迈向共享治理：新时代社区教育创新实践与发展路向

奥鹏网院作业

迈向共享治理：新时代社区教育创新实践与发展路向
陈荣卓1，刘亚楠2

（1.湖北大学 高等人文研究院，湖北 武汉 430062；2.华中师范大学 政治与国际关系学院，湖北 武汉 430079）

[摘 要]共享治理是我国社会治理创新发展的经验总结和社会治理现代化发展的重要方向，为中国社区教育转型过程中的发展与创新、现实与冲突提供了更为本土的解释视角。党的十八大以来，我国社区教育实验区、示范区在数量增长、区域扩大、领域拓展、适应外部需求等外延发展方面取得了较大突破，初步形成了东部沿海发达地区广泛开展、中西部地区逐步推进的发展格局。但值得注意的是，目前整体上我国社区教育还处在无法有效满足社区治理和民生保障需要的初级发展阶段，社区教育实践中的主动性与被动性、一体化与碎片化、多元性与主导性、普惠性与局部性也在同时延展。新时代的社区教育，要在以人民为中心的发展思想指引下，通过“改革发展创新”全面提升“社会发展质量”，通过共享治理进一步以行政性规划与居民需求双向融合作为逻辑起点、以党建引领下社区教育融入社区治理作为重要内容、以协商共治和社会化竞争作为发展机制、以本土资源挖掘和区域资源整合共享作为发展旨归，不断推进和实现社区教育共享发展。

[关键词]社区教育；社会治理；社区治理；共享治理

一、社区教育的研究视角与问题提出
现代意义上的社区教育是伴随着工业经济时代的到来而出现的，并且随着时代的发展而发展。作为一种有别于传统学校教育的形态，社区教育本身就与社会治理存有契合性。梳理既有研究发现，一直以来，关于促进社区教育发展的实践模式主要存在三种代表性观点。第一，行政主导型模式。即认为社区教育事业的公共性和阶段性特性，决定了政府力量是社区教育发展的核心主导力量[1]（p25-31）。第二，专业化发展模式。该观点认为社区教育作为一种教育活动，有着丰富的教育内涵及专业性，需要由社区教育专门机构有组织地实施[2]（p17-20）。要通过充分发挥社区大学—社区学院—社区学校—社区分校等社区教育实体办学组织的作用，推动社区教育走向现代治理[3]（p79-81）。第三，自治化发展模式。这类研究认为应该通过积极推动社区居民自治发展社区教育，开展“社区是我家，建设靠大家”的社区教育活动[4]（p43-44）。特别是进入21世纪，随着治理理论的兴起，以多元合作和参与为核心内容的治理理论及其概念被广泛应用到社区层面的发展议题中，既有研究通过“理论+模式”的分析范式得出了诸多富有启发的视角和观点。具体而言：

一是参与式治理模式，强调社区教育的居民参与性。参与式治理本身是指由地方政府培育的旨在通过向普通公民开放公共政策过程以解决实际公共管理问题的制度与过程的总和[5](p5-41)。其中，“公民是管理者，也是自治者、共治者与自己命运的主宰者。”[6]（p7）邵晓枫、罗志强指出居民参与同样也是社区教育中一个非常重要的问题，社区居民参与的程度关系着地区社区教育发展的成败，认为居民是与政府平等的参与主体，应与政府共担社区教育的发展责任[7](p67-76)。孙平将社区居民的参与作为社区教育发展的新视点，认为全体社区居民要自下而上的参与社区教育发展的全过程[8](p149-153)。吕欢美则从居民的身体素质、学习意识、学习时间和学习能力四个方面提出了提升社区居民参与社区教育能力的相应策略[9](p70-71)。

二是多元治理模式，强调社区教育治理主体的能动性。多元治理模式在治理主体的选择上更加突出多元化，该理论认为治理包括一套复杂的机构和行为者，这些机构和行为者不仅仅来自政府，还应该包括政府以外的公共组织、非营利组织、私人组织、社会个人等多元主体[10](p17-28)。而以此为据，陈龙根、胡央波强调调整政社关系，推动政府职能转变和社会力量的发展，实现社区教育公共服务供给的多元化，建构政府—社会—市场多中心的三维治理结构框架[11](15-17)。刁元圆则着重强调了社会组织的发展优势，认为社会组织是社区教育治理创新的重要力量[12](p133-136)。

三是协同治理模式，强调社区教育治理主体的合作性。协同治理又被称为“协作治理”或“合作治理”，其要义和核心并不在于主体多元，而是在于关系复杂[13](p84-89)。即强调通过协商合作，发挥各治理主体的优势，共同治理日益复杂的社会事务[14](p172-173)。同理，朱伟文认为在社区教育中社区学院是具有自主性的利益主体，政府、高校及其他各类社会组织和个人皆是具有参与性的利益相关者，由此提出通过权力协同达成社区教育的合作和互动[15](p4-8)。雷莎莎、宫新荷指出社区教育协同发展要寻求一种联动机制，社区学院、政府、社会均是社区教育的利益相关者，各方应该根据各自治理能力、责任感和意愿，通过各行其责、各得其所，实现协同治理[16](p43-45)。黄琳、陈乃林则直接强调社区教育协同发展就是目标共识下通过协商、联席、咨询等方式的多方合作[17](p32-39)。

四是融合治理模式，强调社区教育与社区治理的融合性。统筹发展城乡社区教育既是推进学习型社会建设的战略举措，也是推进社区建设和社区治理的重要内容。社区治理具体指在社区层面的公共领域，依托于政府、社区组织和社区居民等多主体，以制度化的方式共同管理社区公共事务的活动[18](p159-169)。与此相关，庞庆举认为社区教育同样具有社会公共性事务属性，社区教育的独特性对于社区治理具有推动作用，是社区治理创新的重要内容[19](p23-30)。程仙平指出我国社区教育长期缺乏理论支撑，因此可以将社区治理理论作为社区教育的理论支撑，并认为遵循社区治理是社区教育发展的增力之源[20](p67-71)。何智伟则更强调两者需求的双向性，认为社区治理需要创新治理方式和载体，社区教育融入社区治理是解决社区教育发展乏力和完善社区治理发展载体的共同需求[21](p31-36)。

整体而言，既有研究虽各有侧重，但它们都强调社区教育治理的参与性、主体性与合作性，尤其是逐步开始从社会治理体系和社会公共事务的角度强调社区教育与社区治理之间的互动关系，其中社区教育创新是社会治理创新的重要内容，多元主体是社区教育发展的重要力量，协同共治是社区教育发展的重要路径，融合发展是二者的发展方向。这逐步改变了以往单中心主导下的社区教育建设模式，注重增加社区教育中的治理元素，以此助力社区教育发展，进一步推动社会治理创新。2017年十月党的十九大报告作出“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断，明确提出“加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局”，为新时代我国社会治理指明了发展方向，这也是对今后的社区教育治理创新提出了具有全局性、战略性、前瞻性的新课题和新思路。新时代，围绕共建共治共享的社会治理格局，人民群众参与社区教育治理的路径和内容将有哪些？社区教育共建共治的重点和难点会在哪里？以怎样的共享方式、形式、制度才会实现更加有效的社区教育治理？这都将成为当下社区教育治理实践发展和理论研究的重点。本文尝试从中国特色的社会治理语境出发，在治理语境中寻求社区教育共享的发展意蕴，将新时代社会治理的共享变革与发展要求和社区教育的基层实践结合起来，探索新时代社区教育共享治理的特色和成效、方向和路径。

二、社区教育的共享治理意蕴与特质
中国特色社会主义新时代是共享时代。共享是中国国家发展的基本战略模式，贯穿于新时代国家治理现代化的全过程，这为探索新时期可持续发展的社区教育资源共享、特别是推进社区教育供给侧结构性改革提供了新的发展理念、契机和缘由。习近平总书记曾对“共享”发展理念作出四个方面的内涵阐释，即全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享①参见习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话.http://www.xinhuanet.com//politics/2016-05/10/c_128972667_2.htm.。具体而言，首先，全民共享强调“共享发展是人人享有、各得其所，不是少数人共享、一部分人共享”②参见习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话.http://www.xinhuanet.com//politics/2016-05/10/c_128972667_2.htm.，需要坚持“以人民为中心”的发展思想，让人民在共享中有更多的获得感和认同感。这就要求共享治理也要在坚持工具理性基础上进行价值补充，不仅要顺应国家治理体系与治理能力现代化的基本发展发向，更要确立“以人民为中心”的价值诉求[22]（p24-28）。其次，全面共享强调“共享发展就要共享国家经济、政治、文化、社会、生态各方面建设成果，全面保障人民在各方面的合法权益”③ww.xinhuanet.com//politics/2016-05/10/c_128972667_2.htm.，需要坚持共享内容的整体性和全面性。据此而言，共享治理也就需要实现从碎片化治理向整合式治理转变[23]（p7-16），体现治理过程的整体性要求。再者，共建共享强调“共建才能共享，共建的过程也是共享的过程”④参见习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话.http://www.xinhuanet.com//politics/2016-05/10/c_128972667_2.htm.，共享发展的过程需要人人参与。同样，这意味着共享治理不仅要坚持党的领导和政府组织主导，更要注重在实践中积极创造包含其他社会主体以及最广泛的人民群众在内的人人都能参与的制度空间[24](p32-38，p11-17)，体现治理结构的共治要求。最后，渐进共享强调“共享发展必将有一个从低级到高级、从不均衡到均衡的过程，即使达到很高的水平也会有差别”⑤参见习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话.http://www.xinhuanet.com//politics/2016-05/10/c_128972667_2.htm.，因此要立足国情与经济社会发展水平设计相应的共享政策。这也就要求，共享治理要注重结果导向，在充分考虑客观条件的基础上，运用新型的治理理念和技术促进治理创新，尽力解决当前必须解决和能够解决的共享不均问题，促进公平，体现治理旨归的均衡性要求。正是在这层意义上，新时代社区教育治理能否有效践行并体现治理理念的人民性、治理过程的整体性、治理结构的共治性、治理旨归的均衡性特质，并最终推动社区教育融入社区治理、实现社区教育的共享发展，将成为检验具有中国特色的社区教育发展模式的重要内容和标志。具体而言：

一是坚持以人为本、需求导向是社区教育共享治理的逻辑起点。人民性作为中国特色社会主义理论的核心表达，必然贯穿在国家经济社会发展的方方面面[25](p18-22)。社区教育是我国教育事业的重要组成部分，社区教育的价值和功能体现，与能否以及能够在多大程度上满足社区居民的真实需要、适应现实民生问题的解决呈现密切相关性[26](p66-69)。因此，社区教育共享治理必须坚持以人文本，坚守需求导向，更好地满足广大居民群众对美好生活的期待和向往。具体表现为能够及时回应社区内不同层次居民多样化的需要，并为其提供具有针对性的社区教育服务，有效提升社区不同居民群众的生活能力和质量，不断提高社区居民的参与度、满意度和获得感。

二是坚持社区为根、融合发展是社区教育共享治理的重要内容。社区教育是社区治理的重要内容，是社区资源中最具活力的重要因素，也是社会治理赖以倚重的重要力量。2017年中共中央、国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，强调新时代社区治理“事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定”，明确提出要“积极发展社区教育，建立健全城乡一体的社区教育网络，推进学习型社区建设”。因此，社区教育共享治理要求把教育类资源和教育类服务随着治理重心的下移向基层下放，通过多部门跨界合作和互动共治，实现社区教育与社区治理资源的有效融合，在社区层面凸显社区教育的意义，丰富新时代社区治理的内涵，防止社区教育治理的碎片化。

三是坚持多方参与、有效协同是社区教育共享治理的运行机制。社区教育共享治理既包含建立起适应居民学习需求的社区教育管理体制，推进社区教育供给侧结构性改革，同时也要体现新时代社会治理的发展要求，把社区教育作为社区建设的重要内容和基础性工作，贯穿在社区建设的各项工作中，促进党建引领多方共治，实现社区教育力量的有效协同，统筹社会组织、企事业单位、社区学校等多方力量，共同参与社区教育这一公共服务的供给，通过共同参与、互相合作、民主协商、平等竞争，建立多元化互动管理网络，来共同治理社区教育，为我国社区居民打造出一个可以广泛参与、多样选择、自主学习、发展共享的社区教育公共服务体系。

四是坚持因地制宜、均衡普惠是社区教育共享治理的发展旨归。共享治理蕴含的均衡性特质要求社区教育立足我国经济发展水平低、人口众多、资源短缺等基本国情，制定理性且有效可行的政策制度安排，打破区域壁垒，推动公共服务均等化[27](p1-2)。普惠性是社区教育作为公共服务的重要属性要求，但同时更要立足社区、依靠社区、服务社区，注重提高服务重点人群的能力。是以，社区教育共享治理既要关注社区教育要素和成果的合理配置，也要关注社区教育共享的阶段性。在尊重地方经济社会发展实际水平的基础上，通过创新治理技术和手段，推动社区教育发展的均衡普惠，同时有针对性地大力发展老年教育、积极开展青少年校外教育、广泛开展各类教育培训、重视农村居民教育培训等社区教育活动，促进发展公平。

三、社区教育实验的共享治理效度
我国社区教育始于20世纪80年代中后期。2001年首批全国社区教育实验区确立，围绕社区教育发展的基本问题进行探索，为我国社区教育的发展奠定坚实的基础。2008年首批全国社区教育示范区确立，助推国家政策制定和形成全国示范作用。党的十八大以来，按照国家教育规划纲要部署，社区教育进入新的发展阶段。截止2016年，全国共遴选设立了122个社区教育实验区和127个社区教育示范区，已成为我国社区教育发展的中坚力量①文内相关数据由笔者对包括教育部官网、教育部主管的中国社区教育网、全民终身学习公共服务平台以及地方教育厅官网等官方网站的公开信息，进行综合整理所得，相关数据获取的截止时间为2018年11月。。同年七月，《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》(教职成〔2016〕4号)出台，我国社区教育正式进入了新的发展阶段，形成了东部沿海发达地区广泛开展、中西部地区逐步推进的发展格局，一大批社区教育实验区、示范区积极探索和统筹共享社区资源，注重社区教育机构与城乡社区综合服务中心（站）、社区文化中心等机构的资源共享，拓展社区综合服务中心（站）的社区教育功能，推动社区教育机构与社区综合服务中心（站）设施统筹、信息共享、服务联动，进一步提升了社区教育服务能力和水平并起到了良好的示范引领作用。这主要体现在：

（一）不断推动社区教育贴近居民需求
社区教育实验区、示范区既体现了我国社区教育的前沿发展水平，也反映了我国社区教育的推动模式，即通过发挥示范、辐射作用来带动全国社区教育工作的全面发展。社区居民是社区教育主体，居民参与社区教育是居民发展主体性的需要[28]（p68-71）。根据国家开放大学公布的《2014年社区教育满意度调查报告》显示①该项调查，调查范围涵盖了24个省份的61个全国社区教育示范区、49个全国社区教育实验区和80个有一定社区教育工作基础的区（县），具有一定的代表性。，受访社区居民对社区教育的总体满意值为3.95，介于符合和基本符合之间，且近八成（77.11%）的受访学习者表示对社区组织的学习活动感兴趣，这在一定程度上表明既有社区教育活动与居民需求存在较高契合。从实验过程来看，大部分全国社区教育实验区、示范区探索将坚持以社区居民为中心，不断推动社区教育贴近居民需求作为实验的重要原则。一是通过自治或志愿等方式不同程度地探索社区教育开放化的参与体系，推动社区居民角色转变，让社区居民不仅是受教育对象，同时也是社区教育发展的重要参与力量。山东青岛市南区在实验中试点了“授权制”，将社区居民培养成社教管理义工；浙江杭州对社区学习共同体的探索，引导社区居民自我组织、自我教育、自我管理、自我服务。二是拉近教育供给对象与受教育者的距离，倾听居民群众的教育需求，精准社区教育服务。河南平顶山湛河区在社区教育学院开设“社区教育门诊”，湖南省衡阳市雁峰区社区学院的订单培训，都是通过征集居民需求作为社区教育课程设置的重要依据。综合来看，畅通社区居民参与的渠道与方式，让更具民间性、灵活性以及更易了解居民需求的居民自身在社区教育中发挥作用，是全国社区教育实验区、示范区在这一方面实践探索的重要经验启示。

（二）日益凸显社区教育的社区属性
社区教育实验和示范的价值，不仅有助于本地区社区教育发展，而且能够在其他地区乃至全国具有推广的可能性。社区教育作为区域性教育综合体，在融入社区治理中拥有独特的功能。在一些全国社区教育实验区、示范区工作实践中，社区教育不断彰显出了社区治理有效载体的特征属性，验证了社区教育凸显和融入社区治理的逻辑机理。其中，最突出的是，在社区公共学习空间打造上，着力以社区为依托，推动社区教育资源与服务下沉，建设老百姓家门口的学习体验点。根据教育部职业教育与成人教育司公布的2015年社区教育实验区示范区调查数据，已有557 601个居委会建立社区教育学习点，基本实现了与既有社区硬件公共服务资源的开放共享。特别是，近年来各地新建的社区党群服务中心都预留和设置了不同种类的教育类功能室，以供社区居民开展各类教育活动使用。同时，在社区教育内涵发展上，实验区、示范区致力于不断提升社区居民能力素质，培育社区居民的认同感和归属感，实现社区教育与社区治理实践的互促。比如上海闵行区马桥“村民周周会”作为社区教育融入社区治理的典型案例，它架构于上海远程老年大学收视节目之上，将远程社区教育与村民自治环节进行有效嫁接，通过基层民主与社区教育的双轮驱动，在推进社区有效治理中取得了良好示范效应。以此观之，顺应新时代推动社会治理重心下移、加强城乡社区治理的发展形势与要求，社区属性的凸显是全国社区教育实验区、示范区探索的重要方向。

（三）逐步建立多方共建的发展格局
社区教育实验和示范主要是围绕区域内社区教育发展的基本问题展开，实验和示范的着眼点要以立足区域为主，加强诸如队伍、基地、制度和体制改革，在社区教育环境、经费、队伍等方面形成有效的保障。其中，体制机制的变革是进一步激发社区教育实践创新活力的重要保障。在这方面，相当多的实验区、示范区瞄准以往单一主体的推进模式和力量分散化发展问题，将社区教育的多方主体融入进立体化发展网络之内，探索党委领导、政府统筹、教育部门主管、相关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、市场有效介入、群众广泛参与的社区教育治理体制和机制。一方面，注重整合社会资源，动员社会力量参与，推动社区教育向社会化、专业化发展。据不完全统计，目前全国至少已有24个省（直辖市、自治区）建立起了以开放大学（广播电视大学）为支撑的社区教育服务指导机构，实现了社区教育与专业院校的合作共建。其中，江苏还侧重将政府购买服务、社工机构、专业社工参与的理念运用到实际工作中，启动了社区教育项目化运作试点工作。另一方面，突出表现为国家与社会、部门与部门的合作共治，促进社区教育治理形成长效发展机制。据不完全统计，目前全国已有18个省（市、自治区）以多部门联合发文或转发的形式公布了最新的社区教育发展政策文件，河北省是17个部门联合，江苏省是11个部门联合，福建省、海南省、江西省都是十部门联合，其他主要是九部门联合，为社区教育发展形成政府统筹、部门联动、多元主体、协同治理的思路和格局，探索和提供了良好的纽带和方向。

（四）开始探索均衡普惠的发展支撑
社区教育实验和示范具有广泛性和代表性，需要开展区域协同，这样的实验才能得出比较全面而正确的结论，实验成果才更便于推广，实验示范影响力才会更大。近年来，各地实验区、示范区开展区域协同，充分发挥实验区、示范区的特长和优势，调动各个地区开展实验的积极性，通过制度、技术、帮扶等调动和促进各地区的交流与合作，促进社区教育在不同区域、不同人群间发展的均衡普惠。一是部分地方通过法制建设来保障社区居民接受社区教育的权利。据不完全统计，太原市、成都市、宁波市、河北省、福建省等六个省（市）已相继对终身教育或社区教育发展进行地方立法。二是通过技术支撑促进社区教育资源共享。全国已有28个省级行政区域建立了一个或多个社区教育网站。其中，重庆渝中区开发了“渝中学习网”数字平台，并依托全区78个社区建立了电子阅览室、绿色网吧等基础设施，旨在促进社区教育广泛覆盖到不同社区、不同层次居民。三是借助区域之间的结对帮扶、合作共建促进教育发展的相对均衡。自2016年起，目前东西部地区已成功结对四批，包括上海、安徽合肥、江苏南通、江苏南京玄武、福建霞浦等地。实践中，各地在推进本区域社区教育发展的同时，开始着力探索建设学习型社区跨区域联合建设机制和区域联合实施机制，通过结对共建，扶持和促进西部社区学院的能力建设。

四、社区教育发展的共享治理限度
社区教育的本质内涵具有不变性，但社区教育发展的阶段目标、实践形式、具体功能等则受制于社会主要矛盾的影响处于不断变化之中。进入新时代以来，我国社会矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。值得注意的是，我国社区教育实验区、示范区尽管在数量增长、区域扩大、领域拓展、适应外部需求等外延发展方面取得了一定的突破，但在整体上，目前社区教育还处在无法有效满足社区治理和民生保障需要的初级发展阶段。

（一）行政推动与社区教育需求的非导向
公民广泛参与社会公共事务是现代民主政治的重要内容。如何在社区教育治理中兼顾外在建设力与内在需求力，实现二者的平衡和契合，是社区教育实验区、示范区需要关注重要课题。根据2015年教育部职教司统计数据显示，目前老年人教育在实践中依然是社区教育的主战场，不同层次居民的多元化社区教育需求满足程度还较低。这在一定程度上表明，当前社区教育还存在供给与需求的非导向问题。特别是在一些地方出台的社区教育实施方案中，自上而下的规定性发展动作远远多于基于地方实际的自主性设计，政策文件层层转发迹象明显。比如，工作考评指标设置中，自上而下的硬性建设要求高于对居民实际需求的考量，特别是对社区教育在内容、形式和方法上是否贴近居民需求的实践考核要求还相对较少。尤其是在我国社区教育欠发达地区，社区教育实践中还维持着自上而下的传统管理思维，社区教育的管理机构对于居民参与率的要求，要多于对居民参与广度和深度的关注，一些地区推动居民参与社区教育的方式和手段还基本停留在相关部门和社区告知、劝说参与的阶段，整体上缺乏对自下而上居民参与的内源性开发。

（二）线性推进与社区教育体系的非包容
社区教育的本质包含了社区发展、社区生活与教育的有机融合[29]（p25-35），教育内容与资源涉及多个方面，具有多部门共建的高包容性，需要政府系统推进。但长期以来，社区教育的模糊定位使得地方社区教育发展存在“各自为政”的非包容现象，严重的资源分散和重复建设问题影响了社区教育的共享效度。一方面，随着社区教育需求的不断升级，区域内非教育机构与教育机构在资源共享、服务联动等方面问题突出。根据2014年教育部对全国156个实验区、示范区的基础数据统计显示，即使是长三角地区（上海、浙江、江苏）也普遍呈现出，区域内其他机构向社区的平均开放程度要远低于区域内教育机构向社区的开放程度，具有明显教育功能的青少年宫、图书馆等传统教育实体作用发挥更为充分，这也验证了目前社区教育发展运作的主角还是以教育系统内为主。另一方面，政府部门教育类资源分散进驻社区、机构分设现象明显。婚校机构、普法学校、青少年学校、老年学校等多种教育类机构并存，社区内往往呈现出一套班子肩负N套制度、机构的状况。实践证明，在政府内部各类教育资源低整合、碎片化的情况下，各类社区教育项目往往也会浮于表面，难以落地，甚至加剧社区的行政化负担，影响社区教育质量的整体提升。

（三）多方力量与社区教育运作的非协同
社区教育作为一种新型的社会化教育，发展力量并不局限于政府，而是需要发挥多方力量的协同效力。虽然政府作为社区教育发展的领导者和管理者，可以借助权威力量，通过工作会议、任务部署、指标下派、部门领导“非正式沟通”等工作方式，推进辖区内多方主体共同参与，形成共建局面。但往往会因为缺乏常态化、规范化的协同共治途径和平台，多方力量共建共治会随着实验区建设的结束或是主要负责领导的更替而发生变化，最终成为一种短期的“运动式治理”。据统计，在辽宁、吉林、山东等16个省（市、自治区）提交给教育部的分析报告中，经费投入保障不到位，成为普遍反映的问题。在一些实验区、示范区探索的农民夜校、城乡移动学校、田间课堂等社区教育特色创新项目，也存在因资金保障不足而难以为继的问题。这在一定程度上说明，当前阶段大多数地区社区教育发展主要还是依靠政府财政资金投入，政府主导以外的社会力量、市场力量、学习者自身的力量还未完全调动起来，更没有在社区教育发展中形成结构性力量，多渠道共建共享发展机制亦远未形成。

（四）实验梯度与社区教育实践的非均衡
伴随着社区教育作为基本公共服务的属性进一步明晰，社区教育需要从分散实验走向系统集成，实现社区教育均衡普惠，将社区教育发展的差距控制在社会可接受范围内，确保每位社区居民的基本发展权利得到尊重和有效保护。当前社区教育实践存在区域发展的非均衡问题依然突出，集中表现为东部和中西部地区差异明显，城乡之间差距较大。我国东部沿海地区社区教育起步较早，并且开展广泛而深入。长江三角洲地区作为当前我国社区教育实践发展的前沿，已有30个全国社区教育示范区，提供了许多具有代表性的典型案例和经验。中西部地区的社区教育虽然也在逐步推进，但相对而言发展进程缓慢，整体上仍处于刚刚起步甚至发展空白阶段，目前该区域合计有33个全国社区教育示范区。再就是，社区教育实验项目作为推动社区教育内涵发展的重要举措，在全国首批422个项目中，中西部地区全部加起来仅有128个。由此可见，无论是在发展的数量上还是质量上，区域非均衡问题都十分明显和紧迫。此外，农村社区教育发展更是严重滞后于城镇社区教育发展水平，开放大学等学校类资源，以及图书馆、科技馆等各类社会公共文化资源主要集中在城镇地区，在社区教育资源获取上农村社区远不及城镇社区便利。

五、以共享治理构建社区教育发展合力
新时代随着中国社会主要矛盾的变化和新的发展战略的确定，在以人民为中心的发展思想指引下，通过“改革发展创新”全面提升“社会发展质量”、满足人民群众对美好生活的需要成为新时代全面深化改革的中心议题和全社会的高度共识。现代社会治理是一个共建共治共享的过程，共享治理是我国社会治理创新发展的经验总结和社会治理现代化发展的重要方向，具有鲜明的现实针对性和实践指导性，为中国社区教育转型过程中的发展与创新、现实与冲突提供了更为本土的解释视角。新时代的社区教育，通过共享治理将进一步以行政性规划与居民需求双向融合作为逻辑起点、以党建引领下社区教育融入社区治理作为重要内容、以协商共治和社会化竞争作为发展机制、以本土资源挖掘和区域资源整合共享作为发展旨归，不断推进和实现社区教育共享发展。

（一）行政性规划与居民需求双向融合
社会主义公共服务唯有与人民相联系，才能获得人民体验的满足，社区的自身需要是社区教育发展的内在动力，而构成社区主体的居民需求则是社区需求的具体体现。因此，推进社区教育共享治理的关键，就是要将社区居民的现实需求更好地融入社区教育的规划性发展方向和内容中去。首先，改变政府在社区教育中的传统角色定位，使其从单一的规划者到立足于服务的统筹者转变。在实践中，转变自上而下的管理思维，积极主动协同多方力量为社区内不同层次、不同文化程度、不同收入水平的居民提供多样化教育服务。其次，尊重学习者的现实需求，丰富社区教育内容。特别是在对社区居民进行生产生活技能培训、养生保健教育的同时，也要注重居民心理健康教育、公民素养、农村妇女权益保护及其他具有现实性意义的多元化社区教育需求的融入，不断推动社区居民生活方式向“发展型、现代型、服务型”转变。再次，丰富社区的“贴地式共生活动”，不断拓展居民参与社区教育的途径。创新学习超市、地图式学习、订单式培训、议题导向等灵活性的治理方式，完善社情民意反映制度、专家咨询制度、社会听证制度、重大事项社会公示制度等建设，鼓励和引导社区组织、居民共同参与社区教育的课程开发，保障居民参与权、话语权和决策权，真正实现不断推动党和政府自上而下的发展规划与居民自下而上的真实教育需求双向融合。

（二）党建引领与融入社区治理同步推进
城乡社区治理是一项系统性的时代发展任务，需要通过整体治理实现发展效益最大化。因此，推进社区教育共享治理的重点，就是要适应当前社区治理系统性发展的要求，充分利用社区这一平台和社区治理这一机遇，建立开放、互通的社区资源融合共享体系。第一，充分发挥党组织在基层治理中的引领作用。地方党委政府要重视将社区教育纳入区域经济社会发展的整体规划和城乡社区治理综合考核体系之中，特别是要加强基层党组织的领导力、组织力、区域联建能力建设，充分整合驻地各单位党建资源，凝聚共建合力，系统推进社区治理与服务工作。第二，大力推动人财物和责权利对称下沉到基层。加强基层政府面向社区治理与服务资源的统筹能力建设，统筹使用各级各部门符合条件的相关资源，增强社区统筹使用相关人财物等资源的自主权，实现社区资源共享。如充分整合社区教育、文化、体育、普法、养老等公共服务设施资源，积极探索教养结合模式，在居家养老场所内，开展多种形式的老年教育。第三，注重启发社区民众觉悟，发挥居民自身的力量。充分挖掘社区志愿者、社区能人等居民个体力量以及学习型社区社会组织、学习共同体等团体力量，鼓励和带动居民自我教育，加强志愿者素质培训，提升社区自治能力。如在社区青少年教育层面，充分发挥社区教育志愿者组织的作用，鼓励和支持志愿者参与中小学生课后辅导工作。

（三）社会化竞争与协商共治机制联动共建
现代社会共享治理要遵循法治程序，通过采取不同的治理机制，以寻求最大社会共识。推进社区教育共享治理的保障，不仅要求党委、政府、社会、居民等多方力量积极参与，更要求依托制度资源为多方力量提供具体、长效、规范的合作协同机制，通过制度和机制创新实现社区教育发展效益的最大化。首先，要积极建构社区教育的买方市场和卖方市场，探索社会化竞争机制。在建设服务型政府的过程中，主动分离社区教育的供给和生产，不断完善社会组织孵化培育、政府购买公共服务、项目制带动市场运作、三社联动等机制，从而在公益性事业单位、社会组织和企业之间营造相互竞争的氛围，给予居民对于社区教育的更多选择权和监督权。其次，要在党委领导下建构多层次的常态化、规范化协商机制。探索社区教育联席会议、社区教育理事会、党群议事会等丰富的协商形式和多样化的协商渠道，为多方力量参与社区教育搭建沟通平台，为社区有效整合各类教育资源提供权威依据。再次，进一步探索将社区教育纳入终身教育学分银行的建设规划，建立学习成果联动共享机制。积极完善学分银行的学分认定、积累、转换、检索和兑换等制度建设，推动各级各类办学主体之间学习成果的合理互认、相互衔接，构建起终身学习立交桥，为实现学习成果的融通共享搭建平台、畅通机制。

（四）本土资源挖掘与区域资源整合共享
不同阶段和不同区域生产力的发展状况与生产资料的占有情况不同，社会治理共享的状况也会有所差异，但总体发展趋势是不断完善的。因此，推进社区教育共享治理的原则，就是不能人为地忽略和消灭发展的多样性和阶段性，而是要努力为不同区域居民提供既有共性又有特色的共享性公共服务。首先，要注重本土资源挖掘，突出社区教育共享发展的特色化。坚持因地制宜，立足和结合本区域的基础条件、历史人文、资源禀赋等发展现实，确定进一步推进社区教育发展的实施策略，实现顶层设计和基层实际的有机结合。特别是，各地要根据社区教育实际需要，开发具有地方特色的个性化学习资源，创建特色鲜明的社区教育品牌。其次，要注重丰富社区教育的实践形式，尊重社区教育共享发展的差异化。特别是，当前一些经济发达地域以社区教育实体机构为依托，并建有专门的社区教育队伍，一般可以通过专业课程、专题项目开发等多种手段进行组织化的社区教育教学活动，推进社区教育专业化发展。但专业化的社区教育实体机构对资金需求较大，对于经济相对欠发达地域而言，过于强调社区教育发展的专职化、专业化就不符合地方实际。因此，可以考虑从社会化、自治化、联合化发展的角度破题，如加强探索农村学习合作社、民家工作室、班组学习等学习组织的培育和发展。再次，要注重发挥区域资源的辐射效应，实现社区教育共享发展的均衡化。一方面，要坚持对社区教育发展进行统筹谋划，建立以城带乡、以乡促城、优势互补、共同提高的区域互帮互助发展举措，完善覆盖城乡的社区教育公共性资源配送体系。另一方面，通过现代网络信息技术的应用，打破社区教育资源的区域间隔，推动区域间资源均衡共享，从而在实质上促进社区教育资源二次分配公平的实现，让不同区域的居民都能够实质性地拥有进一步共享社区教育的权利和机会。

参考文献：

[1]王宏，杨东.现代社区教育发展的若干规律探析[J].中国远程教育，2012（10）.

[2]常冠群，李波.终身教育理念下社区教育体系构建的实践路径——以长春市为例[J].职业技术教育，2017（29）.

[3]胡忠英，胡明明.走向治理：社区教育发展的应然路径[J].继续教育研究，2017（7）.

[4]岳杰勇.中国社区教育未来发展模式探索[J].成人教育，2006（9）.

[5]Archon Fung&Erik Olin Wright.Deepening Democracy:Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance[J].Politics&Society，2001，29（1）.

[6][美]本杰明·巴伯.强势民主[M].彭斌，吴润洲，译.长春：吉林人民出版社，2006.

[7]邵晓枫，罗志强.我国社区教育中居民参与的几个主要问题[J].现代远程教育研究，2017（2）.

[8]孙平.参与式发展:社区教育发展的新视点[J]，高教探索，2014（3）.

[9]吕欢美.提升社区教育中居民参与能力的策略探析[J].成人教育，2013（1）.

[10]Gerry Stoker.Governance as Theory:Five Propositions[J].International Social Science Journal，1998（155）.

[11]陈龙根，胡央波.多中心治理:我国社区教育发展的路径选择[J].中国成人教育，2012（13）.

[12]刁元圆.发挥社会组织优势助推社区教育治理创新——以成都实践探索为例[J].中国成人教育，2018（24）.

[13]陆鹿，周定财.国内协同治理问题研究述评与展望[J].行政论坛，2014（1）.

[14]叶大凤.协同治理：政策冲突治理模式的新探索[J].管理世界，2015（6）.

[15]朱伟文.协同治理:完善社区教育治理的新方法[J].成人教育，2014（9）.

[16]雷莎莎，宫新荷.利益相关者视角下我国社区教育治理研究[J].成人教育，2017（1）.

[17]黄琳，陈乃林.治理理论视阈下的社区教育治理结构研究[J].北京广播电视大学学报，2014（6）.

[18]李友梅.社区治理：公民社会的微观基础[J].社会，2007（2）.

[19]庞庆举.社会治理视野中社区教育力及其提升研究[J].教育发展研究，2016（7）.

[20]程仙平.社区教育融入社区治理的机理与策略[J].河北师范大学学报（教育科学版），2017（3）.

[21]何智伟.社区教育融入社区治理：诉求、机理和路径[J].成人教育，2018（12）.

[22]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理，2014（2）.

[23]陶希东.共建共享：论社会治理[M].上海：上海人民出版社，2017.

[24]江国华，刘文君.习近平共建共治共享思想的理论释读[J].求索，2018（1）.

[25]夏兴友，王玉周.人民性：中国特色社会主义理论体系的鲜明特征[J].中国特色社会主义研究，2008（4）.

[26]秦钠.中国社会转型期社区教育与社区民生[J].探索与争鸣，2011（12）.

[27]马占魁，孙存良.准确理解和把握共享发展理念的深刻内涵[N].光明日报，2016-06-19.

[28]周小援.居民参与社区教育的主体性问题研究[J].职教论坛，2017（30）.

[29]吴遵民.关于对我国社区教育本质特征的若干研究和思考——试从国际比较的视野出发[J].华东师范大学学报（教育科学版），2003（3）.

[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2020.07.014

[中图分类号]G77

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2020）07-0117-10

基金项目：2018年度国家社会科学基金重大招标项目“深化基层矛盾纠纷化解共建共治机制及其风险预判研究”（18ZDA166）；华中师范大学优秀博士学位论文资助项目（2019YBZZ104）阶段性成果。

作者简介：陈荣卓（1980—），男，湖北武汉人，湖北大学高等人文研究院院长，华中师范大学政治与国际关系学院教授，博士生导师；刘亚楠（1991—），女，山东青州人，华中师范大学政治与国际关系学院博士生。

责任编辑 杨 幸