数字货币对我国金融监管挑战及应对研究

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数字货币对我国金融监管挑战及应对研究
——以Libra为例①
刘宸希1，李 艳1，2

（1.辽宁大学 经济学院，辽宁 沈阳 110036；2.黑龙江大学 经济与工商管理学院，黑龙江 哈尔滨 150000）

[摘 要]Libra是以区块链技术为底层安全技术和资产储备赋予内在价值的数字货币，具备低波动特性，极有可能成为全球性“货币”。作为非主权货币的Libra若成为流通货币那么极易绕过金融监管体系，对金融市场带来一系列风险，包括削弱货币政策传导效率，冲击金融稳定性，因此构建数字货币监管体系，抢占数字货币国际竞争优势，加强国际合作共建数字货币国际监管体系势在必行。为规范数字货币稳定金融发展，分别从制度建设、市场引导及国际合作三个角度提出了具体发展建议，即加强对Libra这类数字货币的法律监管体系，完善相关制度建设；重视市场引导和教育，及时警示数字货币风险，提升大众金融安全保护意识；加强国际合作，构建全球性数字货币监管体系，维护金融系统稳定。

[关键词]Libra；数字货币；金融科技；监管创新

①Libra又叫天秤币，是由美国脸书（Facebook）推出的一种基于区块链技术的虚拟的电子加密货币，Libra有实体储备和跨国公司的信用背书，是一种不追求对美元汇率稳定，而追求实际购买力相对稳定的数字货币。

一、问题的提出
2020年4月17日，央行数字货币研究对外宣布，目前数字人民币稳步推进，处于内测阶段。在可控匿名的前提下，基本完成顶层设计、行业标准、功能研发及联合调试等工作。其中，苏州、雄安、成都和深圳以及未来冬奥会场景均在内测试点范围内。一时间，社会对此反应强烈，有关数字货币发展话题不绝于耳。然而，大众的探讨并不是集中在央行所要发行的数字人民币，而是非央行发行的数字货币。根据现有信息资料显示，央行数字人民币采用双层运营体系，与传统货币发行并无差异，数字人民币发行的目的是替代货币M0，而非侠义货币M1和广义货币M2。因此，数字人民币的本质仍是国家信用货币，只是货币体系的载体演进升级，是为了降低货币运行成本，且更安全和更有效率。而对于非央行发行的数字货币，社会则对其褒贬不一。其中，非央行数字货币支持者认为，数字货币是新技术和新理念的融合，是重塑世界货币体系，实现普惠金融的最优选择，甚至是可以让穷人也享受到金融创新发展红利。非央行数字货币批评者认为，任何非央行数字货币发行都是为了商业利益，除了扰乱货币市场和金融市场秩序之外别无用处，更不用提普惠金融。这是因为所有货币政策制定者和执行者目标都是维持通货稳定，防止经济波动，并以此促进经济增长和国际贸易发展。但以比特币为代表的非央行数字货币则表现出明显的投机性，因此几乎所有代币圈参与者都希望比特币或代币涨价，并从中牟利。因此，非央行数字货币与央行数字货币在本质上存在不同，具有许多非确定性。社会大众之所以对非央行数字货币有如此之大的争论，是因为在2019年6月，脸书（Facebook）①Facebook，是创立于2004年的美国的一个社交网络服务网站，中文译为脸书或者脸谱网，总部位于美国加利福尼亚州。2019，Facebook发布Libra白皮书，并宣布推出移动支付服务Facebook Pay，且已获准在美国以汇款和电子货币的形式提供金融服务。子公司天秤座网络联合全球28家企业共同发布了加密货币项目《Libra白皮书》，并将Libra定义成为全球数十亿人提供简单全球化货币和金融基建。其特征包括：Libra是基于可拓展和可靠的区块链技术构建，是安全的；Libra是一种具有稳定价值的资产储备；Libra独立由Libra协会管理。Libra的出现打破了传统意义上的货币主权界限，具有非排他性和不受主权国家监管的特征。Libra是一种不追求对美元汇率稳定，而追求实际购买力相对稳定的数字货币，最初由美元、英镑、欧元和日元这四种法币计价的一篮子低波动性资产作为抵押物。根据区块链的特性，Libra能使交易变得简单又安全，且让反诈骗和反洗钱也非常容易。2019年Libra白皮书曾宣称：Libra计划将在2020年正式推出，并有望向数十亿潜在用户提供数字交易和支付服务，该宣布在国际金融界、政界和学术界引起轰动，引发了全球范围内的热烈辩论。相较于学术界的乐观期待，美国众议院持观望谨慎态度，认为Libra的出现会引发许多问题，担心不法分子会使用加密货币进行潜在非法活动，美国国会金融服务委员会甚至呼吁暂停Libra项目。英国金融市场监管机构“金融行为监管局”（FCA）表示，数字加密货币Libra计划作为拓展数字支付业务的重要部分，需要接受英国央行和财政部的仔细审查。本文通过对Libra的内涵、机制及模式的研究，可更好认清Libra等数字货币对我国金融市场影响，并以此为借鉴规范数字货币发展，保证金融市场稳定。

二、文献综述
2020年4月中旬Libra协会发布了《Libra白皮书2.0》，并进行四项关键改造，包括：提供锚定单一法币的稳定币；提升Libra合规性框架强化支付系统安全；保持经济特性时放弃向无许可公有链系统过渡；与监管部门协商为Libra资产储备创建保护机制。Libra白皮书的发展目标宏大，但要成为世界货币还要迎合不同国家的金融监管法律，尤其是要解决洗钱、逃税及其他金融违法犯罪行为[1](p51-57)。对此，金融监管者、金融从业人员和金融研究人员对Libra表达了不同看法。

许多奇（2019）从发展角度看Libra短期内会按照一篮子确定比例的储备金作为发行依据，并被金融监管部门接受。但是，脸书（Facebook）是一个具有电商、服务、金融及游戏等为一体的生态化企业，从长期来看Libra极易成为商品和服务的计价单位，甚至是通过购买和交易增发Libra，其实质是具有货币发行权，因此具有较大系统性风险[2](p38-41)。杨晓晨和张明（2019）通过与中国数字人民币横向对比，发现Libra在架构设计方面存在逻辑冲突，难以实现普惠金融。同时，Libra虽然不是央行法定货币，但也具有货币政策，会在小经济体范围内引入货币制度，并冲击原有社会制度和经济秩序，再加上Libra中间形态的储备资产较多且涉及跨境交易，因此管理更加复杂，会加剧全球经济波动性[3](p54-66)。王靖一和黄益平（2019）从国际竞争角度出发，认为数字货币是一项长期竞争，Libra的出现并不会对中国数字货币产生太多影响，其原因在于Libra作为一种非央行货币具有很多内在逻辑矛盾，很难被各国监管机构接受，包括：去中心化和问责之间的矛盾、金融监管和隐私防护之间的矛盾及金融稳定和货币高效之间的矛盾等[4](p52-54)。综上所言，以Libra为代表的数字货币具有一定“去中心化”特征，但又未完全刻板遵守“去中心化”逻辑，而是采用非完全“去中心化”的集体管理方式，并获得信任和保持币值稳定。但Libra的本质也是货币，也会对金融体系运行、宏观经济稳定以及经济未来发展产生影响[5](p1-18)。

三、Libra数字货币内涵和机制设定
（一）Libra数字货币内涵
根据Libra协会发布的白皮书和已经公开的资料可知，Libra是以区块链技术为底层技术且具有实体资产担保的自治性非主权加密数字货币。可简单概括为：Libra是一种简单的全球性“货币”、具有低波动、稳定的加密“货币”、以区块链技术为底层安全技术和资产储备赋予内在价值的新型“货币”模式[6](p109-125)。因此，Libra是流通形式“货币”（Currency）是在现有货币基础之上的衍生形态，而不是真正的基础货币（Money），其本质是衍生货币模式。同时，Libra是在现代技术基础之上所创造的新型“货币”，在表现形式上既不同于天然的金银等形式，也不同于依靠印刷而产生的纸币等形式，而是以数字化表现，属于数字货币种类。其价值表现形式是以现实资产储备为基础，因此Libra本身没有价值，其价值是被基础货币决定，是非主权国家货币[7](p709-721)。

但Libra与现有数字货币如比特币在生产方式、共识算法机制和币值稳定方面存在优势。第一，在产生方式方面。Libra是一种基于锚定一篮子虚拟货币，它与法定货币为1比1兑换。严格意义上来讲Libra是被市场需求时才会产生，只能被实体货币购买而显现价值，而不是凭空产生。与之相比的比特币产生方式则更为“复杂”和“浪费”。其复杂性体现在比特币是通过矿工挖矿形式产生，能否挖矿成功取决于计算机计算能力[8](p891-917)。“浪费”性表现在矿工挖矿过程中所要借助的大功率设备。根据美国数字货币网站（Digiconomist）①Digiconomist是美国一家专注比特币等数字货币的网站。2018年Digiconomist一个评估报告认为：挖矿是维护并扩张比特币的重要方式，但挖矿也造成了大量的电力消耗，电力成本已经是维护区块链总成本的14%，接近比特币总市值的1%。估计，平均发现一枚比特币需要耗电968千瓦时，相当于32个美国家庭一天用电量。由于比特币越来越难挖，因此每年挖矿所要耗费的电量逐渐增加。其中，2019年比特币挖矿消耗电力与美国相当，若按照当前工作量计算，则在2020年末的耗电量将达到全球用电水平。因此，Libra的产生更加快捷和经济[9](p408-428)；第二，Libra采用的是拜占庭（BFT）共识机制，相比于比特币的工作量（PoW）共识机制更高效，可实现低延迟处理高交易量问题。在比特币发行模式下，工作量证明机制要求容错率在50%以上才是有效，因此工作效率较低。Libra的拜占庭共识机制只要求三分之一容错率，因此较比特币发行模式工作效率更高。此外，比特币的算法机制决定了比特币总量只有2100万个，而Libra则没有总量限制，相比而言Libra更符合“货币”的交易功能[10](p143-153)；第三，Libra与实体资产相对应，采用1比1兑换方式，可获得主权国家共同背书。在交易和储藏环节，如果Libra发行和销毁一个单位Libra，那么相应实体资产必须要储备或者减少等价值，以防止通货膨胀。因此，Libra具有低波动性，而不会像比特币一样，其价值是根据市场投机涨幅。由此可知，Libra是一种稳定币值，而不是二级市场的投资商品。

（二）Libra机制设定
Libra协会发布的《Libra白皮书》表明，Libra的使命是推动货币全球化、自由化和无主权化，并成为一种可供选择的金融基础设施，并以低门槛和强适应性为数以万计的人群服务。《Libra白皮书》对Libra的描述可简单概括为两点，一方面Libra与比特币一样是无中心和无主权的，其价值依靠共识机制实现。另一方面Libra可成为金融基础设施，比其他数字货币更稳定，并可在全球范围内流动。而Libra之所以具有这些特征，并有可能实现普惠金融，其核心关键是独有的创新机制，包括：储备和发行机制、价格机制、兑换机制、管理机制和技术机制，具体内容如表1所示。

四、数字货币Libra对我国金融影响及监管挑战
（一）数字货币Libra对我国金融影响
表1 ：Libra机制设定

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Libra白皮书表明，Libra的组建架构是适用于世界范围内的稳定非主权货币，在支付领域内具有效率高、成本低和普惠强特征。而从货币学角度来看，Libra应当属于良币，具有极强的贮藏作用[11](p1-37)。因此，“劣币驱逐良币”，市面上会流通更多劣币（非Libra），这又与Libra想要成为世界性交换媒介存在矛盾，所以Libra能否成功存在较大质疑。但不可否认的是，诸如Libra这类非主权稳定“货币”一旦成功发行，那么势必会对我国金融产业产生巨大影响，尤其是对公共政策和监管带来更多挑战。

第一，Libra的稳定性会削弱货币政策传导效率，甚至造成货币政策失灵。从国际上来看，中国货币属于弱势国家。因此，如果Libra稳定币在国内流通，成为资产标价，那么势必货币政策无法影响以Libra标注资产，造成货币政策传导的低效性。Libra之所以成为稳定币，是因为与国际一篮子货币相关，因此国际货币利率的变动会通过Libra传导至国内金融领域，进一步削弱国内货币政策并将问题复杂化，形成多国利率影响本国利率现象。同时，如若Libra可实现国内自由兑换，那么鉴于Libra的稳定性持有人会更愿意将其贮藏，会影响到传统商业银行存贷规模，造成资金短缺并提升融资成本[12](p320-347)。此外，如果Libra可以在信贷市场流通甚至是替代人民币发放信贷，那么国内利率会对Libra标价，则进一步降低货币政策作用。

第二，Libra对我国金融稳定性具有冲击，可能造成资本外逃问题。Libra稳定币的币值确定性是锚定一篮子货币，即Libra的稳定性受多国货币影响。同时，Libra币值的稳定性是按照一篮子内不同主权货币的比重而决定。但是，如果将Libra扩大到世界范围内，即不同国家个人或者组织如果同时大量兑换Libra，那么Libra所锚定的一篮子货币势必会瞬间改变，且不说Libra协会是否有能力保证世界范围内的大规模瞬间交易行为，即使可以完成交易，那么一篮子内不同国家货币比重势必会发生改变，进而导致Libra的币值出现变化，并与其自身宣称的稳定币相矛盾[13](p171-189)。对于中国而言，Libra如果是类美元似的稳定货币，那么国内会有许多人使用本币兑换Libra，导致人民币贬值进而影响整个金融稳定性或引发汇率风险以及资本外逃问题。

第三，从技术角度而言，Libra的共识机制有可能跳出其“去中心化”特征，成为一国的管制工具，从而对我国金融体系产生冲击。虽然，Libra较比特币而言，在共识机制方面有所提升，采用拜占庭BFT共识机制，将50%的容错率降低到1/3。但同时共识机制意味着单个节点只要掌握了2/3节点就具有可控性[14](p182-196)。当前，Libra协会共有29家企业组成，而其中有21家企业是美国公司或机构，而其他八家非美企业或机构中，又有四家企业在美国上市，即美国掌控的公司已经超过Libra协会内2/3的控制权，对Libra协会管理具有管控能力。即使以后参与企业或机构不断增多，只要美国企业占2/3席以上就具有足够的主导权。同时，结合当前中美关系，中国企业或机构将难以加入Libra协会，导致中国在竞争初期就处于落后局面或受制于美国货币政策。

（二）数字货币Libra对金融监管的挑战
Libra作为目前技术最为先进的数字货币形式，与比特币等数字货币既有相同特征，也有差异特性。因此，Libra“数字货币”既具有数字货币一般性风险，也存在特殊性风险。对于一般性风险，主要包括投资风险、法律风险、制度风险、货币政策风险及金融稳定风险等。具体而言：

第一，Libra的投机风险。Libra白皮书强调了Libra的货币价值是锚定一篮子货币，即与多国主权货币绑定，因此具有稳定币特征[15](p67-87)。但是，从国际汇率市场来看，国与国之间的汇率是实时变动的，因此Libra所锚定的一篮子货币利率其实也应当是变动的，而非真正意义上的稳定。同时，Libra的表现形式是数字货币，即虚拟货币，因此Libra本质就决定了Libra不具备实体资产价值，对其买卖只能称作为投机而非投资，获利方式只能依靠差价，并且Libra的交易买卖是零和游戏（一家亏损，一家挣钱）或负和游戏（双方交易存在手续费）。此外，Libra这种非主权货币在市场中是公开买卖的，价格更容易被操控，在没有政府控制涨幅的情况下，极易产生大波动，投机风险极大。

第二，国内并无针对数字货币专门法律，Libra数字货币存在制度风险。当前，我国实行的是传统货币法，在制度保障方面包括明确法定货币法律属性、确定货币发行方式、流通、保障及调控程序等，其法律作用是维护法定货币及其衍生币的正常流转，而诸如Libra等数字货币规范则并无明确规定。与此同时，为了防止数字货币潜在风险，我国央行早在2017年就已经出台《关于防范代币发行融资风险的公告》，命令禁止ICO（首次公开募币）①ICO（是Initial Coin Offering缩写），首次币发行，是一种区块链行业术语，是一种为加密数字货币如比特币、以太坊等筹措资金的常用方式。，因此从法律意义上来看，Libra数字货币属于“违法”货币，即使消费者遭受损失，那么也无法明确各方责任，消费者权益难以保障。

第三，Libra所追求的世界通用性货币目标，可能产生域外货币保障局限性。目前，世界各国对数字货币概念并未有明确定义，不同国家对数字货币具有不同解释，因此不同国家的数字货币发展政策和监管政策存在差异性。同时，Libra的天然跨境支付能力极易在世界范围内进行政策套利，且Libra如果被纳入一个或多个中央银行系统内，势必会对金融薄弱国家的法定货币流动性产生威胁，或致使其丧失独立货币政策，对金融稳定性和货币政策传导性造成影响[8](p891-917)。此外，Libra底层区块链技术目前并不成熟，以比特币为典型代表的区块链技术应用已经凸显监管安全问题，大量黑客盗取比特币或数字分叉等影响货币信用机制事件频频发生。对于特殊性风险，往往是因为Libra所采用的区块链技术所导致。例如，Libra虽然采用BFT共识机制，较比特币的共识机制效率有所提升，但仍然要掌握2/3以上节点才能进行数据的记录或者修改。然而，随着Libra发行的不断增多，这意味着参与节点的无限制增长会对Libra协会的数据管理和存储能力提出挑战。目前区块链技术在交易环节只能进行1000次/秒，而我国在2019年仅“双十一”当天就进行了7.15万次/秒，其交易频率远超过Libra数字货币所能承受的范围，因此Libra如果成为流通货币，仍有许多技术性问题有待解决。此外，Libra采用公有区块链，其去中心化会造成监管困难。例如，在货币发行和转移及维护方面，金融监管机构无法完全掌握去中心化清算系统的真实交易。智能合约部分替代了法律功能，代码即法律的执行手段可能带来新的交易风险和信任风险等。

五、规范数字货币稳定金融发展的策略建议
从国际视角来看，世界各国对Libra这类数字货币的性质、功能以及监管正在进行激烈讨论，并对数字货币的监管持有不同看法和策略。例如，美国正对数字货币进行监管框架建设，通过法律制裁等手段重点对非法行为进行打击；荷兰采用警示风险策略，通过提示手段警示大众，并采取实际措施打击数字货币违法犯罪行为[16](p88-99)；英国作为金融科技发展的引领之一，在整体发展方针方面是支持数字货币发展，但重点对反洗钱行为进行监管；而俄罗斯、泰国和韩国则禁止数字货币使用。其中，俄罗斯是全面禁止、泰国是将数字货币买卖和交易列入违法行为、韩国是拒绝承认数字货币的货币地位。综上所言，国际社会对数字货币监管态度不一，总结起来包括：风险提示，树立正确投资意识；打击数字货币违法行为，尤其是反洗钱和黑市交易；纳入监管，针对数字货币构建新的监管体系；征收税收，将比特币之类数字货币认定为资产，适用于资本利得税；直接禁止，将数字货币列为非法货币。世界各国对数字货币发展都持有谨慎原则，但是技术和经济的发展表明货币数字化发展势在必行，与此同时各国也加快央行数字货币发展研究[17](p236-240)。因此，对于中国而言，为适应世界经济发展趋势，央行应当在数字货币监管体系构建方面扮演好角色，积极联合财政部门、税收部门及金融监管机构，维护非央行数字货币市场稳定，切实保证支付体系和央行货币价值稳定，以便在数字货币国际竞争中占得先机。

（一）加强对Libra这类数字货币的法律监管体系，完善相关制度建设
目前，我国并未出台针对数字货币的法律法规，数字货币仍游走在法律监管之外。因此，需要尽快修改《中国人民银行法》和《人民币管理条例》等法律法规内容，增加对数字货币的发行、流通以及管理等方面的规定，让数字货币做到有法可依。在监管力度方面，由于数字货币关系到国家金融体系和经济稳定，因此在创新和监管方面要更倾向于监管，数字货币监管要着眼于风险，而不是创新，包括对数字货币机制监管、消费者保护及反洗钱和偷税漏税等方面监管。在监管手段方面，要注重监管科技的创新和应用。一般而言，金融创新往往伴随着金融风险，而监管手段和方法的落后则是金融创新风险不断涌现的重要原因之一。因此，加快金融科技监管手段势在必行。例如，采用监管沙盒模式，利用我国地广优势，通过分类试验形式不断检验不同监管条件、政策和制度下的数字货币发展及其对经济影响，以不断试错方式加深对数字货币的有效监管。此外，要严格设定数字货币技术标准，保证实体资产安全，其发行要遵循我国现行的二元体系，保证资金可回笼，降低数字货币对金融的不确定性影响。

（二）重视市场引导和教育，警示数字货币风险，提升大众金融安全保护意识
Libra作为最新数字货币形式，虽然根据白皮书的阐述具有诸多优势，但是作为基于技术创新的数字货币形式仍具有许多未知风险。进一步而言，诸如Libra这类非主权数字货币在市场中具有极高的衍生发展趋势，在技术和管理仍不成熟的情况下，其风险要远高于主权货币。同时，数字货币在发行前期由于发行量较小，因此极易被资本市场控制，具有极强的投机性，市场波动大其风险也要远高于具有完善法律规章制度的证券。而解决Libra这类数字货币投机风险的最重要方式就是不断警示大众和普及相关知识，通过知识的丰富让大众自行判断，而不是盲目跟风。具体可以由银监会统筹组织各地金融机构定期向公众开设知识讲座，或者聘请相关从业人员到企业或者社区进行宣传普及，切实提升公众对数字货币认识。

（三）加强国际合作，构建全球性数字货币监管体系，维护金融系统稳定
随着区块链及互联网相关技术的发展，跨国交易将更加便捷和频繁，因此面对Libra等数字货币可能对金融稳定带来的冲击，加强国际合作共建数字货币国际监管体系势在必行。国际货币基金组织（IMF）的研究报告也强调了国际合作与协调监管对数字货币发展的重要影响，尤其是在国与国之间经济发展不均衡的背景下，设立跨国合作监管框架对维护金融市场稳定意义重大。例如，建立区域合作监管组织或签订合作备忘录，通过统筹协调手段防止数字货币碎片化发展。同时，根据区块链技术的天然联盟属性，建立合作联盟，共同推动互惠互利项目合作，共同攻克发展初期的技术瓶颈及法律和应用等方面挑战。此外，还要加强学术交流，通过定期举办国际论坛等形式积极交流沟通，对数字货币发展趋势及未来可能存在的风险提前防范，以保证监管政策的有效性。

参考文献：

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2020.07.009

[中图分类号]F810

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2020）07-0074-08

基金项目：黑龙江省哲学社会科学规划办项目“省新型智库项目：实施乡村振兴战略的对策研究”（18ZK066）；黑龙江省高校基本科研业务费黑龙江大学专项资金项目“中国东北地区与俄罗斯东部地区经济合作研究”（RWSKCX201908）。

作者简介：刘宸希（1989—），女，吉林长春人，辽宁大学经济学院博士生；李艳（1979—），女，黑龙江哈尔滨人，辽宁大学经济学院博士生，黑龙江大学经济与工商管理学院讲师。

责任编辑 梅瑞祥