论粤港澳大湾区金融消费纠纷调解合作机制的构建

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论粤港澳大湾区金融消费纠纷调解合作机制的构建
江保国，赵 蕾，孙 梦

（华南农业大学 人文与法学学院，广东 广州 510642）

[摘 要]构建金融消费纠纷调解合作机制是有序推进粤港澳大湾区金融市场互联互通必要支撑，也有充分的法律依据和前期实践基础，其出发点在于为跨境金融消费的当事人提供经济而便捷的纠纷解决服务，但其落脚点则一定是对区域内丰富多样的纠纷解决资源进行开发整合，并对三地的调解规则和调解程序进行协调衔接，以使法域多元的现实转化为合作优势而非体制障碍。

[关键词]粤港澳大湾区；金融消费；纠纷调解；跨境合作

一、问题的提出
随着现代金融市场结构的变化，金融产品或服务的购买者日益由专业主体向大众主体转换，而与此同时金融产品或服务本身的形态却日益多样化、复杂化，与普通大众主体的知识结构和风险认知能力之间的差距越来越大，金融消费与金融消费者概念遂应运而生，也对传统的消费者保护立法和理论提出了挑战。例如，根据《消费者权益保护法》第二条之规定，该法仅适用于基于生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的行为。有观点认为，自然人购买金融产品或服务通常带有一定的投资目的，其参与金融交易过程往往具有明显的营利性，与生活消费的目的不尽一致[1](p66)。然而在现代社会中，金融产品和服务体现出高渗透性，早已进入千家万户的各种日常，成为一种生活消费需要。“非专业投资者或者大众投资者在本质上已逐渐与消费者融合，而成为一类新的市场主体即金融消费者”[2](p91)。2000年，英国《金融服务与市场法案》（Financial Services and Markets Act 2000）率先提出了“金融消费者”概念，并规定它系指具有下列情形之一的人员：（1）使用、曾经使用或者可能使用受监管金融服务；（2）对受监管的金融服务拥有相关权利或利益；（3）已经或可能投资于金融工具；（4）对金融工具拥有相关权利或利益①该法未规定金融消费者是否包括法人或其他组织实体，但英国金融服务局根据该法授权制定的《FSA监管手册》明确了金融消费者必须是“并非出于贸易、商业或职业目的行事的自然人”。但是鉴于组织形式与专业能力、风险承受能力之间并不存在必然关联，一些国家或地区将法人或其他经济组织也纳入其中，并以经济实力为标准将金融消费者区别为专业金融消费者和一般金融消费者（参见：杨东.论金融消费者概念界定[J].法学家，2014（5）：64-76）。。2006年我国银行业监督管理委员会颁布的《商业银行金融创新指引》也使用了这一概念，而2013年修正后的《消费者权益保护法》明确将金融服务纳入适用范围则标志着我国立法理念上的重要转变。

金融消费纠纷系指发生于金融消费者和金融机构之间因购买、使用金融产品或服务而产生的纠纷。传统上对于此类纠纷采取“金融机构内部程序+诉讼程序”的二元处理机制，但在大众金融消费已对金融市场进行了深刻重塑之后，这种机制已显得非常力不从心。在金融创新旗号下，金融衍生品不断增加，金融交易结构日趋复杂，越来越多的个人投资者、金融消费者参与金融交易，金融风险也随之不断累积，金融纠纷由此呈现出高发、弥散、主体地位失衡等新特点。各国政府意识到必须建立快捷简便并对弱势金融消费者倾斜保护的长效纠纷解决机制。另一方面，2008年金融危机的惨痛教训也让各国认识到，金融消费者权益的保护对于金融秩序乃至社会稳定都有着举足轻重的作用。为金融消费者提供一种可负担的、可获得的一站式纠纷解决途径，不仅关乎金融业的稳定，而且关乎社会治理大局。由此，以调解为核心的替代性纠纷解决机制（ADR）在化解金融纠纷、保护消费者权益和改善金融生态上的重要意义和潜在价值也日益为人们所重视，而以英国的金融申诉专员（FOS）制度为代表的新型调解机制成为各国或地区竞相学习借鉴的对象。与诉讼、仲裁相比，调解具有快捷灵活、成本低廉等优点，非常适于解决金融消费纠纷。诚如有论者所言：“调解的优势在于一方面为当事人提供了一种符合市场规则、适应专业化需要的纠纷解决手段，缓解金融消费者与金融机构之间的对抗性和紧张性，倡导金融交易领域中自治协商、尊重行业惯例和诚实守信等一系列重要的价值观念与行业规范；另一方面，在保证公正与效率的前提下减少纠纷解决成本，缩短纠纷解决周期以及缓解解决纠纷的刚性化，实现双方当事人利益的最大化”[3](p143)。

当前粤港澳大湾区建设已上升为国家级发展战略，金融市场的互联互通在粤港澳深度合作中占据突出地位，而金融消费纠纷解决服务作为重要的制度性支撑机制却时常受制于多元法域之间的隔阂，相关合作机制的构建一直未有大的起色。相比之下，内地与港澳已在民商事司法协助领域初步建立起了包括送达、取证、判决（仲裁裁决）互认、仲裁保全等在内的较全面的制度体系和工作机制，为三地在调解等诉讼外纠纷解决领域的合作提供了镜鉴。在大湾区概念的加持下，粤港澳如能在金融消费纠纷调解合作领域先期进行有益的探索，不仅可推动建立共商共建共享的多元化纠纷解决机制，为大湾区建设提供优质、高效、便捷的纠纷解决服务和保障，而且也可为内地整体与特别行政区之间的相关合作提供经验。

2019年2月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》）在万众期待中出台，加强粤港澳金融合作不出意料地成为重点内容，“金融”一词在其中出现多达62次。《纲要》特别提出，大湾区要有序推进金融市场互联互通，逐步推进区内人民币跨境使用规模和范围，稳步扩大香港与内地居民投资对方金融产品的渠道，有序推动基金、保险等金融产品跨境交易，建立大湾区金融监管协调沟通机制等具体措施。

事实上，在《纲要》发布之前，粤港澳金融合作已呈不断深化之势，三地金融市场已经高度联结。截至2018年初，逾10家港澳银行的约30家分行在广东省21个地级市设立分支机构，占广东省外资银行网点总数的56%。2013年底以来，在港上市的大湾区广东九市企业在港交所的市值占比由7%上升至2018年9月15日的15%，在全部中资股中的市值占比由11%上升至2018年9月15日的24%[4](p3)。大湾区正成为内地金融体系和国际金融体系进行连接、转换的关键区域和平台。

随着大湾区建设举措的一一落实，香港和澳门特别行政区将在更深层次上融入国家发展大局，跨境金融消费将成为常态，而相应的跨境金融消费纠纷也将日益增多，对与大湾区建设配套的纠纷解决机制将提出更高的要求，如何未雨绸缪地谋划应对措施成为当务之急。本文拟对此进行初步探讨，以期能对相关实践的铺陈有所助益。

二、粤港澳金融消费纠纷调解合作的实践基础
随着我国金融业务在广度和深度上的发展，理财、基金、保险等金融消费领域发生的纠纷越发呈现“小额、多发、复杂”的特点，有限的司法、行政资源应对起来已是捉襟见肘[5](p69-70)，加之由于现实金融法律规则的供给不足、法院回应金融市场变化与发展的能力偏弱、转型市场经济体的背景因素等的限制，法院事实上对金融纠纷采取了选择性司法和诉讼分流的受理筛选机制，不少此类案件根本无法通过诉讼途径解决[6](p114-127)，所以大力发展调解、仲裁等替代性纠纷解决机制、为大湾区金融合作提供配套支持势在必行。

然而，与世界其他著名湾区不同，粤港澳大湾区是一个体制与法律均呈多元化的区域，即坊间戏称的“一二三四格局”①即一个国家、两种制度、三个关税区、四个核心城市。。三地在跨境金融消费纠纷解决机制领域的合作必须立足于这个现实。正如笔者在另文中提出的：“就纠纷解决机制的构建而言，粤港澳三地之间差异性也意味着纠纷解决资源的多样化和互补性”，意味着需要将“一国两制”原则作为一种独特的制度和资源优势[7](p149)。目前内地与香港、澳门特别行政区在民商事纠纷解决合作领域已形成了一些制度性的合作机制，特别是现有的区际民商事司法协助双边安排可资用于对跨境金融消费纠纷的诉讼解决。此外，内地与港澳特别行政区签订的“关于建立更紧密的经贸关系的安排”（CEPA）及其一系列附件和补充协议、粤港澳之间签订的系列地方府际合作协议等，也为粤港澳金融消费纠纷调解合作搭建起了广阔的制度基础。例如，2010年的《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》均将“法律事务合作”作为提升区域营商环境的重要举措，提出要建立法律事务协调机制，成立法律问题协商与合作专家小组，以处理涉及双方合作的法律事务问题。

事实上，粤港澳三地在金融消费纠纷调解领域均已进行了有益的前期探索，构建大湾区金融消费纠纷调解合作机制需先对之进行系统的梳理：

（一）广东
广东的金融消费调解机制生成于内地金融消费者保护和纠纷解决机制多元化的双重制度背景下。

1.金融消费者保护。在相当长的时期内，内地的金融体制监管一直将安全稳健、防范金融风险作为主要目标，虽然偶有《商业银行金融创新指引》之类的文件提及金融消费者权益保护问题②该“指引”由银监会制定于2006年。其中第十八条规定：“商业银行开展金融创新活动，应遵守职业道德标准和专业操守，完整履行尽职义务，充分维护金融消费者和投资者利益。”系笔者检索到的内地金融监管机构首次明确提出“金融消费者”概念。，但总体上消费者权益保护（行为监管）未能与审慎监管并列成为“双峰”(Twin Peaks)[8](p178-182)。

2008年世界金融危机的发生，使内地监管机构也意识到金融消费者保护本身就具有独立的监管价值，审慎监管目标不足以将其包括在内，相反，对金融消费者权益保护不力往往会危及审慎监管目标，甚至会酿成金融危机，导致社会动荡。2011年以后，“一行三会”陆续设立了专门的金融消费者权益保护机构①保监会于2011年4月率先设立了消费者权益保护局，主要职责是加强产品管理和售后服务管理、健全举报投诉处理机制并加强信息披露等。其后，证监会在2011年底设立了投资者保护局，承担投资者保护工作的统筹规划、组织指导、监督检查、考核评估等职能。次年7月，中国人民银行也成立了金融消费权益保护局，承担其职责范围内的消费者保护具体工作。随后人行各地分支机构迅速跟进，纷纷设立了金融消费权益保护机构。银监会于2012年11月成立消费者保护局，专司研究国内外金融领域消费者（投资者）保护情况，制定银行业金融机构消费者权益保护总体战略、政策法规，并对监管政策制定和执行中对消费者权益保护的充分性和有效性进行评估等职能。，并制定了相应的工作规程，其中也涉及对金融消费纠纷的调解机制。以中国人民银行为例：2013年5月的《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》规定②此外，中国银行业协会制定的《关于建立金融纠纷调解机制的若干意见（试行）》和中国证券业协会颁布的《证券纠纷调解工作管理办法（试行）》《证券纠纷调解规则（试行）》《调解员管理办法（试行）》等规范性文件是目前内地对金融消费纠纷进行调解的主要依据。，被投诉金融机构与投诉人就金融消费纠纷无法达成和解的，人行各级分支机构可以组织调解。调解达成协议的，可以制作调解协议书或将口头协议记录在案，并由人行各级分支机构督促当事人履行协议。调解达不成协议的，投诉人可以向有关部门申请仲裁或者提起诉讼。根据“稳妥起步、不断完善、先试点后推广”的原则，人行从当年起在上海、广东、陕西、黑龙江等省（市）进行了省（市）级金融消费纠纷调解组织建设试点，在山东、广东省进行了地（市）级调解组织建设试点[9]，并开通“12363金融消费权益保护咨询投诉电话”。而2013年修正后的《消费者权益保护法》第28条将金融服务纳入消费者权益保护范围，也为相关试点提供了法律依据。

广东省的金融消费权益保护及纠纷调解工作大体上在2013年试点前后开始走上快车道，采用了设立专门性社会组织的发展模式。2012年12月，广东省成立了全国第一个金融消费权益保护社会组织——“梅州市金融消费权益保护协会”。次年，广东省内全部19个地级市和20个县（或县级市）也成立了类似的社会组织。2014年12月，广东省金融消费权益保护联合会成立，成为全国第一个省级金融消费权益保护的社会组织。至2015年时，广东省内各金融消费权益保护社会组织的会员超过1800个，主要单位会员来自银行、证券、保险等传统金融行业和小贷、典当、互联网金融、第三方支付等新金融业态，个人会员来自消费者委员会推荐的消费者代表人士、金融法律界专业人士等[10](p17)。各地成立金融消费权益保护社会组织后，金融消费纠纷调解工作成为这些组织的重要职能之一。广州、惠州等10个市的金融消费权益保护联合会（协会）内设立了专门的金融纠纷调解（调处）中心，其中阳江、梅州等地金融纠纷调解中心还加挂了“金融消费纠纷人民调解委员会”牌子[11]。

2.纠纷解决机制多元化。改革开放的前20年，为了快速实现法制现代化，国家把法院和诉讼作为建立法治权威的制度性象征，把司法向基层社会的全面推进作为提高社会整体法律意识、建立法治秩序和信念的基本进路[12](p2-8)。但是伴随制度转型而来的利益多元格局，使社会矛盾呈多发态势，单一的诉讼解决方式不仅让法院不堪重负，也凸显了社会公共事务的日趋复杂和社会管理模式的功能局限之间的紧张关系，呼唤着纠纷解决理念的更新[13](p33-36)。

2004年12月，中共中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，最高人民法院随即在次年制定公布了《人民法院第二个五年改革纲要》，明确提出“促进建立健全多元化的纠纷解决机制”，正式拉开了纠纷解决机制多元化改革的序幕。此后10年，最高人民法院经过深入调研，完成了多元化纠纷解决机制改革的两期试点，在全国法院推行“诉调对接”工作，带动了诉讼外纠纷解决方式的发展，使调解在纠纷解决机制中地位大幅提高，人民调解、行业调解、商事调解等多种类型的社会组织逐渐成长壮大起来，先行调解、调解协议司法确认等相关改革成果也先后被写入《人民调解法》《民事诉讼法》修正案中[14]。纠纷解决机制多元化也从原初的作为缓解法院办案压力的“权宜之计”，上升为一种系统的司法制度体系。

2015年10月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，标志着纠纷解决机制多元化从司法制度体系进一步上升为国家治理体系和治理能力现代化的战略行动。2016年，最高人民法院出台了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，系统总结了推动多元化纠纷解决机制改革发展的历史经验，明确了进一步深化多元化纠纷解决机制的指导思想、主要目标和基本原则，提出要加强与商事调解组织、行业调解组织的对接，积极推动在投资、金融、证券期货、保险等领域设立商事调解组织、行业调解组织，以发挥其专业化、职业化优势。

（二）香港
虽然香港在1999年就成立了首家专业调解机构——香港和解中心，但香港调解制度近年的快速发展主要得益于特区政府的大力推动，服务于其成为区域争端解决中心的发展定位。特别行政区行政长官在《二○○七至二○○八年施政报告》中明确将促进调解作为政策目标，并责成律政司司长领衔跨界别工作小组进行筹划。调解工作小组于2010年2月发布报告，系统提出了规管框架、培训和资格评审以及宣传和公众教育等48项建议[15]。为了执行这些建议，律政司在当年底即成立了调解专责小组。报告提出的各项目标已先后达成：2010年初，工作小组颁布《香港调解守则》，为调解员和调解服务确立了通用标准；2012年6月，《调解条例》颁布，为调解工作提供了法律依据；2012年8月，香港调解资历评审协会有限公司成立，专司调解员的资格、培训标准和纪律等相关工作。此外，2010年1月，香港司法机构颁布了《实务指示31—调解》，适用于高等法院原讼法庭和区域法院的相关民事案件，鼓励争议当事人选择调解；2017年7月，香港颁行了旨在促进纠纷和谐解决的《道歉条例》。

香港金融消费纠纷调解机制的发轫，直接受金融危机教训的催逼。金融危机前，香港的金融消费纠纷解决机制以金融机构内部的投诉处理或金融监管机构的行政处理程序为主，如香港金融管理局（HKMA）或证券及期货事务监察委员会（SFC）均受理消费者对金融产品或服务的投诉。但金融机构的内部处理程序不够公开透明，也不具法律约束力；监管机构虽然可对金融机构的行为进行调查，但不能对赔偿事宜做出决定，消费者需要索赔的还得另行提起民事诉讼程序。金融危机中，香港发生了“迷你债券”系列金融消费纠纷案件，监管机构收到大量投诉无力及时处置，而此类纠纷的多样化、专业化和小额性决定了司法程序也非最佳解决通道[16](p45-49)。

痛定思痛之余，特区政府开始反思应对的系统策略。2010年2月，财经事务及库务局向社会发布了《设立投资者教育局及金融纠纷调解中心的建议》的咨询文件，建议“为选定的金融服务业界别引入金融纠纷调解计划，主要是以调解方式解决争议，如调解失败，则会提交仲裁”[17]。在吸收了各界反馈意见后，香港旋即于次年底成立了“金融纠纷调解中心有限公司”（FDRC，以下简称金融调解中心），从而建立起了以FOS为样板但也颇具自身特色的、以调解为中心的新型金融纠纷解决机制。据该中心《2017年报》统计，当年金融调解中心共接到775宗查询，其中446宗与金融产品及服务的投诉有关，最终提起调解申请的24宗，而符合受理条件的有15宗，至年报发布时10宗已完成并结案，其中9宗达成和解，成功率为90%[18]。为了扩大案件受理范围和影响力，该中心新修订的《职权范围》于2018年1月1日正式生效，将最高申索金额由港币50万元提高至100万元，将提出申索的时效期限由12个月延长至24个月，并自2018年7月1日起，小型企业也可作为申索人在中心申请调解服务。

（三）澳门
按照澳门《金融体系法律制度》（第32/93/M号法令）的规定，澳门金融管理局（AMCM）负责促进金融体系的整体稳健和正常运作，可以受理金融消费者对“获许可金融机构”的投诉，但因其并非专职纠纷解决机构，无相应的调查和裁决权，也不能对赔偿事宜进行决定，而主要是督促金融机构按监管指引妥善处理投诉。

澳门消委会下辖的消费争议仲裁中心专门处理发生于澳门的金额在50 000澳门元以内的消费争议。根据该中心的规章，消费争议是“指专门从事提供私用财货及劳务活动的自然人或法人因上述活动而产生的民事或商事性质争议”，其中也包括金融消费纠纷。在此类纠纷解决过程中，该中心要求仲裁前需要“尝试调解”。调解达成协议的，再由“仲裁法官”对其进行确认或审理。经确认的调解协议与仲裁裁决具有同等法律效力。据统计，该中心2018年共受理了25宗金融服务投诉案件[19]。

为了推动金融消费纠纷解决方式的多元化，保障金融消费者权益，提升澳门金融服务的竞争力，澳门金融管理局、澳门消费者委员会及澳门世界贸易中心仲裁中心于2019年5月28日签订了《关于设立金融消费纠纷调解计划的合作备忘录》。该调解计划参考了大湾区其他地区的制度设计，由签订备忘录的三方共同设立，所有获澳门金融管理局许可的金融机构均将成为其成员，主要受理100万澳门元以内的金融消费纠纷调解请求。澳门特别行政区政府代表在备忘录签订仪式上申言：该计划旨在为“解决本地金融消费纠纷提供多一个简单便捷的制度选择，也为即将建立的大湾区9+2金融消费纠纷调解合作机制奠基础，推动大湾区城市接轨”[20]。

三、构建大湾区金融消费纠纷调解合作机制的系统策略
多样化的纠纷解决资源与多元化的法域并立是粤港澳大湾区的制度优势，也是构建大湾区金融消费纠纷调解合作机制的重要支点，系统策略的谋划与具体制度的设计须着眼于资源整合和规则衔接两个方面。

（一）资源整合
正如香港城市大学王缉宪教授所言，粤港澳大湾区是一个处理特定空间尺度问题的平台[21]。在大湾区5.6万平方公里范围内，汇集了社会主义法系、大陆法系和普通法系等三种主要的法系类型及相关的纠纷解决资源，这在世界范围内都是绝无仅有的现象，既为法律借鉴与移植提供了便利的条件，也为纠纷当事人提供了丰富的选择空间。大湾区金融消费纠纷调解合作的出发点在于为跨境金融消费的当事人提供经济而便捷的纠纷解决服务，但其落脚点则一定是对区域内丰富多样的纠纷解决资源进行开发整合，因为只有如此才能使法域多元的现实转化为合作优势而非体制障碍。

大湾区金融消费纠纷调解合作中的资源整合主要涉及以下几个方面：

1.金融消费纠纷法律资料与信息交换。金融消费纠纷法律资料与信息交换是建设大湾区法治化营商环境的基本要求。在现代社会中，纠纷解决已成为高度专业化的过程，其中既涉及法律和政策等正式规则，也涉及交易习惯、行业标准、社区经验等非正式规则。无论是纠纷发生之前的规则指引，还是纠纷发生之后的规则查明和适用，其预设前提是规则具有明确性、公开性和可获得性。然而，大湾区内不仅法域多元，语言也存在多元的现象，营商规则和法律信息的不对称常常成为困扰合作的一大障碍，粤港澳之间加强法律资料与信息的交换由此成为必要。也正因为如此，《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》关于法律事务合作的第一项，便是建立法律法规文本交流和沟通制度，并就涉及双方合作项目的立法建议相互通报及咨询。

金融消费纠纷法律信息与资料交换是防范大湾区出现系统性金融风险的必然要求。全球化进程中，金融风险的发生往往是系统性的，其影响也往往不再局限于一个区域，而是具有高度的扩展性和迁延性。大湾区建设将使粤港澳金融市场进一步联结，保障金融市场的安全稳健是三地监管机构共同目标，而其实现则需要监管信息上的互联互通。金融消费纠纷的发生情况是反映金融市场风险的一面镜子，金融危机发生后越来越多的国家和地区将金融消费者权益保护与审慎监管相提并论，作为主要监管目标之一。粤港澳之间建立顺畅的金融消费纠纷法律信息与资料交换制度，有利于加强监管机构之间的协调，提高监管的质效。

金融消费纠纷法律信息与资料交换也是建立粤港澳金融消费纠纷调解合作机制的必要前提。跨境金融消费纠纷调解涉及案件管辖、调解规则、法律适用、调解协议效力等众多可能存在法律冲突的事项，需要在各法域调解机构间建立相互衔接的协调机制。只有相互了解对方法域的相关法律信息与资料，此类协调机制才能够顺畅地运行。

粤港澳金融消费纠纷法律信息与资料交换主要可以从两方面入手：（1）文献传递。相关部门和调解机构之间建立日常性的文献传递制度。除了采用传统的纸质文件传递方式外，还可以采用电子方式，特别是可以研究共同建立大湾区金融消费纠纷法律信息与资料数据库，作为合作的物质基础和重要支撑。（2）人员交流。三地金融监管部门、调解机构之间进行常规性的互访交流，通过培训、研讨等方式增进对各法域相关规则和信息的了解。

2.金融消费纠纷调解合作平台搭建。目前大湾区各城市都建有专门性金融消费纠纷调解机构，但由于法域隔阂这些机构在工作机制上很少发生联结。金融消费纠纷调解合作需要着力打破这种“孤岛”状态，搭建合作平台。

在这一方面，同为多法域地区的欧盟堪为借鉴。作为全球最大的单一市场，欧盟在《金融服务行动计划》中强调，通过提供ADR服务增强消费者信心对建立一个统一的金融内部市场甚为关键[22](p67-68)。为此，2001年欧盟依托成员国众多的非诉金融消费纠纷解决机构，成立了“金融消费纠纷解决网络”（即“FIN-NET”）。这一网络的核心在于建立起了消费者居所地国的ADR机构（the Nearest Scheme）与金融服务提供方所在地的ADR机构（Competent Scheme）之间的案件移送处理协调机制，使消费者可以在网络中选择对自己较为便利的ADR机构处理纠纷，而无须为法律冲突、语言不通、时间不便等问题伤神。据统计，2007年FIN-NET共处理了1041跨境金融消费纠纷，而到了2015年，这一数据增长到了4195宗，表明其影响力和实效性在持续扩大①其他年度统计分别为：2008年1346宗，2009年1542宗，2010年1794宗，2011年1854宗，2012年2727宗，2013年2931宗，2014年3514宗。European Commission.FIN-NET Activity Report 2015[EB/OL].(2017-03-15).https：//ec.europa.eu/info/file/fin-net-activity-report-2015_en。。

粤港澳大湾区可以参照FIN-NET模式建立金融消费纠纷调解机构联盟或网络，以自愿加入为原则，将各城市金融消费纠纷调解机构纳入其中，并通过案件移送处理协调机制实现跨境金融消费纠纷的异地处理，从而减少消费者对购买其他法域金融产品或服务的顾虑，推动大湾区金融市场的互联互通。在具体措施上，一方面可以将合作平台实体化，建立各调解机构代表共同参加的理事会，定期举行会议协商处理共性问题，同时设立常设机构秘书处，负责日常的案件管理等行政事务；另一方面，也可以同时将合作平台虚拟化，建立专门网站甚至是移动终端应用，为跨境金融消费者提供便捷的案件申请和登记端口，而秘书处也可以通过虚拟平台在各调解机构间移送案件、反馈处理信息等。

3.调解员培训与交流。作为专业性、行业性调解，金融服务纠纷调解往往涉及法学、金融学、经济学等多个学科，对调解员综合素质的要求更高。《人民调解法》第14条规定：“人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。”其中并无明确的资质要求。虽然也有一些地方进行了探索②此类实践较早的是2009年江苏省昆山市司法局与人事局联合制定的《人民调解员职称资格评审办法》，开启了调解员专业化、职业化建设的进程。此后，河南、四川、福建、山东等地也开展了类似的试点（参见：宋爱明.职业化的“人民调解员”[J].人民调解，2011（05）：40-41）。，但总体而言目前内地尚未建立起系统的调解员资质认证和培训制度。

香港在调解员培训和专业性方面已形成较为健全的制度构架，较内地和澳门更具优势。香港和解中心会同香港国际仲裁中心、香港大律师公会、香港律师会发起成立了调解资历评审协会有限公司（即调评会），负责调解资历评审相关事宜。《香港调解守则》要求调解员必须具有“适任”性，即具有调解案件所需的能力和知识，受过相应的教育或培训。截至目前，香港调评会共设有“综合名册”和“家事名册”两个类别的调解员名册，在册的认可调解员达到1662人，覆盖银行、会计等三十个专业领域[23]。

调解程序及法律适用的灵活性，使其通用性更高，受法律冲突和制度歧异的影响更小。故此，目前在大湾区的前海、南沙和横琴等地均试点了聘用港澳地区居民担任调解员制度[24](p48-56)，而香港调评会的调解员名册中也不乏外地调解员的身影。为跨境纠纷当事人提供选择本法域调解员的机会，也符合“同侪审判”的朴素正义理念，为纠纷解决创造良好的外部氛围。粤港澳三地可以定期组织金融消费纠纷调解人才的培训和交流，支持调解人才到其他法域调解机构担任调解员，推动调解员资格的相互认可，并建立大湾区金融消费纠纷调解员数据库。

（二）规则衔接
如前所述，法域多元是大湾区金融消费纠纷调解合作必须正视的现实，解决由此导致的法律冲突有赖于粤港澳三地在调解规则和调解程序中相互协调衔接。

1.调解规则选择与借鉴。当事人高度意思自治是调解区别于诉讼和仲裁等纠纷解决方式的重要特点。这种高度的意思自治性往往也体现于调解规则的内容设置中。以国际上较有代表性的《联合国国际贸易法委员会调解规则》为例。该规则第1条即开宗明义地就其适用规定了三条原则：（1）该规则适用的基础是当事人的同意；（2）当事人得随时约定、排除或变更该规则中的任一规定；（3）该规则与当事人必须适用的法律发生抵触时，法律优先。《联合国国际贸易法委员会国际商事调解示范法》第6条也对此提供了配套的法律支撑，规定当事人可以选择或自行约定进行调解的方式。因此，从法理角度言之，纠纷当事人应该具有协议选择甚至变更调解规则的权利。

目前粤港澳大湾区各金融消费纠纷机构的调解规则差异较大：有的相对比较概括灵活，如广州金融消费纠纷调解委员会仅设置了简要的《金融消费纠纷调解工作流程》；有的则较为详细具体，如香港金融纠纷调解中心设有《调解及仲裁规则》，对调解员的委任，调解程序的启动、进行和终止，调解与仲裁的衔接等都有明文规定。这一现状使各方相互研究借鉴调解规则成为必要，同时也为当事人提供了丰富的选择空间。

2.调解程序中的协调。调解程序的协调主要包括调解程序的启动、调解员的选择、调解程序的进行等环节。

对于跨境金融消费者而言，纠纷发生后其最关切的莫过于启动纠纷解决程序的便捷性和成本问题，即“接近正义”（Access to Justice）的可能性问题，其中最实质的内容是消费者能否在其经常居所地申请启动调解程序，因为经常居所地是消费者的生活中心地，信息、交通等获取相对较为便捷。实践中，经常居所地往往同时也是消费者购买金融产品或服务的地方，与其有较密切的联系，而经常居所地保护消费者的强制性法律规则也往往使其在法律适用上具有一定优势。因此，欧盟的FIN-Net在制度设计中也将消费者可以选择在经常居所地启动纠纷解决程序作为跨境合作的重要内容。

根据这一思路，消费者在粤港澳大湾区任何一地购买金融商品或服务发生纠纷的，可以选择在其经常居所地或在金融机构主营业地通过实地申请或网络申请方式向相关金融消费纠纷调解机构寻找帮助。被请求机构接到申请后应当对纠纷进行初步评估，并对解决该纠纷的程序和适宜的调解机构提出建议。即使本地不是纠纷发生地，被请求机构也可以在当事人协商一致的情况下进行调解；如果当事人不能协商一致由被请求机构调解的，则被请求机构可将相关纠纷移送金融机构主营业地调解机构处理，并在此过程中为消费者提供必要的帮助。

3.调解协议互认。在内地与港澳已签订的区际司法协助安排中，调解机构出具的调解协议①香港特别行政区《调解条例》称其为“经调解的和解协议”（Mediated Settlement Agreement）。不在相互认可和执行的法律文书之列。以2019年1月签订的《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行民商事案件判决的安排》为例。该安排第4条规定，相互认可和执行的民商事案件“判决”范围在内地包括判决、裁定、调解书、支付令，不包括保全裁定；在香港特别行政区包括判决、命令、判令、讼费评定证明书，不包括禁诉令、临时济助命令。2006年签订的《关于内地与澳门特别行政区相互认可和执行民商事判决的安排》同样将调解协议排除在外。由此，大湾区内任何一地金融消费纠纷调解机构主持达成调解协议，如果需要在其他两地申请认可和执行的，目前尚无法律依据。鉴于调解在多元化纠纷解决体系中的重要性，2019年8月国际社会签署了《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》（即《新加坡调解公约》），为商事纠纷调解协议的跨境执行建立了便捷的机制。虽然该公约明确其不适用于消费纠纷，同时也不宜直接适用于区际商事纠纷，但却为内地与港澳相互认可和执行调解协议提供了可借鉴的制度参照，不排除未来条件成熟时通过区际安排方式建立类似机制。而在该机制建立之前，对于外法域调解协议的认可和执行，一个可能的思路是：借助金融消费纠纷调解合作机制对调解协议的地域属性进行转换，即相关纠纷经一地金融消费调解机构调解达成协议，但需要在其他法域申请认可和执行的，当事人可以请求拟申请认可和执行地的其他调解机构依照其域内法对调解协议进行审核，并以其自身名义出具内容相同的调解协议，以便利当事人在当地申请司法认可和执行。

四、结语
构建粤港澳大湾区金融消费纠纷调解合作机制既有法律和政策依据，也有一定的实践基础，将成为大湾区金融市场互联互通的催化剂。事实上，粤港澳大湾区在消费者权益保护方面的区际合作已经取得了一定成果。2018年4月，广州等珠三角九市的消费者委员会与香港、澳门特别行政区消费者委员会代表，在澳门签署了《粤港澳大湾区消费维权合作备忘录》以及《粤港澳大湾区消费维权合作协议》，启动了大湾区“9+2”消费者权益保护合作机制，并于2019年6月开通了“粤港澳大湾区消费投诉转办平台”，成功地使该机制得以落地[25]。随即大湾区金融消费纠纷解决领域的合作也取得了初步成果：2019年7月，珠三角九市的金融消费纠纷调解机构与澳门世界贸易中心仲裁中心签订了《粤澳地区金融纠纷调解合作框架协议》，就建立金融纠纷调解合作联络机制、金融纠纷调解合作机制以及金融纠纷调解合作研究机制等进行了规划[26]。

当前，广东和澳门的金融消费纠纷调解机制尚待发展完善，各类金融纠纷调解机构的整合及其中立性保障，金融消费纠纷调解的强制管辖，调解与金融机构内部处理程序、仲裁及司法等其他纠纷处理方式的衔接等问题也待进一步理顺。笔者有理由相信，构建和完善大湾区金融消费纠纷调解合作机制对各方完善域内金融消费纠纷调解机制也将是一个促进的契机。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2020.02.008

[中图分类号]F830；DF714

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2020）02-0069-10

基金项目：国家社科基金项目“粤港澳大湾区商事纠纷解决合作机制研究”（19BFX205）。

作者简介：江保国（1979—），男，安徽全椒人，法学博士，华南农业大学人文与法学学院副教授；赵蕾（1978—），女，河南安阳人，法学博士，华南农业大学人文与法学学院副教授；孙梦（1979—），女，湖北襄阳人，华南农业大学人文与法学学院讲师。

责任编辑 梅瑞祥