脱贫摘帽第三方评估的地方逆向因应实证研究

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脱贫摘帽第三方评估的地方逆向因应实证研究*
——基于纳什均衡理论视角
王 卓 丁洪彬

[提 要] 在2016—2020五年间,832个国家级贫困县中共有780个通过第三方机构实施的专项评估而脱贫摘帽。在实地评估中,第三方评估机构与地方多元参评主体的良性互动很多。但一些地方利益主体对评估工作的逆向因应并不是一种良性互动。逆向因应是指在贫困县退出的第三方评估中,受评估地方通过虚假配合、不配合甚至人为设置障碍等方式对第三方评估工作的消极响应。这种消极响应使第三方评估机构步入“低效率陷阱”和“双重利益博弈陷阱”,也使中央通过第三方评估机构来弥补中央与地方贫困治理信息不对称的愿望落空。本文基于纳什均衡理论框架分析了第三方评估机构、地方政府、贫困户三者间的博弈,并结合某贫困县退出评估的田野调查资料,研究发现:贫困县退出评估的运行过程中,有部分贫困户和地方政府干部倾向于采用反评估的因应第三方策略。本文通过对地方政府与第三方评估机构非良性互动的原因分析,提出了“抑制地方政府逆向因应、促进正向因应”的政策建议,从而建立在乡村振兴战略下对贫困治理成效验收的有效机制。

[关键词] 贫困县退出;第三方评估;逆向因应;地方策略;纳什均衡理论

一、问题的提出
在精准脱贫战略实施中,第三方评估有重要的作用。“指挥棒、质检仪、推进器和温度计作用”“摘帽不摘监管,继续实行最严格的扶贫考核评估”等官方叙事,表明第三方评估机构将在新时期的返贫监测、脱贫验收等贫困治理领域继续积极发挥作用。在2016年建立贫困退出机制的意见中,国家级贫困县的退出必须经过国务院扶贫开发领导小组组织并领导的第三方评估。2016—2018 年,共有153个国家级贫困县通过国务院扶贫办委托的第三方机构开展的专项评估检查而脱贫摘帽。①《2018年脱贫摘帽县抽查新闻发布会文字实录》,http://www.cpad.gov.cn/,2019年7月2日。

2018年6 月,中共中央、国务院印发 《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》②《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》,《人民日报》,2018-08-19。,对脱贫退出机制做出调整,明确从2018年起,改进贫困县退出专项评估检查,由各省 (自治区、直辖市)统一组织,因地制宜制定符合贫困地区实际的检查方案,并对退出贫困县的质量负责。中央结合脱贫攻坚督查巡查工作,对贫困县退出进行抽查。因此,从2018年起,全国剩余679个国家级贫困县的脱贫摘帽可能需要经过两级第三方评估,一次是省级委托的100%覆盖率的评估,另一次是国家层面委托的20%下限覆盖率的评估。“全国统考”变“省考为主”,是贫困退出机制的创新,也让第三方评估的委托方、评估对象、评估内容发生了较大改变。委托权限向省级下放,引发了一些担忧——省级自筹经费、自行委托第三方机构监督本省的贫困县脱贫摘帽,第三方机构的独立性及其评估结论的客观性、可靠性如何保障? 第三方评估的预期功能能否实现,其作用会不会被淡化,实地评估过程会不会变得形式化、过场化?

作为贫困县退出的必经程序,第三方实地评估工作会面对地方不同主体差异化乃至对立的利益诉求。“贫困户不想脱贫、地方政府想顺利脱贫”是脱贫评估工作中的常见矛盾。这会衍生出多样化利益诉求,相异的利益诉求会引导不同的行动策略。在应对第三方评估时,贫困户和地方政府都有从各自利益出发的因应策略。逆向因应是地方利己行动策略之一,表现为地方脱贫相关主体故意不展示或隐瞒于己不利的信息,其性质是一种在贫困治理信息维度的地方保护主义。这种地方保护主义,让第三方评估机构与地方多元利益主体形成非主流的“攻防”式、“正反向对立”式消极关系,放大成不可回避的外化博弈 (蒋天佑,2018;曾明和张紫薇,2019;贺勇,2018)。

从贫困治理信息维度看,中央政府与地方多级政府贫困治理信息的相互不对称,成为中央委托第三方评估机构以弥补信息劣势的动因(陆汉文和梁爱有,2017)。作为委托方,中央希望第三方评估机构能跳脱出科层式官僚体系和地方复杂社会网络构造的评估陷阱,用严格评估的方式获得并反馈更多基层贫困治理信息。理性行动都是具有目的性的社会行动(詹姆斯·S.科尔曼,1999)。从第三方评估机构角度看,虽然严格评估能让第三方评估机构获得更多更深入的基层贫困治理信息,但受限于评估时间和经费,第三方评估机构往往难于坚持纯粹的严格评估策略,省时省事省钱的宽松评估策略可能更受青睐。从地方政府角度看,急于摆脱贫困帽子的地方政府,实际很惧怕第三方机构获取到不利于其脱贫的任何信息,由此衍生出贫困治理信息的地方保护主义,让地方政府对第三方评估产生了逆向因应的抵触意愿。

在“贫困治理信息”的围猎与反围猎场景中,第三方机构、地方政府、贫困户逐渐形成了较为固定的利己行动策略。这些利己行动策略分别是什么? 策略与策略碰撞产生了何种背离与妥协? 第三方机构的严格或宽松评估策略对地方政府的利己行动策略有何影响? 随着评估委托权限向省级下放,这些利己行动策略又发生了怎样的新变化? 这些变化的性质是否积极? 对这些问题的分析研判构成本文的主要研究内容。依据田野调查的经验,以及地方逆向因应的内涵、影响、表现等方面的综合分析,本文提出两个假设:

H1 无论第三方评估机构采用严格评估策略或宽松评估策略,地方总倾向于采取逆向因应策略而非正向因应策略;

H2 国家级贫困县退出第三方评估权限向省级下放,地方的逆向因应会加剧,第三方评估也将变得形式化、过场化。

结合两个假设的实证分析,本文希望厘清两个关键问题:一是地方是否存在逆向因应第三方评估的现象,程度如何,原因是什么? 二是评估委托权限向省级下放,地方因应第三方评估的策略有无发生变化,发生了向好还是向坏的变化?

二、地方逆向因应的本质、动因与方式
(一)逆向因应是地方对基层贫困治理信息的“信息垄断”
地方逆向因应是指,在贫困县退出的第三方评估中,受评估地方通过虚假配合、不配合甚至人为设置障碍等方式对第三方评估工作的消极响应。逆向因应的实践表现是地方与第三方评估机构之间的消极互动。地方政府的逆向因应体现在地方干部的消极响应,贫困户的逆向因应体现在建档立卡和非建档立卡贫困人群的消极响应,而两者消极响应的对象则是受中央或省级政府委托实施脱贫评估的第三方评估调查人员。

为什么说逆向因应是地方对贫困治理信息的信息垄断? 第一,精准扶贫要求高、难度大,加之脱贫责任制和脱贫排位赛等原因,让部分贫困地区地方政府在应对上级政府检查和第三方评估时报喜不报忧。这种对贫困治理信息的“报喜”式地方保护主义,客观上缩减了很多贫困瞄准信息,让上级政府从下级政府获得的真实贫困治理信息量逐级减少。因此,越是基层,地方政府对辖区内的基层贫困治理信息越有垄断性地位,也越有能力控制信息的输出。第二,大部分贫困户对自己是否达到脱贫条件有较为清楚的认识,不愿脱贫的贫困户隐瞒已达脱贫标准的信息,不透露或有意误导第三方机构对其“两不愁、三保障”关联信息的调查,封堵了地方贫困治理信息另一侧面的出口。

逆向因应让第三方评估机构通过常规方式能获取的贫困治理信息减少,地方的信息垄断地位得以巩固。若贫困地县依此方式顺利摘帽,地方(尤其是地方政府)则可免受扶贫不力、摘帽不能的处罚和其他不利后果。地方的逆向因应行为,让第三方机构的评估工作陷入窘境,使中央与地方贫困治理信息不对称问题的消极影响外溢。

(二)地方逆向因应产生原因的过度压力说、锦标赛说和第三方机构能力欠缺说
过度压力说认为,导致地方逆向因应的原因是过重的基层扶贫压力。国务院扶贫办贫困县退出专项评估检查实施办法要求,省级脱贫攻坚领导小组要对贫困县退出核查结果的真实性负责。第三方评估检查发现违反贫困退出规定、弄虚作假、搞“数字脱贫”的,按省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法有关规定,由国务院扶贫开发领导小组对省级党委、政府主要负责人进行约谈,提出限期整改要求。情节严重、造成不良影响的,实行责任追究。考核结果还将作为对省级党委、政府主要负责人综合考评的重要依据。脱贫的压力型体制,让地方倾向于运用各类非正式的权力技术与策略,如“擂”“媒”“示蛮”“怀柔”,以及各类“摆平术”来实现其运作目标(欧阳静,2011)。

省级以下地方政府的压力主要源于脱贫责任。对县市政府的脱贫责任,各地政策规矩不一,但签订脱贫责任书的做法却很普遍。地方政府领导班子向上级政府签下“脱贫军令状”,承诺脱贫任务的完成期限和目标。完不成脱贫任务的,该地方下一年度的部分专项资金将被扣减,地方政府领导班子成员的政治进步也会受到影响。虽然脱贫压力并不一定转变成要受到处罚的脱贫责任,但因工作不力或失职失责而被组织问责还是成了不少地方有脱贫责任官员的一致默认的“贫困治理底线”。中央政府希望通过考评机制从上往下落实脱贫责任,但过重的基层扶贫压力,产生了适得其反的效果,地方政府对第三方评估在内的考核评估产生了偏差化的应力反应。

锦标赛说认为,地方政府之间的横向竞争是地方逆向因应的原因 (王刚和白浩然,2018)。财政激励、减贫成效奖励、脱贫摘帽奖励、扶贫干部晋升奖励等措施,让地方政府不断在脱贫指标上自我加码。这种漫无要点治理贫困的结果是:多手都在抓,多手都不硬。地方政府将脱贫攻坚达标赛异化为脱贫攻坚锦标赛,都希望在第三方评估的横向比较中获得高评分 (周黎安,2007)。因此,一些地方政府把工夫花在应对第三方评估上,把迎接考核工作当成脱贫攻坚的重中之重来抓,目的是走快速脱贫的捷径。

第三方机构能力欠缺说认为,第三方机构专业能力和独立能力不足,让地方有了逆向因应寻租的空间。有研究直言,对委托方的资金依赖影响了第三方评估的独立性 (汪三贵等,2016)。有学者通过分析涉藏地区第三方评估的交通距离、语言、自然环境、风俗习惯等,提出了交通成本、翻译成本、医疗成本、基层治理成本等第三方评估亟须解决的问题,指出由于对地方提供资源的严重依赖,第三方机构难以保证评估的独立性 (何阳和孙萍,2018)。也有研究通过对省级政府委托第三方组织开展评估活动的实证分析,指出当前第三方评估存在评估队伍结构不合理、专业性不足等软肋。这些软肋给了评估过程中地方干扰和渗透的空间(夏海军等,2017)。还有研究从评估团队人员经验少、评估指标定量程度不高、评估高效性不够等方面,分析了第三方评估工作易被地方政府隐性干预的原因。

(三)地方逆向因应方式的人情讨好说、双向应付说、共谋与布景说
人情讨好说认为,逆向因应的主要表现是地方政府通过人情关系构建向第三方机构施加压力,以捕获第三方机构的自由裁量权 (祁中山,2017)。地方政府通过住宿服务到位、日常工作中关心备至、生活细节的过分重视、特色饮食的接待等诸多方面的热情款待来拉拢评估人员,以影响评估人员的公正性(曾明和张紫薇,2019)。

双向应付说认为,地方的逆向因应有消极应付和积极干预两种方式。消极应付包括故意拖延评估时间、评估对象的逆向选择。积极干预包括地方政府多方打听评估问卷内容、利诱贫困户作不实陈述、代问代答。在实地评估中,第三方评估机构对地方的协助(车辆、带路向导等)有依赖性,这让评估工作容易受到地方的牵制,也让地方有了消极应付和积极干预第三方评估的机会(秦伟等,2018)。

共谋说认为,逆向因应的表现是地方上下级政府之间、扶贫干部与贫困户之间相互通气,采用虚构事实的方式,共同应对第三方评估。这种观点认为,政府纵向横向间的共谋是中央集权决策过程所付出的代价 (周雪光,2008)。集权决策加剧了贫困治理信息的逐级不对称,让地方上级政府对下级政府的精准扶贫成效心中无底,因此容易在反评估策略上达成某种默契性共谋,共同防备第三方评估(丁波,2020)。而基层扶贫干部因与贫困户共享同一社会网络,他们之间更容易达成共谋。有时基层干部甚至对贫困户做出某种脱贫实现后的利诱性承诺。布景说认为,地方政府和贫困户通过各自设定的场景,隐藏真实贫困信息,以误导第三方评估(王敏,2018)。如贫困户将家中经济价值较高的物品藏起来,或故意隐瞒收入,为假装贫困而布景。又如,地方政府将贫困户的房屋外墙粉刷翻新,向第三方机构暗示该房屋已经过危房改造,贫困户住房有保障,为达到脱贫条件而布景。

理论界对第三方评估的地方逆向因应研究取得了一些成果,但也还存在一些不足。前期研究大多注意到地方对第三方评估有反评估的行为,且认为地方的反评估是因为第三方机构的专业性、独立性不足,让地方有了反评估策略渗透的土壤。这些研究将目光聚焦在基层贫困治理信息的获得入口,将基层贫困治理信息的难获取,归咎于第三方评估能力的欠缺和评估制度的设计缺陷 (王志立,2018)。当前,已有部分学者开始注意到基层贫困治理信息的出口栓塞问题,发现地方的反评估行为会堵塞基层贫困治理信息的出口,进而导致第三方评估成效不显著(闫妍,2018)。但是,地方为什么反评估,如何反评估还缺少理论关注和实践观察。当前研究还鲜有对地方逆向因应的生成机理与理论进路的深入分析。

三、地方逆向因应对第三方评估的影响
(一)地方逆向因应让第三方机构步入“低效率陷阱”
地方的逆向因应,以低效率陷阱捕获第三方机构的评估专业性。根据国务院扶贫办的原则性要求,第三方机构实地评估时,要一竿子插到底,重点关照边、远、偏和山区贫困村组。去这些边远偏的贫困村组,少则需要1至2小时,多则需要2至3小时的单边在途时间,真正留给第三方机构下乡入村实地评估的时间比较有限。受限于团队构成、任务量、经费及硬件投入等条件,第三方评估机构只有提高评估效率并尽力缩减不必要的时间成本投入,才可完成基础评估任务。因此,地方的逆向因应更让第三方机构疲于应付,第三方评估机构难以确保高效评估。为了完成定量的评估任务,第三方评估机构有时不得不以牺牲评估专业性为代价(比如,应当深入询问的问题只能简单问答)节省评估时间。陷于地方的低效率陷阱,第三方评估机构能获得的基层贫困治理信息规模大幅缩水。

(二)地方逆向因应让第三方机构步入“双重利益博弈陷阱”
地方的逆向因应,以多重利益博弈陷阱捕获第三方机构的评估独立性。第三方机构的评估结果触及地方多元主体的利益,第三方评估机构卷入地方复杂利益博弈关系的可能性增加。从“GDP导向”到“不摘贫困帽摘官帽”的政治绩效评价变化,让贫困地区领导希望快速摘掉贫困帽。但对习惯于财政倾斜和扶贫补贴贫困户而言,脱贫摘帽意味着丧失福利补贴的可能,他们对此感到不安(方菲和靳雯,2018)。贫困户深知精准扶贫是政府的一项重大惠民政策,各种利好形成的福利依赖心理,以及贫困村与非贫困村之间不断拉大的福利剪刀差,让“官想脱贫民不脱,民不脱贫还想进”演变成第三方评估机构可能陷入的第一重利益博弈陷阱。是否在同级政府中更高质量脱贫,与地方党政领导的政治进步有较强的相关性。这让“脱贫还要横向比,最好能够争第一”成为第三方评估机构可能陷入的第二重利益博弈陷阱。有学者甚至已撰文告诫要警惕这种“大跃进”攀比式快退心态可能引致的负向效应(王佳宁和史志乐,2017)。

作为多元利益在脱贫评估场域交互博弈的结果,贫困户和非贫困户常向第三方评估机构哭穷,基层扶贫干部也常向第三方评估机构哭诉扶贫工作开展的艰难,并抱怨贫困户不说实话 (孙旭友,2015)。地方多元利益博弈陷阱,让地方扶贫干部、贫困户在第三方评估机构面前各自大打人情牌,释放虚假信息的烟幕弹,在影响第三方评估中立性的同时,也给评估工作带来不少复核虚假信息的麻烦。

多元利益博弈陷阱引起的地方逆向因应,还可能导致更多不良后果。一是让中央与地方基层贫困治理信息的不对称性继续延续。中央制定的脱贫指导政策难免与现实脱钩,扶贫精准度降低。二是若部分贫困县以逆向因应的方式获得了脱贫结论,其他未脱贫县都会将目光聚焦在如何应付第三方评估上,以迎评迎检的低成本换取脱贫的高收益,真正抓实干搞扶贫开发的县将越来越少。三是地方政府和贫困户的对抗式逆向因应在一定程度上会撕裂农村社会,导致干部与群众冲突甚至严重对立,贫困户和公众舆论会对政府的脱贫攻坚真实性产生怀疑。

四、纳什均衡理论框架与第三方评估地方逆向因应的实证分析
(一)纳什均衡理论框架
纳什均衡指的是在一种策略组合上,任何参与者单独改变策略不会得到好处。换言之,如果在一个策略组合上,当所有人都不改变策略时,作为理性经济人,没有人会改变自己的策略,则该策略组合就是一个纳什均衡。贫困县退出评估的参与主体多元,涉及多主体的不同利益诉求和与之相对应的实现诉求的个体多元策略,是纳什均衡理论的良好分析样本。

博弈G={s1,…,sn:f1,…,fn}代表n个非合作主体之间的博弈(Non-cooperative Game)。其中,所有策略组合S=s1×s2×si…×sn。如果由各个博弈方的各一个策略组成的某个策略组合combpagenumber_ebook=91,pagenumber_book=89中,任一博弈方i 的策略pagenumber_ebook=91,pagenumber_book=89,都是对其余博弈方策略的组合comb(pagenumber_ebook=91,pagenumber_book=89,…,pagenumber_ebook=91,pagenumber_book=89,pagenumber_ebook=91,pagenumber_book=89,…,pagenumber_ebook=91,pagenumber_book=89)的最佳对策,即:

pagenumber_ebook=91,pagenumber_book=89
对任意pagenumber_ebook=91,pagenumber_book=89∈S 都成立,则称comb (pagenumber_ebook=91,pagenumber_book=89,…,pagenumber_ebook=91,pagenumber_book=89)为博弈G 的一个纳什均衡。

式(1)中,pagenumber_ebook=91,pagenumber_book=89表示第i 个主体从*种策略中选定的一种策略,pagenumber_ebook=91,pagenumber_book=89表示第i个主体从*种策略中选择了不同于前述策略的j 策略。pagenumber_ebook=91,pagenumber_book=89和pagenumber_ebook=91,pagenumber_book=89表示第非i个主体选定各自*种策略中的一种策略,pagenumber_ebook=91,pagenumber_book=89表示第n 个主体选定*种策略中的一种策略。各个策略之间不必然等同。Fi(comb)表示在某种策略组合下,第i个主体的获益量以及获益量的计算规则。

(二)纳什均衡理论在脱贫第三方评估工作的应用
因脱贫评估多元参与主体利益差别明显,本文预设多元参与主体都是以获益最大化为追求的理性经济人,都希望以最小的代价取得最大的获益(李文溥,1999)。通过纳什均衡理论分析框架“参与人、策略和利益”三变量,并加上理性经济人理论中的“代价”变量,本文研究了脱贫评估工作中第三方评估机构、地方政府与贫困户分别的利己策略选择与获益。通过对“3+1”四变量的实证分析,本节对H1和H2这两个假设进行检验。

1.双博弈主体纳什均衡:第三方评估机构与地方政府的双向拉锯。在评估实践中,为完成中央委托的脱贫评估任务,第三方评估机构以获得更多真实准确的基层贫困治理信息为最大的获益旨要。与之相反,在“不脱贫帽脱官帽”政治绩效评价语境下,顺利脱贫是地方政府的最大获益。因此地方政府一般不愿意让第三方获得对脱贫不利的基层贫困治理信息。据此,本文给f(comb)函数赋入表1中的“规则1,规则2”两项获益量计算规则,并着重分析三个问题。

表1 第三方评估机构与地方政府各博弈策略获益矩阵

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说明:NE代表纳什均衡,下表同。

问题一,地方政府是否总逆向因应? 结合表1,仅考虑基层贫困治理信息的“攻防”因素,第三方评估机构和地方政府在 (s1 严格评估,s2 逆向因应)策略组合上达到纳什均衡状态。其中,第三方评估机构获益量为f1 (s1 严格评估,s2 逆向因应)=10,地方政府获益量为f2 (s1 严格评估,s2 逆向因应)=10。在这种纳什均衡状态下,无论第三方评估机构是选择严格评估还是宽松评估策略,地方政府都倾向选择逆向因应策略;无论地方政府是选择正向因应还是逆向因应策略,第三方评估机构都倾向将严格评估作为其支配性策略。地方政府逆向因应能让其获益量最大化,是当前脱贫第三方评估的纳什均衡态。

问题二,调整第三方评估机构和地方政府的“代价”变量,当前的纳什均衡状态有无变化? 问题一仅讨论了第三方评估机构和地方政府在贫困治理信息方面的获取与反获取。在评估实践中,作为理性经济人的第三方评估机构需要考虑的因素不仅是获得充分的基层贫困治理信息,在有限的时间、经费条件制约下,花费更少的评估代价也会成为第三方评估机构实地评估的重点考虑因素。随着“更少的时间、经费等评估资源代价”因素在评估团队考量权重的增加,宽松的评估策略会越来越受第三方评估机构青睐。

据此,本文尝试给f(comb)获益函数增加“第三方评估机构少 ‘代价’则算获益”为原则的计算规则,如表2、表3、表4。

表2 第三方评估机构与地方政府各博弈策略获益矩阵 (+5)

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表3 第三方评估机构与地方政府各博弈策略获益矩阵 (+10)

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表4 第三方评估机构与地方政府各博弈策略获益矩阵 (+15)

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从表2、表3、表4 中,随着“更少的时间、经费等评估资源代价”因素在评估团队中考量权重的增加,第三方评估机构和地方政府之间的纳什均衡策略组合已经变化为 (s1 宽松评估,s2 逆向因应)。在表4这种情况时,无论地方政府采用正向或逆向因应的策略,第三方评估机构都倾向选择宽松的评估策略。实践中,当第三方评估机构缺少充足经费和其他评估资源保障时,就会追求快速完成评估任务的宽松评估策略,评估质量和获得更多治贫信息初衷将被摆在次要位置,第三方评估机构的这种动态性策略变化,将使基层贫困治理信息的地方保护主义获益。①第三方评估机构将严格评估调整为宽松评估策略,地方政府的获益量也由f2(s1 严格评估,s2 逆向因应)=10改变为f2(s1 严格评估,s2 逆向因应)=20,地方政府的获益量有所增加。

此外,本文尝试调整地方政府“代价”变量,认为如果在获益函数f(comb)中对“地方政府逆向因应第三方评估”增加政府“代价”变量的分值计算权重(比如,更少的迎检精力投入,更小的因逆向因应受处罚可能性),第三方评估机构和地方政府之间博弈的纳什均衡位置也将改变,分值权重调整到一定程度后,地方政府将不再对第三方评估逆向因应。因此,通过“代价”变量分值权重调整,是让地方政府改变逆向因应策略的路径之一。但在实践中,政府对第三方评估逆向因应的“代价”甚少,地方政府缺乏改变逆向因应态度的动力。

问题三,中央向省级下放脱贫评估第三方委托权限,对地方政府和第三方评估机构产生了什么影响?

首先,是否会加剧地方政府逆向因应? 通过问题二的分析发现“调整地方政府‘代价’变量,是一条可以改变其逆向因应策略的路径”。那么,委托评估权限的下放,对地方政府的“代价”变量产生了何种影响? 按照当前的脱贫评估制度,省级委托第三方评估后,中央还将对脱贫情况进一步抽查。虽然一次性通过第三方评估脱贫摘帽看似最符合地方政府利益,但无人能保证,通过“省考”的贫困县也能顺利通过拥有一票否决权的“国考”的抽查、普查。因此,作为“理性经济人”的地方政府,会考虑到“国考”通不过的代价——在严肃的脱贫责任制下,地方政府领导班子的政治利益可能被严重贬损。依靠第三方评估找出贫困治理中的不到位之处,抓紧整改,不出纰漏,最终通过中央政府组织的抽查、普查等多层验收,才符合其“理性经济人”的长远利益。另外,因委托第三方评估的是本省级政府,即便评估过程中发现一些地方政府贫困治理问题,只要是非原则性的,地方政府事实上也还有改进的余地。所以,评估权限的下放,客观上能对逆向因应产生一定的抑制作用。地方政府将逐渐抛弃“第三方评估,一考定终身”的固有看法,而更愿意将本省级委托的第三方评估视作一次全面的“体检”。

其次,是否会让第三方评估过程形式化、过场化? 本文认为,评估委托权限下放省级后,第三方评估的“代价”事实上有所增加,其会倾向更严格的评估策略,评估过程也会变得更实质化。原因是省级评估、国家抽查和普查组成的多重扶贫成果验收制度形成了一种潜在监督机制,能让第三方评估机构保持严格评估的定力。如图1,中央抽查与省级评估,共有四种结论组合:其一,中央、省级意见均不脱贫;其二,中央、省级意见均脱贫;其三,省级意见不脱贫,中央意见脱贫;其四,省级意见脱贫,中央意见不脱贫。显然,省级委托的第三方评估机构要避免发生“省级意见脱贫,中央意见不脱贫”的情形。在此情形下,出具不脱贫的评估意见或尽量找到脱贫县存在的问题,让脱贫或不脱贫结论的基础更牢靠,才能将第三方评估机构自身责任风险降到最低。因此,第三方评估机构会倾向保持严格评估的态度,以避免评估结论被推翻或失职、不尽责的否定性评价等代价出现。

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图1 中央抽查、省级第三方评估结论间的协调与冲突

2.三博弈主体纳什均衡:对第三方评估机构、地方政府与贫困户博弈的素描。评估实践中,地方对第三方评估机构实施的逆向因应,不单包括地方政府的逆向因应,还包括贫困户的逆向因应。贫困户包含建档立卡贫困户和非建档立卡贫困户。前者有建卡脱贫户、建卡未脱贫户两种,后者有非建卡贫困户、非建卡一般农户两种。因建卡未脱贫户不在第三方评估范围内,所以本文的贫困户限定在三类群体:建卡脱贫户、非建卡贫困户和认为自己是贫困户但不符合贫困标准的非建卡一般农户。贫困户主体要素加入后,脱贫评估场景中的博弈情况变得更复杂(见图2)。

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图2 第三方、贫困户与地方政府的策略组合

错退率和漏评率是衡量地区贫困发生率的重要指标,是第三方评估机构赴贫困县实地评估的重点。换言之,需要第三方评估的贫困户有两类,一类是错退户,一类是漏评户。前者是从建卡脱贫户名单中抽样调查是否有未达脱贫条件而错误退出的,后者是从非建卡户中抽样调查是否有满足贫困条件应当评为贫困户而未评上的。为寻找图2八种策略组合的实际情况,本文将“贫困户是否达到脱贫条件”信息在贫困户、地方政府之间的博弈场景化,归纳见表5。

表5 八种策略组合的实际情况

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说明:“告知”,既包括口头上的告知,也包括以书面形式或提供其他证明材料形式的告知。

结合A 至H 八种策略组合,笔者依然从理性经济人角度预设“保住贫困帽和贫困福利”是贫困户的利己行动策略基础。在仅考虑“基层贫困治理信息攻防”因素下,第三方机构、贫困户和地方政府间各策略组合获益量计算如图3。获益函数f(comb)赋分规则设定为:“规则1:从第三方机构角度,所选策略能获得更多的贫困治理信息的+10;规则2:从地方政府角度,所选策略能保护漏评错退等基层贫困治理信息的+10;规则3:从贫困户角度,所选策略能保护错退漏评等基层贫困治理信息的+10”。

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图3 第三方机构、贫困户、地方政府各策略组合获益量统计

依图3所示,A 策略组合时,三方任意一方改变策略,都可能导致更不利于己的情况出现。因此,A 策略组合 (comb=s1 严格评估,s2 逆向因应,s3 逆向因应)是当前第三方机构、地方政府与贫困户之间博弈G 的纳什均衡态。这种状态下,第三方评估机构获益量为f1(A)=10,贫困户获益量为f2(A)=20,地方政府获益量为f3(A)=20。E 策略组合时,最不利于第三方评估机构开展评估工作,地方政府因贫困治理信息的地方保护主义将获益最大,地方的信息垄断地位将被巩固。D 策略组合时,最有利于第三方评估机构开展评估工作,第三方评估机构在单位时间内能获得更多的基层贫困治理信息,是脱贫评估的理想运行状态。结合D 策略组合的启示,本文认为改变地方逆向因应态度的大致方向应当是:削弱贫困户和地方政府逆向因应的获益期待。另外,委托评估权限向省级下放后,对贫困户的利己行动策略和代价变量几乎没有影响,本文不展开论述。

通过表5,本文还发现A 和E 策略组合的实际情况是,贫困户并未脱贫,却告知第三方评估机构自己已达脱贫条件。这于“贫困户都想保住贫困帽和贫困福利”的公共认识是背道而驰的。什么原因导致贫困户在面对第三方评估调查时要做出看起来不利于己的虚假陈述呢? 一种猜测是因贫困户很淳朴,认为能吃饱饭就算脱贫,但实际上他的其他条件如住房、教育、医疗等都不满足脱贫标准。实践中这种类型较为鲜见,几乎可以忽略。另一种猜测是贫困户受到了地方或所在社区的某种隐性压力,下文结合实证调查验证这种猜测是否准确。

(三)第三方评估地方逆向因应的实证分析
本节以P 县为例实证分析第三方评估地方逆向因应。2018年6 月,P 县接受国务院扶贫办组织的贫困县退出第三方专项评估检查。因属地回避要求,第三方评估团队由邻省高校的带队教师和70余名硕士生、博士生组成。在P 县,第三方评估机构的食宿、交通由地方安排但费用自理,预计的评估检查时间为5天,期内总计完成了1 216份对贫困户和非贫困户的评估问卷,还对230余名基层扶贫干部、人大代表、政协委员等进行了集体或个人的访谈。调查员初期评估,共发现3户疑似错退、2户疑似漏评,经评估队长组织对疑似户、政府相关部门、基层扶贫干部等多主体的抗辩式核查后,最终确定了1户错退户。

1.P县面对第三方评估的策略与表现。

通过对P 县脱贫评估过程中访谈音视频和工作报告等文字记录的分析,本文整理出在P 县实地评估期间,第三方机构、地方政府、贫困户之间的博弈策略及典型表现,见表6。

表6呈现了P县地方政府和贫困户正逆向因应的表现、可能的利益及代价。对地方政府而言,当前脱贫评估最可能的代价是“有被认定为弄虚作假,受到严肃处理的风险”,但实践中很少有因逆向因应受处罚的先例,因此这种代价顾虑逐渐被地方政府抛之脑后。对贫困户而言,正向因应第三方评估机构的代价是“失去贫困户能享受的福利待遇”,但逆向因应却近乎只有利益没有代价。因当前惩处机制的不完善,逆向因应行为即便被发现,也几乎不会让地方两类利益相关主体的获益量贬损。这个发现为脱贫评估制度指出调整方向:对地方正向因应可能的获益,政策上要加以支持;对地方正向因应可能的代价,政策上要着力消解顾虑;对地方逆向因应可能的获益,政策上要削弱其可能性;对地方逆向因应可能的代价,政策上要落地落实,让地方有所忌惮。

表6 第三方评估机构、P县地方政府、P县贫困户博弈的策略选择与表现

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2.P县对第三方评估逆向因应的原因。

(1)P县部分地方干部为何逆向因应? 一是,地方脱贫攻坚责任制压力。P县按照中央以及省市级要求制定了脱贫攻坚责任制实施办法、定点包干工作推进方案、深度贫困村定点包干行动方案。这些规定给领导班子制定了具体详细的带头脱贫责任。奥斯特罗姆制度分析与发展框架是非合作博弈论的应用性发展,层层加码的脱贫责任所形成的压力规则正是贫困治理公共事务多主体行动情景中影响地方干部“迎检”行动准则的关键外部变量。

二是,违反评估纪律受到处分的先例少。P县迎评的地方干部在辖区范围内常态化交叉任职,有信息隐蔽沟通、单边沟通优势。其选择逆向因应第三方机构的迎评互动模式的决策成本不高。这一互动模式对地方行政单元内部是一种帕累托最优博弈。

三是,区域发展与个体扶贫之间难以平衡。P县部分领导干部有重区域发展、轻个体扶贫的公共事务治理路径依赖。从共同属性看,P县分管扶贫的干部少有扶贫专业背景或实践经验,上任之初多重视区域发展。但这种重GDP 发展的扶贫精准度不够,脱贫效果底气不足。

四是,P县评估第三方团队主体由硕博士研究生构成,要在一周时间内完成千余入户任务,时间紧、任务重。地方通过带路向导拖延时间等方式以维护事前不对称信息博弈状态。为降低信息搜寻成本,第三方评估机构难以彻底有效应对地方的反评估行为。

(2)P县贫困户为何逆向因应? 一是,贫困户对脱贫标准不清楚,对收入的计算有不同意见,认为相对贫困就没有达到脱贫条件。P 县的贫困标准、帮扶政策宣传不到位,农户在贫困资格、接受帮扶、脱贫明白等方面与基层政府互动性差,第三方评估机构被迫接受两者信息不对称不良后果的转嫁,甄别核查难度更大。

二是,贫困户隐瞒收入、提供虚假信息没有不利后果。从P 县的第三方评估看,对地方政府的纪律要求是片面刚性的。县政府遵守评估纪律的要求严格,评估前组长当众宣读国务院扶贫办下发的评估纪律要求及违纪责任,但对贫困户的不实陈述无明确责任规范。

三是,贫困户受到部分地方基层干部的引导或接受地方干部的物质施惠,与地方干部达成某种共谋默契。入户调查时,P县部分干部对不同类型贫困户使用不同的互动策略。对经常信访和有两面派倾向的,采用代答、盯梢或思想引导的维稳策略;对大体肯定扶贫工作的,采用物资施惠策略。通过第三方评估,悬浮的中央权力实现间断下沉,与持续嵌入的地方政府权力在基层贫困治理工作中连续博弈。第三方评估机构的介入,让贫困户在脱贫摘帽过程中获得了更多话语权,增强了博弈筹码,也增加了地方政府与贫困户共谋互动的议价成本。但贫困户在共谋逆向因应的讨价还价中也要顾及事后的交易成本。

归纳看,地方逆向因应的一个重要原因是,“地方政府希望尽快高质量脱贫”与“贫困户不希望立即失去贫困红利”的矛盾在脱贫评估工作中的持续性“互搏”。

3.P县评估中第三方评估机构应对逆向因应的策略。一是加强对内对外的评估纪律要求。向评估队员强调评估廉洁纪律,不得接受与评估无关的材料与物品,拒绝与评估无关的超标准接待。向拟评估县级地方政府强调不干预纪律,重申在调查员评估过程中,带路向导应当按规定回避。二是适度调整评估任务量,增加评估时间成本预算和激励,确保评估问卷质量。三是加强评估团队内部的信息和业务沟通交流,提高调查员甄别地方干部与贫困户共谋行为或虚假信息的能力。

五、结论与建议
客观上,贫困县退出评估制度存在改进空间。实证研究表明,假设H1为真,即:正逆向因应第三方评估的奖惩机制不健全,让地方政府和贫困户在应对第三方评估时需顾虑的代价因素较少。无论第三方评估机构采用严格或宽松的评估策略,地方政府和贫困户总倾向于从利己角度采取逆向而非正向的因应策略。但假设H2非真,即:评估委托权限向省级下放,脱贫监督机制将多重且长效,能在一定程度上扭转地方逆向因应的局面,使第三方评估更实质化,而非形式化、过场化。

纳什均衡本身不包含价值判断。站位中央政府视角,通过第三方评估检查,能推动地方政府在脱贫攻坚中不松懈,并获得足够规模的基层扶贫短板信息以供精准施策参考的均衡,就是好的纳什均衡。遗憾的是,第三方评估机构、地方政府和贫困户在贫困县退出评估场域的角力,对中央政府实现2020年“不漏一人”“全面小康”的脱贫攻坚目标而言,并不是一种好的纳什均衡。因此,本文建议如下:

第一,改变地方过度逆向因应的局面。首先,通过调整贫困县退出评估各博弈主体的获益量算法,让地方依靠逆向因应的获益量少于正向因应的获益量。对逆向因应第三方评估的,要给予严肃的否定性评价,多做减法,减少地方政府、贫困户逆向因应的获益期待。对正向因应第三方评估的,要给予肯定性评价和嘉奖。其次,建立地方正向因应脱贫评估的合适激励机制。从地方政府利益保护的角度,不宜将脱贫达标赛变成锦标赛、排位赛,贫困县的个别错退、漏评情况不宜成为对政府领导班子的问责事由。只要达到“两率一度”脱贫控制标准,依法能退出贫困县序列就应当给予肯定。从贫困户利益保护的角度,不仅要向贫困户宣传“四不摘”政策,还要在乡村振兴初期或十四五规划阶段对扶贫政策、帮扶责任、监管予以落实和保持,为贫困户稳定脱贫留出缓冲期,继续加大对边缘贫困户的扶持力度,防止返贫。

第二,增强中央获取基层贫困治理信息的能力,弱化基层贫困治理信息的地方保护主义,构建基层贫困治理信息的多渠道、透明化的沟通机制。首先,改变当前“中央—省级—地市—县乡”的政府间单线贫困治理信息传递方式。中央在充分利用扶贫开发信息系统、贫困信息监测系统的量化数据外,还要善用独立第三方机构(比如社会机构抽样调研、新闻媒体调查暗访等)获得的定性贫困治理信息,将单线信息获得方式转变为多线信息获得方式,逐步实现中央对基层贫困治理信息的扁平化管理。其次,中央还应依托当前扶贫专门化管理机关的组织优势,进一步拓宽扶贫干部和群众就扶贫违纪违法信息向上层级反馈、保密反馈的信访渠道,完善信息沟通机制。另外,还要完善地方的贫困治理信息公开制度。建立扶贫项目、资金投入、新政策等信息的公开通报、解疑释疑机制,增加贫困户、扶贫干部和其他相关部门对基层贫困治理信息的获知渠道,弱化地方对基层贫困治理信息的垄断能力。

第三,坚持第三方评估委托权限向省级下放的做法,以长期“回头看”为脱贫监督指导原则,建立体系化、层级化的考核评估系统,厘清脱贫评估第三方机构的性质及主体地位,探索更科学的考评指标体系。首先,构建督查、横向交叉检查、第三方评估、全国普查等立体式的贫困退出考评系统,忌“一考定终身”。由于中央只抽查20%省级宣布脱贫的贫困县,如何让未被抽到的80%的贫困县继续保持攻坚脱贫任务的定力,就需要重视完善抽查、普查等多层验收的“回头看”检查机制,不让地方产生消极懈怠、如释重负的心理。其次,明确第三方评估在脱贫攻坚事业中的辅助性、参考性、中立性地位,从理念上厘清其为横向平权式的“评估”而非上级对下级的“检查”性质。第三方机构出具的评估报告仅作参考,不是衡量地方是否达到脱贫条件的唯一凭据。再者,一个好的指标体系需要适应形势的不断变化。在后脱贫时代,第三方评估的指标体系也要有一个较大的转向,长期利益的指标权重(如产业扶贫、教育扶贫指标等)应大于短期利益的指标权重。

第四,构建促进地方正向因应的机制。一是建立反评估行为的识别、报送、确认机制,明确识别主体和程序。二是建立逆向因应奖惩机制,加大对地方政府、贫困户逆向因应的处罚力度。即便对一般的逆向因应,也要严肃处理。严重的逆向因应一经查实,要一票否决。对地方正向因应第三方评估的,要建立推荐嘉奖机制。三是建立第三方评估的培训、监督机制。作为委托方的中央或省级政府,既要加强对第三方团队成员的培训考核,也要加强对评估团队经费、时限要求等条件的保障,还应当强化对第三方评估的过程监督,确保第三方机构保持严格评估的定力。在对第三方机构的资质审查与最终选择方面,委托方要坚持不达标的不予聘用、有优良资质的可持续委托的做法。

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AN EMPIRICAL STUDY ON THE LOCAL ADVERSE RESPONSE TO THE THIRD PARTY IN THE EXIT EVALUATION OF POOR COUNTIES
——From the Perspective of Nash Equilibrium Theory

WANG Zhuo1 DING Hong-bin2

(1.Western China Anti-Poverty Research Center,School of Public Administration,Sichuan University;2.Collaborative Innovation Center for Security and Development of China's Western Frontier,School of International Relations,Sichuan University)

Abstract:In the five years from 2016 to 2020,780 of 832 national poverty-stricken counties have passed the special assessment organized by third-party organizations and got rid of the poverty hat.In the field evaluation,there are many positive interactions between the third party and multiple local participants,but it is difficult to say that the adverse response of some local stakeholders to the evaluation is a benign interaction.Adverse response refers to the negative response of poor counties to third-party assessment work through false cooperation,non-cooperation,and even artificial obstacles during the exit process of poor county list.This kind of negative response not only leads the third party into the“low efficiency trap”and“double interest game trap”,but also makes the central government's desire to make up for the central government's poor governance information asymmetry through the third party in vain.Based on the Nash equilibrium theory,this paper analyzes the game among the third party,the local government and the poor families.Combined with the field data of the exit assessment of a poor county,it is found that some poor families and local government cadres tend to adopt the adverse strategy in the process of exit assessment of poverty-stricken counties.Through the analysis of the reasons for the non-benign interaction among the local government,the poor families and the third party,the paper finally puts forward the policy suggestions of“restraining the local excessive adverse response and promoting the positive response”,so as to serve the construction of the acceptance mechanism of relative poverty governance in the stage of comprehensive rural revitalization.

Key words:exit of poor counties;third party evaluation;adverse response;local strategies;Nash equilibrium theory

* 王卓,四川大学公共管理学院,中国西部反贫困研究中心,邮政编码:610065,电子信箱:wzhuoscu@163.com;丁洪彬,四川大学国际关系学院,中国西部边疆安全与发展协同创新中心。本文得到国家社科基金项目“相对贫困的标准、识别与治理研究”(20BSH098)的资助。感谢匿名评审人提出的修改意见,笔者已做了相应修改,本文文责自负。

(责任编辑:刘舫舸)