土地革命时期中国共产党的财政思想研究

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土地革命时期中国共产党的财政思想研究*
甘小武 邹进文 朱华雄

[提 要] 在中国共产党诞生百年之际,在中国社会经济转型升级的今天,在财政已经上升为国家治理基础和重要支柱的背景下,研究和总结中国共产党在土地革命战争时期的财政思想具有重要的现实指导意义。思想根源于现实也反映现实,土地革命时期特定的社会政治经济背景孕育了中国共产党早期的财政思想,具体包括财政收入、财政支出和财政管理三大方面。这三个方面的思想密切关联,初步形成了中国共产党新民主主义革命早期传统财政学的雏形,构成了新中国社会主义财政学的重要基础,对于我国当今财政工作和现代财政制度建设具有重要的现实指导意义。

[关键词] 土地革命战争;中国共产党;财政思想

财政是国家治理的基础和重要支柱。迄今为止,学术界对于中国共,必然会涉及中国共产党土地革命战争时期的财政思想,比如白永秀等 (2011)、顾龙生(2014)。同时,学术界也已经编写出版了专业性的财政史研究比如项怀诚(2006)的《中国财政通史》(革命根据地卷),还编辑整理了大量综合性的财经史料汇编。这些财经史料或文件集必然也会涉及中国共产党在土地革命时期的财政思想,构成了本文研究的基础。但迄今却鲜有专门全面深入研究土地革命时期中国共产党的财政思想的系统性成果,现仅有少量文献涉及这个主题。其中,项怀诚(2006)主要采用经济史的方法研究革命根据地时期的财政运行及其发展规律,专门系统研究了整个新民主主义革命时期中国共产党的财税实践。曾耀辉(2020)、王礼琦和李炳俊 (1980,1981)专门研究了土地革命时期革命根据地的财政税收实践。瞿乐雄 (2020)、王明前 (2011)、余冰玉 (2014)专门讨论了土地革命时期某一个根据地的财政税收实践。凌弓 (2010)、余伯流 (2008)、王金磊(2006)专门研究了毛泽东在土地革命时期苏区的财政税收思想及实践。史卫和李妮娜 (2021)、甘小武和朱华雄 (2020)、董楠楠 (2007)专门研究了毛泽东在整个新民主主义革命时期的财税思想。显然,这些文献大多都是从经济史的视角回顾和总结中国共产党早期的财税工作及特色,并总结其历史经验。而从经济思想史的视角研究中国共产党在土地革命时期的财政思想的文献相当少,可以说迄今还缺乏专门针对土地革命时期中国共产党财政思想的系统性研究。本文的贡献和创新就在于同时采用经济思想史和经济史的研究方法,结合当时的历史背景和现代公共财政理论,较为全面系统深入地研究了土地革命时期中国共产党的财政思想,具体从财政收入、财政支出和财政管理三个方面分析其历史形成、演变规律及特色,并评论其对后来财政思想的影响。

一、财政收入思想
土地革命时期,中国共产党领导人在筹集财政收入的过程中,就财政收入的根本来源及其形式以及财政收入负担的分配进行了思考,大致可以归纳出下面三个方面的思想。

(一)经济是财政的基础
1931年11月7日,中华苏维埃共和国正式成立,毛泽东被选举为中央人民委员会主席。在此期间,毛泽东代表中国共产党率领根据地军民一边开展政治军事斗争,一边进行经济建设,在经济建设的实践中思考了许多关系问题。比如苏区曾经受到王明“左倾”思想的影响,对于经济建设产生过两种观点:一是主张把革命战争作为中心,忽视经济建设;二是主张把经济建设作为中心,忽视革命战争。毛泽东对此都进行了批评,在1933年8月12日,毛泽东代表中国共产党在江西南部十七县经济建设大会上做了题为 《必须注意经济工作》的报告,阐明了革命战争与经济建设之间的相互关系,论述了经济建设对于支援革命战争、改善人民生活和巩固工农民主政权的重要意义。毛泽东指出,经济建设的目的是为着粉碎敌人的军事“围剿”和经济封锁,以保障红军的物质供给,争取革命战争的胜利,也是为着改善人民群众的生活,激发其参加革命战争的积极性,以巩固工农联盟和工农民主专政。那种“认为在革命战争环境中没有进行经济建设的可能,要等战争最后胜利了,有了和平的安静的环境,才能进行经济建设”①毛泽东 (1991),第119页。 的观点是不对的。因为“如果不进行经济建设,革命战争的物质条件就不能有保障,人民在长期的战争中就会感觉疲惫。”②毛泽东 (1991),第199-120页。在毛泽东为代表的中国共产党看来,为了取得革命战争的胜利,必须进行经济建设,经济建设乃是保障革命战争获得胜利的重要物质基础。在当时的背景下,经济建设的直接目标就是支持革命战争、服务于革命战争,革命战争与经济建设两者之间是统一的关系。不仅如此,毛泽东提出应该“从发展国民经济来增加我们财政的收入,是我们财政政策的基本方针”。③毛泽东 (1991),第134页。 毛泽东认为财政收入来源于经济,发展经济的目的又在于满足革命战争的需要和改善人民群众的生活,主张把经济是财政的基础视为财政政策的基本纲领。毛泽东作为中国共产党革命根据地的主要创始人,他的财政思想无疑代表着中国共产党早期的财政思想。其实,关于财政与经济之间的关系在中国共产党主办的机关报《红色中华》的多处文章都有论述。1932年9月13日的《红色中华》发表了财政人民委员部训令《当前各级财政部的中心工作》指出,要建立整个税收制度,“过去各地政府一般只征收土地税,对于商业税工业税一般都没有提起,特别是江西各县连土地税都没有开征收,这样政府财政没有经常收入,必然只有靠打土豪过活,结果那些老区域土豪打光了的便到商人中农人身来,至破坏国家的经济政策这简直是自杀的财政政策”。④见1932年9月13日的 《红色中华》刊登的 《当前各级财政部的中心工作》。 这里反映了中国共产党人早期就意识到政府拥有经常性收入的必要性和重要性,缺乏经常性收入的后果会导致破坏经济和财政自身,而经常性的收入来源应该是税收。显然,这个思想逻辑强调了经济作为财政的基础不允许破坏。财政开源的唯一途径就是发展经济,因而要认真执行经济政策。“执行经济政策,这是安定和发展社会经济,开发财源的主要关键”。⑤见1932年11月7日的 《红色中华》刊登的 《财政人民委员部一年来工作报告》。 在早期的中国共产党人看来,财政工作不仅仅是简单的财政收支,还可以通过支持经济的发展来开辟财源。

(二)财政收入形式
中国共产党在土地革命的不同时期,有不同的收入来源形式。根据地建立之前,主要收入来源就是打土豪缴获和罚没收入、向商人筹款;根据地建立之后,主要依靠发展经济开辟财源,通过税收获得经常性收入;同时苏维埃政府还自力更生,直接开办了一些公营企业,由此获得公营企业利润;特殊或紧急时期还依靠发行公债筹集战费或经济建设经费、发行货币等。这些收入形式都为土地革命战争取得胜利提供了一定的物质保障和支持。

1.捉拿豪绅地主缴款、向商人筹款。豪绅地主的钱财是根据地初创时期财政收入的主要来源。特别是“一苏大”之前,苏区财政收入的主要来源是打土豪筹款和战争缴获,取之于敌人。甚至在一些地区,所有红军和政府经费都取之于豪绅地主。红军还没收反革命者之财物,对反革命者进行罚款。当然也有部分中小地主自动纳款,有豪绅地主因投降的“票捐”收入。这些收入形式支持了根据地建立初期的红军供给。向城市商人筹款是红军以扶助工商发展为前提,召集商人代表,根据当地革命同志或机关的意见提出最低额的筹款项,由商人代表自行摊派,但须依照累进办法进行。毛泽东和边界党组织在根据地制定了“打土豪筹款自给”的财政方针,并亲自带领部队实施。1927年12月下旬,毛泽东在宁冈县龙市主持召开前委会议时宣布了工农革命军有三个任务,其中的第二个任务就是“打土豪筹款”。自此以后,打土豪筹款成为工农革命军的政治任务,这也是工农革命军依靠自己的力量筹集财政收入的重要方式。当时的筹款包括捐款与罚款,分别针对不同的对象实施,对于大地主和土豪乡绅进行罚款,甚至没收其部分财产;捐款则是针对富农和商人的,采取自愿为主。

2.税收收入。中国共产党人早就意识到打土豪和战争缴获是不可持续的。“一苏大”以后,苏维埃政府建立了新型税制,颁布了系列税则,实施统一的累进税制。当然,在正式建立新型的累进税制之前,经过了一段时间的过渡期,出现了田税、农产品税、土地税等累进税的早期形式。过渡期的农产品税采用累进税的形式,有最高税率的限制,其收入需要在各级苏维埃政权之间实行共享,构成了中国共产党领导下共享税的早期形式。1928年6月18日至7月11日,中国共产党的第六次全国代表大会通过的《土地问题决议案》明确设立单一的农业累进税。1928 年12 月公布了 《井冈山土地法》,对土地税做了规定。①毛泽东 (1993),第50页。 这些规定实际上是井冈山根据地第一个成文的土地税法,也是我国新型税法的萌芽。1931年11月中华苏维埃第一次全国代表大会通过了《宪法大纲》《土地法》《劳动法》和《关于经济政策的决议案》。随后1931年12月1日中央政府公布了 《中华苏维埃共和国暂行税则》,规定实行统一的累进税制,具体分为商业税、农业税和工业税三种。此后江西省苏维埃政府颁布了《农业税征收办法》,各根据地相继出台了 《暂行税则》的具体执行办法。1932 年7 月,中央政府又颁布了新修改的《暂行税则》和《土地税征收细则》,降低了农业税和商业税的起征点,提高了税率,②顾龙生 (2014),第65页。增加了税收收入在根据地财政收入中的占比。1933年5月11日中央财政人民委员部颁布了《关税征收细则》,1933年9 月,中央政府颁布了《农业税暂行税则》,1933年10月,中央财政人民委员部颁布了《山林税暂行细则》。1934年1月21日苏维埃第二次全国代表大会通过了《关于苏维埃经济建设的决议》,毛泽东高度概括了苏区经济建设的方针,谈到根据地财政问题时指出,在根据地建立初期,苏维埃政权主要依靠打土豪筹款是必要的,也是可能的。但这种办法非长久之计。依靠发票子维持财政又会引发货币贬值,导致群众不满。只有通过发展经济来增加财政收入,同时注意节省支出,才能使得苏区财政建立在比较可靠的基础上。可见,中国共产党的早期主要代表人物毛泽东此时已经目光长远,考虑到苏区财政收入来源的稳定性和合理性基础,在他看来,打土豪筹款只能是短期的临时的收入来源,发行货币又会引起通货膨胀、损害群众的利益,因而不具备合理性。实践中,随着战争的发展,税收逐渐成为苏维埃的主要收入来源。此时中国共产党人已经意识到红军自己筹款会分散其注意力和精力、负面影响其作战能力和效果,进而看到了苏区政府不能长期依靠红军自己筹款,必须由政府财政提供稳定的收入来源才能保障红军的作战效率。这样就为税收逐渐形成为苏区政府的稳定的经常性收入来源奠定了思想基础。苏维埃第二次全国代表大会通过的《宪法大纲》也包含了税收制度的相关规定。这些表明,中国共产党在土地革命时期已基本确定了以累进税制为主的新型税制。随后,一些地区先后开征了土地税、商业税、农业税、货物税、佣金税、特种税、屠宰税、店房地基税、进出口税或关税、公益费等。比如,1935年1月29日发布的 《中共湘鄂川黔省委为筹足革命战争经费,收集粮食,统一财政反对贪污浪费给各级党部的指示》指出,“在城镇中必须向资本家、商人征收商业累进税,以扩大财政的收入,充裕革命战费”。①湖南省档案馆、湖北省档案馆、四川省档案馆、贵州省档案馆、湖南省湘西土家族苗族自治州党史办公室合编,《湘鄂川黔革命根据地历史文献汇集》(1934—1936),1984年,第277页。 同时,苏维埃政府在实施累进税税则的时候是以苏维埃政府的法律为后盾,实行严厉的税收管理政策,为后来革命根据地税收制度的进一步完善甚至对新中国社会主义税收制度的建立奠定了扎实的基础。

3.苏维埃商店、转运局和国营工矿企业的利润收入。根据地的财政困难背景下,共产党人萌发了自力更生自办工厂和企业的想法,形成公营经济的利润收入,构成了当时根据地财政收入的一部分。早在井冈山根据地时期,毛泽东和边界党组织针对当时的财政困难就提出了自力更生自办工厂和商店的主张。当时根据地军民办起了军械所、被服厂、公卖处和商店。“一苏大”以后,特别是1933年起,根据地的国营工商业有了较快的发展,成为增加财政收入的重要来源。苏维埃政府开办兵工厂、被服厂,解决了军民军事和生活的部分困难。1934年3 月,中央苏区的国营工厂达到了32家。它们的一切费用都由政府供给,产品全部就地交付红军,满足了红军的部分需要。这些自办工厂和商店是公有制经济的早期萌芽,②瞿乐雄 (2020),第24-26页。 代表着新民主主义经济成分,为后来抗战时期的大生产运动积累了经验。

4.发行公债。发行公债属于群众性的财政动员,是政府在紧急时期向群众的借款。第四、第五次反围剿期间,为了筹集革命战争经费和经济建设基金,苏维埃政府先后发行了三次革命公债和经济建设公债一共480万元。苏维埃政府发行公债,完全是为了支持革命战争和经济建设,不但有利息而且能够按期偿还,能买卖抵押租税,与其他财产有等同的价值与信用,“本项公债准许买卖抵押及代其他种现款的担保品之用。”③见1932年11月1日的 《红色中华》刊登的 《发行第二期公债条例》的第七条。 可见,中国共产党早期的公债是与公民的政治义务相联系的,可以用于买卖,也可以替代租金税金,可以用于银行抵押担保,因而具有足够的流动性,体现了中国共产党一开始就认识到公债具有现代经济价值。1933年8月,毛泽东在瑞金叶坪主持召开了会议,号召群众开展大规模的经济建设,推销建设公债,支持经济建设。毛泽东非常关注公债推销的方式,不主张强制摊派,认为领导带头认购公债具有较好的示范效应,推销公债票的方式一般都要向群众宣传和讲解公债的目的和作用,以革命竞赛、政治鼓励的方式来鼓励群众自动购买。④江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室 (1983),第241-242页。这反映了中国共产党的早期主要代表毛泽东对公债这种融资手段的经济性质已经有了科学的认识,在毛泽东看来,公债乃是特殊时期筹集资金支持经济发展的较好工具。

5.发行货币。1934年1月,中国共产党的临时中央委员会召开了六届五中全会,由于王明的“左”倾路线,当时的中国革命面临危机。毛泽东在军事上提出建议挽救革命,发动群众支援红军,想尽办法解决红军的物质困难。当时的一个办法就是苏区多发钞票,长征开始之前票子发行到800万元。由于货币无法兑现,工业品严重短缺,导致了货币大幅贬值。这是中国共产党为了解决当时的财政困难、增加财政收入的另一个临时收入形式,这种临时收入形式的弊端很快显现在中国共产党人面前,促使中国共产党人思考政府的收入来源形式必须具有稳定性,不至于引发货币贬值的特点,这就为税收逐渐上升为苏维埃政府的经常性收入来源做了思想准备。

(三)税负合理分配量能负担
这里的税负分配主要是指税收负担的分配。土地革命时期根据地初创之际,中国共产党主要依靠打土豪和罚没收入维持红军的军费支出,罚没对象及其罚没数额的确定无疑也反映了早期财政收入负担的分布。当时井冈山根据地边界党针对打土豪筹款制定的政策具有针对性,体现了区别对待、合理分配和量能负担的思想。具体罚没政策也是对待不同剥削者实行不同的办法:没收大地主和大土豪的所有财产;对于中等地主大多只罚部分款;向富农和小地主适当筹款,区别对待一般的工商业主和土豪劣绅,对于地主兼商人,只没收其部分财产,从中小商业主身上筹款的数额不能太大,避免影响其正常经营,遵循自愿和评议的原则,让其根据实际情况主动捐款。

苏维埃的税收是统一的累进税,虽然当时的税种名称多种多样,但大都按累进税率征收,集中体现了量能负税、合理负担的思想。当时的税种包括商业税、农业税和工业税,均采用累进税形式。其中有关免税的规定体现了合理负担的思想。比如商业税的免税规定:“商人遇险或遭遇意外损害,报告政府经查验证实者,得许免税;对于某种必需品的日用商品和军用品,得随时由政府命令公布免税”。①见1932年7月14日的 《红色中华》刊登的 《暂行税则》的“第二章商业税”的“第六条免税办法”的 (丁)和 (戊)。农业税的免税规定“贫农收入已达开始征收的税额,但仍不能维持其一家生活的,得由乡苏维埃决定个别减税,或免税”。“遇有水旱等灾,或遭受白匪摧残的区域,按照灾情轻重免税或减缴。”②见1932年7月14日的 《红色中华》刊登的 《暂行税则》的“第三章农业税”的第十二条和第十四条。显然,这里的商业税和农业税的免税规定反映了照顾纳税人基本生活需要的重要性,体现了中国共产党早期对人民基本生存权的尊重和维护。1930年8月的 《共产国际东方部关于中国苏维埃政权的经济政策草案》指出,“必须根据累进税的原则,制定简单的显明的收税制度,征税对于资本及所入税费,免除工人与城市贫民的捐税。在捐税制度下,应注意小商人与手工业者的利益,应该将捐税的重担移在最有财产的阶级身上。”③中央档案馆,《中共中央文件选集》第六册 (一九三〇),中共中央党校出版社1983年版,第270页。 毛泽东代表中国共产党明确主张量能负税,合理负担,根据收入多少纳税。1933 年8 月12 日,毛泽东指出:“苏维埃的税收,是统一的累进税”,“商业税的征收,分为关税和营业税。关税是以按照苏区的需要程度统制货物的进出口为目的,因此税率有完全免征的,有高至百分之百的。……营业税即是商业所得税(工业税现在没有收),按照商店资本大小盈余多少,征收统一的累进税,资本小盈余少的税轻,资本大盈余多的税重。”“农业税依靠于农民的革命热忱,使之自愿的纳税,同样是累进原则的征收法。家中人口少分田少的税轻,家中人口多分田多的税重。”④许毅 (1982),第197页。 可见,累进税的意义就是对于工人、贫农和城市贫民不抽税;对于有钱的资产愈富者所抽的税愈重,要把捐税的负担移在最有财产的剥削阶级身上。这样累进税通过累进税率的机制安排既可以体现量能负担、合理负税的精神,也方便完成苏维埃政府的政治任务,进而体现了中国共产党的阶级立场。此外,毛泽东十分关注人民的负担问题,从人民的负担出发,认为征税时要取之有度、公私兼顾,既要考虑人民的负担能力,也要考虑战争的物质需要,必须同时兼顾两个方面。

二、财政支出思想
中国共产党的诞生本身就是为了解救被剥削被压迫的工农群众,其宗旨就是为了广大工农群众谋福利,所以苏维埃政府财政天然就具有阶级性,自然成为调节阶级利益分配、维护工农群众利益的工具。在这种背景下,苏维埃财政天然就必须承担服务于政治的职能,在土地革命时期必须承担服务于革命战争的职能。为了保障革命战争的胜利,财政必须承担经济建设的职能,为了改善工农群众的生活福利,财政必须承担发展公共事业的职能。于是,形成了当时不同的财政支出类型,具体包括军费支出、经济建设支出、文化教育支出、卫生支出、社会保险支出等。这些支出类型涵盖了工农群众的各方面福利,体现了苏维埃财政服务于工农群众根本利益的基本宗旨。

(一)财政的职能与支出范围
中国共产党早就意识到财政的重要性。财政的重要性根源于财政的职能和作用。苏维埃财政对于维护苏维埃政权、支持土地革命战争的胜利都是至关重要的,构成了苏维埃政权和土地革命战争胜利的物质基础。“财政是国家的命脉,财政工作不好,直接影响到军事与行政,间接则影响到整个的社会经济与整个阶级政权”。①见1932年9月13日的 《红色中华》发表的财政人民委员部训令 (财字第六号)《目前各级财政部的中心工作》。 这里强调财政的重要性关系到政权的稳定,关系到土地革命战争的胜利,可以算作是经典版的“财政是国家机器的物质基础论”。

1.财政的目的与政治任务。中国共产党自诞生之日起就是代表着被剥削被压迫的工农群众利益的,苏维埃财政当然就成为中国共产党维护工农群众利益、实行其政治任务的工具。具体说来,苏维埃财政是苏维埃政府调节阶级利益分配、缓和阶级矛盾、维护工农群众利益的工具,因而具有收入分配的职能。“而苏维埃的税收则是以阶级原则来决定一种统一的累进税,纳税的重担是放在剥削阶级和富裕者身上。而对于被剥削的阶级则减轻甚至免除他们的纳税义务。”②见1932年7月14日 (第七版)的 《红色中华》发表的 《关于征收税收问题的意见》一文。1930年8月的“共产国际东方部关于中国苏区土地农民问题决议案草案”明确提出苏维埃租税政策需要体现其阶级性,“苏维埃政府的租税政策,和供给红军的征发等,亦均按照阶级的原则来实现,即尽量地解除贫农的租税,把主要的重心移在富农身上,关于这些问题应该极谨慎地去注意”。③中央档案馆,《中共中央文件选集》第六册 (一九三〇),中共中央党校出版社,1983年版,第263页。1933年8月12日毛泽东在“中央苏区南部十七县经济建设大会”上做了报告《必须注意经济工作》,指出苏维埃的财政来源于向封建剥削者进行的没收或征发、来源于税收和国民经济事业的发展,要求“加紧筹款运动向地主罚款富农捐款来消减封建半封建势力的残余,增加国家财政上的收入,是我们当前的战斗任务”。④见1933年8月19日的 《红色中华》刊登的 《中央苏区南部十七县经济建设大会的决议》。 这表明了中国共产党早期的代表人物毛泽东代表着工农群众的利益和福祉。在毛泽东看来,苏维埃的财政政策与国民党存在根本的不同,苏维埃的财政政策是具有阶级性的,体现在当时的财政收入的一个重要来源是由地主富农筹款,主要由剥削者承担财政负担,而国民党的思想则是主张由工农劳苦大众来承担。1933年8月25日,毛泽东和项英等发布 《中央政府关于整顿财政部工作的训令》,指出“苏维埃财政政策的原则应该是:(一)把负担加在剥削阶级身上,主要是在白区与苏区内向地主罚款,向富农捐款,以及在不损害苏区经济发展的条件下向商人作适当的征税。(二)努力进行经济建设,从发展国民经济,打破敌人封锁,节制商人剥削,来增加苏维埃财政的收入。(三)依靠劳动农民群众的革命热忱去征收适当的土地税,充裕国家的财政”。⑤《毛泽东年谱》(修订本上卷),中共中央文献研究室编,中央文献出版社1993年版第409页。1933年10月7日的《红色中华》刊登的 《中央政府关于整顿财政部工作的训令》。1935年1月29日发布的《中共湘鄂川黔省委为筹足革命战争经费,收集粮食,统一财政反对贪污浪费给各级党部的指示》指出,“新的苏维埃区域革命战争经费的负担应当完全加在剥削者——地主、富农、资本家身上,这是苏维埃财政政策的原则”。⑥湖南省档案馆、湖北省档案馆、四川省档案馆、贵州省档案馆、湖南省湘西土家族苗族自治州党史办公室合编,《湘鄂川黔革命根据地历史文献汇集》(1934—1936),1984年,第275-276页。“同时各级党部应当加强对于财政机关的领导,以保证财政的统一与环绕党的政治任务,适合革命战争的需要。”①湖南省档案馆、湖北省档案馆、四川省档案馆、贵州省档案馆、湖南省湘西土家族苗族自治州党史办公室合编,《湘鄂川黔革命根据地历史文献汇集》(1934—1936),1984年。第277页。

2.财政服务于革命战争的职能及支出项目。在以毛泽东为主要代表的中国共产党人看来,财政必须服务于当时的政治任务。中国共产党在土地革命时期首要的政治任务就是进行土地革命、打破封建土地制度、推翻国民党的统治、建立工农民主政权。为此,苏维埃财政首先必须解决红军的物质供给,保障革命战争的费用开支。这就决定了军费支出成为当时苏维埃财政支出的首要支出项目。即便财政困难,也应该采用一切办法去保障红军给养、支持战争。为了“要使红军以充分的力量去执行当前的大大向外发展、积极进行革命战争……那就要我们准备充分的经济来帮助红军,供给红军的给养,减少红军筹款的工作,使其无顾虑的顺利的去积极进行革命战争。这是我们各级政府和广大工农群众一个很重要的任务”。②见1932年2月17日的 《红色中华》发表的项英社论 《发展生产,节俭经济来帮助红军发展革命战争》。 可见,战时财政的首要任务就是满足战争的物质需要。1932 年8 月4日的《红色中华》发表了项英的社论“怎样配合红军首先取得江西胜利”,指出:“要从‘拥护红军胜利迅速缴纳国税’‘为夺取江西首先胜利就要踊跃缴纳国税’‘缴纳国税就是帮助红军消灭敌人’等等口号动员之下,使群众迅速缴纳土地税,以供给红军给养,继续消灭敌人。”在早期的中国共产党人看来,税收最直接的职能就是服务于革命战争筹款的需要,群众交纳税收就等于支持红军消灭敌人。财政也就构成了中国共产党和苏维埃政府调动各个阶级参加革命战争的积极性、鼓励各个阶级共同参与战争、支持战争、夺取战争胜利的策略手段。③见1932年8月30日的 《红色中华》发表的人民委员会第19号命令 《为政府工作人员减税问题》。1934年1月,毛泽东在江西瑞金召开的中华苏维埃共和国第二次工农兵代表大会上做了《中央执行委员会与人民委员会工作报告》,总结性地指出了“苏维埃财政的目的,在于保证革命战争的给养与供给,保证苏维埃一切革命费用的支出。”④许毅 (1982),第196-197页。具体说来,苏维埃财政的军费支出范围包括红军伙食费、津贴费、零用费、办公费、擦枪费、负伤费、残废抚恤费等。

3.财政的经济建设职能及支出项目。中国共产党早期就对经济与财政之间的辩证关系做了比较精辟的概括:经济决定财政,财政服务于经济。财政需要支持经济发展,经济形势好转后自然会有利于财政状况的改善。财政服务于经济的思想具体体现在两个方面,一是财政直接投资一些关系国计民生的重要产业,二是采用财税政策鼓励或支持某些产业的发展。

中国共产党早就意识到为了保障革命战争的物质供应,为了改善工农群众的生活,必须进行经济建设。“一苏大”就要求各级苏维埃政府重视工业和合作社经济发展,“二苏大”进一步明确了根据地经济建设的任务,主张同时发展公营经济、合作社经济和私人经济,并主张提供财政支持。这就形成了中国共产党早期关于财政的经济建设职能的思想,于是,财政支出方面增加了经济建设支出项目,当时主要是财政投资于军需工业和公营公司的支出。1930年8月的“共产国际东方部关于中国苏区土地农民问题决议案草案”指出了苏维埃政权发展农业经济的责任:“只要有可能的地方,苏维埃政府,应该以发起人和实行者自任,实行下列的设施。这些设施,根据农民的眼光看来,是有很大的意义的。(1)开垦荒地。(2)改良现存的灌溉制度,创立新的灌溉制度,实行凿井。(3)在边地栽种树林,应该尽量利用适宜于当地的能够给我们更快的成效的树林 (如杨柳竹等)。(4)建筑道路,造桥,修桥”。⑤中央档案馆,《中共中央文件选集》第六册 (一九三〇),中共中央党校出版社,1983年版,第265页。 中国共产党人站在战略高度意识到国家应该兴办一些关系到国计民生的产业,以便掌握国民经济的根本命运。“政府以一部分资金开办军事上必要的或群众急需的产业;鼓励私人资本投资承办或承租国有及私有的各种企业”。①见1933年9月24日的 《红色中华》刊登的 《国民经济部的中心工作》。 政府兴办的产业就构成了新民主主义国有企业的早期形态。同时中国共产党还主张政府财政要奖励私人投资,鼓励私人资本投资兴办苏区重要的产业,支持地方经济发展,认为私人资本也可以承包或承租或承办国有产业。这也是财政经济建设职能的表现。根据地地处农村,毛泽东指出农业生产是我们经济建设工作的第一位,政府要为农业生产提供财政信贷支持。当时财政的一个重要职责就是帮助农民兴修水利。②毛泽东 (1991),第131-132页。这可以说是中国共产党领导下政府提供公共产品的早期形式。

另一方面,财政还可以成为支持私人经济活动、维系经济稳定发展的政策工具。中国共产党很早就阐明了财政税收具有调节经济活动的功能,并付诸实践,在农业、工业和商业政策方面都有体现。在农业生产上,毛泽东主张有意识地利用税收政策鼓励农民生产。实行土地累进税,采用税收优惠的办法奖励农民开垦荒地,规定新开垦的荒地谁开辟归谁所有,三年内免缴累进税。③《湘鄂赣革命根据地文献资料》第二辑 (1986),第54页。“农民开垦荒山者,十年内免收山林税”。④《中国财政通史》(革命根据地卷),中国财经出版社2006年版,第38页。 为了鼓励农民种棉花,对植棉者免收土地税、免费提供种子。1932年7月14日 《红色中华》刊登了 《暂行税则》规定:“第十五条,因改良种子,改良耕种,所增加的农业收入免税;第十六条,开垦荒地,所收获之农产品,免税三年。富农则依照收获情形,减税或免税一年。”⑤见1932年7月14日的 《红色中华》刊登的 《暂行税则》第十五、十六条。在工业生产上,“为促进苏区的工业发展,暂时免收工业品的出厂税”。⑥见1932年7月14日的 《红色中华》刊登的 《暂行税则》第二十条。 商业上,注意发挥国有商业对私人商业的领导作用。苏维埃政府具体采取了两条措施:一是普遍设立苏维埃商店,二是系统建立转运局。工人、农民筹办的消费合作社及其他一切合作性质的营业,也酌量具体情形给予减税或完全免税。可见,中国共产党早就意识到公营经济和私人经济各自的重要性,而且主张公营经济应该领导私人经济。苏维埃政府在执行经济政策的过程中明确了自身的职责范围在于帮助人民组织生产、信用、消费等合作社,负责监管市场价格、维护经济秩序、尽量少地直接从事经营活动,鼓励商人规范经营。另外,在中国共产党人看来,财政部负有稳定整个苏区社会经济的责任。1932年9月13日的《红色中华》发表了财政人民委员部训令“当前各级财政部的中心工作”指出,“在目前经济封锁日益厉害的时候,财政部要经常注意鼓励合作社和当地商人设法贩运日用必需品,如洋油、食盐、洋火、棉花、布匹、药材等输入,与内地农产品,如纸、木、烟、茶油、棉纱、煤炭等之输出,以维持苏区的社会经济”。可见,当时中国共产党已经意识到维护日用必需品价格的稳定是必要的,而且财政部应该承担这个职能,这应当是中国共产党人早期关于财政稳定经济职能的思想萌芽。

4.财政的公共事业职能及支出项目。发展文化教育与卫生事业、保护人民生命权利和就业权利也是苏维埃政府的职责所在。当时的财政还负责支持举办各种文化教育与卫生事业,形成了当时的文化教育支出与卫生支出项目。苏维埃财政在保护人民的生命权利和就业权利方面也要承担一定的责任,给予一定的经费支持,形成了当时的社会保险与失业救济支出。此外,苏维埃财政还要解决战争伤残人员的抚恤及其子弟教育问题,形成了赈济支出。1928年6月到7月举行的中国共产党第六次全国代表大会提出了中国革命的十大政纲,提出了中国革命的总要求,要求在中国苏维埃政府成立以后,需要执行下面的行政纲领:“确定劳动保险法,由国家救济失业,并特别规定农村工人劳动法,女工劳动法”①中央档案馆,《中共中央文件选集》第六册 (一九三〇),中共中央党校出版社,1983年版,第219页。,“实行全国免费的义务教育”②中央档案馆,《中共中央文件选集》第六册 (一九三〇),中共中央党校出版社,1983年版,第220页。,“实行八小时工作制,增加工资,失业救济与社会保险”。③毛泽东 (1991),第168页。1930年8月的“共产国际东方部关于中国苏区土地农民问题决议案草案”指出了苏维埃政权“创办学校和农村读书馆”的责任。④中央档案馆,《中共中央文件选集》第六册 (一九三〇),中共中央党校出版社,1983年版,第265-266页。 可见苏维埃财政需要承担社会保险职能已经写进当时的宪法,足以反映了苏维埃政府对于人民生命权的重视程度,并且苏维埃财政具有保障人民生命权的责任,再次体现了苏维埃政权代表人民利益、服务于人民福利的根本宗旨及其相应的制度保证的思想。

(二)财政资金取之于民用之于民
苏维埃财政支出项目最终都会体现出苏维埃政府的宗旨就是为人民谋福利。苏维埃政府进行革命战争的出发点和归宿也是为了解放工农群众、保护工农群众的根本利益。苏维埃政府通过并公布的各项革命纲领内容都宣示了这一点。1931年11月5日,中央给苏区中央第七号电“关于宪法原则要点”也明确了苏维埃政府的基本立场,“苏维埃全政权属于工农兵及一切劳苦民众”⑤中央档案馆,《中共中央文件选集》第七册 (一九三一),中共中央党校出版社,1983年版,第461页。,界定了苏维埃政权的目标在于“彻底的改善工人阶级生活状况。”“消灭封建剥削及彻底改善农民生活,并以实现土地国有为目的。”⑥同上。 事实上,土地革命的推进和完成可以看成是中国共产党早期为推翻剥削阶级、维护工农群众利益而完成的一件重大又具有终极历史意义的标志性功绩。中国共产党人一开始就非常重视工农群众和关心工农群众。毛泽东指出,中国共产党要得到群众的拥护,“就得和群众在一起,就得去发动群众的积极性,就得关心群众的痛痒,就得真心实意地为群众谋利益”。⑦毛泽东 (1991),第138页。“我们是革命战争的领导者、组织者,我们又是群众生活的领导者、组织者”⑧毛泽东 (1991),第139页。,“我们对于广大群众的切身利益问题,群众的生活问题,就一点也不能疏忽,一点也不能看轻”。⑨毛泽东 (1991),第136页。正是在毛泽东这一思想的指导下,苏维埃财政支出的总原则是取之于民,用之于民。其实,中国共产党为人民谋福利的根本立场贯彻于根据地的财政经济思想及实践的始终。早在井冈山根据地初期,毛泽东就代表中国共产党指出,打土豪筹得的款子,不得全由部队拿走,要分一部分给群众,使群众得到利益,调动农民进行土地革命的积极性。后来,中国共产党带领根据地军民大力开展经济建设,一是为了支持革命战争,二是为了直接改善军民的生活条件。

累进税取之于民,构成了苏维埃政府的主要财政收入来源,最终用之于民。苏维埃政府须有这种累进税,方能替工农群众做各种有益事业。苏维埃财政的军费支出是为了直接保障革命战争的胜利,建立工农政权;财政用于经济建设的支出是为了促进经济建设,改善工农群众的生活福利,也是为了支持革命战争的胜利;财政用于文化教育的支出旨在提高群众文化水平、保证群众的受教育权;财政用于卫生的支出是为了保障工农群众的健康;财政用于保险、失业救济和抚恤的支出也是为了保障工农群众的生命权利和就业权利。这些不同类型的财政支出都是财政资金用之于民的思想的体现。实践中,苏维埃劳动政策的原则也是为了保护工人阶级的利益。1931年11月颁布了劳动法,建立了失业保险和失业救济机关,初步确立了社会保险制度,在苏区各个城市建立社会保险局。○10江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室 (1983),第314页。 苏维埃政府为了保障工农群众的健康,颁布了防疫条例,并发动各地开展防疫运动。由此可见,苏维埃政府的基本职责和初衷就是维护工农群众的根本利益,财政支出涵盖了工农群众各个方面的福利,反映了苏维埃政府为人民服务的根本宗旨。

三、财政管理思想
土地革命时期根据地地处农村,生产水平低下,经济非常困难。在此背景下,如何集中有限的资源保障红军和苏维埃政府的基本物质需求显得尤为重要。当时中国共产党提出了坚持集中和统一原则、统一财政和统一预决算的财政管理思想;强调预算安排要以实际需要为依据,尊重实事求是的原则,体现了中国共产党服务于民、为民谋福利的根本宗旨,坚持财政公开透明的原则,方便接受群众监督,提倡平等、反对特权和贪污,严明财经纪律,主张公私分明,倡导节省,反对浪费。

(一)实行统一的预决算制度:统一财政、集中收付
在革命初期,财政十分困难,各地还存在任意开支、开支无限制、无原则的现象。中国共产党意识到要取得革命战争的胜利,必须集中现有的财力。随着苏维埃区域的扩大和向外发展,为了扩大革命战争,占领中心城市,必须在经济上有充分的准备。在此背景下,中国共产党提出了集中经济、统一财政的思想主张。1932年3月16日的 《红色中华》发表了德峯的文章,指出“统一财政,开源节流是目前当务之急的工作”。①见1932年3月16日的 《红色中华》发表的德峯的文章 《对于财政统一的贡献》。“整个的财政统一,就是把全国的税收完全集中在中央财政部,所有经费开支,均向财政部申领,…所有税收及特别收入必须如数解交中央财政部管辖之国库或分库收存,不得存留于地方机关。”②同上。 理论上,经济的集中和财政的统一有助于合理使用有限的财力、最大限度满足政府和红军的物质需要,同时又可以减少贪污浪费、保障政府机关的良好作风。因此苏维埃政府最高预算委员会统一要求各机关工作人员的数目及生活水平必须依照实际需要和现有条件决定。这是实事求是的体现。德峯的文章还指出实行财政统一必须做到五个“必须”,一是必须确定会计年度,二是必须确定各种预算,三是必须建立审核制度,四是必须设立国库及分库,五是必须规定收支手续及抵解办法。③同上。显然,这五个“必须”正是统一财政的核心内容。其实,早在1930年8月,中国革命军事委员会颁布的《苏维埃土地法》关于土地税的规定反映了土地税的征收与支出必须集权于高级政府:“第三〇条 土地税之收入支出,须统一于高级苏维埃政府,低级政府不得自由收支。支付标准,按照税收多寡及各级政府需要的缓急轻重,由高级政府决定”。④中央档案馆,《中共中央文件选集》第六册 (一九三〇),中共中央党校出版社1983年版,第226页。 这就体现了预算收入统一上缴、集中支付的思想。针对有些地方存在随意开支、对统一财政重要性的认识不到位,1932 年9月,邓子恢以苏区中央政府财政部长的身份发布了中央财政委员部训令《目前各级财政部门的中心工作》,明确提出要转变当时依靠红军筹款的思路,主张由政府供给红军战费,并提出了八项中心工作,其中一项就是要统一财政收支,建立财政系统。⑤见1932年9月13日的 《红色中华》发表的财政人民委员部训令 《当前各级财政部的中心工作》。

1.统一财政的制度基础。统一财政需要建立统一的财政管理制度,包括统一国库制度、统一会计制度和统一审计制度。1931年12月27日,苏维埃人民委员会第三次会议通过了《中华苏维埃暂行财政条例》和统一财政的训令,提出建立健全各级财政组织系统。《暂行财政条例》是临时中央政府发布的第一个财政法规,为根据地加强财政管理和实施统一财政奠定了制度基础,具体包含了以下方面的规定:一是统一税收,二是统一收支,三是建立预决算制度,四是统一账簿和记账单位。1932年11月22日,临时中央政府还颁布了《国库暂行条例》规定,国库由国家银行代理,总金库、分金库和支金库分别设在总行、分行和支行。这就是中国共产党领导下早期的国库集中收付制度的雏形。这种集中收付制度便于政府集中掌控政府的所有收支活动,方便财政监督。1932年12月16日中央财政部发布了 《财政机关交代规则》和 《会计规则》。财政人民委员会邓子恢强调了科学的会计制度是统一财政的基础,指出怎样叫作科学的会计制度呢? 第一,就要把收钱的、管钱的、领钱的、支配的四个机关分开,第二,要把各级收入及开支都分别划分、各成系统,第三,就要确定会计科目,把各项收入及开支项目规定一定名称与一定范围,第四,就要规定预决算规则,实行预决算制度,第五,就要统一簿记票据,确定记账方法,第六,要规定交代章程。①见1932年12月27日的 《红色中华》发布的中央财政人民委员部第十二号训令 《统一会计制度》。这里再次强调了统一的会计制度对于统一财政的基础性和重要性,进一步明确了科学的会计制度需要具备的几个元素。同年12月27日中央财政部宣布新的规章制度必须从1933年1月1日起实施。这就为统一财政奠定了制度基础。

2.统一财政的组织保障。中国共产党早期就非常注重财政部门的机构设置及其职责分工。临时苏维埃中央政府成立后就开始抓财政统一的工作,着手建立健全各级财政组织系统。1931年11月27日,中央执委会第一次会议决定在人民委员会下设中央财政部作为根据地的最高财政领导机关,负责经济政策的执行和制定财政收支计划。1932 年8月,中央人民委员会召开第22次常会,讨论通过了《财政部暂行组织纲要》,规定中央财政部下设会计处、审计处、总务处、税务局、公债管理局、钱币管理局、国产管理局、合作社指导委员会等部门,负责财政经济计划实施。②项怀诚 (2006),第50-52页。在建立健全各级财政组织机构的同时,明确了它们彼此之间的隶属关系。早在1931年12月29日,中央人民委员会就发布训令,对于财政部门的职责及其领导关系做出了具体规定:在行政体系上,各级财政部直接隶属于上级财政部,形成了上下级的领导关系,同时接受同级政府的指导,形成横向关系。随后,各省苏维埃政府和红军部队随即组建了各自系统的财政机关,具体分布在各省苏维埃政府。其实,早在1931年11月中华苏维埃共和国临时中央政府中央执行委员会建立了苏维埃财政部税务局和各级地方税务机构,初步厘清了税务局系统的纵横向关系,形成了早期苏维埃政府的税务局管理机构体系。1933年9月成立了中央审计委员会,专门负责审核和稽查中央和各省的财政预算决算、各机关团体事业单位的收支情况。③顾龙生 (2014),第66页。这样就为各地统一财政、加强财政管理提供了组织保障。

(二)严明财经纪律:财务公开、公私分明
中国共产党一开始就强调统一财政,统一各机关开支及个人生活费,实事求是,严格遵守财经纪律,不得随意开支。同时要求财务公开,方便群众监督。各革命团体、红军和地方武装的经费尽量做到自给,各级苏维埃政府不得随意拨款,存款应如期上缴,不得随意保留。公私分明,私人用度不得以公家名义开支,故意出卖公家没收来的东西要受到严重处罚,借用公家没收来的东西要照价付款。

早在1928年11月,红四军第六次代表大会决议案指出,军部军需处及各团辎重队,每月须作一详尽经济报告交士兵代表会审查后向群众公布,务使红军经济彻底公开。④陈毅 (1996),第7页。这就体现了红军账务要求彻底公开的思想,也是苏维埃政府预算公开透明的早期形式。1929 年9 月,红四军的经济组织就有明确的责权划分,其目的在于实施财政公开的原则。1929年9月1 日,陈毅同志在 《关于朱毛军的历史及其状况的报告》一文指出:“四军的经济组织可分为执行、计划、监督三部……因此四军此时的经济脱离军官的影响,做到彻底公开,于经济上最能表现红军的平等精神”。⑤陈毅 (1996),第7-8页。 财政公开是接受群众监督的基础,也是中国共产党走群众路线的具体体现。1932年3月2日,毛泽东同志代表中国共产党指出:要“严办政府工作人员中的贪污分子,……号召群众监督各政府经济”。①见1932年3月2日的 《红色中华》关于 《临时中央政府人民委员会第八次常会》。 这里强调尊重和保障群众的知情权,蕴含着财政透明度的思想。

中国共产党早期就在预算管理过程中严明了财经纪律,实行责任到人的制度,坚决反对贪污舞弊的作风,主张对于贪污舞弊以法律论处。“如账目弄错了,则归出纳负责,收据错了,则归会计负责,如两人都弄错了,则由主任负责。如发现有贪污事情,则按照法律严办。扯去收据应该以舞弊贪污论罪”。②见1932年7月14日的 《红色中华》刊登的 《暂行税则:土地税征收细则》。“如有人故意破坏公债的信用,破坏公债价格者,以破坏苏维埃革命战争论罪”。③见1932年11月1日的 《红色中华》发布的中央执行委员会第十七号令 《发行第二期公债条例》的第八条。 可见中国共产党人早期主张对于破坏财经纪律者加大惩罚力度,严重的经济犯罪需上升为军事犯罪论处,以保障财经纪律得到顺利执行。

(三)提倡节约反对浪费
苏维埃区域经济落后,各地财政入不敷出。另一方面,根据地在扩大,红军军费支出在增加。中国共产党提出了精打细算、节约支出的理财思路。早在井冈山根据地时期,毛泽东就主张加强财政管理,在财政支出方面倡导节约,还亲自制定并践行了“三大纪律六项注意”的要求。他的著作《中国的红色政权为什么能够存在?》和《井冈山的斗争》就是在一根灯芯的油灯下写成的。“一苏大”以后,苏维埃政府要求实施财政节省的方针。发展生产“还不够,更应努力举行节俭运动,使大部分经济,用来帮助红军发展革命战争。各级政府和各群众团体,一切费用都要十二分的节俭……这一运动,要大大的发动起来,形成广大的群众运动,要使每个工农同志,都了解发展生产和节俭运动的意义”。④见1932年2月17日的 《红色中华》发表的项英社论 《发展生产,节俭经济来帮助红军发展革命战争》。不仅如此,还要求各级政府必须尽量减少经费开支的同时裁减不必要的人员,缩减预算。1933 年8月20日,毛泽东在《必须注意经济工作》一文中指出:“财政的支出,应该根据节省的方针应该使一切政府工作人员明白,贪污和浪费是极大的犯罪。反对贪污和消费的斗争,过去有了些成绩,以后还应用力。节省每一个铜板为着战争和革命事业,为着我们的经济建设,是我们的会计制度的原则。”⑤毛泽东 (1991),第134页。1933年11月20日中央政府还成立了节省委员会,各级政府也都相继成立节省委员会,领导各地的群众性节约运动。当时的财政节约要求一是节约粮食,减少现金开支,二是节约行政费用,减少办公经费,紧缩人员编制,尽量裁减机关的冗员闲人。这是中国共产党精简机构的早期形式,构成中国共产党在抗战时期提出精兵简政的思想前奏,直接影响到抗战时期直至今天政府的理财思想。此后,厉行节约、反对贪污浪费一直成为财政支出管理遵循的重要原则。

四、土地革命时期中国共产党的财政思想特色评析
中国共产党在土地革命时期的政治任务和目标就是进行土地革命、打破封建土地制度、推翻国民党的统治、建立工农民主政权,维护工农群众的利益。这一政治任务和目标决定了中国共产党必须发展经济,进行理财,在当时的政治经济环境下,形成了中国共产党的财政思想,具有一定的历史特色,影响着后来中国共产党在抗战和解放战争时期乃至新中国的财政实践。

(一)中国共产党关于经济与财政及革命战争关系的思想指导了当时的财经实践并支持了土地革命战争胜利
中国共产党早期的主要代表毛泽东是军事战略家,多次强调经济基础对于战争胜利的物质保障作用,指出革命战争与经济建设两者是统一的关系。为了取得革命战争的胜利,必须进行经济建设。实践中,中国共产党也非常重视经济建设。土地革命战争时期,根据地以农业为主,中国共产党制定了系列发展生产的措施,带领根据地军民大力发展生产,解决军需民用问题。土地革命时期中国共产党的财政思想成功指导了当时根据地的财政经济实践,支持了土地革命战争的胜利。

中国共产党早就意识到经济是财政的基础,经济决定财政,指出应该从发展国民经济来增加财政收入。在建立根据地之后,中国共产党主张通过发展经济来开辟财源,建立了早期的税收制度,主要依靠税收筹集收入,满足红军和苏维埃政府的物资需求。增加财政收入的一个主要办法就是发展经济。另一方面,财政又必须服务于经济、支持经济的发展。中国共产党人早就站在战略高度意识到国家应该兴办一些关系到国计民生的产业,以便掌握国民经济的根本命运,主张苏维埃财政也要奖励私人投资,鼓励私人资本投资兴办苏区重要的产业,支持地方经济发展。在以毛泽东为代表的中国共产党人看来,克服财政困难的最好办法也是发展国民经济,发展经济乃是解决财政困难的最根本有效的方法。实践中,苏区在发展经济的过程中注意利用财政政策支持经济的发展,采用税收优惠的办法奖励农民开垦荒地、改良土壤、兴修水利;利用税收政策鼓励合作社的发展成为中国共产党常用的政策手段。可见,中国共产党早期明确界定了财政与经济之间相互依存的关系,直接影响着抗战时期中国共产党“发展经济,保障供给”方针的形成,构成了后世以致今天财政经济建设的基本指导思想。

(二)中国共产党根据地财政思想具有鲜明的战时财政特色
战时财政的含义就是指在战争时期动员一切财政资源支持战争、保障战争的物质供应以便赢得战争胜利,主要体现在财政收支结构及财政体制方面。其实,战时财政的特征根源于中国共产党及其领导的人民政权在战争时期的政治任务和目标。中国共产党在土地革命战争时期首要的政治任务就是进行土地革命,打破封建土地制度,推翻国民党的统治,建立工农民主政权。这就决定了苏维埃财政必然成为中国共产党实现政治任务的政策手段和工具,形成了苏维埃财政的革命性质和红色任务。

具体说来,战时财政的特点主要体现在苏维埃财政收支方面。中国共产党早期的根据地几乎都在农村,经济以农业为主,几乎没有工业,加上国民党的军事围剿和经济封锁,根据地的经济十分困难。因此,战时财政的关键就是如何筹集资金去保障战争的物资需要和军民的基本生活。苏区财政收入的来源在根据地初建时期主要是依靠打土豪筹款、缴获战利品等罚没收入,随着根据地的扩张,红军的壮大,打土豪筹款的收入难以为继,于是转向依靠发展经济,征收累进税成为当时主要的收入形式,具体以土地累进税为主。在特别困难的时期还发行公债,偶尔还通过发行纸币筹集收入等。除了税收以外,其他收入来源虽然占比不多,却凸显了战时财政的特色。可见,苏维埃政府在筹集财政收入的时候,无论是打土豪缴款,还是采用土地(农业)累进税筹集收入,都有意识地将财政收入的重担主要放在剥削者即地主、富农和资本家身上,而对贫农、雇农、红军家属减税免税,反映了中国共产党始终代表工农群众的利益立场,体现了中国共产党筹集财政收入的政策策略紧密围绕其政治任务和目标,彰显了中国共产党领导的苏维埃政权筹集财政收入的方式必须服务于、服从于战争的需要,必然具有战时财政的鲜明特色。苏维埃财政通过调节财政收入负担的分布来调节各阶级之间的利益分配、化解社会矛盾、维护工农群众利益,团结各个阶级共同参加和支持革命战争,也是国家财政天然就必须服务于国家职能的鲜明体现。从财政支出来看,满足革命军费的需要以保障战争的物资供给成为当时财政支出的基本原则,军费支出也就构成了当时财政支出的首要支出项目。为了解决革命时期的战争供给,苏维埃政府还必须想办法发展经济,开辟财源,于是,经济建设支出构成了仅次于军费开支的第二大支出项目。战争时期会产生大量伤残人员和难民,针对伤残人员和难民的医疗卫生支出和救济支出也是战时财政支出的又一大特色。由于当时生产力水平低下,经济建设支出以及其他支出占比很低,但仍体现了财政支出的目标。

(三)中国共产党组织财政收入的思想具有合理分配、量能负担的特色
土地革命战争时期根据地政府的收入来源经历了从打土豪筹款、向小商人募捐、创建苏维埃政权早期税制的过程,这个过程总体上都体现了合理负担、量能负税的思想。打土豪筹款的政策就具有针对性,体现了区别对待、合理分配和量能负担的思想,具体体现为针对不同剥削者采取不同的罚没政策:没收大地主、大土豪劣绅的所有财产;对于中等地主大多只罚部分款;向富农和小地主适当筹款;区别对待一般的工商业主和土豪劣绅,针对地主兼商人的,只没收他当地主剥削人民的那部分财产。中国共产党人在论及税收负担分配的时候,主张采取累进税的形式,实行量能负担,即经济能力强者多负税、经济能力弱者少负税或不负税。商业累进税和农业累进税的免税规定也都体现了针对工人农民维持基本生计的营业给予照顾保护的精神,反映了合理负税、公平负担的思想。中国共产党早期看到了财政收入的筹集办法可以用来调节各阶级的利益分配,主张苏维埃政府的财政收入主要应该向剥削者征发或没收,将财政负担的重担安排在剥削者的身上,这样就体现了财政收入的筹集过程本身也是收入再分配的过程,这可以看成是中国共产党早期主张的财政收入再分配职能的萌芽。

(四)中国共产党的财政支出思想体现出取之于民用之于民的特色
中国共产党早就意识到发展经济可以开辟财源,既可以满足革命战争的物质需要,也可以改善人民生活,实现中国共产党心系人民、增进人民福利的终极目标。于是,中国共产党带领苏区军民进行经济建设,主张同时发展公营经济、私人经济以及合作社经济,并为经济发展提供财政支持。同时,中国共产党还明确提出一些关乎国计民生的产业最好还是由政府财政出资兴办的主张。实践中,苏维埃财政支出范围也随之扩大了,除了军费开支以外,还出现了经济建设支出项目,主要是财政投资军需工业、公营公司的支出,支持农业部门水利设施建设支出。另外,财政还可以成为鼓励私人经济活动、维系经济稳定发展的政策工具。中国共产党很早就阐明了财政税收具有调节经济活动的功能,并付诸实践。中国共产党主张采用减免税的措施鼓励农民开荒增产植棉、免费提供种子、为促进苏区工业发展而暂时免收工业品的出厂税等。这些都可以看成是中国共产党领导下的国家财政的经济建设职能思想的早期萌芽。此外,苏维埃财政还承担了发展文化教育卫生社保等公共事业的职能,集中体现为提高工农群众的文化教育水平、增进其健康素质,保障失业人员和战争伤残人员的基本生活,保障工农群众的生命权利和就业权利。总体上,苏维埃财政支出基本涵盖了工农群众各个方面的福利,体现了财政资金取之于民、用之于民的宗旨,反映了苏维埃财政服务于工农群众根本利益的政治立场。

(五)中国共产党的预算管理思想体现出统一财政、量入为出的特色
土地革命时期,中国共产党的根据地地处农村,生产力低下,经济发展落后,财政经济非常困难,而同时支持土地革命的政治任务十分繁重。在财力有限的情况下,中国共产党看到了集中经济完成政治任务的必要性,明确提出了集中经济、统一财政和量入为出的观点,“量入为出”的预算思想集中反映了当时的经济发展水平低下、财力有限、只能根据取得的有限收入来安排政府开支的状况。为此,中国共产党领导的苏维埃政权建立了预决算制度、国库制度、会计制度和审计制度。临时中央政府颁布的《中华苏维埃暂行财政条例》《国库暂行条例》《财政机关交代规则》《会计规则》等等构成了苏区统一财政的制度基础。临时苏维埃政府还建立健全各级财政组织系统,设中央财政部作为根据地的最高财政领导机关,《财政部暂行组织纲要》规定中央财政部下的机构设置,形成了苏区统一财政的组织保障。同时,中国共产党主张加强财政管理,强调预算安排要实事求是,严格遵守财经纪律,坚持公私分明,提倡预算公开透明,主张节省反对浪费,始终反映了中国共产党代表工农群众的利益立场。

总之,统收统支量入为出的预算管理制度本身就是经济落后、财力有限、需要集中资源应对战争的产物,是适合战争时期进行预算管理的制度选择,有助于合理使用有限的资源、保障财政供给,最大限度满足政府和部队的物质需要,是战时财政的又一标志。

(六)中国共产党的财政思想彼此关联形成了新民主主义革命早期传统财政学的雏形
土地革命时期中国共产党的财政收支主张及其财政管理思想基本形成了一个初步的财政学体系。苏维埃财政在当时的目的和职能首先就是服务于中国共产党的政治任务即满足革命战争的物质需要,军费支出成为首要的支出项目,而发展经济则是支持革命战争胜利的基础,苏维埃财政成为促进经济发展的政策工具,甚至直接承担起投资国有企业和农业生产基础设施建设的职责,形成了经济建设支出,这可以看成是中国共产党领导下的国家财政经济建设职能的早期形态。为了保障工农群众的生命权利和生活福利,苏维埃财政还要支持公共事业的发展,包括文化教育、卫生事业和社会保险事业,形成了文教支出、卫生支出、社会保险支出和赈济支出。苏维埃财政收入的来源形式包括打土豪缴获、向商人派款、税收收入、公债、货币发行等,基本形成了一个财政收入体系。根据地建立初期,战争规模小、耗费不多,打游击战的背景下,完全可以依靠打土豪维持,随着革命根据地的扩张,战争耗费增加,打土豪筹款难以为继,于是必须转变财政路线,由政府财政供给红军给养成为必然,税收收入逐渐发展成为苏维埃政府的主要收入来源。在经济发展水平低下、物质供应短缺、战争的物质保障极为迫切的情况下,只有集中经济、统一财政,才有可能满足军需民用,于是形成了统一财政、集中收付、量入为出的预算管理思想。中国共产党天然代表着工农群众的利益立场决定了当时的财政管理必然要求财经纪律严明、公私界限分明、财政公开、坚持走群众路线、反对官僚主义、提倡节约反对浪费、主张预算实事求是、量入为出。只有统一财政才能节约不必要的开支,集中有限资源供给革命战争的需要,实现苏维埃财政的政治任务。总体上,土地革命时期中国共产党的财政思想彼此之间存在紧密的内在逻辑关联,反映了当时的经济发展水平和政治形势的需要,初步形成了中国新民主主义革命早期传统财政学的雏形。

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A STUDY ON THE COMMUNIST PARTY OF CHINA'S THOUGHTS ON PUBLIC FINANCE DURING THE LAND REVOLUTION WAR IN CHINA

GAN Xiao-wu ZOU Jin-wen ZHU Hua-xiong
(Zhongnan University of Economics and Law)

Abstract:Facing China's social and economic transformation today,under the background with public finance rising as the foundation and important pillar of national governance in China,and on the eve of the centenary of the birth of the Communist Party of China,it would be of important theoretical and practical significance that we make researches on the Communist Party of China's thoughts on public finance during the Land Revolution War.Thoughts come from reality and also reflect reality.The special social,political and economic background during the Land Revolution War in China had given birth to the Communist Party of China's thoughts on public finance,which includes specifically the fiscal revenue,the fiscal spending and the fiscal management.Such three aspects are much closed to each other,which have comprised of a basic framework of the traditional subject of public finance and formed important source of thoughts on modern public finance,and also constituted a basic policy guide for our contemporary fiscal practices and construction of the modern fiscal institutions.

Key words:the Land Revolution War;the Communist Party of China;thoughts on public finance

* 甘小武 (通讯作者)、邹进文、朱华雄,中南财经政法大学经济学院,电子信箱:ganxiaowu@126.com,邮政编码:4300073。

(责任编辑:杨万东)