房地产税渐进改革路径

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房地产税渐进改革路径*
——基于税制要素设计的实证研究
张 平 姚志勇 冯懿男

［提 要] 在保持房地产市场平稳的前提下，使房地产税成为地方重要税种是中国房地产税改革的重要政策目标，但在高房价收入比背景下，这二者相互冲突。本文基于房地产税制要素设计和微观家庭数据测算，探讨中国房地产税的渐进改革路径及其影响，认为鉴于居民纳税能力受高房价收入比限制，房地产税可从低税率、高减免起步；伴随房价收入比收敛，逐步提高税率、降低减免。起步阶段，税制改革应重视居民纳税能力和纳税意愿，优先实现房地产市场平稳软着陆；在中长期，房地产税可逐步成为地方政府主体税种，起到完善税制和地方税体系、提升地方治理能力的作用。

［关键词] 房地产税；渐进改革；税制要素；房价收入比

一、引言
随着中国经济快速增长，家庭财富也在稳步积累，中产家庭数量增长迅速，房产成为绝大多数城市家庭最重要的资产。① 见经济日报社中国经济趋势研究院《中国家庭财富调查报告2016》（新华网，http：／／news．xinhuanet．com／2016-04／28／c＿1118765095．ht m）。中国人民银行2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查也表明，家庭资产以实物资产为主，住房占比近七成，资产分布分化明显（搜狐网，https：／／www．sohu．com／a／390780265＿114984）。随着房价的快速上涨，近年来对房地产税的讨论也越来越多，尤其是房地产税对房价以及租金的影响成为广大居民关注的焦点。房地产税在中国的讨论已历经十余年。2018年政府工作报告确定了房地产税改革的总体方向，即健全地方税体系，稳妥推进房地产税立法。2019年政府工作报告进一步明确提出“健全地方税体系，稳步推进房地产税立法。”2020年5月，在《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中进一步提出“稳妥推进房地产税立法。健全地方税体系，调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，稳步扩大地方税管理权。”2021年5月，财政部等4部门在京召开房地产税改革试点工作座谈会，表明房地产税改革正在积极稳妥推进。

政府对房地产税改革的关注从2003年至今已有18年之久，相关政策的具体落地仍有待观察。房地产税可能对房价带来的震荡，是各级政府小心谨慎推动房地产税改革的重要原因之一。目前房地产价格高企增加了房地产税对市场影响的不确定性，当下仍缺少缓和市场冲击及消除居民疑虑的可操作性方案，难以实质上推动房地产税改革。以上海和重庆试点为例，其对房价和居民影响较小，但其税制设计并不是普遍征收的房地产税。那么，是否存在改革路径既可以控制房地产税对市场造成的风险，又不过度增加居民税收负担?

围绕房地产税改革，在保持房地产市场平稳的前提下，使房地产税成为地方重要税种是中国房地产税改革的重要政策目标。① 政府对房地产税改革非常谨慎的原因之一即是房地产税可能会对房地产市场造成冲击。因此，政府希望通过开征房地产税在达到筹集地方财政收入的同时保持房地产市场平稳。楼继伟（2015）认为房地产税改革的目标是建立地方政府收入增加、公共服务改善和居民财产价值升值的良性循环；侯一麟和马海涛（2016）认为开征房产税的直接目的是赋予基层政府稳定的自有财源，使之能够更好地提供基本公共服务，间接和最终目的是从多个维度促进和改善地方治理。这些作用的前提是房地产税税额可观，能够成为主体税种。但同时，保证房地产市场平稳，防止大起大落亦是政府的重要目标，而且如果没有房地产市场的平稳，房地产税成为地方主体税种的目标也难以实现。有一种观点认为：开征房地产税的目的之一就是为了打压房价，刺破泡沫。这一观点经不起推敲，毕竟由房价大幅下降引发的系统风险对任何一方都没有好处。但在当前高房价收入比的背景下，二者相互冲突：要使房地产市场稳定，税率必然不能过高；要使房地产税成为地方政府重要财源，在税基确定的情况下税率就需要达到一定幅度。而当前中国居民的纳税能力决定了税率不能太高。在约束条件下，有的文献尝试讨论房地产税改革路径（赵伟伟和白永秀，2019），但基于量化测算研究具体路径及其影响的文献仍不多见。根据房地产市场的现状，基于房地产税制要素设计，本文提出审慎的渐进改革路径：房地产税从低税率、高减免起步，以降低房地产税对市场的冲击，并减轻居民税收负担；然后通过长周期（15年～20年）税率和减免等税制要素渐进变化的方式，使房地产市场平稳软着陆，房价收入比收敛到合理区间；最终使房地产税成为地方政府主要财源，达成完善税制、提升地方治理的目标。

二、税制要素与文献综述
房地产税的税制设计要素主要包括税基、税率、减免范围和方式，以及税收用途等（见表1）。各国实践和长期研究表明：从税基角度看，房地产税按套数或面积征收的做法存在的问题较多，按评估价值征收得到普遍认可（侯一麟和马海涛，2016）。从税率角度看，0.1%～1%是大致的起始参考区间。② 这些研究包括：章波等（2005）用房价的40%作为政府出让房地产相关费税收入，计算出0.8%的税率。王春元（2006）以浙江省数据估算，得出税率为0.6%。曲卫东和延扬帆（2008）以北京中等收入家庭可支配收入的2.5%～5%为基础，得出税率为0.45%～0.91%。侯一麟等（2014）用人均可支配收入减去基本生活支出，得出净可支配收入。再以中国自古以来的土地税习惯为基础，乘以10%，得出1%的税率。张平和侯一麟（2016a，2016b）认为房地产税作为一个新税种，不同地区应使用差异化的税率，以税率平均0.5%为宜。他们从居民纳税能力出发，测算出北京上海等地的税率应为0.1%至0.2%左右，居民的房地产税税额约为家庭年收入的3%至6%，这样的占比与国际水平也较为接近。美国2010年房地产税负担平均约为家庭年收入的3.25%，加拿大的房地产税税额占家庭收入的比重也约为3%左右。参考其他国家房地产税占家庭收入的比重这一指标（约为3%～6%），税率（房地产税额／房产价值）不超过0.5%在当下中国可能比较适当（张平和侯一麟，2016b）。③ 这里不超过0.5%的税率是指平均水平，最终每个地区采用的税率将是充分考虑不同基层政府之间差异的本地化差别税率。

表1 房地产税不同税制要素设计的比较

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资料来源：引自张平和侯一麟（2019）；各竖栏中三选项与其他竖栏各选项可交叉匹配，共有81种可能搭配。

关于房地产税的减免方案，学者和政策界现行讨论较多的包括“家庭首套减免”和“人均面积减免”，但这两种方案分别存在如何定义家庭（可能会导致假离婚等现象）和对房产的档次、区位缺乏考虑等问题。“人均价值减免”可以较大程度上避免“家庭首套减免”和“人均面积减免”碰到的难题。“人均价值减免”无须考虑房产区位、档次、面积等因素，所有家庭均根据当地经济社会状况按人均免除一定的房产价值（张平和侯一麟，2016a；侯一麟等，2019）。例如，一户拥有两套价值500万元的住房，另一户拥有一套价值3 000万元的别墅；若人均减免300万元评估价值，两户都为3人户的情况下，均减免900万元评估价值，后者缴纳的房地产税要远远高于前者。尽管前者拥有两套房，而后者只有一套，但后者的家庭财富（房产价值）远高于前者，这样房地产税负担也符合财产税纵向公平的基本原则。在人均价值减免方案下，税负向富人倾斜也更加明显，其对收入的调节作用最高（张平和侯一麟，2016a）。比较几种典型的减免方案，从对不同收入群体的公平性考量，对调节收入分配的作用以及简化政策实施的难度等方面来看，按人均价值减免要优于家庭首套减免和按人均面积减免的方案。但人均价值减免方案中到底免除“多少”评估价值仍需进一步探讨。

从税收用途角度看，不同城市的房价、税基差别巨大，将房地产税用于提供公共服务必然加剧地区间财政能力差距，这是该税收入由中央和省级政府统一调配的重要原因。即便在同城范围内，辖区之间财政能力也有高低之别，这也是市区共享房地产税收入的缘由（侯一麟等，2016）。但“基层政府专用”是迄今最广泛的做法，也是基层政府征管动力最高、居民纳税意愿最高的设计（张平和侯一麟，2019）。

特别需要指出的是，房地产税作为一种“直接税”，纳税人感受强烈，纳税意愿低。要想顺利推进房地产税改革，提高居民纳税意愿，就要在房地产税征收和使用上做到公开、透明，做到取之于民、用之于民，否则在高房价收入比和居民纳税能力有限的条件下，房地产税改革将很难成功推进。这对基层政府的治理结构和治理能力提出了很高要求。因此，配合房地产税改革的实施，基层政府的治理机制也需要进行相应的调整，以适应新形势的要求。

基于以上税制设计要素的分析发现，尽管社会对税制设计的方案有很多不同讨论，但在几个重要的税制要素方面存在一定的共识。在此基础上，结合相关的政策目标，什么样的税制设计方案才现实可行?基于文献中关于税制要素的基本讨论，本文接下来分析房地产税对房价的可能影响，并在相关理论框架基础上，基于微观家庭数据分析居民纳税能力和纳税意愿，提出具体税制要素设计方案和可行的渐进改革路径。

三、理论框架
本节基于理论模型推导在不同的税制要素设计条件下，房地产税对房产价值的影响（稳定市场）以及房地产税收入的潜在数额（重要税种），在理论上说明稳定市场和重要税种这二者之间的冲突关系。

Yinger（1982；2015）的投标排序模型（bidding and sorting model）假定居民家庭关心三类消费：住房（H）、除住房之外的私人消费（C，价格规范化后等于1）及公共品（G）。这三类消费反映在效用函数中为U（H，C，G）。居民面临的预算约束为：

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其中Y是收入，P为住房单位面积的年度价格，τ为房地产税税率，V是房产价值，pagenumber_ebook=83,pagenumber_book=81是贴现率。

（1）无减免时。房地产税税额为T＝τV，文献中对纳税能力的衡量方法包括收入、消费、财富等，为便于阐述同时不失一般性，这里用收入指标计算。用收入与纳税额的比重计算家庭房地产税的纳税能力（Ability to Pay，ATP）：

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式中V／Y即为房价收入比。公式表明：房地产税的纳税能力与房价收入比（V／Y）和税率（τ）负相关。即房价收入比越高，纳税能力越弱；税率越高，纳税能力越弱。

房地产税的房价效应（对房地产市场的影响）可表达为（张平等，2020）：

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式中，δ是房地产税转化为公共品的转化率，β为居民对公共品的偏好，δβ－1＜0。① 式（1）是张平等（2020）的主要结论，具体推导过程可参考该文献。若居民的公共服务偏好较高（β＞1），可能出现“超资本化”现象；在税入－服务转化率（δ）也较高的情况下，征收房地产税可能导致房价上升（δβ－1＞0），但在现实中“超资本化”的情形较少出现。显然，在其他条件一致的情况下，税率（τ）越高，房价降幅pagenumber_ebook=84,pagenumber_book=82越大。开征房地产税后，房产价值发生变化：

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上式进一步表明，房地产税会降低房产价值，公共品转化率δ和居民对公共品的偏好β，会部分抵消这种影响，对房产价值起到支撑作用。

此时房地产税税额占地方政府收入的比重为：

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式中，R为地方政府一般预算收入。在动态分析下（房价根据房地产税税率变化），能够收取的房地产税税额是税率（τ）的凸函数（δβ－1＜0）。此时存在一个最优税率，使得房地产税税额最高，即：

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根据一阶条件，可以得到最优税率为：

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代入取值区间（β＝1，δ＝0～0.5，r＝4%～6%）② 贴现率是影响个体购房行为的重要参数，房产作为居民重要的资产之一，在股利贴现模型框架下（DDM）根据资本市场内无套利原则，住房市场贴现率选取与其他资产无异。本文中数值模拟中贴现率的选择（4%～6%）主要依据中国市场情况和参考其他文献。Zhang（2015）将贴现率范围设置为3%～6%，在Chen＆Wen（2017）的论述中贴现率为4%。此外，贴现率和利率之间存在联系，文献认为贴现率为利率的倒数或者近似为相加等于1（Aiyagari，1994；Iacoviello＆Pavan，2013）。中国的利率（银行间拆借利率）长期在5%水平波动，因此本文将贴现率设定在4%～6%。，可以计算得出房地产税税收收入最大化的税率区间为2%至6%。由式（1）可知，该税率区间对房价冲击巨大，对居民的纳税能力和纳税意愿也是很大挑战，尤其在高房价收入比下明显不可行。因此，房地产税制要素设计的原则不能是税收收入最大化，而是应将纳税能力和纳税意愿作为前提，实行较低税率，并进行必要的税收减免。

（2）有减免时（减免额度为△V）。居民的纳税能力变为：

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房地产税对房地产市场的影响相应变为：

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此时，房产价值变为：

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房地产税税额占地方政府收入的比重为：

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在相同条件下，相比于无减免，有税收减免的情形下居民纳税能力提高，房地产税对市场价格影响变小，但同时房地产税税额在政府收入中的比重也相应下降。

因此，在高房价收入比背景下，居民纳税能力有限，市场稳定和主体税种在短期无法兼顾。高税率低减免会使房地产税有潜力成为地方政府的主体税种；但与此同时，可能无法满足居民纳税能力约束，并对房地产市场造成较大的压力，难以保证市场平稳。这二者相互冲突，该如何权衡?在高房价收入比背景下，本文试图通过税制设计，寻找一条可行的房地产税改革路径，在满足居民纳税能力约束的前提下，实现“稳定市场”和“主体税种”之间的动态平衡。围绕税率和减免的税制要素设计是实现该动态平衡的关键（见图1）。

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图1 高房价收入比背景下房地产税改革的约束与目标

四、基于微观家庭数据测算的税制设计:低税率高减免起步
在房地产税的税制设计方案中，有一问题至关重要：开征房地产税，对房价会有什么样的影响?一些房地产市场的研究者倾向于夸大房地产税的冲击，而力主推动房地产税改革的学者和实践部门人员又倾向于淡化其对房地产市场的影响。这两个倾向都有失偏颇，我们需要理性看待开征房地产税可能对市场供求带来的冲击。

房产价值、房地产税与公共服务之间关系的重要性在已有文献中得到了充分讨论（Hamilton，1976；Oates，1969；1973；Pollakowski，1973）。如前文式（1）、式（2）所示，“资本化理论”表明房地产税会降低房产价值，但相应的公共支出又会对房产价值起到支撑作用，这方面的实证研究多数延续了Oates的模型设定方式（Oates，1969；1973），不同的学者陆续对资本化的程度以及是否存在超资本化（over-capitalization）和完全资本化（f ull capitalization）进行了充分探讨（King，1977；Pal mon＆Smith，1998；Reinhard，1981）。

资本化模型主要探讨的是房产价值，而价格的波动还易受到各种政策扰动的影响。在关于房地产税与房价的关系中，房地产税对房价的影响与房地产市场中的消费需求（刚需）和投资需求的变化息息相关。中国城市房价普遍处于高位，房地产税作为一个新税种，其对基本公共服务的改善作用需要一定的时间才能体现。因此，房地产税对房价的影响在短期内主要由房地产税对房产消费需求和投资需求的效应决定。房地产的特有属性使其同时存在着消费和投资两个市场，而投资市场的需求可以迅速转化为消费市场的供给，这使得房地产市场受税收等外部政策的影响时效快、波动大。中国的大中城市存在房地产投资甚至投机市场，拥有两套以上住房的家庭比例不低，相关研究也表明开征房地产税会对房地产市场价格造成一定的下行压力（张平等，2020）。但房地产税对不同城市房价的影响，根据当地的消费和投资需求结构不同会有很大差异，具体判断需要基于数据进行精确测算。

当前中国一线城市的房价收入比大致在30倍左右。① 房价收入比的较常见算法是90平方米的普通住房与当地家庭年收入的中位数之比。Numbeo数据库涵盖了中国一线城市的房价收入比以及世界主要城市的排名状况（http：／／www．numbeo．com／property-invest ment／rankings．jsp）。该资料显示，2020年中国的一线城市北京、上海、深圳的房价收入比均达到了40倍或以上（广州相对较低，为30多倍），考虑到中国的收入可能被低估等各种因素，这里以30倍作为基准进行计算。这一做法不会影响房地产税渐进改革路径的探讨。房地产税的开征可能会打破高房价均衡。美国房地产税的平均税率为1%左右，而纽约、波士顿等发达地区可以高达2.5%至3%左右。简单测算可以看出，若是以1%的税率征收，一线城市的居民平均需要用近30%的家庭年收入来支付房地产税② 此时，V＝30，Y＝1，τ＝1%；因此税额占收入的比重为τV／Y＝30%。，这对居民来说负担明显过高。若以这样的税率征收会对房地产市场造成很大的冲击。③ 如式（1）所示，如果τ＝1%，r＝4%，δ＝0（因税收无法在短期内转化为公共品），房产价格短期波动可以达到25%。因此，探讨房地产税对房价的影响，首先要考虑可行的税率。由于中国的一线城市房价收入比很高，房地产税改革中的税率设计至关重要。房地产税对房价的影响也很大程度上取决于税制要素设计。

根据以上分析，我们进一步基于《中国家庭追踪调查》2016年的家庭微观数据进行测算。该数据包含详细的住房特征和家庭特征：住房特征有市场价值、住房面积和购买年份等；家庭特征有收入、消费、财富以及若干家庭行为信息。① 《中国家庭追踪调查》由北京大学中国社会科学调查中心实施，详情见网站http：／／www．isss．edu．cn／cfps／。由于本文的主题是考察房地产税的影响，这里重点关注的是已经（从市场、工作单位或以其他形式）购买住房且具有全部产权的城镇家庭。数据经过整理，剔除缺失值后，保留约3 200个有效观察值（不同的衡量指标略有差异），分布在25个省份。由于有些省份数据量过少，这里的模拟不包括内蒙古、海南、西藏、青海、宁夏、新疆等六省份。《中国家庭追踪调查》涵盖了较为复杂稳健的抽样方法，并在其《用户手册》中进行了详细说明（http：／／www．isss．pku．edu．cn／cf ps／wdzx／yhsc／index．ht m?CSRFT＝6 MQB-HOQ2-SSM7-Z2DY-6AAT-6TH3-GD0R-3VJT）。基于该家庭微观数据计算省级层面的均值，在纳税能力基础上，参考张平和侯一麟（2016a；2016b）的做法，若使每个省份的纳税能力约为全国的平均水平，即各省居民均用5%左右的家庭年收入用于缴纳房地产税时，计算各省可行的房地产税税率。其计算公式为：

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式中，i为省份，rate i为各省份房地产税税率。f income i为各省份的家庭年平均收入，property i为各省份家庭平均住房价值（包括多套房）。计算得到各省份的房地产税税率后，i省份j家庭的房地产税税额（propertytax ij）则对应为：

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如表2所示，要使各省份的纳税能力处于合理的全国平均水平（房地产税税额为家庭年平均收入的5%），北京和上海的税率分别为0.19%和0.22%，而黑龙江的税率会达到1%。可以看出，北京和上海等发达地区税率较低，但其户均税额却远高于中西部地区。这是由于尽管北京上海的平均收入是中西部地区的2倍至3倍，但房价却是后者的5倍至6倍甚至更高，所以在同等税率水平下，一线城市的纳税能力反而低于中西部地区。家庭年收入的高低不能直接决定房地产税的纳税能力，收入占房地产价值的比重才是决定纳税能力大小的关键指标。在同等纳税能力水平下，发达地区的可行税率反而更低。

表2 不同省份的房地产税差异化税率和人均税额

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说明：（1）“可行有效税率”是根据全国纳税能力的平均水平（税额约为家庭年收入的5%）调整后的各省份的实际税率。（2）房地产税作为地方税的“地方”是指基层政府。在征收实践中，不同的基层（区县）政府可以采纳不同的税率。这里为了便于比较，笔者以省份为单位进行计算。

由于中国的房价收入比偏高，因而居民的纳税能力只能采取较低的税率。在这样的情况下，房地产税能否成为地方政府的主体税种?从表3可以看出，房地产税潜在税额占一般预算收入的比重在10.8%（天津）和37.8%（湖南）之间，平均值为22.6%。而要使房地产税成为地方主体税种，例如，若房地产税占一般预算收入的比重平均达到50%以上，多数城市的税率要提高至原来的两倍以上，而北京、上海的税率需要提高至近4倍（0.8%左右），在当前的房价收入比背景下，居民需要将近四分之一的年收入用于缴纳房地产税。这显然不可行，违背了税收的纳税能力和纳税意愿原则。因此，在起初开征时，由于居民纳税能力所限，只能采取低税率，房地产税暂时还不能成为地方政府主要收入来源，但20%左右的比重使其无疑可以成为地方政府收入的重要补充。

表3 不同省份的潜在房地产税税额

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说明：表中的“人均一般预算收入”和“家庭户规模”数据来源于2017年中国统计年鉴（2016年数据）。

从减免方式中的人均价值减免来看，不同减免额度的效应也有所差异。图2展示了不同减免额度下房地产税在不同收入家庭之间的分布情况。其方法类似于基尼系数中的洛伦兹曲线，横轴为所有家庭按收入由低到高排列，纵轴为累计的税收负担。由左向右为家庭累计缴纳的房地产税占所有家庭总税额的比重，曲线越偏离45度线，表明税收负担越向高收入家庭倾斜。可以看出，相对于无免除方案，当人均价值减免的额度越高时，房地产税税负越多地由富人承担。这是由于当减免额度越来越高时，需要缴纳房地产税的家庭会越来越少，此时，房地产税更像是“调节税”而非“受益税”。那么，是否可以将房地产税定位为“调节税”开征呢?根据进一步测算，当人均减免10平方米价值时，可能征得的房地产税为无免除时潜在税额的65.9%，即三分之一的税基被扣除了。而当人均减免30平方米和50平方米的价值时，房地产税额进一步减为潜在税额的31.9%和17.3%（见表4）。

表4 不同减免份额下的潜在房地产税税额与一般预算收入比重(%)

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图2 人均价值减免不同额度下房地产税税额在不同收入家庭之间的分布

根据上述分析，在高房价收入比背景下，纳税能力和纳税意愿的限制决定了低税率高减免可能是较好的起步方式，这样也一定程度上能够保证房地产市场平稳。但此时房地产税收入占一般预算收入的比重较低，这与房地产税成为地方政府重要财源的目标相去甚远。

五、房地产税的渐进改革路径分析
由上节的微观测算可知，房地产税在开始的几年里还不能成为地方政府主体税种。一些观点据此反对房地产税改革。那么，房地产税在地方财源方面到底可以扮演怎样的角色?如果在起步时不能作为主体税种，是否存在渐进改革路径，可以使房地产税逐步担当起主体税种的角色?从房地产税对房价的影响来看，这样的渐进路径对房价的演变又会起到怎样的作用?本节将在渐进改革路径的阐述中逐步回答这些问题。

由于纳税能力等问题在一线高房价城市更为明显，为便于阐述，本文以一线城市为例说明房地产税的渐进改革路径，其他城市可以采用类似的渐进策略，当然也可根据当地情况因城施策。以北京上海为例，房地产税在起初开征时可以采取低税率（例如0.1%至0.2%），并配之以高减免额度（例如人均减免200万元～300万元房产价值）。这样的税率和减免额度，必然导致只有少部分家庭缴纳房地产税，可以征得的房地产税税额也只是潜在税额的很小一部分。根据上节家庭微观数据的测算，低税率、高减免的设计明显不能使房地产税起到地方政府主体税种的作用。但这种设计作为房地产税起步的设计具有几项优势，下面以税率为0.1%，减免为人均300万元房产价值为例进行说明。首先，低税率、高减免的设计在导致纳税家庭较少的同时，也会减少整个社会对该税种的阻力。相对来说，只有较高收入（财富）的家庭在缴纳房地产税。一个三口之家，只要房产价值总额小于900万元，就暂时不需要缴纳房地产税。即便总房价达到2 000万元，经过减免后适用0.1%的税率也仅需缴纳11 000元（1 100万元×0.1%），这对拥有2 000万元资产的家庭来说应该不算太大的负担。第二，在房地产税对整个社会涉及面较小的情况下，其对房价和房地产市场的影响自然就较小。① 根据式（1），令r＝4%，δ＝0，短期里0.1%的税率会使房价下降2.5%左右。因此，相较于一步到位使房地产税成为地方政府主要收入来源（在当前高房价收入比的纳税能力限制下几乎不可能），低税率高减免的设计为房地产税的初步落地减少了阻力，同时也降低了可能带来的房价下跌和整个社会税收不遵从的风险。

需要说明的是，这里以低税率、高减免作为房地产税设计的起点，只是作为最终达到宽税基房地产税的权宜之计，即起步阶段的过渡选择。房地产税一旦开征，低税率、高减免不会，也不应一直维持。因为，房地产税具有公共服务定价和提升地方治理等职能，而这些职能可以实现的前提是，房地产税是提供公共服务的重要收入来源，能够建立起地方政府收支相连的受益税体系。要做到这一点，需要绝大多数家庭根据自身的房产价值水平缴纳房地产税，这样的房地产税必须是宽税基、低减免的设计。因此，房地产税的慷慨减免需要不断降低直至取消，税率需要根据纳税能力的变化状况相应提高。也就是说，随着时间的推移，人均减免300万元的普惠式额度会逐步降低直至取消。考虑到居民的承受能力以及房地产税对市场和社会的影响，减免额度的降低可以采取每年一次适当降的方式，整个过程可以持续较长一段时间。例如，今年人均减免300万元，明年285万元，依此类推，这样用20年的时间普惠式减免就将被全部取消。随着房价变化和通货膨胀的存在，这一减免额度对居民的作用也会越来越弱，一定程度上可以加快减免降低的力度和速度。

从税率来看，随着家庭年收入的上升，税率也可以渐进式提高。如果房价保持相对稳定而收入逐步上升（收入增长速度超过房价上涨速度），以收入的相对固定比例用于缴纳房地产税，此时税率将逐步提高。房价收入比不可能一直处于30倍左右的高位，最终要回归10倍～15倍的范围。房价收入比如何回归决定了房价是硬着陆还是软着陆，房价大跌带来的回归将是硬着陆，而房价不变（或略有下跌，或较慢上涨）同时收入上升带来的房价收入比回归则是软着陆（具体模拟过程如表5所示）。如果未来15年～20年房价在一定的波动区间即维持房价基本稳定，收入上涨为原来的2倍～3倍（年度增长率约为8%），那么房价收入比也就可以在房价稳定的前提下回归至15倍左右的区间。在此过程中，房地产税税率可基于纳税能力的提高逐步上升。同时，房地产税的存在也有助于房价收入比进入“逐步收敛”的轨道。

表5 房价软着陆过程的各参数变化模拟过程

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说明：表中模拟的收入年度增长率为8%，房价年增长率为3%。房地产税的税率根据家庭年收入的5%用于缴纳房地产税进行测算。从房价来看，在房价收入比已经如此高启的条件下，房价如果继续大涨，其与收入的差距将进一步拉大。政府显然也不愿意看到这一情形发生，将会利用各种政策工具抑制房价继续上涨。此外，从市场的角度看，房价收入比也不可能无限制地越来越大，最终会有一个收敛的过程。如果收入上涨的速度不及文中的假设，房价收入比的收敛将需要更长的时间，但最终总会收敛至一个较为理性的区间。因此，这里假设的结果具有较强合理性，只是不同的条件需要的年限可能会有所差异。

如前所述，当房地产税税率为1%，房价收入比达到30倍时，家庭每年需要用30%的年收入来缴纳房地产税，这显然负担过重且不可持续。但若房价收入比逐步收敛至10倍左右，那么，在1%的房地产税税率情况下，居民需要用10%左右的家庭年收入来缴纳房地产税。这一比重与美国纽约和新泽西等州的发达城市基本一致。房价收入比的收敛使得房地产税税率从纳税能力角度考虑存在一定上升空间。实际上，房地产税税率和房价收入比收敛是一个相互促进的过程，最终会达到类似于国际发达城市的均衡：大城市公共服务支出的需求和成本较高，需要较高的房地产税税率作为收入支撑政府的支出需求。

因此，本文提出的房地产税改革的渐进路径可以总结为：以北京、上海一线城市为例，从低税率、高减免起步（例如税率为0.1%，人均减免300万元房产价值），结合纳税能力和纳税意愿，逐步降低减免额度，逐步提高实际税率，最终达到房地产税成为地方政府主体税种，作为受益税连接收支两端，促使居民监督政府提升地方治理的政策目标。这一路径亦是房地产税作为房地产市场的长效机制而逐步建立的过程。在15年～20年后，减免逐步取消，房地产税的平均实际税率会在1%左右，在这样的税率水平下，房地产税发挥“杠杆作用”将房价和居民收入联系在一起，会使得房价不至于偏离收入太远。也就是说，房价将处于居民买得起的区间（发达城市居民平均可以用8年～12年的收入购买一套房）。

这样的改革路径可以通过渐进方式达到政府的几项目标：（1）初期税率低不至于对房地产市场造成很大冲击（政府的重要担忧）；（2）减免逐步降低，税率逐步提高，将使得房地产税在未来有潜力成为地方政府主体税种；（3）最终一个稳定的房地产税制度将成为房地产市场的重要长效机制。渐进改革方式也契合中国过去几十年里在多个领域的改革路径，政府、居民、社会都更加易于接受和消化政策的变化，政府也可以在渐进变化的过程中因地制宜适时调整和完善其他的配套政策，不断完善自身治理结构，提升治理能力。

六、结论与政策建议
从地方治理的角度看，房地产税的开征并没有所谓最佳时机，很多治理问题的解决显然是越早越好。从可能对房地产市场的影响看，房地产税改革在时机的选择尤其是税制要素的设计方面确实需要适宜的策略甚至战略性考虑。房地产税政策的影响和结果可以从短期和长期两个维度来考虑：短期来说，无论房地产税如何设计，必须保持房地产市场平稳，这也是房地产税得以有效实施的前提；长期来说，随着房地产市场持续发展和居民收入逐步提高，房地产税的收入潜力将继续增大，未来可成为地方政府主体税种和主要收入来源。

受限于当前居民的纳税能力和纳税意愿，结合房地产税的政策目标（为地方政府提供稳定财源和提升地方治理水平），本文提出了中国房地产税的渐进改革路径。以北京、上海等大城市为例，房地产税可以从低税率、高减免起步，通过15年至20年（甚至更长）时间，逐步降低减免直至取消，同时逐步提高实际税率。房地产税改革可以结合短期需求和长期愿景进行设计，通过渐进改革的方式推进：以低税率、高减免起步（初期税率低不至于对房地产市场造成很大冲击）；减免逐步降低，税率逐步提高，使房地产税在未来有潜力成为地方政府主体税种；最终，稳定的房地产税制度将成为房地产市场的重要长效机制。居民收入水平的提高，房价收入比的逐步收敛，可以使房地产实际税率符合居民纳税能力，房地产税将担当起地方政府主体税种，发挥完善税制、提升地方治理能力的作用。

相对于一步到位的改革，这种渐进改革路径符合中国过去几十年在其他多个领域改革的特征，低风险可控性强的特征更易于各级政府操作。或许有人觉得用15年到20年左右时间去进行这样的渐进改革，时间太长。但一项制度的完善，不应过于追求速度，而应更看重在各个要素完善的过程中是否能够符合当时当地的情况。渐进改革过程所需要的时间只是一种假设，具体变化情况则是根据纳税能力变化速度而定，这取决于收入增长和房价收入比的收敛速度。对于房价收入比一直维持高位的城市，纳税能力的限制将可能使税率一直较低，这些城市也许需要更长时间才能完善整个制度。同时，渐进改革为各级政府完善配套措施，改善自身治理能力争取了时间；也给广大居民和市场认识、接受和消化房地产税提供了时间。文中描述的渐进过程在实践中不一定会像理想中那样平滑顺利，但结合中国房地产税改革的政策目标和面临的各种约束条件，其在理论上有效和实践上可行的总体方向应与文中思路相一致。

本文存在一些不足之处。首先，对房价走势的分析多从总体方向进行判断，缺少基于数据的精确测算。其次，房地产税渐进改革路径对房地产市场的影响同时取决于众多其他要素，要准确得出不同阶段不同时点的影响程度需要一般均衡分析。对这一具有战略意义的政策来说，这些问题值得在未来投入大量时间和精力进行系统研究。最后，本文提出的渐进改革路径只是一个整体思路，各地税率和减免额度的设计完全可以根据当时当地的情况相机抉择。

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GRADUAL REFORM OF PROPERTY TAX
——Empirical Analysis Based on Tax Element Design Schemes

ZHANG Ping1 YAO Zhi-yong2 FENG Yi-nan3

（1．School of International Relations and Public Affairs，Fudan University；2．School of Management，Fudan University；3．School of Econo mics and Management，University of Chinese Academy of Sciences）

Abstract：Conditional on maintaining the stability of the real estate market，property tax becoming main local revenue source is the major policy objective of China’s property tax refor m．However，in the context of high housing price-inco me ratio，these t wo conflict with each other．Based on the si mulation of micro-level family data and the property tax element design，this paper explores the path and i mpact of the gradual refor m of China’s property tax．The conclusion indicates that：due to the li mitation of residents’ability to pay under high housing price-income ratio，property tax refor m should start with low tax rates and high exemptions；then，as housing price-income ratio converges，the tax rate can gradually increase and the exemptions could gradually decrease．In the short ter m，the property tax refor mshould give pri-ority to realizing the goal of a stable and soft landing of the real estate market，and satisfy the constraints of residents’ability and willingness to pay；in the mediu m and long ter m，the property tax would gradually beco me the main tax revenue source for local govern ments，which will also i mprove the local tax system and local governance．

Key words：property tax；gradual refor m；tax element；housing price-income ratio

* 张平，复旦大学国际关系与公共事务学院；姚志勇（通讯作者），复旦大学管理学院，邮政编码：200433，电子信箱：yzy＠fudan．edu．cn；冯懿男，中国科学院大学经济与管理学院。本文得到国家自然科学基金青年项目（71703026）和国家自然科学基金面上项目（71873036）的资助。感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。

(责任编辑:李振新)