城镇化进程中家庭化迁移研究：样态及困境

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城镇化进程中家庭化迁移研究：样态及困境
——基于两代农民工①家庭个案
□聂 飞1，2

（1.洛阳师范学院 法学与社会学院，河南 洛阳471934；

（2.洛阳师范学院 乡村振兴研究中心，河南 洛阳471934）

[摘要]伴随新型城镇化的深入推进，国家和地方政府不断出台保护农民工权益的政策和措施，农民工及其家庭的生产生活环境与福利待遇一直在改变，但是农民工家庭化迁移仍面临一定的困难与风险。基于两代农民工家庭乡村流动的个案，从制度分析与发展框架的三要素入手，展现农民工家庭的样态以及迁移面临的瓶颈和困难，找寻破除农民工家庭化迁移幕墙的可行路径，让更多农民工家庭化自由选择符合自身利益和意愿的迁移方式，真正过上有尊严且体面的美好生活。

[关键词]农民工；城镇化；家庭迁移；家庭个案

一、问题提出
伴随着社会转型和现代化建设的深入，城镇化已经进入以人为本的时代，城镇化要实现增速提质，必须统筹城乡发展，关注农民工的幸福感和获得感，推进农民工的城镇化。近几年的农民工监测报告显示，全国农民工规模继续扩大，新生代乡籍工成为农民工的主体，农民工的归属感有所提升，农民工组织化程度进一步提高。但是当前农民工家庭化迁移状况并不乐观，个体化迁移仍是主流，《2019年农民工监测报告》显示，在全部农民工中，男性占64.9%，女性占35.1%，农民工性别差序化迁移明显；随迁儿童上学升学难、费用高问题在东部地区和大城市更加突出。《中国流动人口发展报告2017》显示，虽然家庭化迁移已经成为我国人口流动的发展趋势，但是大部分流动人口家庭仍采取分批次流动，一般是夫妻先行团聚[1]（p62-63）。农村留守儿童数量虽然有所下降，但是全国的农村留守儿童仍有697万人（2018年），这说明还存在大量家庭处于离散状态。

国外农民工家庭化迁移的研究与西方劳动力迁移理论的相关性较强，宏观的劳动力迁移理论与微观层面的新迁移经济学都与家庭化迁移密切相关，后期在新迁移经济学的基础上又形成了家庭迁移理论。由于西方的劳动力迁移理论更多是根据不同国家国情与经济发展水平总结出来的，其理论假设与中国的实际情况并不十分相符，因此运用西方劳动力迁移理论解释我国农民工家庭化迁移问题可能存在局限，需要结合中国国情才能提出更好的解释范式[2]（p53-64）。

国内关于农民工家庭化迁移的研究自20世纪90年代开始，近年来学界从各个领域与视角对这一问题开展研究。关于农民工家庭化迁移的影响因素的研究，从微观层面看，家庭是影响农民工城乡迁移的重要因素，学者们以家庭作为迁移决策的分析单位从家庭策略、家庭生命周期、代际分工与性别分工、流动过程特征、社会理性等角度对农民工家庭化迁移进行研究与解读（盛来运，2005、2007、2008；林燕，2009；林善浪，2010；杨菊华，2013；盛亦男，2013；熊景维，等，2016）；在宏观层面，早期学者主要从西方经典劳动力迁移理论出发研究经济发展与经济结构等因素对农民工迁移的影响（高国力，1995；蔡昉，1995；杜鹰，1997；李实，1997）。近年来学者们的研究重点开始转向制度和公共政策角度，户籍制度是影响农民工家庭化迁移的重要因素，它导致农民工难以实现永久性迁移（Mallee，1996；李强，2003；胡鞍钢，2005；蔡昉、白南生，2006；朱明芬，2009，盛亦男，2013，李实，2014）；务工权益保障体系、社会保障体系、土地权益保障体系、住房保障体系的城乡差别对农民工家庭迁移造成消极影响（盛来运，2007；纪月清，2010；孙战文，2013）。关于促进农民工家庭化迁移的公共政策研究，有学者通过改革户籍制度、土地制度以及公共服务制度加快农民工举家进城，让农民工家庭最终沉淀在城市（孙战文，2013；张华，2013；王兴平，2014）；有学者提出目前流动家庭已经成为我国家庭的常规模式，要改变“只见个人不见家庭”的政策取向，立足“以家为本”才能真正推进城市和谐发展，国家要在政策层面为农民工安家立业创造环境与条件，对农民工及其家庭进行社会扶植与帮助，采取以家庭为单位的公共服务供给策略，创造条件逐渐引导农业转移人口实现家庭城镇化（杨重光，2009；施远涛，2015；刘筱红，2015；熊景维，等，2016）[2]（p53-64）。基于农民工家庭个案，依托制度分析与发展框架的自然物质条件、共同体属性、应用规则等要素理解和阐释农民工家庭化迁移的动态与静态图景，分析农民工家庭化面临的问题，为促进农民工家庭化迁移提供政策建议与智力支持，继承和拓展本领域的研究。

二、理论工具
制度分析与发展框架致力于解释包括应用规则在内的外生变量如何影响公共池塘资源自主治理中的政策结果，为资源使用者提供一套能够增强信任与合作的制度设计方案及标准[3]（p192-198、205），它已经成为分析公共事务问题的重要工具。

制度分析与发展框架的外生变量主要包括自然物质条件、共同体属性和应用规则。第一，自然物质条件是指影响行动的自然可能性、结果的可得性、行动与结果的联结关系以及行动知识的自然因素和人文因素[4]（p45），该变量主要用来解释农民工家庭化迁移的社会环境与制度环境。第二，共同体属性是指公认的行为标准、对行动场景的共识度、偏好的同质性程度以及成员之间的资源分配状况[4]（p47），该变量主要用来解释家庭形式和家庭功能等。第三，应用规则通常是在不断重复的行动情境内的个体为了改善结果而有意识地改动情境结构的过程中产生的，它是行动者普遍认可的，对何种行为和结果是被要求、禁止和许可的具有可执行力的描述[5]（p137-142），奥斯特罗姆根据制度分析与发展框架内影响行动情境的要素构建了七类经典应用规则，分别为身份规则、边界规则、信息规则、偿付规则、选择规则、聚合规则和范围规则。该变量主要用来解释农民工家庭在迁移过程中面临的正式制度和非正式制度。

三、个案家庭
会村①遵照学术规范的要求，本文对人名和地名（市、县、镇、村等）进行了技术处理。个案材料主要来源于2014年、2015年以及2019年对该村的调研和回访。是河南西部的小村庄，全村共有13个村民小组，总人口2700人左右。该村属传统农业村，耕地面积2600亩左右，主要收入来源是外出务工。通过访谈和参与式观察了解农民工家庭的生产生活样态，访谈对象包括农民工、留守妇女、村干部等。在此选取两户有代表的农民工家庭（老一代农民工和新生代乡籍工）对其家庭化迁移的样态进行分析和研判。

陈红波，43岁，初中文化，妻子杨彩云，40岁，小学文化，会村一组人。二人育有一子一女，儿子上初中，女儿上高中，两个子女目前主要由陈红波父母照看。陈红波夫妇目前均在外务工，陈红波在外地做建筑工，杨彩云在超市做理货员。

郭丛清，32岁，妻子徐琳，30岁，二人均为初中文化，会村四组人。二人育有两女。夫妻二人原本一起在深圳工厂打工，后来因为城市生活成本过高、落户难，徐琳辞工回县城照顾两个女儿上学。

四、没想过留下：老一代农民工家庭的离散生活
像陈红波这样的“4050”人员是村里较早出去的一批农民工，他们大多“上有老、下有小”，养老的远虑与子女上学、结婚买房的近忧让他们不得不与子女、父母分离，尽其所能努力打工赚钱，他们没有想过留在城市，对他们来说，从农村走向城市容易，但从农民真正变为市民很难。

（一）自然物质条件：由农转工
自然物质条件是分析公共池塘资源的重要外生变量，在这里主要用来分析农民工家庭化迁移的外部环境。影响农民工家庭化迁移的外部环境相当复杂，如城乡差距、滞后的城镇化以及性别不平等。城乡差距被拉大，大量农村劳动力向城市流动，但城镇化滞后，城市很难为农民工提供家庭化迁移的充分条件，农民工不得不采取性别差序化与劳动力分散化迁移。

1.城乡收入差距下的离土离乡。20世纪90年代末，村办企业衰弱后，陈红波开始出去打工，他是会村第一批外出打工的人。陈红波说：“我也想在家门口打工，可厂子倒闭后，就没啥干活儿的地方了。1998年左右，原来在厂子里干活儿的那批人都出去了，大部分都是在工地干活儿。”集体经济衰弱，没有致富带头人，农业产业化水平低，小农经营仍是主流，这个传统农业村面临转型的危机，农民为了家庭生计不得不离乡离土外出打工。习近平总书记在对《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进行说明时指出，改革开放以来，我国农村面貌发生了翻天覆地的变化，但城乡二元结构没有根本改变，城乡发展差距不断拉大的趋势没有得到根本扭转。城与乡的巨大差距促使越来越多的农民从土地上离开，从农村出走。会村原有的外出做小生意的农民与后来从乡镇企业中出走的农民汇聚成会村的“打工潮”，也开启了会村家庭的留守模式。“其实不想走”是那个时期曾在当地乡镇企业干活儿的农民的共同心声，而现在的他们大都在外打工，每年都是过年后出去，收秋的时候回来，日子比以前辛苦许多。

2.性别不平等下的劳动力市场。《2019年全国农民工监测报告》显示，在全部农民工中，男性占64.9%，女性占35.1%。虽然女性农民工的数量占比较上年提高0.3个百分点，但仍远落后于男性。杨彩云和丈夫虽然一直在外打工，但却天各一方，在城市也少有团聚的时候。妻子杨彩云工作更换频繁，干得都是短期工，这些年啥工作都做过，工地小工、理货员、保姆、服务员等，但没一个能超过一年的，有时候还要待业两三个月。受生理因素和传统观念的影响，女性农民工相较于男性处于弱势地位，工作的稳定性和待遇不如男性。

3.城镇化中的离散家庭。陈红波夫妻在很多城市打过工，但是更多时候是分隔两地，即使在一个城市打工，也难见一面。虽然陈红波打工去过七八个城市，但都没什么印象，匆匆如过客一般。当问及留城意愿时，夫妻俩均表示没想过留在城市，陈红波说：“我们这留得了吗？这儿（城市）不是我的家，父母娃子都在农村，老了还得回农村，那儿才是家。”快速的城镇化将他们带离农村，他们都成为城市发展的重要劳动力，但是他们“上有老、下有小”，为了生计不得不与家人处于离散状态，“半工半农”是他们的身份特征，将留守农村的家人、财产等迁移到城市非常困难，他们的目标很现实，即打工赚钱养家。

（二）共同体属性：家庭功能受损
共同体属性在此主要定位为农民工家庭的功能和结构。没有实现家庭化迁移的农民工家庭大多处于离散状态，家庭成员过着离散的生活。陈红波夫妻二人这些年在外务工，两个孩子一直是陈红波父母带着，这是典型的隔代管理，但夫妻俩也没办法，要花钱的地方太多。陈红波说：“城里啥都要花钱，不如农村好啊！老家还有地，城里我们啥都没有！”陈红波在一个地方打工，妻子杨彩云在另一个地方打工，父母亲和子女留守农村，这个家庭处于碎片化的离散状态。家庭离散并不是家庭解体，但家庭离散改变了家庭结构和家庭功能，夫妻感情与性生活、教育子女、赡养老人被置于次要地位，经济功能处于首要地位[6]（p77-82）。陈红波父母年纪虽然很大了，但身体还可以，能帮着他们照看孩子，这才让夫妻俩能安心在外打工赚钱，代际分工为基础的务工模式保障家庭照顾的同时也增加了家庭收入。家庭分散的打工模式保障家庭收入的增加，但原有的日常生活和亲密关系被打破，家庭结构和功能出现破损，父母角色弱化，情感沟通和行为控制缺失，留守儿童与留守老人问题凸出，当问题出现的时候，打工常被中止。2014年后陈红波父亲高血压住院，夫妻俩过了正月也没出去，留下照顾老人。2018年陈红波母亲“老毛病”犯了，杨彩云在家照顾婆婆半年多。

（三）应用规则：“进”易“留”难
应用规则是制度分析与发展框架的核心要素，该要素影响着公共池塘资源使用者的行为与结果，维持着行动情境的秩序。伴随社会转型，家庭已经不再是私域，家庭事务已成为各种政策与规则的作用对象。在乡城流动中，农民工家庭受到哪些正式规则和非正式规则的影响与约束？

1.边界与身份规则：逐渐放开的城乡边界。边界规则影响着行动者的数量、特性和资源，以及他们能否自由进入和他们离开时所面临的条件，而身份规则规定行动情境中身份的种类与数量，身份规则常与边界规则一起确定不同身份之间的关系[5（p137-142）[7]（p192-198、205）[8]（p71）。在农民工家庭化迁移的语境下，户籍制度曾是最重要的边界规则和身份规则，从新中国成立到改革开放很长一段时期，户籍制度将农村和城市分隔开，农民工在乡城间的流动受到很大限制，没有市民身份的农民工在流动和务工中受到诸多限制。陈红波回忆道：“那会儿都要暂住证什么的，没有暂住证就不好打工的，去工地干活儿没暂住证，人家都不要你！后来还要就业证什么的，反正要求可多，都得花钱！”改革开放初期，老一代农民工虽然跨过了城乡的物理边界，但是城市并不友好，基于城市稳定和安全的需要，公安部门一直加强对流动人口的管理。2000年以后，伴随着城镇化推进，户籍制度开始松动，特别是近几年，户籍身份逐渐淡化，很多省市纷纷取消城乡落户限制。对于常年在外打工的陈红波来说，这些年最大的感受就是限制少了，他说：“现在只要有身份证到哪里都可以干活儿，要暂住证和健康证的地方越来越少了！”特别是2014年以来，中共中央和国务院颁布了涉及户籍、城镇化、乡村振兴等多方面政策文件，国家开始重视农村劳动力流动中的公平与服务。

2.选择规则：家庭策略。选择规则规定从属于身份的一系列行为的集合，包括处于特定身份的行动者必须、可以和不准采取的行动[3]（p192-198、205）[8]（p71）。家庭的决定和选择主要通过家庭策略实现，家庭策略主要指“家庭面临新的外部环境时的决策过程”[9]（p100-105）。农民家庭会通过家庭策略选择收益最大和风险最小的务工方式。第一，以务工代替务农。在访谈中，提及外出务工的原因，“种地不赚钱”“孩子上学要花钱”“买房子娶媳妇”等是农民外出务工的主要原因，农业比较收益低、风险大（靠天吃饭），外出务工可以提升家庭收入，“上有老、下有小”的陈红波不得不选择外出务工。第二，性别分工。孩子小的时候，杨彩云在家照看孩子，等孩子大了能交给公婆照顾，她才选择外出务工；一旦家里有事情，回去的都是她，因为“丈夫挣得多”。受传统性别偏好和贡献率的影响，农民家庭外出务工总是选择男性，女性并不是家庭外出务工决策的首选，大部分家庭会选择男出女留，女性天生被赋予家庭照顾责任，男性则被认为在劳动力市场上可以获取更多的收益。

3.聚合规则：土地的牵绊。聚合规则决定了处于某一身份状态下的行动者在某一节点对行动选择的控制水平[8]（p71）。土地所有权与使用权的分离形成以户为单位的家庭承包经营模式，农民成为独立的生产者与经营者，这一身份的转变使得农民具有一定的选择权，提高了他们对家庭生计的控制力，家庭联产承包制使得农民不再被束缚在土地上，农民具有向外流动的选择权。

聚合规则分为三种情况：对称聚合规则，非对称聚合规则，协议缺失规则[5]（p137-142）。在非均衡的制度环境中，并不是每个参与者都拥有自由的选择权和控制力，家庭联产承包制的实行让农民成为独立的市场主体，但现行的土地制度安排却并未给予农民对土地足够的控制力（处置权和收益权），土地产权权能的残缺对农民的流动产生束缚，导致农民并不具备充分自由的流动权。在会村，虽然耕地撂荒的不多，但由于种地比较收益日益下降，除去村里集体流转出去的耕地，多数农民家庭还维持着低水平的小农经营。但是伴随着这些年外出务工人数的不断增多，农民对土地的态度发生转变，陈红波说：“我们这儿地都是靠天吃饭，赚不到钱，要是都流转出去，老人也清闲点，我也不用来回跑了。”

伴随着城镇化的推进，党中央和国家对农村土地制度做出改革，2019年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》增强了对农户土地权益的保护，提出“不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”，承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。上述法律的修订有效保障了农民的土地权益，完善了土地承包权与经营权二次分离的制度安排，不仅实现土地所有权、承包权、经营权三权分置，而且给予农民较为充分的选择权和控制力——自主选择处分土地承包经营权，提高农民土地增值收益，满足农民离土离乡或留土离乡的需求。

4.信息规则：传统的信息网络。信息规则决定了哪些关于行动情境总体结构的信息和关于任何个体现在和过去的行动、状态的信息是可以被获取的以及获取程度[7]（p5-13、38）。信息规则涉及行动者交流和信息流动的频率、准确性等，它不仅可以揭示行动者过去的行动，而且可以提升行动者行动的准确性。信息规则在这里主要指农民工就业信息的传递和获得，对于陈红波这一代农民工来说，找工作的信息主要靠熟人，很少依靠政府就业服务网络。陈红波说：“第一次出去都是跟着同乡去的，再后来就是大伙一起干。”传统的信息网络为农民工外出务工提供了安全感，但是这种信息渠道却容易失真，导致农民工的盲从。为何如此？一方面，地方政府的就业服务网络覆盖面不够广，相关服务滞后；另一方面，农民工对劳动力信息的鉴别能力不强，劳动力中介良莠不齐，特别是老一代农民工没有足够精力和能力找寻正确、有效的就业信息。

5.范围规则：城市难留。范围规则界定了能影响的潜在结果及与特定结果相联系的行动，确定着在行动情境内可能出现的结果的集合。范围规则可以通过改变结果的参数来改变行动者的行为，并不必直接作用于行为本身[5]（p137-142）[8]（p71）。陈红波这一代农民工外出打工的目的就是赚钱回家，因为太多城市范围规则（各种政策限制）让他们预期在城市落户困难重重。外出打工的日子里，陈红波除了吃饭、干活和睡觉，基本上没有什么节假日，挣了钱就攒着，没有时间和经济条件去了解打工的城市，陈红波说：“这些年，公园没去过，商场没逛过，电影没看过，偶尔就是喝个小酒，能多攒点就攒点，能多干就多干；想孩子的时候就打电话。”虽然他打工去过七八个城市，但都没什么印象，匆匆如过客一般。城市定居对于他们这一代农民工来说更多是奢望，打工多久最终还得回家。个人外出务工虽然造成丈夫与家庭在空间上离散，对家庭结构造成了冲击，但并没有导致家庭关系过度疏离，生存压力与传统伦理道德才是家庭得以维系的重要条件[6]（p77-82）。

6.偿付规则：家庭化迁移成本高。偿付规则影响的是能把特定行动和结果结合起来的收益与成本，它能建立行动激励和阻碍条件[8]（p71）。农民外出务工的收益与成本决定着他们个人和家庭的迁移模式和迁移时间等。陈红波这一代农民工选择离土离乡，期待通过务工带来更多收益能够“给老人养老”“给孩子读书用”“给孩子买房子”，但他们付出的成本是家庭离散，家庭成员不得不分处城市和农村两个空间，这是非家庭化迁移的成本。如前所述，这一代农民工实现家庭化迁移并非易事，所以只能保持着家庭偏离常态的状态——家庭离散。基于偿付规则的考量，家庭离散只是暂时的过渡形式，农民工最终还要回归家庭，目前暂时的家庭离散是为家庭创造更好的未来：盖房、买房、养老、子女教育等。

五、梦想难照进现实：新生代乡籍工家庭的流动生活
作为新生代乡籍工，郭丛清希望留在城市，通过打工积累在城市落脚的资本。他们希望在城市真正落脚，成为城市的一分子，不愿像老一代农民工那样转身回家，农村已经变得陌生，回不去了。但现实很残酷，他们拼命努力却很难真正在城市安身，城市的“高门槛”把他们的梦想阻拦。

（一）自然物质条件：不友好的接纳
对郭丛清来说，城市虽然在职业上接纳了他，但福利和社会空间却并未完全接纳他和他的家庭。郭丛清家虽然实现了家庭化流动，但他们在城市的生存并不稳定，居住于狭小的出租屋，子女教育面临困境，一次次冲击落户落空，虽然他们已经爱上这个城市，但是梦想并未照进现实，流动家庭很难实现安家。城市建设滞后于城镇化速度，城镇住房建设滞后于人口增长，城市管理滞后于城市发展[10]，城市虽然吸纳了他们的劳动力资源，但农民工却很难享受到与城市居民同等的待遇，郭丛清说：“一家人在这里（城市）待好几年，日子过得真不如老家，大人能凑合，可孩子受不了啊！不能留在这里，就别带着家人一起受罪了。”

非均衡的城镇化下，农民工家庭城镇化缓慢，“半市民化”不仅带来福利差，更拉大了城乡居民之间的社会距离。农民工是介于农民与城市居民之间的特殊群体，离开了土地却未隔断与农村的联系，进入了城市却未与城市建立真正的联系[11]（p216）。在走访中发现，会村大部分外出务工农民的主要社交对象还是老乡、工友。而郭丛清虽然认识一些城里人，但大多是由于工作原因接触，没有深入交往，关系比较疏远。不少城市人往往戴着有色眼镜看待农民工，让农民工很不自在，更不愿意和城里人交往。一些城市人歧视农民工，觉得农民工占用了他们的公共资源；而农民工觉得城市人太势利、不重感情、瞧不起人，二者充满排斥，缺乏深入交往的支撑点。这种社会排斥造成多数农民工的交往对象还是同类（城里的老乡），农民工无法对城市产生归属感与依赖感，客观上形成与城市社会的隔离，仍将自己定位为“城市的外来户”。

（二）共同体属性：家庭形式变化
在非均衡的城乡环境和乡城流动中，农民工家庭的家庭形式和功能不得不处于异化状态。《中国流动人口发展报告报告2017》指出，目前流动人口家庭化呈现出批次流动的特征，通常家庭中会有“先行者”流动到城市，为家庭流动做好准备，然后家庭成员再分批流动[1]（p63）。《中国流动人口发展报告2018》显示，新生代流动人口近一半为跨省流动，其中因务工与家属随迁而流动的比例接近7成；而近一半新生代流动人口首次流动时都是一个人[12]（p144-145），这说明流动家庭是流动人口的重要趋势，但是农民工要实现家庭化迁移并非易事。郭丛清家经历了“个人外出务工—夫妻同时流动—家庭化流动—妻儿留守”，家庭形式经历多番变化。郭丛清初中毕业就出来打工，在佛山、东莞、广州、深圳等地辗转务工，在印刷厂、玩具厂、电子厂、鞋厂都做过，大部分都是做流水线工作。与徐琳结婚后，两人一直在同一城市打工，没有继续流动打工，也开始知道攒钱了。他俩有孩子后，郭丛清的母亲也过来帮忙照看孩子，一家五口人租住在出租屋。全家到城市后，郭丛清非常希望能够拿到城市户口，但遗憾的是最后积分不够，距离当地政策要求的分值还有一定差距。没有户口，女儿上学费用高，家里存款从没超过1万元，一家人过得很累。后来郭丛清的母亲带两个女儿回县城上学，不久妻子徐琳也辞去工厂的工作回县城全职陪读，成为县城留守妇女。徐琳以前在城市天天打卡上班，到了县城则天天按时接送孩子，偶尔打个零工，郭丛清则继续独自在深圳打工。在此过程中，家庭形式不断变迁，最后一家人不得不分居两地，不管是流动、留守，还是举家迁移，都是郭丛清家不自由的选择，但家庭聚合的门槛过高，郭丛清虽然实现过一次举家迁移，但最终并未真正实现完整的家庭化迁移和定居。

（三）应用规则：“并非易事”的家庭化迁移
规则是参与其中的人们的共同协议，是关于什么行动是必需的、禁止的或允许的强制性规定[8]（p67），应用规则不仅有利于维持行动情境的秩序，而且能保证行动者行为选择结果的可预见性[7]（p5-13、38）。在乡城流动过程中，哪些规则促进了农民工的流动，哪些规则造成农民工家庭的离散？

1.边界规则与身份规则：从农民工到新市民。近几年，党中央、国务院先后印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》《关于进一步推动进城农村贫困人口优先享有基本公共服务并有序实现市民化的实施意见》《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等，重庆、青岛、杭州、苏州、郑州、西安等多个大中城市出台了新的户籍政策，进一步放开落户限制。从中央到地方，我国农民工市民化政策框架正在逐渐形成，农民工市民化已然成为城乡融合发展和乡村振兴的重要取向，农民工向新市民转变已经成为统筹城乡发展的必然趋势。但是从农民工到新市民并不容易，户籍改革的力度从小城镇到中小城市再到大城市依次递减[13]（p19-26），有研究显示，200万人口以上城市户籍制度改革措施对人口迁入具有负向效应[14]（p98-112），全面放开落户限制主要还是存在中小城市，在大城市落户仍非易事，但大城市却是对新生代乡籍工吸引最大的地方。户籍制度仍是影响家庭化迁移的重要因素，农民工及其家庭仍难以享受到与市民均等的权利。

2.选择规则：城市户口与农村户口。选择规则规定从属于身份的一系列行为的集合，包括处于特定身份的行动者必须、可以和不准采取的行动[7]（p5-13、38）[8]（p71），受身份差异和社会环境的影响，行动者的选择不仅要考虑当前的成本与收益，而且要考虑未来的成本和收益。在衡量当前与未来的收益和成本后，郭丛清最后没有选择为城市户口继续努力，而选择两地分居的城乡流动生活，一方面由于城市户口（大城市）难入，另一方面也有对农村户口的牵挂，郭丛清说：“没有房子和稳定的工作，就别想着那么容易落户！”放弃城市梦、保留农村户口的他们不得不接受当前流动、漂泊的生活和不稳定的收入，但是未来农村户口所带来的土地保障等其他财产性收入却是郭丛清们的最后退路。伴随着当前城乡户籍一体化改革的推进，农村户口的保障性和福利性在增强，将“根”（户口）留在农村成为许多农民工的现实选择，在无法享受到与城市居民均等福利的情况下，土地当前和未来的收益是他们重要的保障。他们一旦出现失业或者大病，返回农村后，农村户口附着的资源和禀赋会大幅降低他们的生存风险。

3.聚合规则：家庭的控制力。聚合规则决定了处于某一身份状态下的行动者在某一节点对行动选择的控制水平（控制力）[8]（p71）。对于郭丛清家来说，他们可以继续维持一家五口人在城市生活的方式，夫妻辛苦打工，孩子上农民工子女学校，一次次冲击落户，这是他们可以选择的行动集合。但他们最终的决策还要受到聚合规则的影响，郭丛清农民工的身份很难为家庭特别是孩子提供稳定、幸福的生活和安家之所，他认识到自己难以具备家庭化迁移的控制力。高额的生活成本让郭丛清对城市户口的欲望已不是那么强烈了，每月的那点儿工资仅仅能保证他们不被这个城市淘汰，但想真正安家太难了！郭丛清认识一个拿到户口的老乡，现在还住在出租屋，廉租房需要慢慢排队，像样的学校还是进不去，妻子和孩子还在老家，他的生活并未改善很多。想留却留不下，郭丛清不得不向现实妥协，只能在城市徘徊，维持“半市民化”的状态。

4.范围规则：家庭离散。范围规则界定了能影响的潜在结果及与特定结果相联系的行动，确定着在行动情境内可能出现的结果的集合[5]（p137-142）[8]（p71），在行动情境中，一定的行动会引致一定的结果。在郭丛清的城乡流动中，他不仅想“打工赚钱”，而且希望“留在城市”，为了实现留下的目的，郭丛清付出大量的努力：参加当地社保，积极参与各种志愿活动，多次主动献血。地方户籍政策形塑的范围规则让郭丛清一次次冲击落户落空，始终无法实现留城的预期目标，大中城市的户籍政策让农民工在城市情境中可能获得的结果与预期相去甚远。郭丛清说：“有学历、有房子、收入高、贡献大的农民工才容易入户，但这样的人多半不愿意迁户口。”虽然像郭丛清这样的农民工许多已在城市居住多年，已经爱上城市，但“嫌贫爱富”的户籍政策拒绝了他们。所以郭丛清不得不忍受家庭离散，维持着“半市民化”的生存状态，与妻女分居城乡两地。妻女返乡后，留下郭丛清一人在深圳打拼，虽然现在已是工厂的小组长，但是他却没什么归属感，郭丛清说：“媳妇、闺女不在身边，有时候很孤独，特别是闲下来时。”他现在最大的愿望是攒够钱给娘仨在县城买个房子。不到过年时候，郭丛清一般都不回来，家里的地已经交给同村的哥哥，郭丛清说：“回家打粮食的钱根本抵不住往返的误工费和车费，划不来，这厂里假也不好请，把地给别人也省心，吃的粮食自己买。”

5.信息规则：信息不对称下弱势的农民工。信息规则决定了哪些关于行动情境总体结构的信息和关于任何个体现在和过去的行动、状态的信息是可以被获取的以及获取程度[7]（p5-13、38），在行动情境中，行动者获取的信息可能是完整的，也可能是不完整的，这都会影响行动者的决策和行动结果。农民工家庭化迁移困难也与其信息弱势有关，对天津市和重庆市566名农民工的调查显示，城市农民工是信息弱势群体，信息缺失是其融入城市的巨大障碍，现代信息交流工具和信息渠道对城市农民工社会融入有显著影响[15]（p13-16）。在城市打工的时候，郭丛清为了孩子上公办学校，他从家乡到打工城市来回“跑断了腿”，但手续很难办全，后来学区名额满了，最终还是进不去。对郭丛清来说，他们忙于生计问题，无暇了解相关社会政策、孩子入学要求和社保缴纳标准等，郭丛清说：“有时候去问也问不清，问老乡，他们也说不清，所以常常来回跑。”他们都很难获取稳定、真实、准确的城市信息，同时与乡村的信息又因为距离被阻塞，这都加大了他们市民化的成本和家庭化迁移的难度。

6.偿付规则：市民化成本。偿付规则影响的是能把特定行动和结果结合起来的收益与成本，它能建立行动激励和阻碍条件[8]（p71）。对于郭丛清家来说，难以承担城市住房、教育、医疗等方面的支出（市民化一般性成本），希望通过落户来减少各方面的支出，但是地方户籍政策所形成的制度性障碍（市民化制度性成本）让他们难以跨越户口这道坎。对于城市政府来说，农民工为城市发展和政府财政收入带来巨大的收益，但农民工转化为新市民所需的成本是一项巨额的支出，新增农民工人口给当地政府带来公共财政支出[16]（p62-63）。对于城市政府来说，交易费用是衡量制度安排的收益与成本的重要变量，当某一制度给制度变迁主体带来净收益时，他才会同意这种制度安排，对于地方政府而言，农民工市民化所带来的交易费用会降低净收益，他们不轻易进行制度变革。但从城镇化的发展进程看，市民化的成本不应成为城市拒绝农民工的借口，城市政府以此为借口阻碍农民工市民化是站不住脚的。改革开放四十多年，上亿农民工是城市发展和建设的重要贡献者，但很多农民工较难享受到与城市居民同等的公共服务，获得市民身份面临重重困难，城市政府为农民工提供的公共服务与他们的贡献并不对等。从城乡二元体制来看，市民化成本本质上其实是城市政府对于农民工的长期欠账，这个“欠账”是农民工长期缺失的基本公共服务。农民工群体在我国现代化进程中将长期存在，城市政府为农民工提供均等化的公共服务责无旁贷[17]。

六、政策建议：破除农民工家庭化迁移的幕墙
从两代农民工家庭城乡迁移的图景可以发现，他们的家庭化迁移仍面临诸多阻碍，一道道隐性和显性的幕墙横亘在农民工及其家庭的乡城流动中。《中国流动人口发展报告2017》显示，农村地区举家流动的比例为18.8%，举家流动家庭规模较小[1]（p165-167）。以户籍为例，国家统计局发布的《2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，常住人口城镇化率为60.60%，户籍人口城镇化率为44.38%，户籍人口城镇化率还有待进一步提升。以性别为例，《2019年农民工监测报告》显示，虽然女性和有配偶的农民工占比均提高，但在全部农民工中，男性占64.9%，女性占35.1%。此外，农民工社会融入度还有待进一步提升，《2019年农民工监测报告》显示，在进城农民工中，40%认为自己是所居住城市的“本地人”，城市规模越大，农民工对所在城市的归属感越弱，对城市生活的适应难度越大。

国家和地方政府在促进农业转移人口市民化方面一直在进行改革，相关政策和措施的出台为农民工家庭化迁移提供了政策支持和机遇，为他们融入城市打开政策之窗。

第一，国家层面。一方面，全面实施城乡融合发展战略，坚持以人为本，着力破除户籍、土地、资本、公共服务等幕墙，特别要加大医疗、教育等基本公共服务的投入。《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，要求督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制，推动城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制。《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出，深化户籍制度改革，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度；推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变；继续推进财政体制改革，提升地方政府事权与支出责任、财权的匹配程度[18]（p82-95）。另一方面，扎实推进乡村振兴战略，走中国特色社会主义乡村振兴道路，加大对农业的投入和支持，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业，推动基本公共服务逐步覆盖农村地区，让农村成为安居乐业的美丽家园。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，推进以县城为重要载体的城镇化建设。《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，加快小城镇发展，完善基础设施和公共服务，发挥小城镇连接城市、服务乡村的作用，推动在县域就业的农民工就地市民化，这有利于各种公共服务的衔接，促进农民工家庭的聚合和团聚。农民工市民化的本质是基本公共服务的均等化，农民工落户不仅是户籍问题，更重要的是让农民工与城市居民共享城市社会福利，这对大城市的可支配财力是巨大的挑战。国家要加大财政均衡力度，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出，全面落实支持农业转移人口市民化的财政政策，城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，以及中央预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜政策。此外，倡导性别平等的家庭政策，不仅要给予留守妇女和女性农民工性别关怀，为她们的发展争取更多的权益，而且要将家庭纳入社会政策内核，在就业、教育、医疗、住房政策等中更加关注农民工背后的家庭，重塑家庭在公共政策中的重要地位。

第二，地方政府层面。创新城市管理模式，改变限制外来务工人员享受公共服务的政策与管理模式，正视农民工对城市发展的贡献，改变视农民工落户为城市负担的传统思想，用公平、公正的服务关怀农民工及其家庭。参照《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等，在准入政策和指标的设定上应切实考虑当地农民工及其家庭的实际情况与诉求，减少歧视性障碍，降低对合法稳定工作与住房的苛刻要求，为农民工家庭迁移提供政策支持，试行以经常居住地登记户口制度，推动公共资源按常住人口规模配置。对于有能力在城镇稳定就业和生活、留城意愿强的非本地户籍农民工，应尝试以居住证为载体逐步提供相应的基本公共服务，如让举家迁移进城的农民工享受到廉租房、公租房以及经济适用房的福利，实现农民工子女就近入学，降低就学成本，将农民工逐步纳入城镇社会保障体系等，积极改善农民工的工作与生活条件，为其融入城市创造良好的政策环境。

第三，家庭层面。奥斯特罗姆在分析公共池塘资源问题时，主要从“公认的行为标准、对行动场景的共识度、偏好的同质性程度以及成员之间的资源分配情况”[4]（p47）来分析共同体属性。面临家庭化迁移之困，需要农民工家庭改变家庭的共同体属性，要形成家庭聚合的行为共识，逐步适应客观环境，发挥主观努力，优化家庭策略，逐步改变家庭的离散状态。第一，流动策略改变。以个体流动带动家庭迁移，男性在城市稳定发展后再逐步将其他家庭成员带入城市，形成“男性流动—妻儿留守—妻子流动—家庭化流动”的迁移策略；此外，农民工要努力提升自身的技能和素质，增加经济收入，为家庭迁移奠定更好的经济基础[19]（p41-54）。第二，维持信息与情感联络。在无法实现家庭化迁移，两地的成员通过频繁的互访、汇款、收入共享、财产继承来维系家庭纽带[20]（p102）；电话、4G网络普及为离散家庭提供了沟通载体，在一定程度上保障了分隔两地的农民工家庭的情感沟通和信息交流，维系了家庭的稳定性。

七、结语
我国经济社会发展已经进入新时代，党和国家一系列涉农政策更加注重公平与服务，农村农业农民问题被党和国家置于优先发展地位。习近平总书记在2017年中央农村工作会议上指出，“大国小农”是我们的基本国情农情，要把小农生产引入现代农业发展轨道。中国共产党十九届五中全会指出，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。数以亿计的农民工及其家庭是推进乡村振兴不可忽视的群体，让农民工及其家庭在乡城间选择符合自身利益的生产生活方式，改善生活品质，实现体面地劳动、有尊严地生活，这既是中国经济社会高质量发展的最好体现，更是中国特色社会主义制度优势的重要体现。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2021.04.015

[中图分类号]C916

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2021）04-0134-10

基金项目：河南省科技厅重点研发与推广专项软科学研究项目“后疫情时代河南省农民工公共就业服务体系长效机制研究”（212400410262）；河南省高等学校青年骨干教师培养计划资助项目“农业转移人口市民化的逻辑、困境及治理研究”（2020GGJS198）；河南省高校人文社会科学研究一般项目“城乡融合发展视角下农村进城务工女性城市融入的治理研究”（2021-ZZJH-242）。

作者简介：聂飞（1982—）男，河南洛阳人，管理学博士，洛阳师范学院乡村振兴研究中心执行主任，副教授。

①本文使用农民工的表述主要依据国家统计局2020年发布的《2019年农民工监测调查报告》中主要指标的解释。农民工指户籍仍在农村，年内在本地从事非农产业或外出从业6个月及以上的劳动者。

责任编辑 杨 幸