省域治理现代化视角下的国土空间韧性规划

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省域治理现代化视角下的国土空间韧性规划
□房亚明

（广东工业大学 政法学院，广东 广州 510520）

[摘 要] 由于我国人口规模的超大性，基于工业化、市场化和全球化驱动的城镇化进程在沿海地区和人口大省呈现出“大城市化”的主要趋势和重要特征。人口在短期内快速往少数城市集聚会带来区域和城乡差距扩大以及治理风险集中的问题，加剧发展不平衡不充分的社会主要矛盾。为了实现安全、韧性与可持续发展的战略目标，必须优化省域国土空间规划，以公共资源与基础设施的合理配置为抓手改善人口与资源空间布局，推动区域与城乡融合发展战略实施以促进共享发展与共同富裕，为省域经济社会现代化与治理韧性提升提供国土空间支撑。

[关键词] 大城市化；风险防控；国土空间韧性；省域治理现代化；规划应对

一、问题缘起：大城市化与风险社会时代的省域治理
改革开放以来，大量人口从农村转移到城镇特别是大城市，深刻影响了国家的经济地理与社会治理格局，也影响了防灾防疫防旱等风险治理状况。2020年以来新冠肺炎疫情对武汉、南京、广州、扬州、郑州等大城市的冲击，2021年7月底以来暴雨和疫情对郑州的挑战，让人们不得不思考人口快速向大城市特别是特大超大城市集聚带来的巨大治理风险。从世界各国和我国防灾防疫防洪等重大风险的治理经验来看，国土空间科学规划与公共资源合理布局是治理现代化不可或缺的重要方面。鉴于我国地域辽阔，人口众多，省域风险治理能力及状况至为重要。2020年1月，自然资源部办公厅关于印发《省级国土空间规划编制指南》（试行）的“指导性要求”提出“主动应对全球气候变化带来的风险挑战，采取绿色低碳安全的发展举措，优化国土空间供给，改善生物多样性，提升国土空间韧性”[1]。这是国家有关部门首次在政策文件中使用“国土空间韧性”范畴。韧性是灾害和风险发生后快速应对与恢复的能力，而国土空间韧性则是指国土空间资源配置能够为灾害和风险预防及处置提供空间资源与抗压条件，进而使社会能够迅速恢复运转与持续发展的能力。面对现代社会与大城市化发展的各种风险挑战，提升国土空间韧性是省域应急治理与现代化的重要内容和有效策略。

学界、政界和社会对省域治理现代化的思考与探索，很大程度上是学习与运用2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的结果和延伸。该《决定》提出“坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持人民安全、政治安全、国家利益至上有机统一”，“加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度”[2]。各地如何统筹发展和安全，结合地方实际建立健全国土空间规划和用途协调管控，成为治理现代化的重要方面。2019年11月22日中国共产党浙江省第十四届委员会第六次全体会议通过《中共浙江省委关于认真学习贯彻党的十九届四中全会精神高水平推进省域治理现代化的决定》，率先提出了省域治理现代化的重大命题，有效推动了浙江省域治理水平提升。2020年以来，在疫情防控常态化环境下，浙江省统筹安全与发展取得良好成效，2020年浙江省生产总值为64613亿元，按可比价格计算，比上年增长3.6%[3]，比全国的GDP增长率（2.3%）高1.3个百分点。2021年6月10日，《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》正式发布，赋予浙江为全国推动共同富裕提供省域范例的重要改革任务，这是对浙江疫情防控常态化下统筹安全与发展能力的肯定，也是对浙江省域治理现代化的厚望和推动。省域治理现代化是中央宏观政策推动与地方回应现实发展问题双重作用的结果。

既有关于省域治理现代化的研究，主要集中在三个方面：（1）省域治理现代化的背景与意义。原浙江省委书记车俊在学习贯彻党的十九届四中全会精神过程中提到结合地方实际高水平推进省域治理现代化的重要意义[4](p4-11)，省域治理是重大突发公共事件应对处置的关键防线[5](p34)，兼具国家治理规范和基层治理创新双重特征，成为分担中央治理风险和激发地方治理效能的责任担当[6](p19)，省域治理现代化是推进基层社会治理改革的重要动能[7](p61)。此类研究涉及省域治理现代化对于推动地方发展、突发公共事件应对或者分担治理风险、促进业务工作或基层治理的重要意义，对于深化省域治理现代化的功能作用具有启发性。（2）省域治理现代化的学理含义与内在特征。李建华、李天峰对省域治理现代化的基本属性和构成要素进行了学理阐释，认为空间、能力与工具三个维度是省域治理现代化的构成要素，为其实践路径提供了参考[6](p19)。考察省域治理现代化的要素特征有助于理性认识其价值与思路。（3）省域治理现代化的实践策略与路径。如围绕高水平推进省域治理现代化中“牵一发而动全身”的关键处和突破口，提出打好“10招23式”[8](p39)。不同论者基于不同视角提出了推进省域治理现代化的相关举措，有人提出“以高质量立法助推省域治理现代化”[9](p15-17)或“立法推动省域治理现代化”[10](p28)，基于浙江抗击新冠肺炎疫情的经验提出有效应用大数据资源推进省域治理现代化[11](p31-37)，构建现代警务模式推进省域治理现代化[12](p1-15)等策略和途径。此类研究为推动省域治理现代化提供了抓手和方式方法借鉴。

除了以上三类研究，还有提及省域治理现代化面临的挑战[13](p43-44)等方面的研究文献。总的来说，截至目前对于省域治理现代化的探讨，浙江省党政机关领导的思考和阐述相对较多，学术界的分析和探讨相对较少。有关省域治理现代化的分析，从功能作用、内涵特征及实践路径方面都有涉及，关于省域治理现代化的理论内涵及其对于国家治理现代化的功能作用的深度分析不足，也缺乏大城市化与风险社会环境下从国土空间韧性维度考察省域治理的研究文献。从2020年以来我国新冠肺炎疫情防控和风险治理的实践来看，北京、上海、天津、广州、深圳等超大城市都承受了巨大的防疫与发展压力，而武汉、哈尔滨、南京、郑州等特大城市也先后遭受疫情或洪灾侵袭，特大超大城市在重大风险冲击中的脆弱性暴露无遗。因此，将大城市化趋势与风险防控从省域应急治理统筹考虑，并以国土空间韧性应对，将安全、冗余、可持续作为人口、资源与环境配置的重要考量因素，是我国今后省域治理现代化和国家治理韧性的可行策略与必由之路。

二、国土空间韧性是省域治理现代化的重要抓手
随着改革开放的深入推进，在工业化、市场化和全球化的推动下，我国的城镇化进程发生了根本性变革，第七次全国人口普查结果显示，我国城镇化率已经高达63.89%，而全国城区常住人口超过100万的大城市也已有93个，其中江苏、山东数量最多，均达到10个[14]。从改革开放以来我国城镇化发展的情况来看，未来十年我国还将有数以亿计的人口从农村转移到城市，还会有更多的城市成为城区常住人口100万的大城市。我国人口大迁徙背后是生产、生活方式的革命性转变，已经从以农业为主体的社会形态转变成以工业化为基础的社会形态，使多数公民的生产生活空间发生了巨大转换，即从农村转向城镇。大量的人口往城镇特别是经济社会发展水平较高的特大超大城市集聚，有效地推动了经济社会发展，同时也潜藏着一些隐患和风险，比如地区与城乡差距、“大城市病”和风险过度集中等问题。2003年的非典对广州、北京、香港等城市的冲击，2020年以来新冠肺炎疫情对武汉、南京、广州等城市的重大挑战，2021年7月下旬以来特大暴雨和新冠肺炎疫情对郑州的冲击等，都充分表明人口和功能高度集中的特大超大城市潜在的巨大治理风险。国土空间韧性是大城市化时代省域治理的重要内容与重大抓手。

（一）国土空间韧性有利于缩小区域差距和实现城乡融合发展
国土空间韧性是安全、冗余与可持续发展的必由之路。在风险社会环境下，统筹安全与发展已经成为我国经济社会高质量发展的基本要求。对于拥有14亿人口、国土面积超过960万平方公里的超大型社会来说，如何实现共创、共建、共治、共享的社会治理格局是前无古人的伟大事业。在全面建成小康社会后，面向未来三十年实现民族复兴和社会主义现代化的艰巨使命，必须从现代化建设与共同富裕的高度谋划国土空间治理，以此推动人口与资源的合理布局，进而实现安全、韧性与可持续发展。习近平总书记在十九大报告中指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”不平衡不充分的发展有多方面含义：“所谓发展不平衡，从区域发展上看，有的地方快一些，有的地方慢一些，生产力布局还不平衡，比如城市和乡村，东部和西部。……从发展成果的共享看，不同群体之间也有不平衡，比如收入分配差距依然较大，贫富差别比较明显，社会上存在不少困难群众和弱势群体……”[15]缩小城乡和地区差距是我国未来三十年实现社会主义现代化必须解决的重大挑战与难题，也是国土空间资源配置需要予以统筹解决的重大课题和历史任务。

以国土空间韧性为城镇化发展提供安全与可持续的国土资源保障，并引导大中小城市与乡村之间的协调发展，事实证明是行之有效的办法。2020年10月，党的十九届五中全会提出到2035年全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展，2021年6月《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》发布，表明共同富裕已经提上中央的政策议程，并将会在各地逐步走向生动实践。2021年6月11日中国共产党浙江省第十四届委员会第九次全体会议通过的《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025年）》提出，“2025年地区人均GDP最高最低倍差缩小到2.1以内，地区人均可支配收入最高最低倍差缩小到1.55以内，城乡居民收入倍差缩小到1.9以内”。因应“七山一水二分田”的经济地理形态，利用平原、盆地、海岛、丘陵等各种地貌因地制宜，开展山海协作[16]，是浙江地区与城乡协调发展的基本经验与发展方向。浙江11个地市中，杭州和宁波为特大城市，另有3个城区常住人口超过一百万的大城市，县域经济发达，城乡收入差距相对较小。以国土空间规划协调城市、城乡联动发展是浙江省域治理的基本经验，也是其国土空间韧性提升的重要方略。

（二）国土空间韧性有利于应对社会复杂风险
国土空间韧性规划意味着对潜在发展风险的主动谋划与应对策略。这与风险和问题发生后采取措施应对是两种不同的治理思路。由于我国人口规模和国土面积的超大性，一些省份人口规模甚至比世界上多数国家人口规模还大，需要统筹国土空间以优化人口与资源布局，为安全与发展有机协调提供支撑。根据第七次全国人口普查数据，人口规模在6000万以上的省有9个，其中广东超过1.26亿，山东高达1.01亿，河南0.99亿。不少省份人口堪比中等规模国家水准，如何通过国土空间科学配置将人口、资源与环境统筹，有效防范各种灾害与风险至关重要。只有将各种灾害与风险通过化整为零在各省域范围内有效防治，才能实现国家治理韧性提升。2021年7月底常住人口规模超过1200万的中部省会郑州暴雨成灾，整个城市运作受到巨大冲击，受灾最严重的地区就包括郑州大学第一附属医院（河医院区），这座亚洲最大规模医院当天遭遇了断电，地下三层设备房与停车场全部被淹，万余名患者连夜转移[17]，连续停诊五天。代表河南省最高水准的医院停诊五天，这对于防灾救灾来说是重大打击，也是对这座特大城市治理能力与资源配置水平的全面考验。对于郑州来说，2021年8月份新冠肺炎疫情的冲击无疑是雪上加霜，使这座人口规模巨大的城市运作遇到了前所未有的巨大挑战。

残酷的现实一再警醒人们，防灾减灾防疫等风险治理的重要应对策略之一是国土空间韧性，城市的安全与健康有赖于国土资源空间布局的理性化。2020年新冠肺炎疫情在人口规模达1200万的武汉暴发，整个城市医疗资源陷入困顿，遑论帮助救治湖北其他地市的患者。武汉作为华中地区的枢纽城市，教育和医疗资源丰富，但在重大疫情冲击下，被迫摁下“暂停”键，付出巨大努力和代价之后才逐步恢复了生活和经济秩序。为了及时救助患者，武汉紧急在郊区抢建“雷神山”和“火神山”两座医院，利用一些体育场馆等公共空间临时改建为“方舱医院”，才基本缓解了救治难题。事实表明，城市建设不能贪大图全，不能不留冗余，不考虑安全与韧性问题。只有给城市治理留下足够的空间冗余，应对各种灾害挑战才有足够的回旋余地，摊大饼式的粗放扩张，对于城市风险防治来说，隐患巨大，后患无穷。比如广州利用省会和副省级城市的优势，集中了全省高校的60%以上，全省重要的科研平台以及医疗卫生机构，最大机场和火车站都布局在广州。无论是2003年的非典阻击战，还是2008年南方雪灾造成的广州火车站数十万旅客滞留，以及逢年过节时广州南站每天70万计的超大客流，新近新冠肺炎疫情的冲击，都表明类似广州这种城区常住人口规模超过1000万的超大城市潜在的巨大治理风险。要解决大城市的治理风险，策略之一就是从省域统筹国土空间韧性规划。

（三）国土空间韧性有利于引领省域现代化和可持续发展
我国是地域辽阔、人口众多、民族多元的规模超大型社会，国土空间韧性事关国家长治久安，而省域治理现代化与可持续发展事关全局，乃“国之大者”。沿海地区发展水平较高的广东、江苏、浙江等省份整体上已经迈过了中等收入地区的门槛标准。然而，除了江苏、浙江这样发展相对均衡的省份，人口规模堪比日本、俄罗斯的广东现代化进程呈现出区域与城乡严重不平衡不充分的格局，短期内难以根本改观。区域和城乡差距过大是广东实现现代化与韧性治理的最大困境。习近平总书记在2018年考察广东时明确指出：“城乡区域发展不平衡是广东高质量发展的最大短板。”“要坚持辩证思维，转变观念，努力把短板变成‘潜力板’。”[18]广东作为改革开放的前沿阵地，全省范围而言，还有一半的地市人均GDP尚未达到全国平均水平。《广东省第七次全国人口普查公报》显示，在全省常住人口1.26亿中，广州、深圳和东莞三个超大城市常住人口分别为1867万、1756万、1046万，而制造业重镇佛山也高达949万。值得注意的是，这四座特大超大城市都是在改革开放四十多年来比较短的时间内形成的，反映了珠三角地区在工业化、城市化与现代化等领域取得的巨大成就，对广东省域治理来说，也意味着各种风险和问题伴随着资源与人口过度集中在局部地区的潜在压力与发展挑战，形成了短期内难以改变的发展痛点与短板，制约着全省的现代化大局。

由于我国多数省份人口规模较大，形成大城市化的城镇化发展格局具有现实基础，也是发展趋势。但是，摊大饼式的粗放扩张，以行政手段和发展优势短期内扩张人口与城市规模，对于城市韧性以及省域治理现代化而言是不科学也是不合理的。我国当下城区人口规模超过500万的特大城市，或者城区常住人口规模超过1000万的超大城市，与世界先进城市的发展水平仍然有很大差距，离党中央高质量发展的要求也还有提升空间。从我国沿海地区城镇化的发展趋势来看，由于人口基数大，走向大城市化不可避免。目前山东和江苏城区人口超过100万的各有10个，浙江有5个。而人口大省广东第七次人口普查显示，市域常住人口在500万人至1000万人之间的有佛山、湛江、茂名、惠州、揭阳、汕头6个城市，走向“大城市化”将是国土面积不足18万平方公里的广东城镇化发展的必由之路与突出特征。如何在“大城市化”这种城镇化格局和趋势下推动区域协调发展和城乡融合发展，避免广东的现代化陷入珠三角“一枝独秀”的尴尬和困局，是广东省域现代化必须解决的现实问题和发展痛点。以国土空间韧性引导人口和资源优化布局，推动县域经济与城乡融合发展，是广东未来省域现代化的必由之路，也是其他地区走向现代化值得借鉴的可行路径。

鉴于我国人口与国土规模的超大性，在全面建成小康社会以后，实现社会主义现代化的过程是实现国土空间精细化治理的阶段，同时也是推进共享发展与可持续发展不断实现的历史过程。因此，在区域差距与城乡差距长期存在的情势下，如何通过国土资源配置引导区域与城乡协调发展，是我国治理现代化的重大议程与现实课题。由于我国东部和中部不少省份人口都达到了中等国家规模，建设一批城区人口规模超过100万的大城市有其客观性。但是，这种趋势和现象应该立基于公共设施与资源在不同区域的合理分布上，而不能以权力意志将大量公共资源用于人为建构“中心城市”，特别是集全省之力“强省会”则更不可取。因为，把省域发展希望寄托在一两个比世界上不少中等规模国家人口还多的城市身上，这不仅不公平，而且不利于防范风险和应对各种危机事件。面向高质量发展要求与社会主义现代化的新任务，必须从发展理念和顶层设计上创新思路和机制，国土空间韧性规划就是可行路径，其中着眼省域治理是关键之举。

三、省域治理现代化中国土空间韧性规划的缺失
改革开放以来，随着我国工业化、市场化与全球化的推进，城镇化也取得了突出成就，近七亿人口从农村转移到了城镇，对国家社会经济与公共事务的治理产生了重大而深远的影响。应该说，作为社会主义国家，我国的公共事务治理特别重视规划问题，五年规划和十五年远景目标已经成为经济社会发展的重要抓手和有效途径。而国土空间规划是发展规划的重要组成部分，工业化、市场化与城镇化的发展过程也对国土空间资源提出了巨大需求，成为现代化过程的重大现实问题。由于我国改革开放初期经济社会发展水平比较落后，“富起来”成为主要目标，“发展才是硬道理”成为全民共识，部分地区把发展单纯理解为经济发展甚至是唯GDP论，在人口、资源与环境的关系协调问题上重视不够，出现了一些只顾增长不顾环境，追求短期利益不顾长远发展，只讲发展不讲安全，见物不见人等问题。改革开放以来，困扰中国社会的重大问题之一，就是地区和城乡差距问题。而部分人口快速膨胀的城市，则出现了资源短缺、交通拥挤、房价高企、风险集聚等“城市病”，制约了城市的可持续发展，也影响了应急治理能力与现代化水平的提升，不利于重大风险防控与应对，制约了国家与地方治理韧性。

（一）国土空间治理尚未充分体现安全韧性理念
安全、韧性与可持续发展是治理现代化的基本要求。我国多数城市如深圳、东莞、中山、珠海等都是改革开放以来新建的，而老城市如北京、广州则是摊大饼式快速扩张，短期内大量集聚人口与堆积资源而成，公共设施与资源配套包括空间自然就难以跟上。最典型的是在广、深、莞地区，大量外来人口特别是农民工和刚毕业的大学生，集聚在人居环境较差、公共空间逼仄、消防通道阙如的“城中村”，安全风险不言而喻。这些地方由于环境卫生较差，雨季时很容易滋生“登革热”等传染病。而一旦出现疫情，这些人居环境较差的城乡接合部往往韧性缺乏，对外来人员习惯于简单粗暴地一拒了之，带来很多现实问题与伦理困境。不仅如此，与城市化短期内快速推动相比，我国城市规划、建设和管理长期缺乏科学理论的指导，也缺乏历史的沉淀和考验，城市治理呈现出边建设、边学习、边检验和改进的学习—适应—提升模式。这是后发国家和地区快速现代化不可避免的。由于人口基数超大，加上经济社会发展失衡，数亿人口在短期内快速往城市特别是少数大城市集中，使得城市规划、建设和管理往往采取的是头痛医头、脚痛医脚的被动应对模式，韧性不足成为城市特别是特大超大城市的痛点与短板。

由于城市人口和辖区规模持续膨胀，部分城市在应对各种灾害风险时已经习惯性地陷入“重复昨天的故事”的尴尬境地。最典型的是广东一些城市“落雨大、水浸街”现象反复出现年年治理的怪事。而逢年过节时北上广深等超大城市车站人满为患、高速公路拥堵成灾归根结底与城市化快速推进、人口与资源的空间布局不合理密切关联，也是人口与资源过度往大城市集中导致的“城市病”的延伸。特别值得一提的是，由于人口与资源在空间层面向少数大城市特别是特大超大城市集聚，加上现代化带来的各种美好生活享受，比如汽车所带来的新的空间资源需求即道路和停车位等，使得在不少大城市空间资源短缺成为重大社会问题与痛点。为了更好地满足居民的美好生活需要，城市特别是大城市通过开发地下空间以改善城市交通等公共事务，于是建设地铁、跨江隧道、地下停车场等。而近期郑州特大暴雨导致地铁停运及乘客死亡，地下车库和隧道浸水导致的重大损失等，提醒我们特大超大城市空间开发与治理的潜在风险问题。人口与资源的空间布局事关城市安全韧性与省域应急现代化能力，不可小觑。如果没有科学合理的国土空间韧性，一些重大突发事件可能会使一座特大或者超大城市陷入“暂停”乃至“瘫痪”。因此，国土空间韧性事关重大。

（二）人口与资源的空间韧性缺失制约省域可持续发展
人口、资源与环境的良性协调是治理韧性的基本要求，也是可持续发展的核心要义。少数城市发展迅速，在环境与国土空间既定的情势下，人口与资源的张力非常突出，直接影响到城市韧性和省域治理。以深圳为例，早在2005年，当时该市主要领导就提出深圳正面临四个“难以为继”：一是土地、空间难以为继。二是能源、水资源难以为继。三是人口重负难以为继。四是环境承载力难以为继[19]。当时深圳的人口规模是1000多万，而现在已经是1756万，比隔壁的香港地区足足多了1000万以上。这么多的人口集聚在面积不到2000平方公里的空间里生产生活，其巨大压力与风险挑战是不言而喻的。2021年珠江东岸城市的供水安全遭遇了前所未有的考验：“自去年秋天以来，东江流域遭遇秋、冬、春、夏连旱的特枯水情，发生自1963年以来最严重旱情，流域内新丰江、枫树坝和白盆珠三大水库出现建库以来最小总入库流量63立方米/秒，其中白盆珠水库连续114天在死水位以下运行。”[20]2021年上半年的广东旱灾波及全省，粤东各地降雨量严重偏少，潮汕地区出现水资源紧缺问题，甚至连群众基本的饮水都遭遇巨大困难。不少地方采取分区轮供、分时限供、“供三停三”的阶段性供给等供水措施来保障居民用水[21]。对于拥有1.26亿人口的广东而言，安全是发展的前提，统筹安全与发展协同推进的任务极为艰巨，而国土空间韧性是必由之路。

区域与城乡发展不平衡不充分，直接影响省域治理韧性。特别需要注意的是，我国省域治理的突出问题之一，就是由于资源配置格局不合理，导致区域与城乡失衡制度化与结构化。城市之间由于政治与行政等级的差异，在竞取公共资源与发展机会方面出现很大的差别，从而带来了发展差异。举例来说，广东的交通基础设施，在相当长一段时期内因应广东南北直线距离较短、东西横向较长的地形地势，以广州为中心“人”字形延伸，铁路交通的布局时至今日仍然大体如此，高速公路由于通车里程过万，基本上已经呈现出“伞”字形格局，但理想来说应该往四通八达的“凼”字形拓展。广东的高校和三甲医院，一大半以上集中在广州，加上广州火车站和广州南站以及白云国际机场的巨大吸纳能力，为广州人口与经济规模扩大提供了重要动能。作为“千年商都”，广州本来就有经贸优势，加上副省级城市地位，广州的“虹吸”能力自然很强，城市发展优势明显，规模持续扩大。与人口和规模持续扩张相应，广州的“城市病”也突出，职住分离导致的通勤压力剧增，城区通勤半径31公里，平均通勤距离8.7公里、时耗38分钟，45分钟通勤比重达到79%，均位居国内超大城市前列[22]。广州地铁三号线因人满为患被市民称为“死亡三号线”，每日客流数十万计的“体育西”地铁站被戏称为“地狱西”，由此可见公共交通资源压力之一斑。

（三）国土空间统筹治理与省域现代化的要求仍有距离
省域现代化是高质量发展和共享发展的必然要求，也是社会主义发展道路的本质体现。从过去四十多年我国城镇化发展实践来看，东部沿海地区和中部经济发展比较快、人口规模比较大的省份，城镇化演进过程中随着工业化和现代化的发展，呈现出人口快速集聚的“大城市化”乃至“超大城市化”趋势与特征，与此相应的是部分大城市对周边省份和地区人口与资源的“虹吸”问题。这种人口“虹吸”其实是对其他地区和农村发展资源与人力资本的相对削弱，给城市内部、城市之间以及城乡之间的协调发展带来了一定张力。不仅如此，大量的社会风险和矛盾也会往这些超大特大城市集中。就此而言，“大城市化”乃至“超大城市化”是一把双刃剑，不仅可能对周边地区和农村有“虹吸”风险，也给人口大量集聚的城市自身带来各种潜在风险和治理问题即“城市病”。在推进共享发展与共同富裕成为重要目标的新形势下，以国土空间韧性规划引领省域高质量发展与城乡融合战略实施是实现各省乃至国家安全、韧性、可持续发展的必由之路。

由于我国实行的是赶超型发展战略，在改革开放启动时相对落后，发展经济成为第一要务，实行非均衡的发展模式即一部分地区和一部分人先富起来，以先富带动后富的发展策略，沿海地区和一些政治上、地缘上具有优势的城市获得了巨大发展，其中最直观的外在体现之一就是人口与经济规模的快速增长。部分城市比如北京、上海、重庆、天津四个直辖市，以及广州、深圳、武汉、成都、杭州、西安等副省级城市，郑州、石家庄等省会城市，人口和经济规模都呈现出持续增长的态势，成为城区常住人口高达500万的特大城市乃至城区常住人口超过1000万的超大城市。但是，与部分省域个别特大超大城市取得的飞跃性进展形成对照，部分省域地区与城乡差距较大，不平衡不充分的问题比较突出，成为高质量发展的重大短板。国家统计局发布的《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》显示，城镇居民人均可支配收入43834元，农村居民人均可支配收入17131元，城乡居民人均可支配收入比值为2.56，比上年缩小0.08[23]。因此，区域和发展不平衡不充分的问题，作为新时代我国社会主要矛盾，是全国性的，在各省市也都有表现，需要长时间努力解决。

国土空间韧性不足，是人口、资源与环境之间关系不协调的集中体现，是发展不平衡不充分的外在特征，也是新发展阶段构建新发展格局要解决的重大课题。以改革开放先行地广东为例，区域发展不平衡问题突出，分区域看，2020年珠三角核心区地区生产总值占全省比重为80.8%，东翼、西翼、北部生态发展区分别占6.4%、7.0%、5.8%。按常住地分，城镇居民人均可支配收入50257元，农村居民人均可支配收入20143元[24]，城乡居民人均可支配收入比值近2.5。广东省超过六成的人口分布在珠三角地区，主要基础设施和公共资源与服务平台也布局在核心城市广州和深圳，这其中有市场机制的作用，也有地理优势和政策因素，而最为关键的还是基于公共权力的政治和政策因素。广州是省会、副省级城市，拥有全省最重要的大型基础设施和公共资源如国际机场、火车站、高铁站、大学城及三甲医院等。而深圳作为计划单列市，靠近世界大都会香港，利用国际国内两种资源具有得天独厚的优势。佛山和东莞，利用与广州或深圳比邻的溢出效应，积极发展优势产业特别是制造业，以产业优势促进人口集聚从而实现城市发展。广东发展失衡格局是全国的缩影，制约着现代化和可持续发展。

四、以国土空间韧性规划引领省域治理现代化
以国土空间韧性理念审视我国的城镇化发展战略与动态趋势，优化人口与资源布局，通过多中心联动促进区域协调发展和城乡融合，是省域实现可持续发展和高质量发展的必由之路。浙江省“坚持城乡融合、陆海统筹、山海互济，推进新型城镇化和乡村振兴战略，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲”[25]，广东从省情出发提出“一核一带一区”区域发展格局，江苏构建江海河湖统筹发展格局，江海联动、河海联通、陆海呼应[26]等，都是推动省域治理现代化和城乡融合发展的积极探索，也是落实中央高质量发展与优化国土空间布局要求的重要抓手。近年来，中央积极推动实施的京津冀协同发展、成渝地区双城经济圈以及粤港澳大湾区等重要战略，是国家层面的重大空间治理举措，无疑有助于区域协同发展以及治理现代化。面向新发展阶段，必须从国家治理现代化的高度审视未来十五年乃至三十年的城镇化发展与资源配置格局，以空间治理优化统筹区域协调与城乡融合发展，强化安全、韧性、可持续的科学发展理念和实践，筑牢现代化建设的空间资源支撑。

（一）从治理现代化高度推动省域空间治理韧性规划实施
人口与资源在城乡之间的合理分布是治理现代化的应有之义，也是建构地方韧性，应对各种自然灾害与社会风险的理性举措。对广东这样地域面积相对狭小，人口众多，社会变迁快速的省份来说，通过顶层设计改变区域和城乡发展失衡问题是推进现代化与共享发展的必由之路。广东不仅缺煤、铁、石油、天然气等不可再生资源，也存在水资源地区分布不均和季节性严重短缺问题。不仅粤东、粤西水资源存在季节性短缺，珠三角地区的东莞和深圳，水资源供给也存在一定的压力。由于珠三角东岸城市规模大，以工业为基础的经济发展水平较高，为保障东深供水水量水质和工程运行安全，深圳、河源、惠州、东莞等地主动放弃了不少投资项目，为此放缓了发展步伐甚至牺牲了发展利益[20]。因此，对于广东这样一个人口和经济规模都属于超级大省的地区来说，应采取多中心联动发展的城镇化提质增效策略，给予粤东西北发展相对落后的地市更多资源和支持，从而强化发展韧性与区域协调。而对于少数倡导“单中心”或者“双子星”发展模式的省区来说，着眼全省协调发展与安全韧性，合理配置国土空间与公共资源，是实现共享发展与可持续发展的必然选择，否则容易形成两极分化，造成社会不公，背离发展初衷。

区域和城乡协调发展不仅是一个社会发展问题，也是从城市及省域防灾防旱防疫防风险和可持续发展需要统筹考虑的现实问题。少数特大超大城市由于各种因素而形成了发展优势，在经济或者政治等方面具有重大影响力，从而成为吸纳青壮年人才的重要筹码。但这种发展优势所带来的人口集聚，也容易形成严重的“城市病”，比如房价高企，交通拥堵，职住分离导致通勤时间长，人口密度高易于病毒传播，公共空间逼仄，“陌生人社会”带来的感情稀缺等问题，从而影响美好生活的实现。大量的外来人口和青年毕业生扎堆居住在生活条件简陋的“城中村”，容易产生挫败感和认同度低等问题，甚至形成新的城市贫困阶层，成为潜在的社会治理难题。因此，从对“城市病”的治理、区域协调发展以及防灾减灾防疫等风险防控来说，国土空间优化配置是重要抓手。诚如：“凡邦之有疾病者，疕疡者造焉，则使医分而治之，是亦不自医也。”（清·俞樾《群经平议·周官二》“巫马下士二人医四人”）要有效应对风险社会时代的各种问题，强化国土空间韧性是重要方略。

（二）以公共服务均等化改善人口与资源空间布局
之所以出现人口与资源往少数城市集中的“大城市化”现象，一方面是因为我国人口规模的超大性，部分沿海城市及省会城市由于经济发展迅速吸引了大量的劳动人口；另一方面是公共基础设施和服务资源配置严重失衡带来的人口“虹吸”效应所致。以交通基础设施为例，不少省域的铁路、机场和高速公路基本上都以省会为中心向周边地市延伸，有的甚至以省市政府文件公开倡导以省会为枢纽的“米”字形交通规划。不少省会利用省域资源建设了全省最大最好的大学城，源源不断地吸纳全省乃至全国的优质青年，成为潜在的城市建设者和贡献者。比如广东省省会广州通过具有一定垄断性和竞争力的大中专院校集中了全省大量年轻人，广州本专科在校生达到130万人，排名全国第一[27]，形成了省内其他地市无法企及的人力资本优势。近年来，广东推动粤东西北快速交通体系建构，推动各地市设立本科院校及建设高水平医院等，都是通过改善公共设施与服务促进人口和资源配置优化的重要举措。广东优化公共基础设施与资源配置空间布局的努力，对于遏制区域和城乡差距有积极意义，但力度有待持续加强，毕竟打破长期形成的既定发展格局非朝夕之功。

对于一些城区常住人口规模超过500万的省会城市来说，可以借鉴北京“疏解非首都功能”的做法，疏解部分“非省会功能”，推动人口、资源与环境优化布局，从而强化国土空间韧性，并促进省域治理现代化和共享发展。举例来说，广州中心城区的部分省属大学可以搬迁到离产业距离适度的郊区或高校资源紧张的地市，位处广州地区的高水平大学以研究生教育为主，本专科生招生指标和资源增量适度向粤东西北高校倾斜等。类似措施也可以在其他公共服务行业比如医疗资源配置层面实施，从而改变大量人口流向广深等特大超大城市的局面。我国的省会基本上都属于城区常住人口规模超过100万的大城市，往往集中了全省最优质的公共基础设施和资源，比如高校和医疗服务资源，从区域协调发展与省域治理韧性的高度出发，未来的基础设施及公共资源增量如交通、医疗以及教育等，应该主要布局在公共资源稀缺的非省会城市，从而弥补短板，形成发展合力，强化省域治理韧性。只有大中小城市及乡镇之间协调发展，才能有效避免“城市病”、发展失衡与韧性不足的风险，为共享发展与可持续发展提供国土空间等资源支撑，进而强化省域有效防范与应对各种灾害与风险的能力，避免脆弱性。

（三）实施区域与城乡融合发展战略加强省域空间治理优化
城乡融合发展是解决区域差距和城乡差距的重要抓手。事实上，当前省域治理现代化不仅存在地区之间的发展不平衡不充分问题，也存在不同城市之间发展差距问题，同时还存在同一城市内部不同区域之间的发展差距。以广州为例，越秀、荔湾和海珠三个老城区，空间开发已到极限，近年来人口和产业主要往天河、黄埔、白云和番禺等近郊区域集聚，而增城、从化、南沙等距离市中心50公里左右的远郊区，人口规模则相对较小，发展体量也相对不大。在常住人口近950万之巨的佛山，顺德区和南海区人口都超过三百万以上，经济体量比很多地级市还要大，而高明区和三水区，则无论是人口还是经济总量都要小得多。因此，以城乡融合发展战略改善区域和城乡之间的差距，通过市域治理现代化为省域治理现代化创造条件，是非常重要的战略举措。毕竟，我国不少省区所属的地市人口规模大，区域面积也不小，如果能够在市域范围内有效解决发展不平衡不充分问题，则不仅能够实现市域有效治理与现代化，还能为省域治理提供经验与资源。

区域协调发展需要不断探索实践形式与有效路径，以空间资源布局引领协调发展。以北京为例，为了有效疏解非首都功能，治理“大城市病”，党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央谋划推动京津冀协同发展战略，以北京副中心和雄安新区两翼为空间支撑，通过功能疏解促进人口布局优化，取得了明显成效。北京市第七次人口普查结果显示，分区域看，中心城区常住人口为10988587人，占50.2%，其中，核心区常住人口为1815043人，占8.3%，其他十区常住人口为10904508人，占49.8%。与2010年第六次全国人口普查相比，中心城区常住人口所占比重下降9.5个百分点，其中，核心区常住人口所占比重下降2.7个百分点，其他十区常住人口所占比重上升9.5个百分点[28]。京津冀协同发展战略的成功推动，是国土空间韧性规划的典范，其实践经验与成功路径值得探讨和因地制宜予以推广。无独有偶，人口与经济大省广东也在区域协调发展方面做了积极尝试，其一是推动建设广清融合发展示范区，其二是在原属汕尾管辖的区域设置由深圳直接管理和建设的深汕合作区，这两个发展平台是广东以国土空间布局优化解决地区差距和城乡融合发展的重要实践。面向第二个一百年奋斗目标的历史任务，省域治理和国土空间布局必须着眼未来三五十年的发展蓝图来谋划，将共享发展与共同富裕嵌入整个现代化的历史过程与伟大目标之中。

由于我国各省省情不同，资源禀赋与发展水平迥异，各地应在现代化过程中积极探索契合本省实际的城镇化与国土空间治理策略和机制。《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出打造五大都市圈，即深圳都市圈、广州都市圈、珠江口西岸都市圈、汕潮揭都市圈、湛茂都市圈。以都市圈推动空间布局优化、区域协调发展与城乡融合对广东来说有其合理性。对于一些整体发展水平较高，而区域和城乡发展失衡较为严重的地区来说，因应新发展形势，打造新发展格局，必须提高政治站位，以共享发展和共同富裕作为战略方向。在国土空间韧性治理方面，正在致力于建设共同富裕示范区的浙江多年来一以贯之实施的“山海协作工程”有启发意义。浙江省在2021年上半年实现生产总值34556亿元，其中城镇和农村居民收入分别达36294元和20347元，城乡居民收入倍差从去年的1.96缩小到1.78[29]，充分表明建设共同富裕示范区为浙江高质量发展提供了新动能与新空间，而浙江的“山海协作工程”为缩小地区差距、城乡差距、收入差距提供了生动素材与新鲜经验。

五、结语
建设社会主义现代化强国是我国未来三十年的战略目标，也是引领我国国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，自然也是省域治理、城镇化发展与国土空间规划的行动指南。鉴于城镇化和现代化依托国土空间资源展开，在省域治理中以空间韧性规划应对大城市化发展趋势以及风险治理并促进共同富裕实现具有特殊意义。2020年11月，党的十九届五中全会提出了到2035年全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展的目标，并对扎实推动共同富裕作出重大部署。2021年8月17日召开的中央财经委员会第十次会议要求促进共同富裕：“适应我国社会主要矛盾的变化，更好满足人民日益增长的美好生活需要，必须把促进全体人民共同富裕作为为人民谋幸福的着力点，不断夯实党长期执政基础。”[30]省域治理由于其政治与行政地位的特殊重要性，对于现代化发展、风险防范以及共同富裕的实现起着至关重要的作用：“作为国家治理和基层治理的中间环节，省域治理兼具国家治理规范和基层治理创新双重特征，成为分担中央治理风险和激发地方治理效能的责任担当。”[6]只有从全省现代化与安全韧性高度统筹国土空间资源配置，在省域治理中以空间韧性规划引领安全、冗余与可持续发展，大中小城市与乡村良性联动，以公共服务均等化为抓手推动共享发展与共同富裕，才能有效实现省域现代化，进而助力国家治理现代化，为社会主义现代化强国目标实现提供政治支撑与安全保障。

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