区块链驱动下科层制优化：制度逻辑、技术逻辑及其互动

奥鹏网院作业

区块链驱动下科层制优化：制度逻辑、技术逻辑及其互动
□金 华

（华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海201600）

[摘 要]工业文明背景下，建立在法理基础上的科层制具有稳定、精确、依法及理性等优势。然而在智能文明的背景下，科层制因其权力扩张、效率低下、信任缺失、集体行动困境等劣势备受诟病而逐渐式微。区块链作为变革社会的重要技术力量，凭借其多中心机制、信任创造、防篡改、共识机制等优势，成为重塑科层制度的底层技术。然而在区块链技术立场和叙事背后，潜藏着科层权力的任性侵入与操纵，算法之治挑战法律之治及区块链匿名性带来犯罪现象潜滋暗长等系列技术越位情形和风险，继而造成科层制信任危机与决策不可逆。因此，区块链不可能解构现存的科层制组织与架构，只能谋求在与之共生的空间中互补增进。

[关键词]区块链；科层制；技术风险；科层链

贝克指出，现代社会风险的来源不再是对自然缺乏控制而是控制太完美，是工业时代建立起来的规范和体系，是人类自己创造的“制度化”的风险[1](p225)。科层制在应对常规问题时，凭借其积累的理性制度足以应对。然而，应对例外状态时，科层制往往陷入知识和信息贫乏的窘境。科层组织面对不断涌现的公共危机与社会风险，如果无法从制度上做出有效的回应，其关注的焦点自然转向技术治理，寄希望于技术手段来赋能科层制，以提升科层组织化解与应对风险的能力。目前区块链技术在西方公共治理中的运用场景非常广泛，如澳大利亚将区块链技术用于选举投票系统，以做到防篡改、可追溯、匿名和安全；格鲁吉亚共和国与比特币公司合作建立基于区块链技术的土地注册系统，以保证数据安全，精简财产登记手续；莫斯科居民使用区块链技术进行全民公投；英国运用区块链追踪福利基金的分配与使用；美国国土安全部寻求利用区块链技术保障美国边境摄像头的安全。区块链的价值在公共治理中已得到彰显，也为科层制优化带来希冀与展望。

一、研究缘起：科层运行制度逻辑与内生拘囿
科层制度是基于严密的金字塔型的权力结构，其权力运作体系遵循自上而下的信息传递链。马克思·韦伯（Max Weber）作为科层官僚理论的集大成者，构建了理性科层制的范式与思想图式。韦伯认为“理性的国家是建立在专业官员制度和理性的法律之上的”[2](p720)。基于法理型科层体制的集权主义、档案管理、非人格化，彰显了科层制稳定、依法及可预期的优越性。所有的科层制组织都拥有共同的特征：（1）一个正式权威的等级结构；（2）等级的正式沟通网络；（3）广泛的正式规则系统；（4）非正式的权威结构；（5）非正式和个人化的沟通网络；（6）履行职能的非人格化；（7）官员中存在强烈的个人忠诚和个人投入，特别是等级结构中的高层[3](p50)。

然而，科层制是一种与工业社会自洽的，具备法理性、稳定性、可预期性的管理制度。随着工业社会的式微，科层制遭遇现代性的伦理悖论：高效地回应与僵化的科层制度、社会信任与科层塔西佗陷阱、民主诉求与科层高度集中、组织扁平化与科层臃肿过载。至此，科层制作为公仆的理想预设大受损伤。马克思在《法兰西内战》中以历史唯物主义的思想路线深刻阐述了现代科层制的起源及对民主价值的背离，“庞大的政府机器，像蟒蛇似的用常备军、等级制的官僚、俯首帖耳的警察、僧侣、奴颜婢膝的法官把现实社会机体从四面八方缠绕起来。它最初是在专制君主时代创造出来的，充当新兴资产阶级摆脱封建制度束缚下的斗争中的武器”[4](p117)。

国内外化解科层制伦理悖论的方法之一，是依赖非营利组织与公民社会的培育与生长。然而非营利组织对科层组织的依附性增强而失去自主性，亦呈现科层化或半科层化的趋势。戴维·奥斯本（David Osbome）等旨在通过政府再造，运用企业化体制取代官僚科层制度，“大幅度提高组织效能、效率、适应性及创新，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构及组织文化等完成转型过程”[5](p3)。后现代主义公共行政解构科层制的愿景落空反落入科层伦理悖论的牢笼。科层制现代化进程纠缠于公共利益部门化、部门利益私人化。后现代主义公共行政基于预设性价值前提，试图摒弃官僚制，构建一种理性图式。然而基于理性“经济人”假设的政府再造实践不但没有破解科层制臃肿过载的窘境，反而造成科层制组织与预算的持续性扩张。信息化、网络化的嵌入，试图拯救科层制备受鞭策与诟病的窘境，但是解构科层制的愿景却又陷入科层制伦理悖论：制定公务员伦理法规，强化检查监督，却无法扼杀腐败之风。尤尔根·哈贝马斯（Jürgen Habermas）在《合法化危机》中指出：“伦理始终是合法性的基础。”[6](p113)基于法理型的科层制却陷入合法性不足的悖论。

（一）科层组织中心化运行机制带来权力结构困境
传统科层组织是一个中心化的权力系统，掌握着全社会80%以上的数据资源，因此可以将科层组织视为一个存储量极大但又高度集中的数据库系统。科层制模式下的政府权力具有集聚效应，高度集中的权力是唯一的数据中心。这种中心化、集中式的数据系统相对于分布式系统来说更容易受到网络攻击，存在数据篡改、伪造等风险，一旦遭遇攻击，便会面临很大损失。高度集中的权力可能引发乱作为问题。绝对的数据话语权也给信息共享与公开制造障碍。同时，传统的科层组织呈现金字塔式的层级组织结构，部门之间存在明确、严格的界限，且存在高成本、低效率、反应迟缓、信息失真等诸多问题。更重要的是，中心节点通常占据着更多信息，而且中心节点也通常被设计为具有绝对的话语权，这使得中心节点成为一个不透明的黑盒，而其可信性也只能通过中心化系统之外的机制来保证，不确定性很强。虽然金字塔式的层级结构便于统一协调，但是容易导致沉重的官僚主义。

（二）层级节制的科层架构导致组织效率低下与信息失真
科层制政府工作低效，层层审批消耗大量的时间，且人工审核错误率提高。在批判、摒弃、排除科层制趋势的同时，应该反思官僚科层制的低效甚至无效乃是官僚个人追求机构规模最大化和预算最大化的利己动机[7](p8)。不仅如此，信息上下级的垂直流动较之科层内部的水平传播，信息的平均歪曲程度较大。按照戈登·塔洛克（Gordon Tullock）的等级歪曲理论，假设科层组织包含五个级别的权力层级体系[8](p137-141)。科层组织最低层级的公职人员远离科层权力中心，其他层级公职人员依赖底层级公职人员输入的信息。在信息依次由底层向高层传输的过程中，信息经过五次筛选与过滤，最终到达科层组织权力顶层。尽管层级体系最顶层的官员收到的信息可能与最低层级官员输入信息沟通系统的原始信息大相径庭，为避免最高层级官员被大量信息淹没及出于成本预算的考量，信息缩减依旧是科层组织信息沟通的核心。科层组织信息沟通系统内部的摩擦造成的信息遗漏与歪曲，一方面与科层组织内部沟通网络中权力攀登者晋升欲望有关，另一方面科层部门的多数官员具有权力扩张的本性，倾向于歪曲信息表明该部门扩大预算或者配备更多资源的合理性。

（三）科层自上而下信息沟通系统导致政令下达时权威流失
政令自上至下通过各个层级进行下达的过程中，权威随着层级的增多而流失的累积性效应越大，科层命令的效力大打折扣。假设科层制组织的权威流失系数为10%，政令从科层组织顶层发出，经过三个层级的权威流失，到达科层组织底层，科层组织的目标执行率仅为90%×90%×90%=72.9%。基于政策的宽泛性及信息下达的不确定性，为保证政策顺利且高效地转化为具体行动，赋予官员行政自由裁量权便具有了合理性。而拘囿于认知模式、个人利益差异及官员目标分歧，自由裁量权的过度使用是造成政策权威流失的重要原因。政策权威流失最直接的危害是巨额的行政成本与行政浪费。

（四）科层组织权力任性使其陷入塔西佗陷阱
塔西佗陷阱是指科层组织及公职人员公信力流失，主要表现为科层组织内部不信任和外部不信任。外部不信任产生的根源是科层组织失信于民。信任是我们必须保护的东西，因为它就像空气和水源一样，一旦受损，我们赖以居住的社会就会土崩瓦解。在现实政治生活中，群众经常会质疑科层组织的行为，并不是他们天生对科层组织不信任。由于科层组织在提供公共服务过程中存在行为不当、侵犯公共利益等情况，导致公众对科层组织产生不满情绪，从而影响公众对科层组织的态度，进而弱化了科层组织的信誉。内部不信任主要表现为高层领导不信任基层管理者能够合理合法地执行管理规定，所以凭借自己的权力和意志制定了一系列理性化的管理规则和管理制度，强迫基层人员遵守并照章执行。内部不信任的典型标志就是指标的数量化，将政策目标规定得明确具体，使得工作按照数字化标准统一开展。高层借此实现对管理过程的控制。在不信任的非人格化管理模式下，高层的精英意识替代、抑制了基层管理者的意志。科层组织内部不信任的直接后果是忽略了个体的能力和责任心。

（五）科层组织内部集体行动困境导致组织共识机制难以形成
社会越来越呈现多元复杂性和不确定性，任何多元主体之间轻易达成共识都是不易的。罗尔斯重叠共识便是对共识难以形成的间接确认。尤其是官僚科层组织内部开展集体行动的时候，相互之间形成一致意向是耗时且艰难的。科层组织共识困境的根源在于其政出多门、职能交叉重叠而造成的混乱。科层组织共识难以达成主要表现为集体行动困境及协议难以共同遵守。共识机制难以形成最直接的表现就是履职过程中相互扯皮和推诿。然而，集体行动困境的根源则是利益阻梗引发公共利益部门化、部门利益私人化。

二、区块链嵌入：科层制优化的智能图景
当前，区块链等智能技术迅猛发展，在政治、经济、文化及社会等领域的智能场景及革命性重塑，为优化传统科层制提供了智能化的技术方案。作为具有颠覆意义的技术，区块链具有多方面治理禀赋和巨大潜能[9](p68-75)。目前区块链在反腐倡廉、乡村振兴、政务应用等领域的落地化运用，已经彰显区块链的技术优势。在智能化时代，区块链的深刻嵌入将突破传统科层制等诸多流弊，极大改善科层制运行的制度构建、组织形态及人际关系内在紧张，并以技术进步实现科层制全面优化。区块链架构下的科层制优化，直接表现为区块链打破科层制痛点，营造了扁平、透明、信任、高效及安全的科层生态。

（一）区块链多中心架构有助于消解科层等级结构困境
传统科层制的治理结构是金字塔形的等级制，最大特征是不同等级主体之间的地位不对等、力量不均衡、信息不对等，且存在一个中央核心权威。而区块链则推动社会结构从等级制与中心化走向多中心与交互式。区块链架构下的社会治理不同于现实社会等级制、中心化机构，呈现明显的扁平化与多中心化。换言之，区块链多中心结构使得网络空间、组织结构中不存在一个绝对中心，各个参与节点之间是平等的，进而消解科层等级结构困境。区块链赋予每个节点同等的写入权和读取权，大幅度限制了自由裁量权，减小权力任性的空间。治理在本质上是治理主体共同解决公共事务，实现共治的一种制度安排与结构设计[10](p82-87)。尤其是主权区块链的嵌入，将实现社会治理结构向交互式方向发展，实现“强公权弱私权”向“强私权弱公权”的转换。代表公权的政府参与主体与代表私权的社会参与主体实现平等、交互与合作。社会结构实现从强控制到强聚合转变，包含政府、市场主体、社会组织、基层自治组织及公民等多元主体的互联互动、强强聚合[11](p156)。如围绕比特币进行活动的程序员、挖矿者和交易者，他们之间没有层级节制的服从与隶属关系。未来区块链对科层制的革命性重塑，在于建立一种没有自上而下的组织形态，是真正实现自由人的联合。

（二）区块链分布式技术有助于促进科层组织透明化
块链技术的嵌入保障了科层组织的各种治理机构能够跨越层级障碍，实现了信息交互和公共服务过程透明化。由于每个主体都有权力读取、存储和记录区块链上的数据信息，因此管理、协调等传统科层组织的职能将由区块链的所有参与节点共同承担。借助于区块链分布式架构，不仅科层顶端的政策指令能够直接传递到下层各个部门，同时来自基层组织的关键信息也能直接传递到上层组织。信息的上传下达都能保证时效性和真实性。因此，区块链技术能够实现庞大科层组织内部的信息交互和处理，有效促进内部信息共享，实现科层组织公开化、透明化。未来的科层组织是一个分布式治理系统，任何信息都会实时更新并同步到全网。信息需要得到全网每个节点成员的确认，以便在科层组织内部或科层组织和社会公众之间实现数据信息的共享。同时区块链时间戳技术完整记录数据库的前世今生，也即每个区块数据都加盖了时间戳，以便公众能随时追溯并验证数据的真假。时间戳可作为科层组织的存证依据，难以篡改和伪造，真正做到公共服务过程的透明化。

（三）区块链智能化信任和算法权威有助于突破科层组织塔西佗陷阱
区块链通过分布式账本、非对称加密、智能合约等技术架构起智能化信任，不仅解决了“拜占庭将军之问”，而且在参与群体之间建立了低成本的信任机制[12](p21-36)。于科层制组织而言，区块链智能化信任与算法权威，赋予链上所有参与节点共同运作的权利，突破科层组织中心化权威困境，在其内部创造了一种自动化信任机器。信任机器的本质是参与节点之间的数据交换，节点之间通过数字签名技术进行验证。基于智能合约与算法权威，只要区块链按照系统既定的规则运行，就不会出现欺骗节点或者霸权节点。同时，区块链显著的透明性使得每个节点都处于相互制约的状态，每个节点的操作都会出于全网的监控之下，进而减少权力滥用的空间和机会，倒逼科层组织行为的公平公正，推动科层组织公信力建设。

（四）区块链智能处置和共识机制提高了科层组织治理的效度和精确度
区块链智能合约具有自动触发功能，能够对上链的信息进行自动识别、自动验证、自动防篡改。这一系列自动化过程不仅剔除了科层组织人为因素的干扰，而且实现了组织治理的中立性和科学性。自动触发功能不仅能够提升治理的精确度，而且降低了人力成本的耗散。基于人工智能与算法的科层组织，不再依赖于权威人物的管理，而是依赖代码规则和算法之治等技术手段来运行，降低中心化控制的同时大大提升了治理的效率。同时，作为区块链安全机制基础的共识机制，是基于分布式技术、密码学、博弈论等形成的相互制约机制，有效实现所有节点的共同参与、相互认可，避免了单节点“霸权”，并创造了相对民主的网络体系。所有节点基于共同认可、一致理解，达到参与主体利益的“最大公约数”。科层组织基于共识机制，大大提高集体行动的效率。因为每个节点都允许获得区块链完整的数据读取权，任何一个节点失效，都不影响其他节点正常运转。

（五）区块链防篡改机制促进科层组织信息沟通更加安全化
区块链安全机制的根本保障是防篡改机制，通过哈希算法实现数据操作过程中的不可逆，有效防止数据被非法篡改或非法使用。防篡改是保护数据完整性的重要手段，其目标在于防止被非法篡改、增加、删除或使用，保障数据的完整性。身份认证、安全加密等技术手段确保全过程操作不可逆、动态可追溯。若想要造假或篡改区块链之中的信息，必须掌握所有数据节点的51%，否则就无法修改区块链之中的信息，这也就使得区块链信息相对安全，避免随意篡改区块信息。区块链技术的应用对于保护社会信息和政府数据的安全具有十分重要的作用。第一，区块链技术可以防止政府信息的伪造和篡改，保证政府信息的完整性和真实性。第二，区块链的非对称加密技术能够完成信息的所有权验证，满足信息的完整性要求。第三，区块链具有分布式存储的特性，可以使数据多处备份，以此来保证政府数据库的安全性。

三、技术裂缝：科层痛点与区块链技术风险叠加
科层制的整体性改进与优化客观上须诉诸区块链等更高形态的文明工具与关键技术，但是不能推论区块链的安全机制与关键技术天然能为我们纾解科层制痛点。因为技术本身的脆弱性与拘囿性可能造成科层制的整体性失灵，甚至会陷入技术异化与科层崩塌的状态。在区块链日益嵌入科层制并对科层体系进行赋能与再造之际，我们要避免陷入技术决定论的泥沼，全面审慎并科学研判区块链技术可能衍生的新风险。区块链作为新生事物，给科层制改革与再造带来希望的同时，应深入分析可能带来的风险。

（一）区块链技术立场和叙事背后潜藏着科层组织权力的任性侵入与操纵
区块链嵌入科层制，其本质是技术赋能与技术治理。然而，科层组织的主体性决定区块链的性质与使用效果。因此，区块链嵌入科层制，渗透着科层组织的权力意志。区块链技术治理的理性状态是秉持科学中立精神，实现专家治理和所谓的科学乌托邦。但是区块链技术运行过程中往往渗透着科层官僚的理性。换言之，备受推崇的区块链技术治理潜藏着被科层权力利用与扭曲的风险。虽然区块链技术本身是没有主观立场的，但是区块链推动的各项公共治理改革与创新活动背后，渗透着科层组织权力的意图。区块链本身技术门槛与成本过高，普通民众与区块链无缘。因此，区块链技术是掌握在科层组织和强势职能部门手中，真正使用区块链并从中受益的是科层组织机构。简单来说，科层组织可以通过区块链技术之治来实现其理性、中立的价值目标和立场。但是透过区块链技术治理的窗口，我们看到的不过是科层组织权力侵入的背影[13](p46-78)。正如安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）所言，现代意义上的国家是建立在相应的技术之上的，信息技术的进场不过是强化了行政力量监管社会的实际能力[14](p214)。

（二）区块链算法之治可能造成科层组织权威受损
在区块链系统中，权力的重心不再是中心化的科层架构和权威组织，而是由程序员部署的代码、算法所构成的非正式、非制度化的规则体系。由此，公共事务越来越依赖于算法和第三方运营机构的支持，越来越接受“代码之治理”，而不是制度化、权威的科层法治。因此，我们将产生怀疑与恐慌，依法运行的科层官僚体系会被技术治理取代吗？我们最终会被算法统治吗[15](p51)？当下社会治理重点由官僚科层体系和各个权威机构决定，他们主要通过规章制度与法律规则来规范和治理社会。随着越来越多的应用对区块链技术的依赖，社会治理与科层规则和体系越来越疏离，而是依靠代码之治和密码法来治理社会。换言之，随着区块链技术的成熟与深入运用，权力将从权威科层组织制定的规章制度与法律法规加速转移至多中心区块链网络支配的算法治理、软件协议与代码规则。未来区块链智能合约将对社会行为产生自动约束，社会治理越来越依赖并服从于“代码之治”。算法限定了科层组织行动的范围与空间，因此科层权威将受到挑战并逐渐式微。

（三）区块链“密码法”挑战传统法治监管体系
现代科层制是基于法理型权威，权威的基础是通过社会立法程序制定的各种法律规定。基于法律权威运作的科层制更具有刚性、稳定性、权威性。在韦伯看来，科层制的组织形式削减了管理行为中的随意性、短期行为和地域局限性，增强和促进了组织效能，使大规模的社会和企业管理成为可能。因此，在三种权威模式中，以法律为基础的权威模式是最理性、最持久和最有效的。然而区块链在支持现有法律与规章制度的同时，也可能削弱其效能。通过区块链技术构建自己的规则体系，创建由区块链网络底层协议执行的智能合约。这些系统的建立无须法律秩序，而是通过私人监管框架执行，即密码法。换言之，未来的区块链技术可能会全面冲击现有的法律秩序，无论是区块链1.0，还是2.0 和3.0，都对现有法律规则提出了巨大挑战[16](p21-31)。换言之，区块链自治系统可能摆脱现有法律规则和司法管辖约束的风险。现有的法律规则是借助于中心化的权威机构发挥协调与控制功能。然而部署在区块链上的系统是借助算法和密码运作，便很难受到现有法律法规的监管与控制。区块链系统是基于软件协议和代码规则，由底层区块链自动触发执行。借助于智能合约技术，区块链系统实现高度自治，并日益独立于中心化的科层组织。由于应用程序由代码组成，由区块链协议以分布式方式运行，不考虑是否遵守现行法律，必然与现行法律产生冲突。

（四）区块链加密技术与匿名性可能造成犯罪活动潜滋暗长
区块链开发者的本意是让区块链造福社会，但是区块链自带的加密技术及匿名性成为犯罪分子天然的保护伞。区块链无国界性使得这个道德与法律的灰色地带在全球范围蔓延。暗杀、洗钱、非法融资、赌博等犯罪活动借助区块链技术潜滋暗长。洗劫加密货币的事件频频发生。因为“代码即法律”，因此这些事件并不构成虚拟世界的盗窃行为。现实世界的法律对此束手无策，最终让这些盗窃分子逍遥法外。同时，只要有充足的激励机制吸引矿工支持，区块链自治系统就会持续运作，即便是不被社会接受，存在道德瑕疵，甚至对人类社会造成伤害，也难以停止。区块链的去法律化结合智能合约的自治性，对犯罪分子具有吸引力，即使互不信任也能达成交易。

四、主权区块链与科层链建构：区块链技术与科层制互动调适
迈克尔·曼（Michael Mann）认为，现代国家基础性权力的增长，取决于政治控制的基础设施和后勤支持技术。这包括国家职能的分工与集中协调、文字、成文法、货币、度量衡的统一、交通和电报等通讯的发展等，都成为支持现代国家扩展基础性权力的技术基础[17](p109-136)。依据迈克尔·曼的观点，区块链技术能提升现代国家监控社会的实际能力。然而如果区块链技术的发展成为特定科层群体的工具，用以保持与增进科层组织利益，则区块链在本质上只有工具理性和技术价值。然而我们对科层组织进行分解式研究，科层组织内部是由不同利益的条条与块块组成，彼此可能协调也可能冲突。科层制组织不可避免面临以下悖论：一方面，不得不制定并执行有效的政策推动区块链技术的迅速发展，以解决当下组织僵化、效率低下、信息扭曲、信任危机等难题；另一方面，科层制不得不控制、监管和最小化区块链技术带来的社会风险、法律风险甚至政治风险，使其不至于威胁既定社会框架、治理秩序及政权本身。

因此，本文尝试建构了主权区块链与科层链，希望以主权区块链制度之治约束纯粹区块链技术风险，以科层链建构打破纯粹科层制拘囿性。主权区块链强调以主权国家强信任背书为基础，一方面强调国家的制度设计与权威对科层体系的影响；另一方面强调区块链的技术治理对科层体系的完善。换言之，主权区块链就是在坚持国家强信任背书的前提下，利用区块链技术加强法律监管，从而实现共识、共治、共享在内的统一体[11](p114)。科层链的建构则源自科层组织权力任性使然，因此需要构建一套由制度规范与技术规则协同监管的体系。即兼顾制度规则的权威性与技术规则的可行性，以区块链技术完善科层制度[18](p22-25)。因为单一的私权区块链技术之治可能陷入秩序混沌的窘境，滋生如暗网、洗钱、毒品交易等不被国家权力认可的违法犯罪行为。区块链技术的内在风险决定了技术规则与法律规则相结合的必要性[19](p49-60)。因此，诉诸区块链技术的科层制优化，必须在主权国家制度规范之下发挥技术治理的优势。从区块链到主权区块链，从科层制到科层链，其意义不仅仅是区块链技术的发展和科层制的优化，更大的意义在于传统科层制度将面临全新的技术场景和制度重塑。

（一）不可轻视的科层制与不可迷信的区块链
自韦伯以来，官僚科层制备受诟病，然而官僚科层制的作用在现代化治理中的作用不容忽视。因为基于法律权威运作的科层制更具有刚性、稳定性和权威性。科层组织作为国家治理的掌舵者、公共物品和服务的供给者、社会秩序的维护者、公共价值和公共利益的守护者，其承担的社会角色决定了科层组织的不可替代性。正如米歇尔斯（Michels）所言，科层官僚制是现代国家的必然性。“在现代民主社会中，尽管许多公民认为科层制组织的整体规模与其提供的益处相比显得过于庞大，但他们将毫不犹豫地支持现有的官僚组织而不是废除这些组织。”[3](p280)对于科层组织的种种市场化、民营化、参与式等改革声音逐渐式微。盖伊·彼得斯（Guy Peters）对科层组织充满希望，认为以公共利益和公共价值观为依归，官僚科层组织未必积重难返[20](p157)。其实我们对于科层制的误解源于我们对外界环境因素的忽视。官僚科层制作用的发挥，还在很大程度上依赖于自身以外的资源支持，尤其是当政治系统的支持下降时，可能会带来科层组织绩效下降、动力不足问题[21](p645-672)。另外，我们不能过分迷信区块链技术，虽然科层制的整体性改进客观上还须诉诸区块链等新兴技术，但是我们不能推论区块链技术天然能解决科层制所有问题。因为区块链本身也有脆弱性和拘囿性，如51%算力攻击、匿名性脆弱、抗压能力存疑等。区块链只是为纾解科层制痛点提供了技术方案和手段。科层制较之区块链而言，涉及组织架构、制度规范、人员配置等，而区块链技术在工具意义上起到一定的促进作用。区块链只具备工具意义和价值，不可能完全替代科层制。没有科层制度，区块链无异于“巧妇难为无米之炊”。因此重塑官僚科层制的根本还在于科层制度本身，区块链只是提供了工具便捷性，不能取代科层组织和制度规则。

（二）科层链建构：制度理性与技术热潮的融合
单一的技术之治极易导致科层组织自由化倾向和无政府主义。区块链的安全机制和关键技术从根本上颠覆了传统科层制的法治监管体系。倘若科层制单一纯粹地由预先设定好的技术之治实现自我“规制”，无疑将提高操作的便捷性、高效性、透明性。但是缺乏相关的制度之治，即与之配套的法律规则，于科层制的可持续运行将是一种侵害。因此区块链嵌入科层制，不仅要考虑安全机制与关键技术的供给，更要考量区块链与科层制现实问题的链接与融合。信息技术已然成为政府信息化建设的直接推动力，但是我国电子政务建设的真正困境却是需求、管理和法律等技术以外的制度性因素。当这些制度因素没有得到很好的解决或条件尚未成熟的时候，再先进的技术也无法实现它本来的功用，最终只能形成“有车无路”的怪象。这些没有制度化的先进技术有可能通过设计被强行用来促进控制人们对规则或制度的遵守。因此，区块链技术运用于传统政府管理体制之间的冲突，不是要让区块链技术去适应传统的制度环境，而是要通过区块链技术再造和优化传统的政府管理体制和制度环境。区块链技术只是载体，优化和再造一个良好的制度环境才是根本。本文前瞻性地构建科层链概念，科层链是“科层制度+区块链”的融合，既不同于传统科层制的严密的金字塔式的等级结构，亦不同于区块链驱动下的扁平化的网状组织结构。科层链是一种基于数字信任的有序流动的组织结构。通过算法证明机制，整个科层链在数字信任的驱动下自动安全地交流信息、交换数据，保障科层链上数据的安全性和可靠性。

（三）主权区块链建构：制度规范与技术服从融合以消弭区块链技术风险
虽然区块链技术防篡改、可追溯等刚性功能能够倒逼科层组织提升回应性、透明度及工作积极性。但是过度迷信区块链的技术功能，认为区块链可以冲破组织壁垒，克服组织理性甚至跨越制度界限，这些不过是天马行空。因为区块链运用于治理，必然首先要穿透社会组织，也即区块链功能必须通过社会组织和制度安排来实现。只有在一定的组织条件下，区块链才能真正发挥功能。组织结构和制度安排是区块链功能能否实现的前提条件。虽然区块链给科层组织透明化、自信任、高效率及信息互动带来希冀，但是区块链嵌入科层组织过程中很大程度上还需要依赖科层组织的制度规范和制度安排。换言之，在科层组织治理的具体场景中，还需要遵循“制度为体、技术为用”的基本原则。盖伊·彼得斯指出：“对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府。”[20](p8)约翰·密尔（John Mill）认为官僚制是唯一具有高度政治技能与能力的政府形式[22](p122)。基于官僚科层制的实际境遇和区块链技术的功用，本文拟通过主权区块链来制约区块链可能引发的风险。主权区块链是在区块链基础上，将技术创新与科层制度重构融合，是在科层法律规则下的技术治理。换言之，区块链技术之治仍然不能逃离科层组织监管和法律框架，区块链技术治理仍然要服从科层制度的约束，技术治理仍然被科层制度形塑和改造[23](p1-31)。

概而言之，区块链与科层制的耦合并不是在科层制前面简单地加上区块链，本质在于科层政府的运行架构、信息系统的重构及大数据思维的重构。区块链的安全机制与关键技术推动科层制新范式革命，从垄断走向共享、封闭走向开放、集权走向分权、单向走向多维。区块链将彻底改变传统的中心化的治理模式，真正建立起多中心、新型信任的全新机制。同时，区块链技术为跨地区、跨部门及跨层级的科层组织的信息流通与数据共享提供可能。区块链关键技术有利于建立科层组织的信任与共识，确保数据安全基础上促进科层组织数据的跨界共享。分布式账本保障所有部门平等地参与“记账”且账目透明公开，数据的记载与交换有迹可循。数据的容错率较高，为构建科层组织之间的信任与共识提供技术支撑。即使是层级较低、规模较小的科层组织，通过区块链也可以平等地参与数据共享，提升科层组织的整合力、内聚力。因此，区块链于科层制是一种弥补而非替代，区块链的安全机制与关键技术对科层制的整体性改进作用巨大。

五、结论
区块链技术为纾解科层制痛点构设了智能图景。但是正如人类每一个科技革命对政治与行政生活产生了创造性冲击效应，区块链的嵌入不仅解构了科层制传统范式，而且重构了更加效率、信任、安全的科层链。然而区块链的内在脆弱性与拘囿性导致科层链的构建中存在诸多风险。当区块链等更高形态的文明工具席卷全球之际，我们既不可不加甄别而盲目信仰技术之治，亦不可因噎忘食而拒斥科层制度之治。可行之道是在肯定区块链赋能科层制的技术效应的基础上，对区块链自身技术风险全面审视，客观理性地看待新兴技术与科层制融合的限度与效度。

同时，要辩证地看待“区块链+科层制”的落地化运用。本文在文献研究基础上，梳理了传统科层制的不足，阐述了区块链技术之治的安全机制与关键技术，及其与科层制度之治的共生性分析。研究得出结论，科层制与区块链是制度之治与技术之治共生、弥合的关系，而不是相互攻击、互为取代的对抗。尤其在大数据、人工智能时代，区块链技术改善科层组织的服务能力、适应能力、决策能力、感知能力的前景是乐观的。科层专业化的运作与正式的规章制度能够保障政策的输入、输出，弥补区块链制度滞后、法律缺失带来的监管漏洞与决策不可逆等短板。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2021.03.010

[中图分类号]D630.3

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2021）03-0084-09

基金项目：2021年华东政法大学博士研究生学术研究项目“政策冲突与协调：科技政策与就业政策的二元复合结构研究”。

作者简介：金华（1989—），女，江苏苏州人，华东政法大学政治学与公共管理学院博士研究生。

责任编辑 申 华