“属地动员”：一个理解中国疫情防控模式的分析视角

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“属地动员”：一个理解中国疫情防控模式的分析视角
包涵川

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130000）

[摘 要]中国防控新冠肺炎疫情的一个重要模式就是“属地动员”，它是各级党政组织按照“谁主管、谁负责”的逻辑对于相关社会成员进行政治性动员，组织疫情防控的方式。在具体运行过程中，“属地动员”表现出准确切分防控空间、各级力量亲力亲为、综合运用多种手段、重视明确政治意识四项具体机制，这分别对应了“属地动员”中的空间、人员、工具和观念四项行动要素。“属地动员”方式能够有效控制疫情传播的社会网络、实现统一指挥和高度授权的结合并且根据情况变化进行动态调适。未来的优化路径在于增强“属地动员”当中的专业性因素，提升规范化水平并且将“属地动员”的积极成分实现常态化转型。

[关键词]属地动员；属地管理；社会动员；疫情防控；新型冠状病毒

2020年初，具有较强传染性的新冠肺炎疫情的暴发，对我国民众的生命安全、公共秩序和生产生活都造成了巨大的冲击和消耗，应对疫情成为当下国家的“中心任务”。党和国家不断强调“全面动员”“广泛发动人民群众”对于阻击此次疫情的重要意义，将其比喻为“打响了一场疫情防控的人民战争”。不仅如此，这种疫情防控模式也得到了各国领导人以及联合国和许多国际组织的高度赞赏，世界卫生组织总干事谭德赛先生甚至说道：“我一生中从未见过这样的动员”。综合来看，此次疫情应对中的社会动员具有高度的显著性，它是中国取得抗“疫”胜利的重要途径。

那么，如何从学理上认识疫情防控中的动员？它在具体的实践情境中有着怎样的运行特征？如何将这种动员模式“扬长避短”，以应对未来可能出现的风险并适应疫情防控常态化的局面？本文提出“属地动员”的分析视角，将其视为理解中国疫情防控的关键机制。下文将首先分析“属地管理”的相关概念，再结合具体案例展现这一模式运作过程及特点，探讨其优化的相关路径，最后试将“属地动员”模式放到各国比较视野当中，剖析中国在应对公共风险时表现出的治理特色。文中涉及的案例既来自于访谈，也来自于公开的新闻报道，对于当中真实信息，本文按例作匿名处理。

一、“属地动员”的主要概念及构成条件
中国应对疫情的最为重要的动员方式是“属地动员”。从概念上来看，它可以被理解为以属地管理的标准，在上级的统一指挥下，各级党政组织按照区域内“谁主管、谁负责”的标准动员相应民众和其他资源进行疫情防控的方式。具体来看，这一动员模式包括以下三个构成条件。

第一，以空间为单位。在诸如传染病等突发情况中，社会动员对象的确定可以有多种标准，行业、阶层乃至年龄特征等都可以成为社会动员的组织依据。但是在中国的疫情防控中，这些标准都被纳入区域空间要素之中。换言之，“属地动员”之中的行动者，无论拥有何种身份，都以其归属地作为识别其身份的根本准绳。在2020年新冠肺炎疫情防控中，各个地方空间实质上成为了动员组织单元。在各自之间严格边界的基础上，诸多单元组成了完整的空间分布格局。就此而言，“属地动员”所对应的空间不是物理空间，而是通过公共权力界定划分和主导维持的动员空间，具有吉登斯所说的“权力集装器（Power Container）”的特征[1](p14)，其中的人、财、物成为应对疫情防控这一社会治理中心任务的资源。实际上，这种属地原则在现行的《传染病防治法》中也有所体现，许多内容明确了各个“块块”政府在预警和防控当中的职责，而第三十条等款项还直接运用了“属地管理”概念，凸显了空间单位在传染病整治体系中的意义。

第二，党政部门“谁主管、谁负责”。各级党政部门是动员的主要组织者，它们主导了动员的各个环节。对于每个空间单位而言，对应的党政组织要对于辖区内的疫情防控事务加以管理并承担相应责任。具体来说，为了有效阻断病毒传播的社会网络，相应的党政组织被授予了必要的、以适当方式干预社会运行的权力。而与之相伴的是高度的责任性，这要求党政组织必须对于区域内可能出现的疫情隐患加以回应，一旦处理不当，相应的党政部门也要受到处罚。这里要强调的是，“谁主管、谁负责”虽然主要是对于以“块块”形式存在的地方政府组织而言的，但是一些以“条条”形式存在职能部门如卫生防疫、公安系统等在疫情防控当中拥有重要的地位，地方政府组织的行动离不开这些职能部门的积极参与。而反过来看，职能部门的行动必须嵌入地方组织所管辖的空间当中，这是当代“条块结合，以块为主”模式以及两者之间的“结对”机制在新冠肺炎疫情防控这一特殊时期当中的体现[2]。

第三，高度的社会动员。高度的社会动员首先意味着属地范围内的治理流程不是按照科层制中的常态化、程式化等方式展开，而是采用在特殊时期党政组织调动属地范围内的所有资源，并动员社会力量参与到疫情防控中来的途径。无论是执行上级下达的任务，或者应对辖区内的突发情况，又或者密集排查潜在的危险，各个空间单元都普遍采用了这一方式。进而言之，此次疫情防控当中的社会动员具有改革开放以来少见的高强度和广泛性。一方面，社会资源高度聚集，公共资源和私人资源的相互融合，共同致力于风险防控，另一方面，涉及的动员对象具有广泛性，实践中，各省纷纷启动重大卫生公共事件的响应措施，重要内容之一就是对于传染病的群防群治。其中既有各级党政干部，也有基层党员，还包括相关企业人员和社会组织，而其他的社会民众也积极加入，甚至在天津、合肥等一些地方，少先队员都被有效调动起来，他们在家庭和邻里以积极宣传和讲解的方式参与到抗击疫情过程中。可以看到，参加者之间少有治理者和被治理者的界限划分，各方都是公共健康共同体的一部分，以此，作为中心任务的疫情防控和每一个社会成员相互联系了起来。在对武汉基层干部的调研当中，他们反映虽然类似的基层动员在近年来的“两会”、军人运动会等重大事件中普遍出现，但是这些动员对象大多只包括各级干部和社区内的积极分子，广大民众并没有在实质上参与进来。而与以往不同，疫情当中的属地动员既包括体制内动员，也包括体制外动员，表现了前所未有的强度和广度。在此基础上，由于党政部门“谁主管，谁负责”原则的存在，这种社会动员主要是按照自上而下的方式进行的，即使是社会成员的自发参与，也要纳入党政部门的统一领导。

综上所述，上述三个条件即以空间为单位、“谁主管、谁负责”、高度的社会动员分别对应了疫情防控模式的分级分工标准、领导方式和运行特征，这三个条件相互融合，构成了密不可分的体系。在新冠肺炎疫情防控实践中，“属地动员”成了大多数地方所应用的主要模式，在反复的摸索中成了中国应对危机的积淀性经验。

二、“属地动员”在疫情防控中的运行过程
上文主要是通过相对静态的方式剖析了“属地动员”概念及其各个构成条件，下文将在此基础上分析“属地动员”的运行过程，在动态中展现“属地动员”的实践机制。整体上看，“属地动员”相关机制分为以下几个具体方面：

（一）准确切分防控空间
“属地动员”的现实运作过程首先是对于疫情防控空间的识别，与以往属地动员不同的是，新冠肺炎疫情防控当中的属地空间识别更加凸显“无死角”的特征，处于区县交界地带或者物业未入住社区等以往的“不管区域”也被囊括进来，并派驻治理力量。在感染性疾病造成的疫情之下，每个人都有可能是传染或被传染者。因此，疫情的防控必须将相关措施精准落实到家庭或者个人之上，这就要求“属地动员”的空间必须尽可能小，才能够成功地隔断病毒传播的人际网络。

对于大部分疫情防控任务而言，“属地动员”的空间经常按照“中央—省—市—县（区）—乡镇（街道办）—村（社区）”层层延伸并划分。中央以各省为疫情防控的基本治理单位，各省又动员辖区内的地级市，以此类推这一动员链条最终达到了处于中国最为基层位置的乡村或社区之中。在全国绝大多数地区，作为相对微观的政治空间单元，乡村和社区成了疫情防控的主力。而在疫情较为严重的武汉等区域，管控和动员的空间单位被进一步微观切分，以求“精准到人”，形成了乡镇（街道办）包村（社区）、村（社区）包组（网格）再分拆到户的链条。这种做法在武汉等地方尤为明显，普遍性的方式是基层工作者组成的行动队将小区分为具体的楼组，每个或每组工作人员分包几十户居民。健康信息汇报、志愿人员征集、防疫信息宣传、生活物资配送、社会心理干预等大多数事务均按照这一空间划分方式来进行。

进而言之，按照任务的类型差异，在自上而下的动员链条中存在着任务的纵向分工。各个中间环节的功能不止是将动员空间进一步划分并且将任务下派，其自身也承担着对于基层难以解决的任务的动员性执行职能。一个典型的现象在于，成功的疫情防控离不开大型重点项目的推进。这些重点项目显然无法通过底层动员实现，县域、市域甚至省域空间成为了推进这些任务的空间单元。在收治和治愈新冠病毒感染者当中发挥了重大作用的火神山医院、雷神山医院便是突出的例子。而由于疫情状况的不断变化，动员空间的划分方法亦随之调适。整体上看，越是疫情较为严重的地方，各个层次动员空间的运行负荷也就增强，“属地动员”的空间划分链条也会随之拉长，基层空间单元就愈发微观。

（二）各级力量亲力亲为
“属地动员”的运行过程有赖于党政部门和社会民众的亲力亲为。突发传染性疾病造成的公共卫生风险具有未知性，并且影响了经济、社会运行各个环节。这意味着既有的常态化社会结构和制度难以充分应对，只能够通过各级力量普遍参与的方式遏制危机。从此种意义出发，“属地动员”模式促使各级力量能动性得到最大发挥。首先，治理力量大多布控于疫情防控的前沿。这里要强调的是，疫情抗击中的人员分工不是按照科层体系中以职责明确和高度流程标准化的方式来进行的。它体现的是破除与再组织的逻辑，即先打破在常态情况下的分工原则，然后将原有的职能部门按照具体情况的需要以高度灵活的方式进行重组。调研发现，参与到疫情防控的人员，不仅有原来的基层干部，还包括地方党政组织当中各个部门如税务局、教育局乃至与疫情防控工作不甚相关民族宗教部门等之中的人员。这些干部在非常时期不断“下沉”。以此，一线治理力量的扩充提升了治理行动的效能，构成了此次“属地动员”的一个显著特征。其次，“属地动员”当中内含了强有力的激励机制，有效地激发了各级力量的行动。新冠肺炎疫情防控的显著特征之一就是正向激励和逆向激励并存。其中的业绩突出者不仅获得了物质回报，还能够在基层推荐之下实现“破格提拔”。而对于其中的过失行为，监督问责也比常态下的动员要更为严厉。多种激励方式的运用使各类人员的积极性被调动起来；最后，各级力量的亲力亲为并不意味着无序性，“属地动员”的社会网络中存在着结构性分化，总体表现出了“中心—半外围—外围”结构。居于“中心”位置的是基层党政部门人员，处于“半外围”位置的既包括地方和基层卫生防疫工作者，又普遍涵盖了体制外各行各业的党员群体，还包括基层群众组织如业主委员会成员以及其他社会组织的相关人员，居于“外围”位置的是作为参与者的其他普通民众。几者之间形成了引领与被引领的秩序关系。通过上述诸种机制，“属地动员”在疫情防控的过程中实现了扩展参与能动性和保证良好秩序的结合，这也成了其能够在实践中发挥巨大效用的重要原因。

（三）综合运用多种手段
综合运用多种手段指的是在“属地动员”的运行中，各种灵活性的治理方式得到运用。实际上，在中国常态政治生活中，基层政权就倾向于明确具体的行政目标却不严格规定达到目标的流程化具体途径，体现了目标责任制的逻辑[3]。在“属地动员”的运行过程中，目标管理责任制的逻辑得到了最大限度的运用，这就使多种灵活性手段应对疫情成为可能。总体来看，有下述四类手段在“属地动员”之下的疫情防控中发挥了关键作用。第一类是强制性手段。这指的是按照规定通过强制的方式管控疫情，并对于破坏动员和疫情防控体系的相关人员按照相关规定实行强制措施。典型的例子包括十堰市张湾区的“战时管制”、全国多地的“封城”以及对于妨碍这些规定的人的各类强制性处罚等，它们反映了国家公共权力在社会动员当中的必要作用；第二类是灌输性手段。这指的是通过宣传和说教转变人员的主观心态参与到疫情防控的方式。刘太刚指出，以适当的途径转变民众观念，通过非物质性的手段塑造有利于治理目标的动机是中国治国理政的特征之一[4]。在本次的动员当中，多数基层防控空间单元展开了线上线下两种宣传方式，一些基层灵活性的宣传方法，如“乡村扩音器喊话”等还成了备受社会瞩目的对象；第三类是奖惩性手段。这指的是通过奖励、惩罚等利益诱导进行动员的方式。从个体层面来看，参与某项社会动员的因素之一就是利益考量，而通过影响利益水平也就成了完成组织任务的可行途径。这在实践中的代表性例子包括对于动员中表现积极者、线索举报者的奖励以及对于疫情防控不力的干部实行的就地免职等；第四类是技术性手段。这对应的是一系列运用技术手段进行空间单位内的动员并完成疫情防控目标的方式。实践中主要表现为大数据、无人机、人工智能等新技术的应用，其运用不仅保障了动员的精准度，也提升了动员的效率。

上述多样化的手段构成了社会动员进行的具体技术途径，而“属地”和这些方式之间有着重要的互为因果条件的联系。第一，“属地”原则本身就意味着明确“守土有责”的责任性[5]，它构成了上述具体方式发挥的条件。进而言之，“属地”规定了上述各项具体手段的作用空间范围和必须遵循的因地制宜原则。这使动员过程中疫情防控技术并非没有呈现出绝对的一致性。而且，治理空间的转换通常会导致具体防控技术的变化；第二，上述机制中凸显的灵活性原则经常还影响了“属地”划分的方式。比如，在防疫实践当中，成都市的一些地方探索出了“三长制”模式，即按照“街长”“院（院落）长”和“楼长”三级作为动员空间单位。而郑州市还采用了“路长制”，即党政干部分包道路，并设有二、三级路长的治理模式。以此，在结合多样化的治理技术的条件下，“属地动员”表现出了较为鲜明的灵活性。

（四）重视明确政治意识
“属地动员”当中鲜明地凸显了政治意识。这指的是在“属地动员”过程中，各级党政组织重视明确抗击疫情的政治性意义和崇高的使命感。在中央到地方的疫情防控动员话语中，“坚决”“同心协力”“政治优势”成了经常出现的高频词。这些话语不仅强调了动员的强度，还反映了遏制疫情不止是公共管理任务，更是党和国家必须承担的政治责任，凸显了“为人民服务”“党和人民群众之间的血肉联系”等政治原则。依循这一逻辑，高强度的动员不仅意味着党政干部必须高度树立政治意识，而且民众的日常生活也要在很大程度上融入政治领域之中。在具体方式上，公共媒体发挥了重要的作用，持续性的宣传强化了政治意识，为疫情防控营造了强大的舆论氛围。政治意识的灌输对于“属地动员”有着重要的意义。它规定了“属地动员”发生的主观文化背景，并且为动员提供了心理动机上的引导。具有高度政治意义的“苟利国家生死以，岂因祸福避趋之”“共克时艰，匹夫有责”等成了许多地方的社会动员话语，是否为疫情防控作出贡献，成为各级党政干部是否具有使命感和社会成员是否具有国家荣誉感、责任感的重要衡量标准。这为“属地动员”的运行提供了强力的主观激励。

综上所述，“属地动员”可以被视为中国特色的社会行动。而正如著名社会学家帕森斯所说，任何社会行动都存在着行动结构和要素，透析这些要素能够实现对于社会现象的“分析性成分”[6](p38)。就此而言，上述的四种具体机制对应了“属地动员”运行的四项基本要素，即“准确切分防控空间”对应了空间要素，它厘定了“属地动员”发生的空间范围；“各级力量亲力亲为”对应了人员要素，它对应了何种群体参与到“属地动员”过程当中以及这种参与的状态和结构；“综合运用多种手段”对应了工具要素，它涉及“属地动员”中的各项工具、方式和技术；“重视明确政治意识”对应了观念要素，它形塑了“属地动员”发生的主观背景和政治价值。四种内容综合起来，相互融合与支撑，共同形成了抗击疫情中“属地动员”的实践体系。这可表达为下图（图1）：

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图1：属地动员的实践体系

三、“属地动员”与中国疫情应对的实践优势
这里要强调的是，此次新冠病毒疫情应对中出现的部分问题，反映了我国应急管理体制特别是公共卫生安全体制中的短板。但是，对于疫情防控而言，“属地动员”等方式取得的成就总体上远远大于其短板，并得到了世界许多国家和国际组织的肯定。就此而言，本文不是说“属地动员”等应急管理体制没有亟待改进之处，而是强调“不能把孩子和洗澡水同时倒掉”的观点，正视“属地动员”在疫情防控阶段的特色和优势。总体上看，“属地动员”表现出了中国疫情应急管理中的三点优势：

（一）有效控制了疫情传播网络
从公共卫生学的角度出发，对于大多数突发感染性疾病而言，针对性药物开发的速度很可能落后于疫情蔓延的速度。最为有效的治理方案就是规避接触以减少传染机会[7](p122-123)。“属地动员”在这种意义上发挥了重要作用。从上文中可以看出，“属地动员”将各层次的空间政治化并作为基本的治理单元，这使得疫情防控格局形成了地域空间之间的高度隔离。由于其中的空间精细切分机制，隔离空间便能在更为细微的治理单元之上得到精细划分，提升了治理的效果。这有效阻断了新冠病毒的传播网络，降低了人与人之间的社会联系程度，尽快遏制住了疫情蔓延。

（二）实现高度授权和统一指挥的结合
类似于新冠肺炎疫情的公共危机事件的利益相关群体是全体国民，这对于作为人口大国的中国来说构成了较大的挑战，既要求分级管理和层层授权，又要求疫情防控能够实现统一指挥。“属地动员”的方式能够将上述两个方面有效结合起来。从授权性来看，由于“属地管理”模式对于运行方式灵活性的强调，党政干部获得了行动当中的授权空间，表现出“内部赋能”的特色，而又由于社会民众在动员当中的广泛参与，属地动员又获得了“外部赋能”。这使中国的疫情防控工作能够在较短时间内聚拢体制内外资源，凸显了“有效”的特征；从统一性来看，各个获得授权的“属地动员”单位被要求按照中央和地方的集中指挥展开行动，服务于全国疫情防控的整体格局。其中的关键机制在于党的领导是中国应急管理的核心原则，这使各级党组织成了社会动员的运行中轴。在党中央统一部署下，各地多样化的动员防控方式能够协调一致，不至于产生权力过度下放及其导致的社会混乱状态，凸显了“有序”的特征。由此而言，“属地动员”中的权力下放不是结构性的公共权力的分立，而是在具体动员过程中的充分授权，是能够同时实现全国统一指挥并有效发挥各级党政组织和社会公众能动性的优化组合。

（三）根据情况变化进行动态调适
疫情的特征会随着时空场景的变化而变化。“属地动员”的方式以其灵活性可以较好地适应时间、空间两个维度中的疫情危机状况，匹配治理目标的变化。从时间上看，作为一种公共卫生风险，传染病通常有产生、传播和衰退的时间周期，“属地动员”的强度也会相应不断调整。在疫情局部

暴发时期，大多数地方基本采用了高强度的严防死守和近似于战时状态的动员方式。随着疫情蔓延势头逐步得到遏制，“属地动员”的强度也逐渐减弱，全国渐渐取消管制并实现有序复工，逐步结束了动员式的非常态治理局面。当疫情又在北京、吉林等个别地区局部出现之时，高强度的“属地动员”又被重新应用，而在武汉实施的全员检测，亦按照“属地动员”的方式组织起来；从空间上看，由于“属地动员”基于空间单位的差异性，各地的动员强度和动员方式也各具特色。“属地动员”具有高度的灵活性，它不依循于特定教条，能够在较大程度上及时应对各种具体情况。

上述三个优势构成了“属地动员”模式在中国应急管理实践过程当中的中国经验。进而言之，“属地动员”在中国情境表现出的优势亦能体现并遵循应急管理的一般学理逻辑。应急管理是伴随着人类进入风险社会阶段而产生和发展起来的。从人类应对疫情等重大公共风险的历史上看，成功的方式可被简要地划分为两类：“分”或者“缓”。“分”就是分摊，既然现代性社会的公共安全风险难以避免，最好的方式就是让国家当中的各个部分都积极分担风险，政府和其他公共部门、企业、社会组织、民众都要将自身的责任加以承担，以此将社会风险危机不断切割，化大为小[8]；而“缓”的思路则指的是在现代性的负面作用无法完全消除的情况下，通过以退为进的方式加以应对。隔离和减少人员往来实际上就是切断和简化现代性社会中的复杂社会联系，让现代社会的高密度和高流动性特征在疫情传播的特殊时刻在一定程度上暂缓运行。这种做法虽然不能在长远上永久持续，但是能够在风险进程中的关键节点及时止损。“属地动员”的方式，同时将上述两方面风险应对思路有效发挥，它凭借高度社会动员性使疫情防控以多方参与形式进行，并且以“属地”分隔的方式相对抑制了现代性的副作用，斩断了传染病在社会流动网络当中的传播链条，将“分”和“缓”的思路彼此结合，在较快时间内有效化解了疫情危机，取得了中国抗击疫情的瞩目成就。

四、“属地动员”的未来优化路径
虽然体现出强大的优势，但是疫情防控中的“属地动员”模式也表现出了一些亟待优化的地方。实际上，在改革开放以来，各类重大的突发事件往往成了中国应急管理体制优化的契机[9]。此次全民动员抗疫所暴露出的不足，也会在未来成为中国应急管理优化的补位重点。从“属地动员”的运行来看，相关的优化要点主要表现在下述三个方面：

第一，增强“属地动员”当中的专业性因素。处理突发公共事件的重要环节就是锁定导致灾害的因子，以确定是何种因素导致了公共风险并寻求方案应对[10](p2-4)。这要求必须通过专业视角对灾害进行评估。而对于新冠肺炎疫情这样的公共卫生事件来说，它比其他治理活动更加高度依赖科学和专业性。新冠肺炎疫情当中的动员模式是按照政治优先的原则进行的，但是如果忽视应对方案的专业性，反而会造成困境。譬如，一些地方喷洒了错误的消毒剂，这不仅无法除去病毒，却造成了生态和健康危害。因此，疫情防控过程中，必须使动员中的各项措施符合科学要求，让各级卫生防疫工作者有着更大的话语权，并且在动员中普及基本卫生健康知识。实际上，新中国有着诸如“赤脚医生”等科学与群众路线相结合的成功经验[11]，未来应进一步在新时代条件下扬弃这些旧式传统，实现科学性、专业性和高度的政治动员相结合，使党政干部和人民群众的参与热情纳入科学治理的轨道中来，提升“属地动员”的有效性。

第二，推进“属地动员”的规范化。这指的是“属地动员”的应急管理模式需要形成规范性较强的措施体系。欧阳静发现，在疫情防控中的动员过程中，政府没有明确的指导思想和措施方案，动员的进行主要是通过分管人员的个人本领和魅力展开的[12]。这一方式难免会出现因操作不当进而损害民众和社会利益的行为，包括违规堵路、暴力毁坏公共设施等。这些行为实际上将全民动员进行疫情防控的目标异化为展示公共权力的强制性[13]，背离了迅速缓解疫情和提升民众健康水平的初衷。鉴于此，未来应当探索应急管理当中动员的相对规范性操作方式，以法治手段遏制动员当中的违规行为，保护公共利益。

第三，将“属地动员”的积极成分实现常态化转型。与各类风险并存是现代社会的常态局面，这就要求不能仅仅将“属地动员”作为一种非常时期的应急手段，还要挖掘其中关于建立常态化应急管理体系的潜力。可行的思路在于，一方面，未来应将“属地动员”当中党政干部与民众、民众之间的协作关系实现进一步发展，将基层民众应急协作网络以相对制度化的方式逐步确立下来。这不仅能够以加强社会建设的方式增强社会面对风险的“自救性”，还可以推动应急管理体系中的政府角色从“划桨”向“掌舵”的转变，全面提升中国的风险防控能力[14]；另一方面，“属地动员”当中表现出了大量的地方和基层应对风险的创新，成了各类应急措施的“试验场”。未来应将成功经验逐步纳入应急管理的“一案三制”，即应急预案和体制、机制与法制之中，形成用之即行、行之有效的恰当方案，有效应对风险社会对民众生活的冲击。

五、余论：疫情防控模式比较中的“属地动员”
事实上，西方国家在历史上很早就开始探索有效应对风险的可行措施，但是，当前许多西方国家的风险应对体制并没有在此次疫情防控充分发挥作用。而通过对中国场景中作为治理机制的“属地动员”的分析，中国抗疫的本土性优势在于以下两个维度：一方面，西方的应急管理体制高度重视政府体系内部的机构分工，并且特别强调应急管理等专业系统的作用，表现出鲜明的科层制逻辑。即使是在疫情危机之下，西方各个部门之间、中央和地方之间仍然有着较为严明的行动边界。这种机械式运作较为容易导致组织之间的低协作性甚至是推诿扯皮。中国的“属地动员”与此不尽相同，它不只是应急管理、卫生防疫系统等若干部门承揽的任务，也不只是政府或民众某一方展开的治理活动，而是表现出不完全按照科层分工和身份差异，动员和集中全部人力物力在紧急状态下实现有效治理的过程。这使中国的应急管理按照“集中力量办大事”的逻辑展开运行，在非常时期保证了治理效能。另一方面，西方国家的应急管理重视对于具体治理规则和框架的遵循。但是在疫情危机的特殊时期，教条遵循规则反而不能保证有效治理。中国的“属地动员”模式在遵循党的领导、全国统一指挥等根本性规则的基础上，在实践情境中对于其他具体规则和技术实现了灵活性变通，以集中领导下的多元化行动的方式快速遏制了风险。这些举措透视出中国政权强大的动员能力和治理能力，为中国在“后疫情时代”全面恢复和援助世界其他国家提供了良好的条件。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2020.06.009

[中图分类号]D625

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2020）06-0080-07

基金项目：国家社科基金一般项目“社区治理视角下政府与社会力量供给公共服务机制协调创新研究”（17BZZ059）；教育部人文社会科学青年西部项目“西部乡村产业振兴中基层政府、企业与农户的互动关系研究”（19XJC840003）阶段性成果。

作者简介：包涵川（1992—），男，河北唐山人，吉林大学行政学院博士生。

责任编辑 申 华