制度体系论：中国共产党治国理政的新境界

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制度体系论：中国共产党治国理政的新境界
□郭定平

（复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海200433）

[摘要]改革开放以来，中国特色社会主义现代化建设经历了从开始强调制度建设到着重加强制度体系建设的重要转变；党的十八大以来制度体系建设的历史性成就推动党的领导和国家治理进入一种全新的境界。经过多年的改革创新和渐进积累，中国特色社会主义制度体系建设渐入佳境，形成了一种系统集成的新型混合制度体系，其核心要素包括党的领导制度体系、人民当家作主制度体系和中国特色社会主义法治体系。如何进一步推动党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持和完善中国特色社会主义制度体系，是未来推进国家治理体系和治理能力现代化、全面建设社会主义现代化国家的一项艰巨任务。

[关键词]制度建设；制度体系；中国共产党；国家治理

改革开放以来，中国共产党在治国理政过程中注重加强制度建设，并不断取得新的成就。党的十八大以来最新的重大进展就是提出制度体系概念和推进制度体系建设，并取得了历史性的新成就。目前虽然已经出现了少量关于制度体系的研究著作和论文，但是这些研究成果多半只是一种政策解读和理论阐释，具有学理深度的探讨亟待加强。本文将在现有研究的基础上，将政治学的制度体系理论与中国共产党的制度建设实践有机结合，在建构制度体系的理论分析框架基础上，总结中国共产党推进制度体系建设的历史经验，以期为加强和完善党的领导制度体系，推进国家治理体系和治理能力现代化提供一定的启示。

一、问题意识与研究背景
制度建设是人类政治文明进步的重要体现。1949年新中国成立之后中国共产党领导中国人民进行国家建设，确立了崭新的社会主义基本制度。但是由于面临严峻的国际环境和遭受接二连三的国内政治运动的冲击，新中国的制度建设并非一帆风顺，在“文化大革命”期间甚至出现“踢开党委闹革命”“砸烂公检法”等破坏制度的严重倒退现象。改革开放伊始，我们党在总结历史经验教训的基础上提出了加强制度建设的重要任务。1978年12月召开的党的十一届三中全会在决定把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的同时，明确提出必须充分发扬人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威。1980年8月18日邓小平发表《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，深刻分析了党和国家领导制度中存在的一些弊端，阐述了政治体制改革的基本目标和方向，并特别强调指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[1](p333)此后，我们在政治体制改革和国家制度建设方面进行了持续不断的努力和探索，并取得了显著的成就，中国社会政治生活的制度化水平得到极大提升。

党的十八大以来，我们党把制度建设摆在更加突出的位置，开始提出并着力推动党和国家制度体系建设。习近平总书记在主持十八届中央政治局第一次集体学习时就强调指出：“我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”[2](p10)党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。2019年10月31日党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对党的领导和国家治理制度体系建设进行了全面规划和部署。因此，本文的研究问题是，从改革开放初期提出加强制度建设到新时代开始强调制度体系建设究竟意味着怎样的变化？为什么会出现如此变化？其内在逻辑与发展前景是什么？

从制度建设到制度体系建设的转变，既是改革开放以来中国共产党治国理政过程中注重制度建设的发展要求，水到渠成的自然结果，也是新时代加强顶层设计，注重制度建设的系统性、完整性和协同性的必然产物。具体而言，制度体系建设的来由和背景可以从学理和现实角度进行如下分析：

第一，是从制度主义到新制度主义的研究范式转换的结果。传统的制度主义强调以宪法、法律为基础的国家制度，特别是研究国家立法、行政和司法制度，这种研究视角很明显没有把影响人们集体行为的很多社会、政治组织纳入分析视野，无法说明和解释党的领导，更不能解释党的领导和国家治理体系所包含涉及的大量社会组织、企事业单位。新制度主义拓展了对制度的理解，包括影响人们社会政治生活的各种组织体制、行为规范。这种对制度的重新关注是现代社会制度发展与实践探索不断积累的结果，因为社会、经济和政治领域的制度已经变得日益复杂，并对人们的集体行为产生越来越大的影响。因此，新制度主义政治学就“要从更普遍的意义上把政治制度看作政治的基本特征，并剖析政治制度在政治生活中带来稳定和变革的方式”[3](p17)。新制度主义政治学拓展了人们的研究视野，将影响人们集体行为的更多社会政治规范因素纳入分析范畴。在中国，坚持党的领导是一项基本政治原则，影响人们社会政治生活的各个方面，党的领导与国家治理体系是一个复杂系统，内容广泛，在新制度主义视角下这些均可以纳入研究范畴，当然也应该成为制度体系建设的重要内容。

第二，是全面建设社会主义现代化国家的有机组成部分。习近平总书记在十九大报告中庄严宣告，到新中国成立一百年时基本实现现代化，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。党的十九届五中全会提出开启全面建设社会主义现代化国家新征程。现代化国家建设内容丰富，涉及各个方面，其中制度建设贯穿全部方面。制度层面的现代化，根本就是国家治理体系与治理能力现代化，关键就是构建中国共产党的领导与国家治理制度体系新模式。在改革开放以来的四十多年中，中国取得了巨大发展成就，创造了经济快速发展与社会长期稳定的两大奇迹。这一奇迹般成就的取得固然有中国特色社会主义优越性、中国人民艰苦奋斗等多方面原因，但是中国作为发展中国家的“后发优势”、作为一个超大规模国家的“人口红利”等方面的因素也发挥了重要作用。著名的经济史专家格申克龙认为，一个经济落后的国家在面对发达的工业化国家时具有一种其落后的经济发展状况与对发展的高期望值之间的紧张状态，这种紧张状态会成为推动现代化的力量；这种“落后的优势”会使得落后国家在努力解决它们的工业发展问题时表现出很大的机敏性、独创性和灵活性[4](p60)。在全面建成小康社会、经济总量跃居世界第二之后，中国原有的一些优势逐渐减弱甚至消失了。于是，在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，推进制度体系建设，开发制度资源和发掘制度红利就成为未来发展的必由之路。

第三，是中国崛起过程中大国竞争的必然要求。近代以来的大国竞争是综合国力的竞争，具体包括硬实力与软实力的竞争。无论硬实力还是软实力，其发展积累都与特定的制度环境相关，是这种特定的制度绩效的体现。西方世界在近代的兴起虽然有很多特殊原因，但是一整套西方的政治经济制度在此过程中无疑发挥了重大作用。有学者在探讨西方世界兴起的原因时就明确认为，有效率的经济组织是经济增长的关键，与此相关的制度安排与制度创新可以为西方世界的兴起提供有力的解释[5](p4-13)。近代中国在西方列强的入侵与掠夺过程中逐渐沦为半殖民地半封建社会，一个重要原因就是封建专制统治的没落与腐朽，制度衰败到了无以复加的程度。新中国成立之后，中华民族的历史命运焕然一新，迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大历史飞跃，其中的根本原因就是中国共产党的领导与社会主义制度的优势不断得到有效发挥。进入新世纪之后，随着中国的快速发展和国际影响力的逐渐提升，世界权力转移加快，大国竞争加剧，中国面对的国际竞争压力加大。大国之间的竞争实际上是综合国力的竞争，但是归根结底是制度竞争，制度优势是决战决胜的关键。对此，习近平总书记明确指出：“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。”[6](p119)因此，为了顺利推进社会主义现代化国家建设，成功实现中华民族伟大复兴，我们必须在大国竞争中不断创造新的制度优势，全面深化改革，扩大开放，加强制度体系建设，并运用制度体系的力量，确保中华民族繁荣昌盛，引领世界和平发展，不断改善全球治理，推动构建人类命运共同体。

二、制度体系的分析维度
加强制度体系建设已经成为新时代中国政治发展与改革的一项重要内容，因此从理论上厘清制度体系的内涵与特征就至关紧要。实际上，制度体系并不是一个新的概念，经济学、社会学、管理学、行政学等学科均有相同或相似的概念，均重视制度体系的构建，均有制度体系建设的多种理论资源可资借鉴和利用。罗伯特·克朗在政策科学中引入系统分析，认为系统是相互联系要素的复杂组合，具有整体性、复杂性、相互依存、相互影响等特征[7](p177)。罗伯特·杰维斯在分析政治与社会系统的复杂性时就特别关注系统中各个单元的相互联系，认为“在一个系统中，单元的命运以及它们与其他单元的关系会受到在其他地方和较早时期发生的互动的强有力的影响。如果相互联系密集，系统就会变得复杂和难以控制”[8](p11)。这些关于系统分析和系统效应的研究对于我们研究制度体系都有一定的启发意义。

在马克思主义政治学说和当代政治学研究中，关于制度体系的研究为我们分析制度体系的内涵和特征提供了直接的思想来源。列宁在《论工会、目前局势及托洛茨基的错误》这篇演说中就提出了无产阶级专政体系的概念，认为“这里是一个由若干齿轮组成的复杂体系，而不可能是一个简单的体系”“工会就它在无产阶级专政体系中的地位来说，是站在——如果可以这样说的话——党和国家政权之间的”“党是把无产阶级的先锋队吸收到自己队伍中来的，而这个先锋队就实行着无产阶级专政。没有工会这样的基础，就不能实行专政，就不能执行国家职能。而要实现这些职能，就必须通过一系列的也是新型的特别机关，即通过苏维埃机关”[9](p403-404)。对于列宁提出的无产阶级专政体系概念，斯大林作了进一步的阐述，并从其“机构”的观点，从“传动装置”“杠杆”和“指导力量”的作用和意义的观点来说明无产阶级专政，认为这种“传动装置”“杠杆”和“指导力量”综合起来就构成“无产阶级专政体系”；党实现无产阶级专政，但它并不是直接实现这种专政，而是借助于工会、苏维埃、合作社、青年团等“非党组织”。斯大林明确指出：“只有无产阶级的党，只有共产党，才能在无产阶级专政体系中起这种主要领导者的作用。”[10](p411-413)这个无产阶级专政体系就是特定历史时期的政治统治体系或制度体系。

美国著名政治学家戴维·伊斯顿认为所有社会政治生活都是相互依存的，政治生活构成一种具体的政治体系，这种体系是整个社会体系的一个方面；其中所有那些“涉及制定和执行社会政策的活动，即在政治学中已经开始简称为政策的制定过程，构成政治体系”[11](p123)。与伊斯顿的政治体系概念类似，宾厄姆·鲍威尔等人认为，政治体系是一种特殊的社会体系，即参与制定权威性公共决策的体系；其核心要素是一套表达并实现社会或其中诸群体共同目标的政府机构，如议会、官僚机构和法院等；政党和利益集团之类的政治组织也都是政治体系的组成部分；大众传媒和智库等因其对政治过程或公共政策的显著影响也构成政治体系的一部分。因此，政治体系就是这些“相互联系、相互作用的机构和部门的全部整体”[12](p12)。在马克思主义理论指导下，吸收借鉴西方政治学研究成果，当代中国政治学者对政治统治体系、政府体系、领导体系进行了探讨。例如，王惠岩认为统治阶级为了实现对被统治阶级的专政以及对整个社会的统治，必须建立一系列的政治组织和机构，“这些政治组织和机构各有特点，具有不同的功能，并且相互联系，相互依存，按一定的结构组成一个有机的整体，这就是政治统治体系”[13](p88)。陈红太在讨论了中国政府的不同内涵之后采用了政府体系的概念，认为中国政府体系的实质就是“人民民主专政体系”，该体系“由各级共产党组织、各级民主党派组织、各级人民团体组织、各级人民政协组织、各级国家机构组织和基层自治组织构成”，这些组织及其特定职能形成的相互关系和上下关系以及其意识形态构成当代中国政府体系[14](p64)。

尽管已经有关于政治体系、统治体系、政府体系等的各种论述，但是直接研究党的制度体系特别是领导制度体系的学术成果确实是凤毛麟角。党建研究学者王光华结合马克思主义执政党建设理论，研究了党的制度体系，认为“从党的制度体系在党内行为规范中的地位和作用上看，党的制度体系是由党的根本制度、基本制度、具体制度三种类型和层次的一系列制度所构成的有机整体”[15](p25)，其中包括党章制度、民主集中制、党的代表大会制度、集体领导制度、干部人事制度等。该研究主要聚焦于党内的各项制度，局限于党建研究层面。如果要研究中国共产党治国理政，研究党的领导制度体系和国家治理体系，就必须突破传统的党建研究视野，从中国政治制度体系的角度来分析党的制度体系和领导制度体系，把中国共产党领导制度体系与国家治理体系有机结合起来。因此，结合现有的各种理论研究和中国政治实际，本文认为当代中国的政治制度体系就是中国共产党治国理政的制度体系，具体包括中国共产党的领导制度体系和中国共产党领导的国家治理和社会治理制度体系。

从比较政治学的视野来看，制度体系的分析维度具体包括如下方面：

一是完整性。现代政治的一个重要特点就是具有明确领土边界的国家的形成以及在国家之内建立权威关系并进行有效治理。有效的国家治理均有赖于一整套完整的制度体系。这一制度体系必须能够对一个政治共同体的各个地方、各个领域、各个层级进行有效治理。如果制度缺失，或者制度运转不灵，国家治理就会失效甚至失败。各种各样的“失败国家”或“软弱国家”的形成原因可能五花八门，但是一个共同特征应该就是缺乏完整的制度体系。

二是层次性。制度是一种约束、引导人们行为的规范规则，每个国家均存在大量的制度，各种制度具有不同的地位和作用。为了使国家制度有效运转，这些制度必须形成一定的层次关系，例如根本制度、基本制度、重要制度，或者中央制度、地方制度、基层制度。在当代中国，体现人民民主的人民代表大会制度就是一项根本政治制度，民族区域自治制度、基层群众自治制度都是中国的基本政治制度。具有层次性的制度体系就会运转协调，有条不紊。

三是统一性。一个国家的制度多种多样，如果构成有机统一的整体就成为制度体系。否则，中央与地方之间、中央各个部门之间、各个地方之间的制度就会相互脱节、相互矛盾或相互抵消，严重影响制度权威和制度效能。在中国社会主义制度体系中，中国共产党的集中统一领导就是制度体系统一性的最大保证。斯大林曾经论述了党的这种作用并明确指出：“党的使命是把无产阶级一切群众组织的工作毫无例外地统一起来，并把它们的行动引向一个目标，引向无产阶级解放的目标。”[16](p413)中国一直注重加强制度统一性，但是如何在保持统一性的同时发挥制度灵活性则是一个巨大的挑战。

四是协同性。制度体系由各种相互关联的要素组成，各个要素相互支持、相互配合，形成合力，就会体现一定的协同性。协同性越强，制度效能就越高。习近平总书记在论述中国共产党领导的社会主义国家制度体系的协同性时指出，“国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统。这个系统的核心是中国共产党，党是领导一切的，人大、政府、政协、法院、检察院、军队，各民主党派和无党派人士，各企事业单位，工会、共青团、妇联等群团组织，既各负其责，又相互配合，一个都不能少”[17](p9-10)。中国特色社会主义制度体系的协同性首先是党的各项制度彼此协同，其次是党的制度与国家制度彼此协同，特别是党章党规与国家宪法法律的有机衔接。

五是适应性。健全完善的制度体系应该能够适应不同的历史时期，应对不同的挑战，解决不同的问题，具有自我调适和应变能力。著名政治学家亨廷顿在论述适应性时认为，“适应性是环境的挑战和岁月的作用。组织或程序经受的环境挑战越多，寿命越长，其适应性也就越强”[18](p14)。中国共产党在领导中国革命、建设和改革的百年征程中，经受了各种风浪考验，制度适应性不断增强。但是在面对百年未有之大变局和立足中华民族伟大复兴的战略全局的新时代，现有制度体系面临的挑战也是空前严峻的。

六是有效性。一项好的制度应该能够履行其相应的职能，一国制度体系的优势必须能够转化为治理效能。根据政治学者利普赛特的分析，“有效性指实际的政绩，即该制度在大多数人民及势力集团如大商业或军队眼中能满足政府基本功能的程度”，“在现代世界，这种效率主要意味着不断的经济发展”[19](p53，57)。制度的有效性体现在很多不同的方面，其中最根本的是维持秩序与促进发展。中国共产党领导的社会主义制度在新中国成立以来创造了经济快速发展、社会长期稳定的奇迹，体现了显著的制度优势。

三、制度体系建设的探索与成就
中国共产党自成立之后一贯重视制度建设，但是在领导中国革命、建设和改革开放的不同历史时期，由于受到国内外环境的影响和自身发展的制约，制度建设的特点与成效存在一定的差异。只有在改革开放之后特别是十八大以来，中国共产党领导制度体系和国家治理体系建设才真正提上议事日程并取得实质性进展。

在1921年建党之后至1949年新中国成立的革命斗争中，中国共产党在建立和完善自身领导制度的同时，进行了局部执政的制度探索实践，为后来中国共产党领导制度体系的形成奠定了重要基础。在党的领导制度建设方面，经过1921年到1927年的初步探索，中国共产党就通过制定党章和组织法规建立了党中央领导机构的基本框架，包括党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、政治局常委会、总书记等重要组成部分，中央统一领导制度初步成型[20](p5)。1935年遵义会议之后，我们党总结大革命失败的教训，着重加强了党的集体领导与个人分工负责制，特别是1938年党的六届六中全会制定通过了一系列党内法规，进一步建立健全了党的领导制度，为以毛泽东为核心的党的领导集体的形成和成熟奠定了制度基础。与此同时，我们党在延安的13年，以陕甘宁边区为模范，进行了局部执政的探索与实践，颁布了具有宪法性质的施政纲领，创造了既有广泛代表性又能坚持党的领导的“三三制”民主政权。“党中央在延安13年局部执政的成功实践，锻炼了执政的本领，为执掌全国政权积累了主要经验”[21](p97)。虽然这一阶段党的制度建设成就以及在此基础上形成的强有力的领导集体确保了中国革命的胜利，但是从制度体系的要求来看，其完整性和统一性明显不够。

新中国成立之后，党团结带领中国人民完成社会主义革命，确立了社会主义基本制度，推进社会主义建设，进行广泛而深刻的社会变革，为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。中国共产党全面执政后就逐步建立和加强了党的一元化领导体制。1953年毛泽东针对政府部门脱离党委领导的分散主义，提出要加强党的领导；同年3月10日颁布了《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定（草案）》，标志着党的领导制度的重要转变。1954年第一届全国人民代表大会第一次会议的召开以及大会一致通过的《中华人民共和国宪法》开启了中国共产党领导的社会主义国家建设和制度建设的新纪元。1954年宪法是一部社会主义类型的宪法，体现了人民民主原则和社会主义原则；它规定了国家政治制度的基本格局，标志着人民代表大会制度作为我国的根本政治制度的正式确立[22](p434-435)。但是在随后一系列政治运动的冲击下，我们的制度建设经历了很大的曲折，党和国家的领导制度在有些方面遭到了严重破坏。1974年邓小平在会见外宾时坦率地说，中国是“正在发展中的不发达国家”，我们“有许多制度方面的问题，如教育、人民公社、工业建设方面，都在积累经验阶段，可以说是实验阶段”[23](p357)。虽然新中国建立之后我们党领导的国家制度建设在完整性和统一性上有了很大的提升，但是制度体系的层次性和有效性则明显缺乏。

党的十一届三中全会之后，随着改革开放的深入，制度建设的力度不断加大，为新时期的经济发展和现代化建设提供了有效保障。改革开放伊始，邓小平就强调了制度建设的重要性，并明确指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[1](p333)1980年8月18日邓小平在中央政治局扩大会议上发表了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，提出了政治体制改革的基本目标和任务，成为当时推进政治体制改革的纲领性文件。邓小平主要是着眼于从制度上解决如何防止“文化大革命”之类的悲剧重演、实现长治久安的问题，努力解决权力过分集中的问题和党政不分、以党代政的问题。根据邓小平的改革设想，1987年党的十三大着重讨论了政治体制改革，强调政治体制改革的关键是党政分开，党的领导主要是“政治领导”，并就改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系进行了规定和部署。1990年前后，面对国内外政治思潮的冲击，在党的领导和党政关系问题上出现了一些混乱。1992年邓小平在著名的南方谈话中强调改革开放不动摇的同时，明确提出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[24](p372)随后，党的十四大、十五大、十六大、十七大都对制度建设提出了明确要求，各方面的制度建设得到了稳步推进，并逐步形成了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的政治发展和制度建设的新路径。

党的十八大之后，我们党在总结过去制度建设的基本经验的基础上更加明确地提出了制度体系建设的新任务，展现了治国理政的新境界。改革开放之后的制度建设成就巨大，成效显著，但是系统性、协同性不够。在全面深化改革的新时代就是要在制度体系建设上下功夫并取得新突破。党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，为各方面制度更加成熟更加定型、各领域基础性制度体系基本形成指明了方向。党的十九届四中全会着重讨论并通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，习近平在所做的说明中具体论述了制度体系建设的任务和目标：“新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。”[25](p97)

经过改革开放以来特别是十八大以来制度建设的不断努力和持续积累，中国特色社会主义制度体系逐渐形成，并开始走向成熟和定型。党的十九届四中全会通过的《决定》归纳总结了由根本制度、基本制度、重要制度构成的新时代中国特色社会主义科学制度体系，总共提炼了13个方面需要坚持和完善的制度，其中最为重要的就是如下三大制度体系：

第一是党的领导制度体系。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党的十九届四中全会通过的《决定》明确要求，必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。党的十九大以来，我们党把制度建设摆到更加突出的位置，党的领导制度体系的各制度单元相继形成并逐步定型。十九届四中全会从六个方面总结了党的领导制度体系的制度单元，包括不忘初心、牢记使命的制度，坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，党的全面领导制度，为人民执政、靠人民执政各项制度，提高党的执政能力和领导水平制度，全面从严治党制度。根据我们对党的领导制度体系的理解，这六个设置科学、相辅相成、已成体系的制度单元分别体现了制度精神、制度势能、制度半径、制度力量、制度增量、制度内核[26](p117-118)。

第二是人民当家作主制度体系。中华人民共和国宪法规定，中国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。为了体现这一宪法原则和社会主义制度的本质属性，我们经过多年的探索和实践已经成功建立了人民当家作主制度体系。十九届四中全会从五个方面总结了人民当家作主制度体系的构成要素，具体包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、最广泛的爱国统一战线、民族区域自治制度和基层群众自治制度。其中，人民代表大会制度是中国的根本政治制度，“是人民当家作主的基本形式，是中国民主政治的主要基础”[27](p4)；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。民族区域自治制度、基层群众自治制度等属于基本政治制度，当然还包括民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等方面的重要制度。所有这些根本制度、基本制度和重要制度共同组成人民当家作主制度体系。这一制度体系是坚持人民主体地位、贯彻以人民为中心的根本立场、代表最广大人民根本利益的有效制度形式。

第三是中国特色社会主义法治体系。法治是现代国家治理的基本方式，也是中国现代化的不懈追求。我们党历来重视法治建设。改革开放之初，邓小平就针对法治不健全的现实情况要求集中力量制定各种必要的法律，“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”[28](p146-147)。1997年党的十五大明确提出依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。在十八大以来推进全面依法治国的过程中，十八届四中全会专门研究并讨论通过了关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力。这一法治体系的制度单元具体包括保证宪法全面实施的体制机制、立法体制机制、社会公平正义法治保障制度和法律实施的监督制度。在2020年11月中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记强调指出中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手，提出“要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”[29](p4)。这就为进一步坚持和完善中国特色社会主义法治体系指明了方向。

四、制度体系建设的经验与启示
改革开放以来，中国特色社会主义现代化建设明显经历了从开始强调制度建设到着重加强制度体系建设的重要转变。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把制度建设置于更加突出的地位，着重加强制度体系建设并取得了历史性的新成就，中国共产党领导和国家治理进入了一种全新的境界。从比较政治学来看，制度有多有少、有好有坏，只有当制度体现正确的政治价值，形成合理的制度体系，具有一定的完整性、层次性、统一性、协同性、适应性和有效性，这样的制度体系才能推动社会经济发展，保证人民安居乐业和国家长治久安。经过长期的探索实践和不断积累而逐步形成的中国特色社会主义制度体系不仅具有强大的自我完善能力，而且在国际竞争中体现出旺盛的生机与活力，为全面建设社会主义现代化国家奠定了坚实的制度基础。

总结中国特色社会主义制度体系建设的基本经验，以下几点尤其值得重视。第一，破旧立新，先破后立，有破有立。在中国共产党领导中国革命、建设和改革的各个历史时期，一方面要打碎旧的国家机器，另一方面要建立新型的国家制度，做到有破有立，确保了社会长期稳定和经济快速发展。第二，中西合璧，洋为中用，有机整合。中国特色社会主义制度建设既要坚持以马克思主义为指导，大胆吸收国外一切制度文明建设成果，又要继承和发扬中国的优秀文化传统，做到有机统一和系统整合。第三，群众首创，顶层设计，上下联动。提倡并发挥人民群众的首创精神，与此同时加强宏观规划和顶层设计，是改革开放以来制度建设的成功实践。第四，改革创新，渐进积累，系统集成。习近平总书记指出：“制度更加成熟更加定型是一个动态过程，治理能力现代化也是一个动态过程，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。”[6](p127)经过多年的改革创新和渐进积累，中国特色社会主义制度体系建设渐入佳境。

在此过程中逐渐形成的中国特色社会主义制度体系就是一种系统集成的新型混合制度，其核心要素是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。这种新型混合制度的基本精神体现在一与多的平衡、上与下的平衡、官与民的平衡、国家与个人的平衡、民主与法治的平衡、权力与权利的平衡等方面。但是，在政治发展过程中，维持平衡并非易事，失衡现象时有发生。因此，如何进一步推动党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，改革和完善中国特色社会主义制度体系，就是未来推进国家治理体系和治理能力现代化、全面建设社会主义现代化国家的一项艰巨任务。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2021.04.001

[中图分类号]D26

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2021）04-0005-09

基金项目：国家社科基金重大项目“坚持和完善党的领导制度体系研究”（20ZDA013）的阶段性成果。

作者简介：郭定平（1965—），男，湖北安陆人，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师，统战基础理论上海研究基地特聘专家。

责任编辑申华