结构张力与理性行动：地方政府社会组织登记管理制度改...

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结构张力与理性行动：地方政府社会组织登记管理制度改革的困境解析
任彬彬

（南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023）

[摘 要]社会组织登记管理制度改革是现代社会组织管理体制建设的重要内容，但在地方实践却面临社会组织监管失灵与增长速度放缓等现实问题。研究发现，地方政府社会组织登记管理制度改革困境的本质为社会组织管理能力供给的不足。在结构上，职能部门间利益诉求分化与政策协同机制运行不畅形成了政策执行的结构张力，影响横向部门间管理合力有效性；在行动上，弱激励、强问责以及政策资源约束诱发了行政官员的理性行动，制约民政部门管理能力建设。为此，政府要理顺权责关系，构建跨部门合作的综合监管机制，利用现代信息技术提高社会组织管理信息化水平，建立专业综合执法队伍，完善绩效考核与行政问责体系，从而加强地方政府社会组织管理能力，进一步深化社会组织管理体制创新。

[关键词]社会组织；登记管理；结构张力；理性行动；直接登记制度

一、问题的提出
党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系与治理能力现代化建设。国家治理体系与治理能力现代化既强调中国发展的政治逻辑，更体现了现代性文明的要求，为国家治理主体的多元化提供制度保障，推动公共利益增进与扩散[1](p8)。社会组织作为社会集体行动的载体与国家治理的多元行为主体[2](p102），能够将国家与社会有效串联起来，替代过去国家对社会自上而下单向的途径，实现对国家治理体系的底层构建[3](p16)。为此，党和国家对社会组织发展的宏观制度环境进行适应性调整，通过社会组织登记管理制度改革，实现由行政控制[4](p19)向体制性吸纳[5](87）转变，从而激发社会组织的积极性，满足社会异质化的公共服务需求，实现政府职能转移[6](p34)。

从制度设计而言，社会组织登记管理制度改革旨在降低社会组织准入门槛，拓展社会组织公共活动空间，推动社会组织增量与存量的发展，激发社会组织活力，加快形成现代社会组织管理体制，从而推进国家治理体系建设与治理能力提高[7](p18)。然而，近年来地方政府发展社会组织的“热情”逐渐降低，社会组织增长速度逐渐放缓，社会组织监管问题层出不穷[8](p107)[9](p58)，使得社会组织的培育发展难以满足国家治理体系建设的现实需求，社会组织登记管理制度改革的现实实践偏离制度设计预期目标。

鉴于此，不由地反思，究竟何种因素导致社会组织登记管理制度改革实然现状与应然图景出现巨大偏差。为揭示社会组织登记管理制度现实困境的形成机理，本文遵从“小切口、大主题”的原则，以H省社会组织直接登记制度政策执行为例展开论述，通过对H省不同层级政府的田野调查与追踪观察，描绘地方政府社会组织直接登记制度的政策执行状态，试图对社会组织登记管理制度改革困境进行解释，寄希望于通过地方性观察，审视社会组织登记管理制度创新的政策实践，为形成现代社会组织管理体制提供可借鉴经验与政策性建议，从而进一步激发社会组织的国家与社会串联作用，推动国家治理与治理能力建设。

二、文献回顾与分析框架
（一）文献回顾：社会组织管理体制的演变与特征
制度环境对社会组织的发展发挥着基础性与决定性作用[10](p100)[11](p109)。一直以来，我国社会组织管理体制主要以社会组织登记管理制度为核心。以改革开放为开端，基于社会组织登记管理制度的特征，我国社会组织管理体制经历了分散管理、归口管理与分类管理三个阶段[4]。

1978年后，党和政府开始实施以“经济建设为中心”的改革开放政策。在此背景下，国家放松了对社会的大规模干预与全面管制，组织化的社会构建方式出现松动[12]（p34)，社会呈现多元化发展。在经济生活领域，市场经济发展解放了社会生产力，为市民社会的产生提供了主要活动场所，即非官方的公域与私域[13](p67)；在社会生活领域，思想解放运动解放了人民群众意识形态，社会生活逐渐非政治化，国家与社会开始出现二元分化[14](p908)。加之，依然沿用1950年政务院制定的《社会团体登记暂行办法》和1951年内务部制定的《社会团体登记暂行办法施行细则》，社会组织登记管理是一种部门分散式的审批方式，其管理体制也呈现放任发展与分散管理的特征。

自1989年后，党和政府出于特定历史时期政治因素的考量，逐渐加强社会组织制度建设，规范社会组织行为。一方面，以运动式整治为最大特征，对社会组织进行大规模的清理整顿。另一方面，《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》相继出台，标志着以制约发展与定向管控为特征的社会组织双重管理体制正式成立。社会组织双重管理体制是计划经济思维下，对社会组织进行归口管理的制度性安排。它强调社会组织登记审批与日常监管分别由登记管理机关与业务指导机关双重负责，从而一定程度上实现限制社会组织发展，降低政治风险的目标[15](p62)。在这一时期，社会组织发展呈现出典型的“官民二重性”[16](p76)与“半公民社会”[17](p109)的特点。同时，部分国内学者们借用法团主义对我国国家自上而下的整合与控制社会特征进行了概括[18](p58)[19](p167)。

近年来，社会需求的多元化与异质化，推动社会治理理念的觉醒与治理方式的转变。政府逐渐意识到传统粗放式社会组织管理体制对社会治理水平提高的阻碍，社会组织不再只是政府社会治理的对象，更成为政府社会治理的重要手段。在国家层面，党的十六届四中全会首次提出“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务，反映需求，规范行为，形成社会管理和社会服务的合力”的规划部署。在地方层面，深圳、广州、上海、南京等地方政府通过局部制度创新，积极探索社会组织管理直接登记制度改革，推动了以规范发展为特征的“分类管理”新体制逐渐形成[20](p63)。

地方政府社会组织管理体制创新推动了社会组织宏观制度环境的改善。2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》规定行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织不再需要业务主管单位审查同意，将由民政部门直接登记成立。社会组织直接登记制度沿承了分类管理的思想，表明了党和政府对社会组织态度的积极转变。同时，社会组织宏观政策的模糊性和高含混性特征[21](p98)，使其政策执行呈现“模糊发包”模式。地方政府往往源于利益诉求与发展需求[22](p15)[23](p142)，对社会组织管理体制创新的相关政策进行适应性调整与选择性执行[24](p89)，表现出强烈的因地制宜与因时制宜的实用主义倾向，成为影响社会组织登记管理制度改革地方实践的重要影响因素。

（二）分析框架：从宏观结构到微观行动
由于政府并非“铁板一块”，而是一个由组织机构与行动者构成的集合体[25](p145)，各层级政府的不同职能机构与行政官员皆有其各自的利益取向[26](p45)。因此，从宏观与微观两个维度来看，地方政府的政策执行主要包括科层结构与行动策略，即处在不同层级的官僚会根据组织结构情景要素的实际情况，采取不同的行动策略完成政策任务[27](p87)。

在中国语境下，政府的科层结构呈现为条块关系。“块”重点强调政府层级，是指由不同职能部门组合构成的层级政府，主要负责同层级整体公共事务的管理；“条”重点强调职能部门的设置，是指业务内容与性质相同的职能部门，主要负责政府组织专业化的工作与行政任务执行。由于政府内部条块结构的“双重从属制”使得条块之间关系复杂化，常常导致政府权力碎片化与行政效率损耗严重[28](p128)。对此，学者们重点关注不同层级政府间的张力，基于利益主体解释机制，揭示了不同层级地方政府基于利益需求的公共政策象征性执行[29](p61)。近些年来，伴随着政府条块组织结构研究的不断深入，部分学者认为不同层级地方政府利益博弈概念较抽象，需要将利益置于科层体系内部进行更为细化的考察，提出横向职能部门间结构张力也是影响地方政府公共政策执行行为异化的重要影响因素，从而关注地方政府“条”上职能部门的结构关系与利益博弈行为[30](p1)。

另一方面，政府的各职能部门由政府官员组成，职能部门行为很大程度上受政府官员的动机支配[31](p136)。因此，职能部门的集体行为必须置于职能部门官员的微观个体水平上进行理解[32](p20)。在我国现实情境中，压力型体制与政治竞标赛为理解地方官员行为与横向竞争提供了重要的理论视角。由于层层加码的压力型体制，地方政府官员行为策略首要目标为完成上级政府政治任务，底线则是以上级政府任务的“实施与否”与“完成与否”。当上级政府与政策压力相互冲突时，地方政府行政人员往往通过“选择性执行”等方式进行策略性应对[33](p105)。同时，政治竞标赛表明政府治理的核心在于官员激励[34](p1)。政府各个职能部门的官员会格外在意本部门的核心业务的完成，其行为的展开旨在仕途的追求与职位的晋升。

综上所述，地方政府社会组织登记管理制度改革的实践，受到职能部门之间的结构张力与官员的理性行为的影响。为此，本研究以社会组织直接登记制度的地方执行切入，通过宏观结构与微观行为的勾连，将社会组织登记管理制度改革置于具体的地方政府情景中，对其困境进行解析，从而区别于既有研究对社会组织制度环境的整体性解读。

三、案例描述：H省社会组织登记管理制度改革现状与现实困境
（一）案例选取
本研究基于案例完整性与代表性两个因素考量，选取H省、A市以及T县三个不同层级政府的民政部门与相关职能部门进行追踪观察。在案例完整性方面，该案例时间跨度历时将近五年，即从2013—2018年，经历了我国社会组织制度环境转变的关键节点，有助于客观完整地呈现我国社会组织登记管理制度改革的地方实践。就代表性而言，案例省份位于我国中南地区，是全国范围内较早推行社会组织直接登记制度的省份之一，社会组织发展水平较高。

H省于2013年8月发布了《关于四类社会组织实行直接登记管理的暂行办法》，标志着社会组织登记管理制度改革在H省的全面推行。2014年1月，H省关爱妇女儿童志愿者协会通过直接登记正式成立，成为H省首家直接登记的社会组织。同年2月，H省委办公厅、省政府办公厅联合下发《关于加强和创新社会组织建设与管理的意见》，从改革创新管理体制、加大扶持培育力度、完善内部治理机制、健全监督管理体系、强化管理工作保障等五个方面对创新社会组织建设管理工作做出详密部署，进一步规范与推动社会组织登记管理制度改革。

（二）H省社会组织登记直接登记制度执行现状
自2016年以来，笔者对H省、A市、T县的民政部门、环保部门以及G环保社会组织负责人进行10次深度访谈，并对其进行跟踪观察。同时，笔者还系统梳理了2013—2018年间前述三个级别地方政府的社会组织政策文本，作为H省社会组织直接登记制度政策执行实践情形的重要参考资料。基于现有访谈材料与政策文本，本文将H省各级政府社会组织直接登记制度的政策执行现状，总结为社会组织增长速度的逐渐放缓、登记范围的逐渐收缩以及监管压力的逐渐下行。

1.社会组织增长速度的逐渐放缓。自2015年以来，H省各级政府的社会组织增长速度逐渐放缓。如表1所示，在2012年以前，H省各级政府社会组织每年新增数量变化不大，社会组织增长速度较慢。2013年前后，H省各级政府社会组织的年增长数与年增长率达到顶峰。2015年后，H省各级政府社会组织发展速度逐渐回落。在对A市分管社会组织事务的负责人的访谈中，了解到“自2012年任职到A市社会组织管理局后，市级层面的社会组织数量增长指标维持在12%至15%左右。然而，2015年以后社会组织年增长速度逐渐递减，年增长率逐渐回落，维持在10%左右。近两年，甚至跌落至9%。”①访谈资料：20170412—CSMG—Li.

另一方面，社会组织增长速度的放缓也体现在社会组织双重登记管理数量的严格把控上。H省相关职能部门作为双重管理制度下的业务指导机关，肩负归口类社会组织日常管理的责任。然而，自从社会组织直接登记制度实施以来，H省各级政府社会组织业务主管单位逐渐消极对待归口类社会组织登记，采取延长归口类社会组织资格审批周期行为策略，抑制归口类社会组织增长。H省G环保社会组织负责人表示：“虽然全省实施了直接登记，民政部门对社会组织态度有了很大转变，但是我们环保组织作为典型的归口类社会组织登记难度却越来越难，环保部门比起原来更加不愿意做我们的挂靠单位。”②访谈资料：20180811—HNEO—Pei.

2.社会组织登记范围的逐渐收缩。H省社会组织直接登记范围的收缩主要体现于以下两个方面：一是四大类社会组织的清晰界定。在社会组织直接登记政策初期，由于《机构改革和职能转变方案》并未对直接登记的四大类社会组织的类型标准作出详细规定，H省民政部部门领导通过开会讨论，制定了《H省意见》，明确规定除法律法规规定需前置行政审批及政治法律类、宗教类社会组织和境外非政府组织在H省代表机构外，其他各类社会组织均可由各级民政部门实行直接登记。然而，2016年，中共中央办公室与国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度，促进社会组织健康有序发展的意见》（简称《有序发展意见》），《有序发展意见》清晰界定了四大类直接登记社会组织的组织类型与范围，确定了“谁主管、谁负责”的原则，成为地方政府实施社会组织直接登记制度依据。二是对具有高风险的特殊服务类社会组织登记门槛的提高。《有序发展意见》以“谁主管、谁负责”为原则，确立了直接登记制度的问责机制。H省民政部门为了降低社会组织登记管理的政治风险，坚持以“不出事”为首要原则，对存在安全隐患的服务类社会组织进行“一刀切”，有意识提高特殊服务类社会组织直接登记门槛。H省分管社会组织事务的负责人表示：“社会组织直接登记事实上赋予了民政部门很大的权力，权力越大，责任越大。黑龙江海伦敬老院纵火案给民政工作一个提醒，社会组织监管一旦出现社会事件，民政局党委书记、局长都难逃干系。民政系统官员都以此为戒，对于敬老院与幼儿园等此类服务型社会组织进行直接登记都是十分谨慎。”①访谈资料：20180413—HNMG—Zhen.

表1 ：2010—2017年H省不同层级的社会组织数量变化

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数据来源：中国民政统计年检

3.社会组织监管压力的逐渐下行。

社会组织直接登记制度实施推动了H省社会组织数量的显著增长。从2013至2017年，H省社会组织共增长11 948个。社会组织存量显著提高使得各级地方政府的社会组织监管压力逐渐下行。以社会组织行政执法为例，2013年H省各级政府共进行社会组织行政处罚12起，而2017年则增长为230起，其中行政警告31起，限期（责令）停止13起，撤销登记186起。从社会组织行政处罚数量与类型来看，地方政府社会组织监管需求增长迅速，社会组织违法活动频繁。

为此，2015年H省民政印发《H省社会组织举报投诉办理暂行办法》，要求各级政府发动社会力量，反映社会组织涉嫌违法违规问题和非法社会组织活动的行为，从而加强社会组织监管。2018年，H省民政厅、省公安厅联合印发《关于在全省开展打击整治非法社会组织专项行动方案》，在全省范围内联合开展打击整治非法社会组织专项行动，查处非法社会组织74个，向社会公布社会组织黑名单。然而，由于专项行动的运动式治理属性，此前H省民政部门曝光的多家山寨社团与年检不合格的社会组织依然频繁活动，只能通过政策宣传方式，抵制非法社会组织活动②访谈资料：20180811—TJMG—Wang.。

（三）社会组织登记管理制度改革的困境：管理能力供给不足
通过上文对H省社会组织直接登记制度实践中社会组织增长速度放缓、登记范围收缩与监管压力下行的现状描述，本文将地方政府社会组织登记管理制度改革的现实困境概括为社会组织管理能力与需求之间的供需失衡，即地方政府社会组织管理能力供给的不足。从结构与行为两个维度分析，主要表现为横向部门间的管理合理有效性不足与民政部门管理能力建设不足。

1.横向部门间管理合力有效性不足。

社会组织直接登记制度的政策执行离不开政府横向部门间的跨部门协作。在我国条块分割的行政体制下，职能部门间的权责调整会使得权责界限模糊[35](p93)，诱发部门间的责任相互推诿行为，致使政策执行的部门间难以形成政策合力，政策执行停滞不前。横向部门间的跨部门合作能够有效加强职能部门间的信息沟通，统一政策目标，协调政策行动，从而形成政策执行的合力，实现政策实践与政策预期一致的目标[46](p131)。从结构的视角审视，横向部门间管理合力的有效性不足使得社会组织增量发展受限于现实的管理能力供给，社会组织增长速度逐渐放缓。实践中，横向部门间管理合力不足主要体现于职能部门间权责模糊所产生社会组织管理混乱。

国务院《机构改革和职能转变方案》与《H省意见》对直接登记制度的程序与范围进行重点强调，但并未对其监管权责做出明确规定。实践中，直接登记制度取消了业务主管单位，相关职能部门普遍认为民政部门肩负社会组织监管职责，对社会组织既不干预又不支持。“业务主管单位以未参与登记为由，消极对待社会组织管理”①访谈资料：20170412—CSMG—Li.。另一方面，由于长期的双重管理体制，存在大量非直接登记的归口管理类社会组织。在直接登记制度下，归口类社会组织既得不到业务主管单位的业务指导，也不处于民政部门直接登记监管范围，成为两不管的真空地带。

2.民政部门管理能力建设不足。

政府职能部门的组织能力是政策执行的基本保障。从行为视角来看，民政部门组织能力建设不足使得民政部门政策执行空间受限，民政官员发展社会组织的主观意愿逐渐降低，社会组织发展速度逐渐放缓与登记范围主观收缩。当前，H省各级民政部门管理能力建设不足主要体现为有限资源下的社会组织行政事务增加。

在双重管理体制下，民政部门作为社会组织登记管理机关，主要负责社会组织登记与年检；相关职能部门作为业务主管单位，主要负责社会组织前期审核、日常活动的监管以及党建工作。由于社会组织直接登记制度取消了业务主管单位，原来由业务主管单位承担职责逐渐转嫁至民政部门。然而，H省民政部门的人员编制与办公经费并没有随着行政任务的增加而扩张。在H省各级民政部门中，原有编制人员既要应对直接登记制度的行政审批工作、年度检查等常规工作，更要承担社会组织党建等一系列行政事务，使得H省各级民政官员身兼多职。“当前，民政部门职能增加，既要负责社会组织整体事务，又要具体抓好社会组织的日常登记与党建工作，行政事务繁多，工作压力巨大。”②访谈资料：20170412—CSMG—Li.

四、地方政府社会组织管理能力不足的解释：结构张力与理性行动
中央政府的政策意志履行离不开地方政府的政策执行。社会组织登记管理制度改革既要从整体性视角阐释是社会组织制度环境的改善，更要重视地方政府社会组织登记管理改革的利益诉求与现实困境。本研究以H省社会组织直接登记制度政策执行为切入点，对不同层级政府进行追踪观察，发现地方政府社会组织登记管理制度改革的困境在于社会组织管理能力供给的不足，使得社会组织管理的供需失衡，从而导致社会组织监管失灵与发展速度逐渐放缓。基于地方政府政策执行的科层结构与行动策略理论构建，下文从结构张力与理性行动两个维度，对地方政府社会组织管理能力不足进行解释。

（一）职能部门间的结构张力
从宏观科层结构视角来看，横向部门间管理合力有效性不足的本质在于职能部门间的结构张力。当政府横向部门间的结构摩擦力大于粘合力时，政策执行常常难以形成合力，导致政策初衷的背离与选择执行[30](p1)。在H省社会组织直接登记政策实践中，职能部门间的结构张力的产生离不开职能部门间的利益诉求分化与政策协同机制运行不畅。

1.部门间利益诉求分化。

工业革命推动了社会高度专业化、分工化和组织化发展。高度整合分工的工业时代使得高度松散的封建政府向专业严密的官僚制转变[37](p73)。职能部门专业化分工作为官僚制的组织特征，保证了政府的有效运转与公共政策的执行。由于各个职能部门工作性质的差异，使得各个职能部门在政策执行中的利益诉求各不相同。在政策执行中，各个职能部门的利益诉求与部门核心业务紧密相关。

民政部门作为社会组织管理的职能机关，承担社会组织登记管理和培育发展工作。因此，直接登记制度政策执行属于民政部门核心业务范畴，其政策内容与民政部门的日常工作紧密相关。然而，从工作性质而言，社会组织的直接登记制度政策执行并不属于各个职能部门的主要工作任务。因此，各个职能部门通常将其视为“边缘性业务”。由于边缘性业务的业绩增长并不会为职能部门带来实质性的部门利益，各个职能部门主体意识单薄，往往以做好部门岗位要求的本职工作为目标，对于直接登记制度下社会组织管理通过会议与书面报告方式，进行象征性合作。除此之外，H省相关职能部门作为双重管理制度下的业务指导机关，肩负归口类社会组织日常管理的责任，为了进行部门责任风险防控，往往采取延长归口类社会组织资格审批周期行为策略，抑制归口类社会组织增长。

2.政策协同机制运行不畅。

官僚制对职能部门的不断分离，推动职能部门专业化分工的同时，也使得职能部门之间的结构张力不断加大，政府行为逐渐碎片化[38](p107)。为了加强政府部门内部的合作，学者们逐渐意识到职能部门间跨部门合作的重要性，提出职能部门的政策协同机制[39](p103)。

职能部门间的政策协同机制运行离不开顶层设计与信息沟通。直接登记制度改革后，中央政府提出建设以部门联动为特征的综合监管体制，要求国家相关职能部门通过协调配合，加强社会组织管理，但并没有形成切实可行的政策协同战略规划。在地方政府层面，《H省意见》提出健全社会组织监督管理体系，也并未对各职能部门的跨部门进行界定，缺乏制度依据。同时，截止到目前为止，H省民政部门尚未与相关职能部门进行联合发文，加强社会组织管理。另一方面，由于H省民政部门与各个职能部门间尚未建立社会组织信息共享渠道，导致横向部门之间存在信息鸿沟。社会组织的相关信息事实被划分为两个系统，直接登记社会组织信息处于民政部门信息系统，而归口类社会组织的信息掌握在职能部门手中，导致社会组织管理呈现碎片化趋势。因此，政策协同机制的顶层设计缺失与信息鸿沟使得职能部门间政策行为不统一，加剧了职能部门间的结构张力，致使横向部门间的管理合力供给不足。

（二）行政官员的理性行动
从微观行为策略视角来看，民政部门管理能力供给的不足主要受到民政部门行政官员的理性行动影响。由于各地方与各部门的行政官员职业素质不一，政策执行中的行政官员往往基于自身认知的局限性与偏见，对个人行为成本与收益进行计算，进行理性选择，将风险最小的行为作为最佳策略完成“硬”目标，选择性放弃“软”目标。在我国情景下，行政官员的理性行动主要受到行政体制与政策资源的影响。

1.弱激励与强问责。

在我国地方政府的政策执行中，上级政府与党委将会议精神与重点工作进行“政治任务打包”，下发给各职能部门。上级政府为了推动行政任务按时按量完成，对其进行配套制度跟进，将目标分解设计成指标考核体系，通过目标责任制对各职能部门行政官员进行激励与问责。因此，在政策执行中，激励与问责构成了我国行政官员理性行为选择的重要影响因素。

在政策执行前期，《H省意见》规定社会组织数量增长与民政部门行政人员政绩考核挂钩，激发了民政部门行政人员直接登记政策执行的积极性，成为民政部门政策执行的强激励。这使得各级民政部门通过扩宽登记范围，降低准入门槛，创造社会组织“增量政绩”。然而，伴随着社会组织直接登记政策执行的深入，民政部门行政官员的激励逐渐减弱。同时，十八大以来，全面从严治党和国家监察体系的确立使得行政问责成为官员行为的重要体制性因素[40](p77)。2016年的《有序发展意见》确立了“谁主管、谁负责”问责机制。在强问责下，H省各级民政部门行政人员积极性受挫，转而坚持“不出事”的基本原则，一方面紧缩登记范围，控制社会组织数量增长，减缓社会组织管理压力，另一方面则对高风险的特殊服务类社会组织提高登记门槛，避免社会组织安全事件所带来的行政问责。在弱激励与强问责体制下，民政部门行政官员的理性行动使得社会组织直接登记范围收缩与登记门槛人为提高，社会组织增长速度逐渐放缓，成为限制民政部门社会组织管理能力供给的重要影响因素。

2.政策资源的约束。

在政策执行中，组织可支配政策资源构成组织政策执行的基础[41](p263)。由于业务性质的区别，不同职能部门所支配的财政资源与人事资源各不相同，成为影响各个职能部门政策执行的物质基础。当职能部门政策执行可支配资源匮乏时，行政官员通常基于个体理性选择，采取“目标替换”与选择性执行等行为策略，保证政策指标的完成。

由于社会组织直接登记制度取消了业务主观单位，原来由业务主管单位承担职责则转嫁至民政部门。这表明，民政部门不仅要负责直接登记社会组织的登记审批，更要负责其业务指导、行为规范与党建等各项具体管理事务。然而，H省各级民政部门的公共财政、人员编制与办公经费并没有随着社会组织日常管理行政事务的增加而扩充。以社会组织管理的综合执法为例，北京市专门设立50人编制的综合执法队伍，承担非法社会组织查处与日常活动监管，而H省各级民政尚未建立综合执法队伍，使得此前民政部门曝光的H省多家山寨社团与H省年检不合格的社会组织依然频繁活动，只能通过政策宣传方式，发动社会群众抵制非法社会组织活动。由于民政部门的社会组织直接登记制度政策执行受到政策资源约束，使得各级民政官员片面追求社会组织直接登记数量，往往疏于社会组织日常监管，陷入“重登记，轻监管”的怪圈，从而限制了民政部门的社会组织管理能力的供给。

五、政策启示
作为社会多元治理主体，社会组织的培育与发展是国家治理建设的内涵要求。十八大以来，党和政府为了提高社会治理能力，对社会组织登记管理制度进行创新，改善社会组织宏观制度环境。社会组织直接登记制度推动了社会组织管理体制由“严进宽管”向“宽进严管”的转变。因此，对于地方政府的各职能部门而言，社会组织监管职责并非减轻，而是更加重大。基于社会组织直接登记制度执行的地方实践来看，由于受到职能部门间结构张力与官员理性行动影响，地方政府社会组织管理能力供给的不足成为社会组织登记管理制度改革的现实困境。为此，本文提出以下政策建议：

（一）理顺社会组织管理权责关系，建立跨部门合作的综合监管机制
社会组织管理权责界限模糊加剧了职能部门间的结构张力，导致横向部门间管理合力的有效性供给不足。政府深化社会组织登记管理改革必须理顺权责关系，建立以跨部门合作为特征的社会组织综合监管机制。为此，政府要加强社会组织管理体制改革的顶层设计，合理划分各个职能部门权责范围，统筹各部门的利益诉求，推动职能部门间的政策协同。社会组织的跨部门合作综合监管既要坚持整体性原则，更要实现动态化监管。跨部门合作的整体性要求党和政府加强社会组织管理体制改革的顶层设计，通过合理划分各个职能部门权责范围，构建跨部门合作治理机制，保障相关职能部门政策目标的一致性；跨部门合作的动态化则要求各职能部门要依据法律规定，基于社会组织的组织类型与登记方式，进行针对性的监督管理，从而做到发展有序，管理到位。

（二）充分利用现代信息技术，加强社会组织信息化管理
在现代社会中，信息技术的广泛使用推动了社会治理发展的信息化与数据化，更为提高地方政府社会组织管理能力提供了技术支撑。各地方政府要充分利用互联网、大数据等信息技术手段，建立社会组织登记管理信息平台，通过对社会组织直接登记流程的标准化与统一化，规范地方政府社会组织直接登记政策执行，提高社会组织登记管理的便捷性与透明度。同时，民政部门要积极联合相关职能部门，大力开发社会组织综合监管系统，实现社会组织管理信息的共享，从而跨越横向部门政策协同的信息鸿沟，降低民政部门与各职能部门对社会组织监管的合作成本，通过技术性治理解决政府内部的结构性张力，实现社会组织信息化管理。

（三）加强社会组织综合执法队伍建设，实现社会组织管理的专业化
工业革命推动了社会的分工化发展。同时，伴随着我国改革开放逐渐深化，社会结构调整所引发的社会问题逐渐复杂化，党和政府越来越认识到专业化人才队伍建设的重要性[42](p153)。当前，地方政府由于缺乏专业的社会组织综合执法队伍建设，使得社会组织管理供需失衡，非法社会组织活动频繁。为此，地方政府一方面要加大资金投入，扩充行政人员编制，建设一支职业的社会组织综合执法队伍，从而加大对社会组织的抽查与监督力度，严厉打击非法社会组织的社会活动，为社会组织登记管理制度改革提供充足的政策资源；另一方面，地方政府要重视民政部门行政人员的知识与技能培训，提高民政部门行政人员的社会组织专业化知识与管理技术水平，实现社会组织管理的专业化发展。

（四）完善绩效考核与行政问责体系，提高政策执行的科学化水平
在政策执行中，行政官员受到政治竞标赛与压力型体制的环境影响，对政策执行进行成本收益分析，很大程度影响实现政策目标的行政策略，而非目标本身[43](p167)。行政人员的政策执行绩效考核与行政问责主要来自中央政府的顶层设计与上级政府的行政任务[44](p13)。因此，为了激发行政官员的主观能动性，加强社会组织监管，中央政府要不断完善社会组织登记管理制度的相关内容，从而规范地方政府行政官员行为。另一方面，地方政府要逐渐将社会组织监管纳入行政官员社会治理创新考核指标，通过对社会组织登记管理制度绩效考核指标的科学设计，对社会组织登记管理绩效突出与跨部门合作良好的相关部门进行正向激励。同时，地方政府更要清醒地意识到社会组织监管责任追查的重要性，细化各职能部门与行政官员的责任，完善社会组织管理的责任追查制度，加强对特殊服务类社会组织的安全审查，对因监管失责所引发的重大安全问题进行责任追查，提高社会组织登记管理制度政策执行的科学化水平。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2020.07.005

[中图分类号]D63

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2020）07-0038-10

基金项目：国家社科基金一般项目“地方政府有序推进社会组织分类发展的路径研究”（17BSH107）。

作者简介：任彬彬（1993—），男，河北廊坊人，南京大学政府管理学院博士生。

责任编辑 申 华