新时代城乡一体化发展的制度障碍研究

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新时代城乡一体化发展的制度障碍研究
□张雅光

（天津农学院 马克思主义学院，天津300384）

[摘要] “三农”问题既是关系全面建设社会主义现代化国家的重大经济问题，也是关系社会稳定的重大政治问题。解决好“三农”问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。中国特色社会主义新时代，促进城乡融合，推进城乡一体化发展，面临着制度障碍，主要表现在城乡分割的二元结构尚未破除、户籍制度改革亟待深化和城乡二元土地制度亟待破解三个方面。

[关键词] 城乡一体化；城乡二元结构；户籍制度；二元土地制度；基本公共服务

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终高度重视“三农”问题，把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。中国特色社会主义新时代，我国经济社会发展成效显著，城乡发展一体化持续推进，农产品质量得到提高，农业生产效率也呈现出上升的趋势。但是，我国城乡发展一体化仍存在着城乡二元结构、户籍制度和土地制度等障碍。研究新时代我国城乡发展一体化的制度障碍，通过体制改革和政策调整，促进城乡融合发展，加快推进城乡一体化进程。

一、城乡分割的二元结构尚未破除
城乡二元结构是城乡关系的核心问题。研究新时代城乡发展一体化问题，既要有现实的关照，也不能离开历史的向度，应当植根于历史之中。因此，实现城乡一体化发展，必须正视城乡分割的二元结构等许多现实问题，采取相应对策。

与其他国家二元结构的性质不同，我国城乡二元结构的形成不仅有内生性因素，而且还有政策的作用，具有政府主导的强制性制度变迁特征。我国城乡二元结构是在特定的历史条件下，根据重工业“赶超”发展战略做出的制度安排。改革开放以来，我国城乡二元结构在强化与削弱中不断调整，城乡二元结构持续弱化，但尚未破除。中国是世界上人口最多的发展中国家，在很长时期内仍存在城乡二元结构特征。“中国到目前为止的基本社会结构仍是城乡二元结构。”[1]（p48-63）中国特色社会主义新时代，在许多领域，城乡二元结构问题还比较突出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍[2]。

（一）传统二元结构的观念障碍
我国是在计划经济体制下进行城市化和工业化建设，虽然改革开放至今已有40多年，但在城市和乡村、工业和农业的关系上还存在着计划经济思维，传统的二元结构观念严重影响着城乡一体化发展。

1.唯GDP观念严重。发展是解决我国所有问题的关键。自1978年党的十一届三中全会以来，我国坚持以经济建设为中心，大力发展生产力，我国经济以世界上少有的速度快速发展，创造了世所罕见的发展奇迹，实现了从站起来到富起来的伟大飞跃，正在向强起来的目标迈进。然而，在经济发展的过程中，一些地方、一些领域还存在着经济发展高于一切、重城轻乡、重工轻农的倾向，唯GDP观念严重，片面追求经济增长速度，忽视城市与农村、工业与农业、生产与生态和经济与社会之间的协调发展，出现了资源过度开发和生态环境破坏严重等问题，导致城市与农村、工业与农业、经济与社会、生产与生态发展失衡。因此，习近平总书记反复强调，不要简单以国内生产总值增长率论英雄，要全面认识持续健康发展和生产总值增长的关系。

2.先发展后协调观念严重。刘易斯的二元经济模型认为，在工业化和城镇化过程中，会出现工农失衡和城乡失衡问题，这是一国发展中的历史性和阶段性问题。工农关系和城乡关系会随着工业化和城镇化的演进逐渐走向协调和均衡。受刘易斯观点的影响，我国一些地方自然就产生了城市和工业部门优先发展的观念，在经济社会发展实践中，以城市和工业发展为主，采取城市偏向和工业优先的政策，忽视农村和农业发展，进一步加剧了工农关系和城乡关系。因此，加快推进城乡一体化发展，必须转变传统的二元结构观念。

（二）城乡二元结构的体制性障碍
城乡二元结构是发展中国家的重要特征。改革开放以来，我国城乡二元结构在强化与削弱中不断调整，并持续弱化，但在经济社会生活的很多领域仍不同程度地存在着。与其他国家的二元结构不同，我国的城乡二元结构之间嵌入了二元体制机制，具体表现在户籍管理、土地管理和社会保障等多个方面，严重制约着我国现代化的发展进程，已成为束缚城乡一体化发展的主要障碍。

推进城乡一体化发展，促进城乡融合，必然涉及到二元结构体制下的各方既得利益，因而面临着城乡二元结构体制性障碍。构建新型的工农城乡发展关系，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，需要政府加大财政转移支付力度，增加对农业农村的财政投入，改善农业农村基础设施，保护和发展农业生产力。政府增加对农业农村投资，可能对工业和城市的投资产生一定影响，在一定程度上会影响工业和城市发展。促进城乡交流互动，要推进城乡户籍、就业、教育等领域的改革，构建城乡统一的劳动力市场，完善城乡居民公平竞争的就业制度，解决进城务工农民在就业、社会保障、养老、子女上学等方面遇到的重重困难。公平正义的体制机制是发展的基础和保障，城乡二元结构在户籍管理、社会保障、教育就业等方面形成的体制机制障碍，严重影响城乡一体化发展。

同时，在计划经济时期支撑二元结构的有关法律法规、条例和政策，尽管经过修改和完善，作用空间受到了很大压缩，但至今还在发生作用，从而影响城乡一体化发展。推动城乡一体化发展，加快促进城乡融合，需要对现行的相关法律、法规、条例等根据经济社会发展需要进行清理和完善，为城乡一体化发展营造良好的法治环境和政策环境。

目前我国政府机构设置还带有二元结构特征。按城乡设置机构，按城乡标准划分制定城乡政府机构职能，实施管理。近年来，我国对有些城乡分设机构进行了合并，统一设置机构，但仍然沿用二元结构体制下的机构职能和管理运行方式，实行城乡两种社会管理、两种医疗保障办法和标准，并没有实现真正合并，城乡界限依然比较清晰，城市和农村各管各自的事情，使城乡一体化发展的政策措施难以落实。

（三）旧二元体制演化为新二元体制
农村经济体制改革使农村土地资源潜力得到了有效释放，农业生产连年丰收，农民的生活得到了极大改善，给城乡二元体制带来了很大冲击。20世纪80年代中期，我国将统购统销改为向农民合同订购，于是旧的二元体制演化为新的二元体制。新二元体制的构成要件包括计划和市场相结合的资源配置方式、户籍政策和双轨制。

1.新二元体制的基础是计划和市场相结合的资源配置方式。正确认识、处理计划和市场的关系，是我国经济体制改革的核心问题。作为经济手段，计划和市场对经济活动的调节各有自己的优势和长处。因此，发展社会主义市场经济，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，也要注重发挥政府的调控作用。新的二元体制就是通过计划和市场两种资源配置方式，以农村支持城市获取收益最大化为目标，获取农业经济剩余。计划和市场都是资源配置方式，其配置过程是以户籍身份为标识把生产要素配置于不同的系统，将城市劳动力大多配置到垄断行业和事业单位，农村劳动力配置到建筑业、服务业等劳动环境较差的行业，即使被配置到垄断行业，也只是劳务派遣，难以享受与城市劳动力同等的薪酬福利待遇。

2.新二元体制的核心是户籍政策。随着改革开放的深化，大量农村劳动力涌入城市寻找工作，而城镇又有大量人员待业，党和政府通过调整户籍政策和改革劳动力市场，限制农村剩余劳动力进入城镇就业，“对于农村人口、劳动力迁进城镇，应当按照政策从严掌握”[3]（p991）。党和政府支持乡镇企业发展，引导农村剩余劳动力“离土不离乡”，实现就地转移和就业。加快小城镇建设，促进农村劳动力向小城镇转移，逐步改革户籍制度，对符合一定条件的农民，“均可以根据本人意愿转为城镇户口”[4]（p1290-1291）。进入21世纪以来，为了促进农民工融入城市，国家开始解除农业转移人口向城市转移的制度约束，加快农业转移人口市民化步伐。这表面上解决了农民的身份问题，但在城市落户、子女入学等方面仍有诸多障碍，从而影响城乡一体化发展。

3.双轨制是计划与市场相结合的传导机制。双轨制是中国渐进式改革的产物。改革开放初期，工业和城市获取农业和农村剩余的形式，由工农业产品价格“剪刀差”转向了双轨制。城乡土地价格和公共服务均采用双轨制。计划和市场两个轨道是传导机制的基础，利用计划和市场两种资源配置方式获取“差价”。双轨制产生“差价”的功能向更宽领域延伸。但在改革后期，人们并不关注计划向市场的“并轨”，而是更加追求双轨制产生的“差价”，从而给特殊利益集团设租寻租活动提供了机会，同时为国家寻找“红利”提供了便利，因而使城乡收入差距进一步扩大[5]（p45-49）。

（四）二元体制使二元结构存续期延长
我国城乡二元结构之间嵌入了二元体制，二元体制又延长了二元结构的存续期。党的十八大以来，坚持农业农村优先发展，努力消除城乡二元结构，推动人才、土地、资本等要素在城乡之间双向流动，推进城乡经济社会一体化发展，让城乡居民共享现代文明。但是，由于农民身份转化滞后于农民就业转移，致使尚未破解的城乡二元结构向城市延伸，形成了“新二元结构”[6]（p55-65）。国家政策允许农业转移人口能够到城市就业，但是，外来常住人口与城市户籍人员不能享有同等的医疗、养老等公共服务的待遇。同时，随着城市化、工业化水平的提高，城市的就业机会更多、工资待遇较高，为了寻找更好的生存空间和更多的就业机会，具有较高文化程度的青年农民从乡村走出来，到城市就业。从农村通过高考走出来的大学生，毕业后大都不愿返回乡村就业，这种单向化的社会流动，进一步加剧了农村人才短缺，成为乡村振兴的瓶颈，制约着城乡一体化发展。

二、户籍制度改革亟待深化
户籍制度是政府职能部门对所辖民户基本状况进行登记和管理的一项行政管理制度。随着时代的发展，户籍被附着了许多社会福利和公共服务附加属性，因而加剧了城乡差距，成为城乡一体化发展的制度障碍。改革开放以来，我国户籍制度改革已经取得实质性突破，基本实现了城乡劳动力的自由流动。但是，必须承认，城乡二元户籍壁垒尚未根本消除，城乡之间生产要素的流动仍然存在着制度性障碍，制约着城乡一体化发展。

（一）户籍人口城镇化率滞后于常住人口城镇化率
近年来，为着力推动1亿非户籍人口在城镇落户，我国通过户籍制度改革，推进农业转移人口市民化工作。从我国人口城镇化率看，2012年在城镇地区常住半年以上人口占总人口的比重——常住人口城镇化率为52.57%，此后以年均1.17%的增长速度上升，到2019年达到60.90%，这是一个标志性的节点，表明我国城镇化的程度得到进一步提升。与常住人口城镇化率相比，2012年我国户籍人口城镇化率为35.29%，此后以年均1.21%的增长速度上升，增速超过了常住人口城镇化率，2019年达到44.38%（见表1）。但是，从2017年到2019年，我国城镇化率的增长速度，户籍人口城镇化率的增长速度连续3年均低于常住人口城镇化率的增长速度。

表1 ：2012—2019年我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率对比（单位：%）

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数据来源：《中国统计年鉴》和中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报。

从城镇化率的绝对差距分析，我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距在2013年达到了最高的17.8%，此后“两率差”呈现缩小的趋势，但这一趋势并不稳定，到2016年已下降至16.15%之后又开始上升，到了2018年和2019年，“两率差”又分别回升至16.21%和16.22%（见图1）。我国户籍人口城镇化率与城市常住人口城镇化率的差距超过16%，意味着仍有2亿多人还处于“半城镇化”或“半市民化”状态，他们虽然工作、生活在城镇，但由于户籍制度的限制，仍然保持着农民的户籍身份，并不能平等享受教育和社会保障等方面的公共服务，更加凸显出户籍制度改革的滞后性。人的城镇化是新型城镇化的核心，深化户籍制度改革，提高户籍城镇化率，既是推进新型城镇化的需要，也是城乡一体化发展的必然要求。

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图1 ：2012—2019年户籍城镇化率与常住人口城镇化率差距变化（单位：%）

（二）选择性落户政策障碍
“十三五”时期，深化户籍制度改革，强化地方政府推动农业转移人口市民化的主体责任，优先解决举家迁徙的农业转移人口、新生代农民工的落户问题；对高校毕业生、职业院校毕业生、留学归国人员和技术人员，全面放开省会及以下城市的落户限制；大中城市不得采取购买房屋、投资纳税等方式设置落户限制；超大城市和特大城市要以具有合法稳定就业和合法稳定住所、参加城镇社会保险年限等为主要条件，实行差异化的落户政策[7]。然而，地方政府作为政策的执行者，出于自身财政利益最大化的考虑，普遍实行选择性落户，把农业转移人口落户政策与人才引进战略联系起来，以提高户籍人口城镇化率指标，使农业转移人口落户政策异化为人才落户政策。

地方政府的选择性落户政策，普遍把吸引外来人员落户的重点放在争夺高端人才上。北京市人民政府2020年7月16日起发布实施的积分落户政策规定，在教育背景、申请人年龄、合法稳定就业和稳定住所、纳税等方面，分别赋予不同的分值，其中学历、年龄等赋予的分值较高。显而易见，对于拥有高学历的年轻申请者，更容易获得大城市的户籍指标；对于学历低的农业转移人口来说，即便是在城市工作生活多年，也在积分上处于劣势。因此，选择性落户政策具有明显的高人力资本偏向性，对解决农业转移人口落户中的实际问题重视程度不够。同时，我国还有一些城市实行双轨落户政策，即条件落户与积分落户，条件落户主要是针对各类人才，积分落户主要是针对城市以外的农业转移人口，实践中，这两种渠道落户的比例存在较大差距[8]（p58）。

（三）关于城市福利体系的户籍改革很难触及
经过多年户籍制度改革探索，逐渐弱化了户籍制度的传统功能。2010年我国劳动年龄人口达到峰值后，开始进入负增长时代，因而户籍制度阻碍劳动力自由流动的劳动力市场歧视已大幅减弱。但是，从我国户籍制度改革实践看，已有户籍制度改革主要从外围进行，关于户籍制度的核心福利体系至今很难触及，户籍制度仍然是排斥农业转移人口享有城市福利体系的主要制度障碍。分税制改革后，地方政府对推进触及福利体系的户籍制度改革缺乏激励。1994年开始的分税制改革，既大大增强了中央政府的财政汲取能力，也带来了地方财权事权不匹配问题，地方政府普遍面临着财权不断集中和支出责任刚性增长形成的巨大财政支出压力。为了缓解财政支出压力，地方政府主要通过汲取财政收入，同时规避“不必要”的财政支出，户籍制度则是实现这一目标的重要制度工具[9]（p86-102）。我国人口流动性较大，如果有人流入，那么地方公共服务配套就要跟上，在事权划分和财政转移支付以户籍人口为依据时，人口转入地的公共支出就会相应加大，因而地方政府为调控自身支出责任范围，通过户籍制度规避流动人口公共服务供给，同时充分利用户籍制度的甄别功能，选择性吸纳高禀赋人口，以提高税基。在这样的背景下，地方政府缺乏推进触及福利体系的户籍制度改革的激励，成为制约农业转移人口迁移稳定性和完整性的主要因素，不利于农业转移人口融入城市。因此，触及城市的社会福利体系的户籍制度改革亟待深化。

（四）户籍制度功能内隐性障碍
1.户籍制度功能由“外显”转向“内隐”。近年来，在我国户籍制度改革的实践中，国家积极在就业、教育、医疗等领域实现与户籍制度“脱钩”，逐渐弱化户籍制度屏蔽的显性功能。然而，在我国现实生活中，户籍与附加利益并未实现彻底脱离，政府的禁止户籍歧视政策有可能会使户籍制度功能由“外显”转向“内隐”，从而生成或加剧户籍制度功能的内隐趋向，转变为一种隐性障碍。就我国农民工的就业状况而言，国家统计局公布的数据显示，2019年我国农民工总量达到29077万人，其中，外出农民工17425万人，在外出农民工中，年末在城镇居住的进城农民工13500万人。2016年至2019年，在全部实现就业转移的农民工中，从事第三产业的农民工比重逐年提高，从2016年的46.7%提高到2019年的51%；从事第二产业农民工的比重持续下降，其中制造业就业比重从2016年的30.5%下降到2019年的27.4%，建筑业就业比重从2016年的19.7%下降到2019年的18.7%（见表2）。已有研究表明，农民工多从事非正规就业，就业环境不理想，待遇不公平，不能平等地获得就业权利和公共就业服务[10]（p66-72）。在渐进性户籍制度改革过程中，户籍制度功能内隐性障碍会降低农业转移人口的城市归属感和认同感，他们缺乏对在城市就业生活的长期预期，造成了劳动力供给的不稳定和不充分。因此，深化户籍制度改革，应防止户籍制度功能的内隐化，不断增强农业转移人口的获得感、幸福感和安全感。

表2 ：2016—2019年我国农民工从业行业分布（单位：%）

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数据来源：2017—2019年农民工监测调查报告。

2.落户城市的隐形门槛诸多。近年来，在户籍制度改革实践中，农业转移人口落户通道不畅，在很大程度上存在着“玻璃门”“弹簧门”等问题，有的城市似乎是零门槛，但在落户时发现存在诸多隐形门槛[11]（p32-34）。主要表现在：地方利益导向控制落户指标，地方政府通过控制指标将大多数农业转移人口排除在外；落户政策信息不对称现象突出，致使农业转移人口对落户政策审批条件和程序不清楚；等等。因此，落户城市的隐形门槛诸多在一定程度上制约着农业转移人口市民化。

（五）城乡之间和城市内部社会分化
深化户籍制度改革，促进城乡融合，关键在于实现公共服务的普惠性和均等化，加快城乡一体化进程。目前我国这方面的改革还没有突破性的进展，因为户籍制度对资源配置和利益分配的强依附性，造成了城乡之间及城市内部的社会分化。尽管全国大部分城市取消了农业、非农业二元户口性质划分，建立了城乡统一的户口登记管理制度，但这只是改变了城乡居民身份的差别，城

乡居民户籍性质的区别并没有改变，不同性质户口上绑定的原有权益福利仍然没有剥离，居住地城乡户籍承载的社会福利二元化仍然明显。户籍制度改革滞后于人口迁移流动和城镇化发展，造成了城市内部户籍人口和非户籍常住人口两类群体的显著分化[12]（p1021-1028）。一些经济发达的特大和超大城市，就业机会多，收入水平高，生活环境好，公共服务完善，因而是农业转移人口市民化的梦想地，而城市户籍成了流动人口能否获得经济权利、政治权利和社会福利权利的重要门槛，没有获得城市户籍的农业转移人口个人和家庭往往处于整个城市社会结构的底端，在教育和社会保障等方面都没有享受到同等的待遇，从而加剧了城乡之间的差距。国家统计局的数据显示，与上一年相比，进城农民工在不同城市规模生活的归属感和认同感均有不同程度的提高，但大中小城市又存在着差别。城市规模越小，农民工对城市生活的适应难度越小，对所在城市的归属感越强；城市规模越大，农民工的城市归属感越弱，适应城市生活的难度越大（见表3）。在目前中国城乡差距、地区差距和城市内部差距的背后，都能看到户籍制度所带来的影响，根本症结仍然是现行的户籍制度。

表3 ：进城农民工对所在城市的归属感（单位：%）

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数据来源：2017年农民工监测调查报告。

三、城乡二元土地制度亟待破解
土地是最重要的农业生产资料，是农民赖以生存和发展的最基本的物质基础。土地制度是国家一切制度中最为基础的制度。新中国成立以后，城乡二元土地制度逐步形成。改革开放以来，适应经济社会发展变化，我国城乡二元土地制度几经调整和变迁，但仍在土地产权制度、使用制度、收益分配制度等方面存在明显差异，特别是在土地流转过程中仍存在着比较突出的城乡不平等交换问题，城乡二元土地制度亟待破解。

从我国城镇化的实践分析，城乡二元土地制度推进了工业化和城市化进程，同时也带来了一些问题，制约着城乡一体化发展。

（一）土地增值收益难以城乡共享
依据《宪法》和《土地管理法》等法律规定，土地使用权可以依法转让。在二元土地制度背景下，城乡同地不同权、同地不同价，农村土地使用权转让后，只是获得过低的征地补偿费用，同时农村土地产权主体丧失了未来土地增值收益分享权。2012—2020年期间，土地出让收入占地方财政收入比例最低为39.22%，最高为84.08%，平均为58.28%（见表4）。数据表明，土地出让收入成为地方政府财政收入的最主要来源，人们常称之为土地财政。尽管地方政府因土地出让获得了巨额的土地出让收入，但农民获得的土地补偿费占土地出让收益的比例很低。1990年至2010年期间，地方政府对农村土地的征地补偿低于市场价值约20万亿元[13]（p1-74）。随着经济社会的发展和城镇化程度的提高，被征土地价值会大幅度上升，土地用途转换时的增值收益和未来土地的增值收益，与农村集体、农村居民没有任何关系，土地增值收益被土地占有者享有。由此可见，城乡二元土地制度使土地增值收益难以实现城乡共享，农村财富以地价“剪刀差”的方式流向城市，农民土地权益受到侵蚀，成为城乡居民收入差距拉大的制度根源。

表4 ：2012—2020年全国土地出让收入和地方财政收入变化情况

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数据来源:财政部国库司2012—2020年财政收支情况。

（二）土地城镇化与人口城镇化不匹配
城镇化是国家现代化的必由之路。加快农业转移人口市民化，推进以人为核心的新型城镇化，加快城乡一体化发展，使城镇建设用地年度指标与吸纳农业转移人口落户数量相匹配，在农地非农化的同时，农业转移人口融入城市，改变其原有的生产方式和生活方式，实现从农村社会向城市社会的转型。在城乡二元土地制度安排下，城市土地供给逐年增加，2001—2019年，全国国有建设用地供应量从16.37万公顷增长到62.4万公顷，年均增长8.9%；2000—2018年，全国城市新增建设用地增长了1.5倍，达到5.6万平方公里[14]。因此，城乡二元土地制度支持了城市建设，推动了城镇化进程。真正意义上的城市化是城市人口增长速度超过土地增长速度[15]（p51-58），就是人口城镇化快于土地城镇化。但是，中国城镇化的明显特点就是土地城镇化快于人口城镇化。研究表明，2000年至2010年期间，土地城镇化速度快于人口城镇化速度1.81倍[16]（p9-25）。用土地出让面积除以增加的城镇常住人口这一指标，也可以在一定程度上反映土地城镇化与人口城镇化相匹配的情况。2010—2017年，这一指标从0.177逐步上升至2013年的0.285，此后逐年下降，2017年为0.165[17]（p135-142）。这一指标的变化说明中国土地的城镇化速度要明显快于人口的城镇化速度，在城镇化过程中存在着“化地不化人”的问题。如果把常住人口与户籍人口的统计差异考虑进去，这种差距会更加明显。近年来，我国户籍人口城镇化率与城市常住人口城镇化率的差距超过16%。因此，一些地方政府只想通过土地出让增加财政收入，不愿意承担新增人口的公共服务成本，这种“化地不化人”导致人口城镇化明显落后于土地城镇化，从而延缓了农业转移人口市民化的进程，在很大程度上制约着城乡一体化发展。

（三）农村土地规模化程度迟缓
对农村土地进行适度规模化和集约化经营，可以提高土地利用效率，加快农业农村现代化步伐，推进城乡一体化发展。我国城乡二元土地制度制约了农业生产的规模化和集约化。随着农村劳动力和人口的非农化转移，劳动力和人口城市化快速发展，推动就业城市化率和人口城市化率不断提高。我国2019年就业城市化率达到57.11%，人口城市化率达到60.60%[18]（p56-66）。但是，城市化的快速发展和农村劳动力大规模进城务工并没有同步导致农地规模化、集约化经营，进城务工的农村劳动力没有真正享受到与城市居民同等的公共服务和社会保障。由此可见，在从乡土中国走向城乡中国、城市中国的过程中，农村劳动力都面临着比较显著的融入城市难题[19]（p128-146）。在农村，土地是重要的社会保障载体，可基本满足农村居民生存、养老等生活需求，具有社会保障基本功能，成为维护社会稳定的一个重要因素。正是因为农村土地承载着农民的社会保障功能，因而我国现行土地制度强调农村集体成员获取土地承包经营资格的“成员权”。就农业转移人口个体而言，非常想进城寻求更好的发展机会和更高的收入，但城市的高生活成本和城市居民的排斥甚至拒绝，特别是不能享受城市居民的同等待遇，普遍存在着融入城市的难题，在这样的背景下，农业转移人口进城务工时保留农地使用权就成为农民的理性选择，导致农村土地规模化、集约化程度迟缓。第三次全国农业普查结果显示，2016年全国耕地规模化耕种面积占全部实际耕地耕种面积的比重为28.6%，其中规模农业经营户所占比重为17.0%；全国规模农业经营户占全部农业经营户的比重为1.9%，其中中部地区为1.34%；规模农业经营户农业生产经营人员占全部农业生产经营人员的比重为4.1%，其中中部地区为2.85%（见表5）。数据表明，我国农业劳动者平均经营的土地面积相对有限，抑制了农业劳动生产率的提高。

表5 ：2016年全国农业规模化经营情况

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数据来源：第三次全国农业普查。

（四）人地错配推高城市地价和房价
在我国城镇化发展进程中，积极发展中小城市，严格控制大城市尤其是特大城市规模，引导农村剩余劳动力向中小城市有序流动，严格控制特大城市和超大城市人口规模，重点控制东部地区尤其是特大和超大城市建设的用地规模。中小城市为了招商引资和财政需要，大力加大土地供应；超大城市为了控制城市人口流入，减少土地供应，因而造成了较为突出的人地错配问题。长期存在的人地错配问题，严重扭曲了一线城市和部分二线城市房地产市场的供求关系，致使城市房价持续上涨，并长期处于高位。2010年，全国土地价格均价是2054元/平方米，此后逐年上升，2019年增长到5696元/平方米，为2010年土地均价的2.77倍，土地均价10年间增长了1.77倍。土地价格上涨后，地价占房价的比例也随之上升，从2010年的40%左右上升到2019年末的60%[14]。

在城乡二元土地制度下，土地财政助推了城镇高地价、高房价。已有研究表明，地方政府的土地财政规模对房价上涨有促进作用[20]（p39-54）。由于房价上涨能够提高政府效用，地方政府有推高地价以获得更多财政收入的内在激励，地方政府会通过各种政策来支持高地价，而且招标、拍卖、挂牌出让国有建设用地使用权助推了地价上涨。由于地方政府主要是依靠土地出让金增加财政收入，使得地方财政收入严重依赖房地产业，因而房价不大可能大幅下跌。但是，城市高企的房价，一方面使进城门槛进一步提高，限制了农业转移人口迁入城镇的步伐；另一方面增加了经济发展成本，影响了经济发展质量，阻滞了城乡融合发展。

（五）城乡土地权能差异较大
在城乡二元土地制度下，土地市场处于城乡分割状态，城乡土地权能差异较大。城乡建设用地的融资属性及其权能构成都存在很大差异，城市建设用地明显强于农村建设用地。根据《土地管理法》等法律规定，城市建设用地可作价入股、抵押贷款，可见城市建设用地权能相对完善，因而可以动员、支配和撬动大量的金融资源，具有超强的融资能力。从2008年到2015年，我国84个城市的土地抵押面积，由2008年的249万亩增加到2015年的7360万亩，土地抵押金额由13300亿元增加到113000亿元[21]（p125-130）。农村集体经营性建设用地，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，土地所有权人可以出让、出租等，但土地资源的定价取决于未来收益折现，土地若不能合法改变身份和用途，被约束的权能就会使土地价值大大降低。如果缺乏身份和用途转换的通道，赋予农村集体经营性建设用地的相关权能也就很难有效使用，同时现实中对农地作价入股、抵押贷款还存在不同程度的限制。

自2013年以来，我国以租赁及其他方式的协议转让土地的方式基本没有，农村集体用地转让过程中几乎缺乏农民的有效参与，招标、拍卖、挂牌的土地出让比例大幅度下降，土地出让以无偿划拨为主，因而农村及城郊土地处于非市场化交易的状态，承包地、宅基地和农村集体建设用地等不同类型的土地，以不同准入门槛进入土地市场，农村集体建设用地难以直接进入市场，土地资源无法达到最优配置。宅基地使用权是农民的一项基本集体成员权利，但在现行土地制度安排下，农民在宅基地上拥有的权能范围远远小于城市居民在住宅商品房上拥有的权能范围，这大大限制了农民利用自有住房获得发展的权利。

四、小结
中国特色社会主义新时代，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国经济社会持续健康发展，城乡发展一体化持续推进。但是，中国是世界上人口最多的发展中国家，在很长时期内仍存在城乡二元结构特征，在许多领域城乡二元结构问题还比较突出；城乡二元结构之间嵌入了二元体制机制，通过制度来固化、强化二元结构，旧的二元体制演化为新的二元体制，致使二元结构存续期延长；城乡二元户籍壁垒尚未根本消除，城乡之间生产要素流动仍然存在着制度性障碍；城乡土地产权制度、使用制度、收益分配制度等方面都存在明显差异，特别是在土地流转过程中仍存在着比较突出的城乡不平等交换问题，城乡二元土地制度亟待破解。因此，我们既要正视问题，也要优化顶层设计，深化改革，消除城乡二元结构等制度障碍，协调好城乡关系，促进城乡同繁荣，实现城乡一体化发展。

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