农村学校治理：时代机遇与推进思路

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农村学校治理：时代机遇与推进思路
□仲米领，秦玉友

（东北师范大学 中国农村教育发展研究院，吉林 长春130024）

[摘要]农村学校治理作为教育治理现代化过程中的重要子进程，是教育治理现代化在农村地区的集中体现，也是学校深化改革的应有之义。农村教育发展存在诸多短板，政府包办教育的传统、学校教育发展的专业性和农村人口外流制约着农村学校治理。但国家对教育治理的积极倡导、教育改革的自觉性和实践需求为农村教育治理局面的形成带来时代机遇，消解了农村学校治理的疑虑。为顺利推进农村学校治理和坚定治理理念，今后应积极重视政府“元治理”的主体地位，避免为治理而治理，重视相关制度建设和执行能力的提升。

[关键词]教育治理；深化改革；农村学校治理

2013年11月13日，党的十八届三中全会确立全面深化改革的总目标以来，推进国家治理体系和治理能力现代化建设成为重要战略共识。在教育领域推进教育治理体系和治理能力现代化水平成为新的教育期待。2020年10月29日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称“《建议》”）进一步强调，加强国家治理体系和治理能力现代化建设，提升国家治理效能尤其要注重提升基层治理水平[1]。农村学校作为国家教育战略具体实施的基层单位，推进农村学校治理是提升教育治理现代化水平和基层治理水平的重要子进程。农村学校治理是教育治理现代化在农村地区的集中体现，开启农村学校治理是把教育领域深化改革的思路沉潜到基层教育实践中去，也是学校深化改革的应有之义。改革是教育向更高水平发展的动力，为更合理配置教育资源，更有效提高教育质量，更明晰多元利益相关主体责权，更妥善依法依规处理教育问题，学校治理倡导多元利益相关主体平等参与学校事务[2]（p18-23）。农村教育发展仍然不同程度地遭遇制度环境、文化环境和社会环境的制约，为补齐农村教育短板，深化农村教育改革，推进农村学校治理必然是绕不过去的课题。本文从农村学校治理面临的阻滞性因素着手分析，厘清推进农村学校治理面临的时代机遇，为顺应我国教育改革和发展潮流，探索推进农村学校治理的思路和政策建议。

一、农村学校治理直面的阻滞性因素
在教育治理现代化背景下，深化农村教育改革指向了农村学校治理。治理强调政府不是唯一的管理主体，其他社会力量在公共事务中发挥着重要的作用[3]（p238）。治理涉及多元化的参与主体包括市场、教师、家长和学生等，利益纠葛纷繁复杂，需要改变传统学校管理的观念。政府主导下的农村教育仍是一个需要“搀扶的孩子”，社会力量的参与意识淡薄、无能力参与以及集体沉默，使得社会多元主体缺乏活力，自上而下推进的教育治理思路停留在“图纸”上，农村学校治理局面的形成正面临一系列障碍。

（一）政府包办教育下的社会多元主体有限参与农村学校治理
长期以来，由于受计划体制的影响，政府对学校的管理过于直接和微观，压抑了学校的办学活力，滋长了学校对政府的过度依赖[4]（p1-7）。在我国，政府是教育发展的主导力量，对学校的全面控制体现在其拥有的管理教育事务的各项权力。在教育治理现代化背景下，农村学校治理的社会多元主体具有分散性和多元性，推进农村学校治理往往缺少落地实施的制度和文化软环境，治理理念面对集中化教育管理体制的惯性，容易悬浮在农村教育实践之上，新的学校发展观念和举措沉潜到较为微观的学校层面实属不易。政府包办下的农村教育，社会力量参与意愿不足，也缺少与具有主导性地位的政府共治学校的历史传统。政府对于农村学校发展的各种战略调整和政策文件，贯穿农村学校的发展始终。政府集设计者、管理者、监督者、评价者等多重角色于一身[5](p32)，尤其在农村地区，农村教育作为明显的短板，政府在农村教育发展中展现的“大政府”的形象，挤占了其他社会力量插手教育的机会，如政府在农村学校布局调整中的“撤点并校”。

学校提供的教育属于纯公共产品，从投资教育到产出可观的收益耗费多、周期长，市场力量介入的机会少，也从未有过正当渠道和传统，而且市场力量附带的竞争因子与教育的公共性相克。农村学校因其特殊的区位因素一直处于发展弱势，政府对其实施持续性的扶持和全面的协助，早已渗透在农村学校发展的各个层面。在服务对象眼中，发展教育和治理学校是政府的事，过于依赖政府和社会自身的无意识或意识淡薄，使得参与学校治理也被认为是一种越界的行为。尤其是在农村，学校治理的相关主体在知识准备、参与意识以及自信心方面普遍缺乏。农村学校治理处在依赖政府和社会力量参与无意识或意识淡薄双重惯性的夹缝下，转变政府行政指令式的教育管理模式，培育和激活社会多元主体参与农村学校治理意识，任重而道远。也可以说，社会多元主体在观念上对政府的依赖和参与治理意识的淡薄是推进农村学校治理最深层次的阻碍因素。

（二）学校教育发展的专业性与治理多元主体专业准备不足的相斥
学校教育是国家专门提供各级各类教育的机构，其地点的固定性、目的的明确性、职能的专门性以及内容和手段的专业性，为学龄人口提供系统、连续和专业的知识内容，以培养合格公民和国家需要的专业人才。学校教育是面向个体、国家和社会发展需求的较为成熟的现代教育组织，因社会对人才的增量需求大幅度提升，国家提倡义务教育普及化和高等教育大众化，个体的教育需求从数量的满足转变为教育质量的追求。同时，现代教育基本理论和教育制度渐趋成熟，作为发展教育的专门性场所，学校教育组织对于内部人员任职资格的规范性、发挥作用的全面性和提供知识的专业性要求愈来愈高。

农村学校作为面向农村地区提供教育的专门性教育机构，其纵向的生长轨迹和横向的发展关联都依赖国家制度和相关职能部门支撑，且处于环环相扣的行政管理体系之中。农村学校的发展受到上级行政部门、学校管理者和专家权威的制约，具有较强的组织严密性、规范性、标准化和专业化的要求。自上而下呼吁推进教育治理，使得学校治理的相关多元主体参与到学校发展活动中，但囿于相关主体的利益复杂性和自身参与学校发展经验的缺乏性，很难有效地参与到学校的发展过程中。尽管学校教师有知识准备，但是缺乏治理能力的培养和到位的意识。而且，教师作为专业人员的身份①1994年，《中华人民共和国教师法》第三条规定“教师是履行教育教学职责的专业人员”。，专门以从事教育教学为主要职责，与参与学校治理产生角色冲突。另外，在农村学校发展过程中，积贫积弱的农村学校发展更需要专业性的人才，校长专业化水平和学校发展机制需要同时提高。农村学校教育发展渐趋专业性的事实排斥着农村学校治理多元主体的非专业性。在教育实践中，这种非专业性主要表现在参与治理相关利益主体知识准备不足、参与能力欠缺，以个体短见和私立性影响集体正当合理的长远利益等。如部分家长把对学生的教育职责推卸给学校，出现问题往往只会指责学校而自己当“甩手掌柜”，农村学校治理的相关主体在专业性和治理能力准备不足的情况下，夹带私人目的参与到学校治理中，不仅不利于推进治理，有可能会稀释农村学校治理效能，阻碍农村学校教育发展。

（三）农村地区人口外溢，有效参与农村学校治理的相关主体流失
农村地区人口变动直接关系着学校生源状况，参与学校治理的相关主体也会随即发生改变。城镇化催促着农村人口流向城镇，有能力和经济实力强的家长带着子女进城，随迁子女进城就学使得农村学校的生源流失。由于城乡教育水平差距大，农村教育的质量水平不能满足部分家庭对高质量教育的追求，农村父母为了让子女接受更高质量的教育不得不涌入县城，这就出现了教育吸引型城镇化[6](p1-7)。教育吸引型城镇化也导致人口外流，主要包括进城的学龄人口和陪读家长，脱离了发展水平较低的农村教育。随迁子女进城就读和进城选择优质学校使得这些家庭和学生与当地农村学校切断了直接的教育关联，改变了农村学校规模，也减少了有效参与农村学校治理主体的数量。另外，农村地区令人不满意的教师职业补偿产生的“推力”与城镇教育优厚待遇和发展前景可观产生的“拉力”，使得农村教师也会发生流动。农村教师的流失对治理局面的形成可谓是釜底抽薪。

当前，农村地区外流的人口怀有追求优质教育的心态和观念，他们对于教育有着自己的理解和想法，距离成为合格的教育治理参与者的可能性大。无论是进城务工让孩子在城市就学的家长还是为追求好的教育资源送子女进城入学的家长，他们的教育参与意识和能力都较为突出，原本可以成为农村学校治理的有效参与者，而发生流动后无法参与农村学校治理。在一定程度上，留在农村就读的学生及其家长面临经济资本、文化资本和社会资本不足的问题，家长对孩子的教育态度采取放任自由的策略，也会对学校采取无知盲目的信任，大部分家长既无能力也无意识参与到学校治理中。所以，农村人口的外流是一种“能人”的流动，对教育有较强的期待，但囿于农村学校教育发展水平较低，且有可选择的城镇教育，他们通过流动的方式“舍近求远”以获取较为满意的教育，对于农村学校来说不只是生源流失，也是有效参与农村学校治理相关主体的缺位。

二、农村学校治理的时代机遇
推进教育治理现代化是国家在教育领域开启综合改革的重要规划，其产生有着特定的宏观社会背景和经济实际发展需求。2013年，国家就确立了全面深化改革的总目标，反映在教育领域表现为以制度建设和治理思维不断深化教育改革，随后，在国家重要的政策文本中确立了鲜明的教育治理现代化目标。2020年，《建议》明确指出，把“国家治理效能得到新提升”作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一。推进农村学校治理是实现教育治理现代化进程中顺势而为的战略选择，在面临现实性挑战的同时，因国家对教育治理的积极倡导推进农村学校治理具有有利的促成性条件和时代机遇。

（一）国家对教育改革的自觉性，不断优化教育治理的制度环境
国家提倡的全面深化改革的要求和目标为教育领域改革指引了方向，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，明确了制度建设和执行能力改进的重要性，为教育的深化改革提供了路线图。“十三五”时期明确提出“加快推进教育治理现代化”，提升教育治理体系和治理能力现代化水平势在必行，也是我国未来相当长一段时间内教育改革的重点。之后，国家在教育改革中的主动作为，数次强调教育治理的优越性和必要性，把教育治理现代化不断提升到国家战略的层次上。根据《建议》中的内容和目标，“十四五”规划非常重视提升教育治理现代化和治理效能。农村地区作为实施国家教育战略的基层单位，农村学校受到国家教育治理现代化改革的影响，为农村学校形成教育治理的新局面营造了必要的生态条件，农村学校由注重管理到治理也水到渠成。

在教育改革过程中，我国一直重视健全法律法规，完善相关制度建设，不断优化教育体制机制，为推进农村学校治理带来了切实可行的制度环境。学校作为一个公共组织，其发展需要外界的制度环境支持，同样，推行农村学校治理亦是如此。近年来，我国政府不断深入政府职能转变，促进决策机制趋向民主化和科学化，积极探索教育公共服务新途径，有利于转变政府在教育管理中的“一家之言”，为农村学校治理打开了“天窗”。为完善教育治理的制度环境，需要积极构建有效的监管制度体系，实施教育监测、教育督导，引入社会评价机制，保护参与治理的相关主体的积极性和合法渠道。另外，大力推进依法治校，凸显法律制度在教育发展中规范性、程序化的作用，促进农村学校治理的有序进行。在教育投入机制建设方面，注重保障教育投入的优先性，完善教育经费分担机制，鼓励社会资本对教育的投入力度，为农村学校治理引入市场力量清除障碍。政府积极倡导落实学校办学自主权，实施管办评分离的现代治理制度，吸引社会各界依法参与办学和监管政府行为。此一系列的制度建设和改革，充分发挥了国家教育改革的自觉性，锁定教育治理在深化改革中的地位，并通过完善制度环境为教育治理现代化顺利推进铺路搭桥，为农村学校治理提供了可能性。

（二）促进优质均衡教育发展，农村学校治理赋能农村教育
由于历史上城乡二元经济结构长期存在，城乡教育之间差距仍然存在。政府作为教育公共服务的主要供给方，向来重视城乡义务教育均衡发展，注重在学校办学条件、师资队伍建设、教育经费投入等方面缩小教育差距。2005年，教育部印发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，标志着国家从单方面重视城市教育过渡到向农村教育倾斜，体现义务教育的公共性和公平性。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》确立了推进义务教育均衡发展的战略性任务，2012年国务院印发的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》明确了义务教育均衡发展的基本目标。随着我国教育改革与发展的不断深入，城乡教育均衡发展的理念逐步过渡到城乡义务教育一体化构想，拔高了均衡发展的基本标准，同时预示着人们和社会对教育发展的需求进一步升级。人们对优质教育的需求愈来愈强烈，以“上好学”为标志的优质教育需求凸显，城镇“大班额”现象和农村学校生源流失是人们追求优质教育最好的脚注。为满足人们对优质教育的渴求，解决农村教育发展不平衡不充分的问题显得尤为紧迫，亟须国家对义务教育均衡发展前瞻性、适时性的判断以及对其不懈的追求。而农村学校作为发展农村教育重要的基层教育机构，通过推进农村学校治理，转变一元化的管理方式，注入治理思维，兼顾多元相关利益诉求，才能实现农村教育均衡发展。

农村学校治理之所以能赋能农村教育发展，是因为农村教育利益相关者多元化，农村学校运作封闭化，悬浮在农村社区，仅由单一的教育行政部门管理农村学校，容易忽视相关利益主体的诉求，忽视农村学校与社区、市场、教师和家庭的紧密关系。农村教育的发展面临社会经济发展需求和教育发展规律的要求，由注重数量的供给到凸显质量。教育服务的目标层次趋向更高水平，教育服务的内容面临提质的压力，教育的服务对象显现个性化和多样化的样态，教育师资诉求由供给矛盾逐渐转向均衡公平。亟须农村学校治理统筹市场、社区、教师、家庭和学生的利益关系，在国家战略需要和社会发展需求上减少冲突，在教育利益相关者的需要上统筹兼顾，不遮蔽任何一方的合理性正当愿望。尤其农村教育处于深化改革阶段，许多问题需要治理的思维。教师的招聘、吸引、留住等，农村生源的留住，农村家庭教育水平的提升，关爱农村留守儿童以及提升农村学校的自信，缩短农村学校与城市学校的差距，都需要农村学校治理为其赋能。

（三）农村学校涉众利益多元化，办好人民满意的教育呼唤新的治理思维
办好人民满意的教育一直是政府办教育的重要目标，人民的教育包含教育对象的复杂性，教育参与主体的多元化，需要教育治理的理念，调和相关利益者的复杂关联，不断深化教育领域综合改革。当前，农村教育出现需求的多样化和农村教育对象的多元化特征，教育需求多样化主要是指追求公平且有质量的教育、满足个性化学习、注重学习体系的灵活化和学习渠道的多样化等。农村教育对象的多元化主要指农村学龄儿童中的留守儿童、随迁返乡儿童、因身体残障有特殊需要的儿童以及作为“网络原住民”的儿童。另外，家庭教育的作用凸显，农村师资队伍建设达到“深耕细作”阶段，面临提质压力和培植“乐教”情怀，农村学校与社区交流与融合亟须推进，农村学校不再是唯一的学习场所。此一系列的新特征和要求都指向人民满意的教育，亟须农村学校通过治理的手段积极回应。

农村学校面临的困境一方面是因教育投入和区位因素而带来的硬件设施不完善，另一方面是由于农村学校发展理念和内部粗糙的管理以及制度缺失等软环境而导致的内伤。硬件设施可以依靠教育财政弥补，而农村学校内部传统的发展模式和制度环境的缺失是需要精心的制度设计和人们内在观念的转变。教育改革进入“精耕细作”模式，审慎瞄准并积极回应教育制度漏洞，耐心修补，精心搭建适切性的制度平台，培养可达性的制度执行能力和教育问题的识别能力，才能办好人民满意的教育。农村教育面对需求增量压力，主要是指优质化、个性化、时代性教育内容。在新冠肺炎疫情形势下，网络课堂成为农村学生新的需求，网络课堂的可重复性、跨时空和异地性的特征，可以满足农村学生对优质课堂的需求。后疫情时代，作为互联网时代下的居民，对“互联网+教育”的诉求会逐步常态化，因知识获取的便利性，老师不再是知识的权威中心。无论是制度环境的构建还是特定社会背景下的教育需求，最终指向的是人民满意的教育。而办好人民满意的教育，亟须深化农村学校改革，瞄准学生、教师、家长和社会的需求，厘清不同群体核心利益，调和多方矛盾，呼唤农村学校治理新的思维，才能办好人民满意的教育。

三、推进农村学校治理的警惕事项
现实中，推进农村学校治理遇到的阻滞性因素，使我们更加审慎地思考教育治理。随着对农村教育问题的深入了解，结合宏观的社会和政策背景，农村学校治理也面临着时代机遇。为顺利推进农村学校治理，坚定农村学校治理的信念，我们应谨防忽略政府“元治理”的主体地位，避免为治理而治理，重视制度建设和执行能力的提升。

（一）谨防忽略政府“元治理”的主体地位
“元治理（Met-governance）”是治理条件的组织准备，涉及科层治理、网络治理、市场治理三种方式的明智组合以期达到其参与者认为是最好的结果[7](p234-258)。“元治理”承担的是设计机构制度，提出远景设想，它们不仅能促进各个领域的自组织，而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相对协调[8](p29-45)。“元治理”可以理解为是重视政府在教育治理中的主体性地位，更像是一种“我搭台，共唱戏”的召集人角色，而非主导者。国家治理现代化是以制度建设和执行能力为主要表现特征，同样，在教育领域中，教育治理亦是注重制度建设和法律法规的完善，一系列相关教育制度并行不悖、互补协同，培养行之有效的制度执行力。为此，农村学校治理是需要政府部门有效的物质基础和相关制度供给，使得学校治理在政府提供的合法性框架下吸引多元主体参与其中。在相关政府部门提供的教育服务下，通过多元主体的共建、学校的自治以及市场力量的协商参与而达致的一种共治局面。

在教育治理中，参与治理的多元主体就关注的问题共同交流、协商，为保证参与的有序性、规范性和合法性，不可避免遇到责权意识和规范制约问题。参与主体强调自己的利益，往往会忽略自己的责任，因责权边界模糊，“谁负责”的问题在教育治理过程中必然凸显。尤其是在农村学校治理过程中，治理相关主体自认为是弱势群体，容易过于关注自身的诉求和相关权利，将自己的责任和社会规范抛掷脑后。而政府因具有提供教育公共服务的职能，理应承担教育治理过程中的责任主体角色，发挥其“元治理”的功能。学校治理中的主体责任问题，应清楚地指向政府，在任何社会中，政府有不可替代的社会功能，政府是发动、引导、激励和监管各种社会组织合作的重要力量[9]（p29-45）。所以，在农村学校治理中应警惕忽略政府“元治理”的主体地位。

（二）避免为治理而治理
“治理”是外来名词，在国外治理成为一种热潮，有其特定的背景即小政府大社会，而我们推行治理是为了完善我们的制度优势，激发市场和社会活力以实现共治局面。国家基于时代发展需求，为完善社会主义制度，促进国家治理的现代化，开启了全面的深化改革。国家治理的时代波及教育领域，并对其提出新的要求，即为了实现更广泛的教育公平、提升教育效能和教育公共服务利益最大化。为了推进农村学校治理，一定要深刻理解和认知治理理念的内涵，厘清农村学校治理面临的主体多元化、主体参与的有效性和能力与知识准备的现实情况，避免徒有治理的“形”而缺乏其“神”。谨防农村学校治理在形式上多姿多彩，在实践上仍遵循“一家之言”，遮蔽相关利益主体教育权利自由的表达，难以改变旧的僵硬化、神秘化的决策格局。

教育治理是国家治理理念在教育领域的延伸，尤其在农村学校治理过程中应全盘考虑推广的可能性，哪些管理难点并不适用该策略，哪些是农村学校治理应该有的特色，切忌为了推广治理而在教育实践中不假思索地照搬执行。为了治理而治理，虽然在形式上表现出自上而下理念贯彻的通达性，但是掩盖教育治理的本色，会伤害原本的教育生态环境，使其陷入一种无序的状态而泥淖前行，甚至停滞不前。一些农村地区失衡、落后的教育仍需要政府主导，农村教育处于较低发展水平，教育治理的土壤比较贫瘠，农村学校治理的相关利益者处于一种集体无意识的状态，不应强行推行农村学校治理。教育治理是不同教育发展阶段的产物，农村学校治理应考虑是否存在有效参与的主体、强烈参与的意识、知识能力的准备以及可持续性的制度规则支持，不顾具体农村学校的发展实际，全盘推行治理是无意义的，也会造成新的教育不公平。

（三）重视制度建设和执行能力的提升
习近平总书记强调，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成①2014年2月17日，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话时强调。。在教育领域也不例外，发挥教育治理的优势需要重视制度和执行能力。教育制度对教育治理发挥着基础性、决定性、全盘性的作用，并通过提升执行能力把蕴含的制度优势焕发为治理效能，农村学校治理也应重视制度建设和执行能力的提升。通过制度建设为农村学校治理提供一个多元主体参与的活动框架，并为治理活动提供有序的法制基础，保证有条不紊地参与治理。有效的制度和执行能力是体现制度价值、释放制度活力、激发制度红利的关键因素，是把制度的优势因子渗透到治理活动中的前提。

农村学校治理涉及横向的行政管理层级、纵向的多元化利益相关者和丰富的教育要素，治理是需要制度环境的滋养、治理理念的导向和多元的参与主体积极有序地加入。伴随而来的是治理内部结构的复杂化、治理形式的多样化，致使农村学校治理涉及不同参与主体、管理层级和环节流程。为此，治理局面的形成不仅需要多元的参与主体和理念，而且要有引导、疏解不同利益相关者诉求的制度环境，为参与者提供参与的合法性基础，为治理活动建立并行不悖的制度保障体系，并通过制度的执行打通主体间、管理层级间和不同分配要素间的隔阂和阻滞性因素。概言之，农村学校治理尤其需要积极推进相关制度建设，使得治理活动规范化、正式化和合法化，注重制度执行能力的培养和提升，让制度真正搭乘治理的列车，以增加其自身的效能和效率。

四、结语
近年来，为提升中国特色社会主义制度建设水平，国家治理体系和治理能力建设被置于深化改革的突出位置。同样，在教育领域理应关注教育治理体系和能力建设，为提升教育治理现代化水平，尤其要关注作为教育发展短板的农村教育治理能力建设。农村学校治理是切实提升我国农村教育治理现代化水平的重要内容，推进农村学校治理是顺应时代趋势，关切农村教育发展实际情况，积极回应国家教育发展战略的重要举措，亦是为进一步深化我国教育改革与发展的题中之义。在新时代背景下，为提高农村教育质量和育人水平，应积极推进农村学校治理，深刻认知教育治理的内涵和相关利益主体的复杂性，厘清农村学校治理现存的阻碍因素，审慎把握农村学校治理面临的时代机遇，重视教育治理相关制度建设和执行能力的提升。

参考文献：

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2021.04.016

[中图分类号]G521

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2021）04-0144-07

基金项目：国家社会科学基金教育学重点课题“全面提升农村教育质量背景下的农村教师结构调整及编制需求研究”（AFA150007）。

作者简介：仲米领（1992—），男，山东菏泽人，东北师范大学中国农村教育发展研究院博士生；秦玉友（1974—），男，吉林抚松人，教育学博士，东北师范大学中国农村教育发展研究院教授、博士生导师。

责任编辑杨幸