疫情社区防控中对网格化管理的再审视

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疫情社区防控中对网格化管理的再审视
刘春呈

（云南大学 政府管理学院，云南 昆明 650504）

[摘 要]网格化管理是新时期中国基层社会管理的一种创新实践形式。面对新冠肺炎疫情防控工作给基层社区治理带来的空前挑战，经党中央和各级政府决策部署走向全国。网格化管理在防疫过程中发挥了既定功能优势，实现了高效化、精细化、数字化、社会化的疫情防控目标，同时在疫情防控工作中不断实践完善，已然发展成为基层社会治理的重要抓手。囿于机制，网格化管理在此次疫情防控工作中也暴露出诸多弊端，在法制层面、管理层面、地区层面、队伍层面均存在不同程度的问题。以新冠肺炎疫情为契机在基层社区“落地生根”，将推动网格化管理在精细化、主动化、动态化、体系化方面针对性加强完善，促使其伴随治理效能的不断激发进一步彰显制度优势，为疫情防控阻击战取得最终胜利筑基。

[关键词]新冠肺炎疫情；社区；社区疫情防控；网格化管理

自2019年末至今，新冠肺炎疫情在全球多国、多地暴发并蔓延，病毒的无国界传播直接威胁到全球人民的生命安全。突发的疫情形势，使打好疫情阻击战成为最紧迫任务，如何有效控制疫情持续蔓延、如何将疫情对社会的影响降至最低、如何尽快全面恢复生产生活秩序，在疫情防控工作全面展开的背景下成为检验国家治理能力的重大考验。习近平总书记亲自指挥、亲自部署战“疫”工作，坚持把人民生命安全和身体健康置于首位。2020年2月3日，习近平总书记指明：“各地区要压实地方党委和政府责任，强化社区防控网格化管理，采取更加周密精准、更加管用有效的措施，防止疫情蔓延。”[1]2月10日，习近平总书记表示：“社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。把社区这道防线守住，就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道。全国都要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用，把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。”[2]2月23日，习近平总书记强调：“要坚决遏制疫情扩散输出，大幅度充实基层特别是社区力量，加大流行病学调查力度，织密织牢社区防控网，实行严格的网格化管理，坚持关口前移、源头把控，开展拉网式筛查甄别。”[3]3月10日，习近平总书记在湖北考察时再度要求：“充分发挥社区在疫情防控中的重要作用，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，防控力量要向社区下沉，加强社区防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。”[4]4月8日，习近平总书记在回信中反复强调：“社区仍然是外防输入、内防反弹的重要防线，关键是要抓好新形势下防控常态化工作。”[5]自疫情发生以来，习近平总书记多次赴基层开展“解剖麻雀式”的调研，就“社区疫情防控”、就“网格化管理”接连紧急部署，多次指出要充分发挥社区的战斗堡垒作用，不断指明疫情防控工作开展的根本进路。社区是中国社会管理的基本单元，更是防控下沉的重要环节，在“外防输入、内防扩散”方面存在不可替代的作用[6]（p16）。面对传播速度快、感染范围广、防控难度大的新冠肺炎疫情，社区作为疫情防控“最后一道防线”的保障作用不断凸显。作为近年来社会管理的创新形式，网格化管理在社会控制维度与公共服务维度均蕴藏一定制度潜力，在防疫抗疫中被委以重任，且迅速成长为社区疫情防控砥柱。

一、网格化管理：何为？何以？何致？
作为一种技术载体，网格兴起于20世纪90年代中期，用以描述构筑在互联网上的新兴技术。众所周知，互联网是一个分散管理的结构体系，信息发布呈任意性，在使垃圾信息充斥的同时掩盖了真正有价值的信息。网格凭借分布式系统，以共享、虚拟、反馈、协同等手段，整合了呈离散状态的网络信息存储、信息计算和信息分析能力，在根本层面解决了“信息垃圾”“信息孤岛”等问题，使信息能够被快捷发现、检索、存储和使用，更使人类在巨量资源配置和大型管理活动中对信息的需要成为可能[7]（p102）。作为一种全新的管理思维，网格化管理将网格理念延拓至社会管理领域，依托信息技术整合社会资源，型构出密切关联的社会管理系统，依靠资源共享、敏捷反应、高效服务、全时全域覆盖，实现了对传统管理模式的重塑，并不断将其应用于日趋复杂化的社会管理过程，契合了社会管理思维全域性、长效性、整体性的转型思路，成为全国各地基层社会管理模式和社会服务领域的创新探索，驱动基层社会管理模式日趋完备。

（一）网格化管理的概念生成
网格化管理在各级政府解决管理难题、克服科层制积弊方面具有突出效能，于2003年底在北京东城先行先试。党的十八届三中全会上，在党的最高级别文件上首度指明要“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”[8]自此，以网格化管理作为社会管理方式和管理体制创新的手段被不断应用推广，地方政府纷纷着眼于建构本土化的网格化管理模式，并推广至全域。党的十八届五中全会上，进一步指明要“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”[9]党的十九届四中全会上，对“网格化管理”的要求更加具体，“健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务。”[10]国家决策层长期关注、持续重视网格化管理，为基层社会治理的网格化管理取向铺平了道路，使网格化管理步伐越迈越大。

网格化管理是一项社会管理技术，通过在技术、资源及公共服务间建构嵌合关系来实现管理目标，是政府管理和技术创新相结合的管理流程体系，依靠“纵到底，横到边”的无缝隙管理模式，构建起预警及时、反应快速、处理科学的新型城市基层管理模式，推动传统城市管理模式朝向主动、预警、多主体转化，以提高政府效率、降低行政成本、提升政府管理水平和社会服务水平[11]（p50）。纵向维度观察，网格化管理重塑了地方行政管理结构，将社区重划、归并、整合成网格单元后，调整管理模式为“区—街道—社区—网格”，将数字技术应用于网格，克服了传统行政部门间条块分割、权责模糊的固有弊端，以重新整合资源为手段重塑了基层社会管理体系，实现了实时反馈信息、降低沟通成本、提升管理效能。横向维度审视，在现代信息技术和网格单元间协调机制的协同作用下，网格化管理捏合了包括“社区党政组织（社区党组织和街道办事处）、社区自治组织（社区居委会和业委会）、社区服务组织（物业和非营利社会组织）、社区治理社会基础（社区居民）等各参与主体”[12]（p9），实现了信息交互交流、组织资源共享、资源整合优化。

（二）网格化管理的发展理路
中华人民共和国成立后，“国家—单位—个人”的社会管理动员体系渐次成型。在此框架内，单位承担了国家和个人间联结的中介功能，既下达国家政策，也上传个人诉求。计划经济时代的中国，呈典型的单位社会形态。改革开放以来，单位制难以适应国家整体转型，伴随剧烈的社会转型逐步消解，其职能日趋市场化、社会化。面对社会运行机制的根本性改变，“单位不再办社会”。随着政府以简放政权、转变职能为标志的治理转型，国家和社会实现了适度分离，社会释放出了强大的生机与活力[13]（p15）。在市场化、城市化冲击下，公平竞争的市场经济、大量人口的城市集聚、城乡间钟摆式往返的人口流动、城乡格局的深刻变革、城市社会群体的高度分化共同加剧了传统社会管理体制的崩解，带来了“区域意义上的横向社会流动和职业意义上的纵向流动”[14]（p38），使个体在社会流动过程中日渐脱嵌，并呈现去地域性、去依附性的全新属性。信息化时代，信息以流媒体为中介实现了跨时空传播，民众对贫富分化、阶层固化、社会不公等症结的怨恨情绪被瞬时放大，诱生了社会过渡型、增发型问题，为社会管理增添了隐患。网格化管理的推广应用，即旨在对流动属性不断凸显的脱嵌个体进行再组织化尝试，并构建相应社会管控机制。伴随网格化管理在全国范围内“落地生根”，网格取代单位成为个体再组织化基本社会管理单元的步伐不断加快。

自北京东城首创万米单元网格的城市管理模式并率先推广后，网格化管理模式全国铺开。伴随多地域多模式的探索，网格化管理模式渐趋成熟稳定。以既有模式看，无论是北京“数字化管理模式”、浙江舟山“组团式服务模式”、湖北宜昌“一本三化模式”①一本三化：即以人为本，网格化管理、信息化支撑、全程化服务。，还有上海、南京栖霞“城乡一体化模式”，均是利用网格地图技术在辖区内部对网格进行空间或地理意义上的单元划分，进而依托网格平台开展全方位的管理或服务[14]（p39）。网格化管理已在全国范围内铺开，根据各地情况差异具体实施办法亦不相同，但其核心均囊括网格划分、资源配置、责任包干、考核激励等方面[15]（p30）。

（三）网格化管理的双向贯通
网格化管理更强调运用现代信息技术来破除城市管理部门和行政区划间的空间界限。有学者指出，“网格化管理可以被视作国家对基层治理结构的重建途径，它透过信息平台进行权威整合与行政力量下沉，实现社会控制目标。”[16]（p65）还有学者分析了多地网格化管理实践，表示“网格化管理的实质是创新社会管理机制，推进人、财、物、权、责全面下沉，强化基层基础建设，维护基层社会稳定，其基本特征是以社区为载体，管理与服务相结合，致力于构建无缝隙的服务型政府。”[17]（p83）变迁下的社会渐趋多元化，不确定因素和异质性因素不断丰富，使基层社会管理过程中所面临问题的复杂性更盛。传统社会管理模式效能被不断消泯，政府亟须优化模式以扭转颓势，网格化管理手段的出现与发展恰是对该空白的及时弥补。事实上，网格化管理是政府在社会变迁背景下应对社会管理难度持续提升所采取的“被动式”制度选择[18]（p89）。整体来看，网格化管理重构了传统基层管理单元，在空间维度再统合了自治、管理、治理这三重要素。纵向看，从单位制到社区制，再到如今的网格化，一方面借助“条条联合、纵向到底、横向到边”的网格化管理结构破除部门壁垒，重新归并传统科层制下的条块现象；另一方面通过网格化逆转基层社会治理“碎片化”状态，实现条块联动及资源再分配，通过管理流程再造实现基层社会管理的组织协同化[19]（p141）。借助网格化管理，国家权力自上而下渗入“神经末梢”的最后一公里被打通，国家的公共政策意图能够切实下沉。新冠肺炎疫情的暴发，需要国家与社会联动抗疫，加速了基层社会管理改革深化的进程，构建起国家力量和社会力量互嵌、互信、互补的管理结构，推动“国家—社会”间快速搭建起“自上而下”与“自下而上”的双向贯通路径。

（四）网格化管理的结构特征
借助网格化管理发展，基层社会管理形态不断由“粗放式”转变为“精细化”，基层社会管理理念不断由“权力本位”转化为“权利本位”，基层社会管理模式不断由“政府主导”转型为“多元主体共同参与”。但实质上，网格化管理仍遵循政府自上而下的管理逻辑，现实中须借助法律法规等制度力量的推动和以人情关系、邻里观念、利益交互等为代表的“非正式关系运作”耦合，实现下沉目标。整体观察，网格化重塑的基层社会管理体系中，居民位于“倒三角”社会结构的底部，角尖指向居民；政府位于层叠在“倒三角”之上的“正三角”结构顶端，角尖指向政府。二者呈现出“正三角—倒三角”叠构的交互秩序，政府借助该交互秩序瞄准居民诉求，居民基于此和政府形成时效性显著的上下联动。局部着眼，网格化管理在基层社会管理单元内部形塑了主体联动机制，在单元内部各主体和具体事务间建构了网络状联系，实现了“点”（同群众切实相关的管理需求）至“线”（网格系统上游的各主体）再至“面”（某一具体管理事务下的“点”“线”联动）的横纵多维互动体系。总的来看，居于行政主导之下的网格化管理，通过同构垂直方向的组织嵌入和水平方向的功能嵌入来实现管理目标。在垂直层面利用行政权力自上而下嵌入社会空间的契机楔入基层社会，突破了传统行政力量难以进入基层社会的困局，依托网格化管理贯彻了国家意志。在水平层面，网格空间内部融汇了政府各下沉部门职能，使部门功能嵌入网格管理，在网格单元内部处理问题。横纵维度的功能嵌入与组织嵌入相联通，破除了行政与社会贯通的壁垒。

二、社区防疫中网格化管理的功能再造
蔓延至今的新冠肺炎疫情全方位冲击了既有社会秩序，远超现有公共政策领域的认知与决策范畴。在瞬时冲击下，传统应急管理体制面临“失灵”风险，常态化管理难以发挥预设效能。疫情触发了社会的网格化反应，社区、街道、城市乃至省域均将采取拉网式、地毯式的防控举措对人员进行检测隔离。网格在此过程中反应迅速，传递性极强，在中央政府明令后即迅速行动，部分边远和农村地区甚至采取了更为严厉、更为极端的防控手段[20]（p54-55）。社区既是疫情防控的第一道防线，也是疫情防控的最后一道防线，“向社区下沉”不断成为疫情防控工作的焦点。在朝向网格化管理转型过程中，必须基于新的思维方式组织原则进行功能再造，实现组织转变，开展组织应对，利用网格化管理快速构建起统一领导、综合协调、逐级落实、细化到人的社区管控机制。社区防疫水平直接关乎战“疫”成败，抓住社区防疫这一基本面，广泛动员社区居民协同发挥主体作用，利用网格化管理手段构建起“基础牢、覆盖广”的社区防疫体系，以及早发现疫情，切断病毒传播路径，保障人民群众的生命健康安全。

（一）目标任务下疫情防控的高效化
网格化管理本身就是处理复杂问题的有效方法，能够在网格内对疫情防控过程中的突发性问题进行确定性“转化”，通过“再激活”预警机制，依靠现代信息技术有效处理。在网格化管理体系中，社区居民作为管理对象被划分进网格单元之中，在单元内部即时处理日常问题，并实时更新处理情况，以及时清除存在诱发危机风险的潜藏隐患。第一，无缝隙响应国家决策。面对疫情危机，基层社区快速对接到全国疫情防控体系中，形成了“党中央—省—市—区—街道—社区—网格”的垂直防疫体系，层层压实防疫职责，并以社区为单元建构起疫情防控管理机制。各社区均将防疫任务置于首位，在社区内部按需分配资源，以网格为单位部署防疫任务，使各主体均承担相应防疫任务、履行应尽防疫责任、发挥必要防疫功能。第二，及时扫清疫情盲区。以网格为单位，在社区内进行地毯式、拉网式健康情况排查，力争“早发现，早报告，早隔离，早治疗”，通过“点对点”核查弥合大数据技术手段和现实情况间差异，提升数据真实性、有效性。将排查出的病例及时转入下一程序诊疗或隔离，严控社区内部疫情扩散，实现“疫情不入社区”。第三，高效应对突发疫情形势。网格化管理以所辖空间区域为主要范围，具备对网格内事务发现、处置、评估反馈、责任追究的系列运行机制[21]（p22）。依托网格将责任目标细化到人，加强收集社区居民健康信息、进出情况、行程轨迹等，实时掌握各网格内部突发的各类问题及详细情况，联动筑牢社区居民健康安全线。

（二）治理任务下疫情防控的精细化
网格化管理实现了对社区居民的有效动员，焕发了社区居民的参与意识，不断将社区居民吸纳进基层社会治理的过程之中。面对疫情，网格员成为“摸实、摸透”的“主触手”，建构起了“网格员—居民”的信息交互渠道，依靠日常交流、专项访谈、入户调研、安全排查等形式不断强化网格内部连接。第一，实现治理范围全覆盖。借助网格化管理体系，政府不断延展对社区情况的触及范围，实现了对网格内部出租房、集体宿舍等疫情管控重点区域的全覆盖、全记录、全追溯。对于社区重点关注对象，委派网格员定期摸排、走访，掌握其基本情况，了解日常活动范围及频次，依靠“包网格到人”细化落实防疫责任与流程，实现了疫情防范工作的可监管、可追究。第二，实现治理对象可确定。社区内部人口结构复杂、人口流动性强，借助数字化技术采集并处理社区框架内部治理信息，形构了网格化管理信息采集的基本面向，同时也是网格化管理切实有效开展的核心所在。网格员利用现代通信手段即时汇集包括人员流动、身体健康、生活诉求等在内的关键信息，经综合研判对信息进行拆解、分包、优化配置。第三，实现治理过程高精准。通过网格化管理，以社区为基本治理单元，借助“链接效应”和“吸纳效应”形塑基层社会管理格局，契合了城乡人口高频流动所赋予基层社会的动态性、复杂性、多样性等本初特征。复杂的疫情防控形势要求网格化管理必须转变常态模式，以“街道—居委会”为主轴构建“防疫网格”，实现“权责同赋”，凝结党政机关的下沉力量，提升对人力、财力、物力等资源的统筹分配能力，协调好防疫物资供给，直击疫情防控工作的重难点。

（三）信息呈递下疫情防控的数字化
公共危机突发背景下的信息传递，难免囿于危机的复杂性被削弱、扭曲，使决策部门难以及时准确研判并发布预警。面对疫情，一旦贻误时机，感染人数必呈指数级增长，甚至形成更大后患。因此，时间、数据、信息、资源等成为疫情防控成效的决定性因素[22]。凭借手机通信终端，社区居民作为节点被吸纳进网格信息互动中，依托微信公众号、小程序、微信群等为媒介，实现了个体与网格的无缝隙对接。第一，为国家防疫决策提供了可靠依据。社区是呈递疫情信息的第一道“关卡”，决定了疫情信息的真实性、可靠性。依托大数据技术和网格化管理关联互嵌，在多平台、多终端交互式同步疫情信息，实时动态呈现疫情增减趋势，借此对全国疫情风险进行动态评估及风险研判，以“日”为单位实时更新疫情风险人群数据，动态化调整疫情风险等级。第二，把控了疫情传播的时空轨迹。在保障社区居民健康安全的目标驱动下，依靠数字化手段开展部分疫情防控工作尤为必要。基于手机信令，追溯确诊病例的时空轨迹，测算确诊病例和社区居民间的交汇轨迹，密切掌握潜在疫情风险源的历史活动脉络，实现了到人的精准管控及对疫情传播时空规律的精准梳理。第三，实现了“无接触”信息上报。在国家“不聚会，不串门，不走亲，不访友”的要求下，数字化手段的推广为社区疫情防控工作的顺利开展提供了技术保障。疫情防控扬弃了传统的信息登记方式，在“无接触”状况下通过扫描二维码、登记微信小程序等方式进行“入”“出”登记，最大限度避免因接触、聚集等产生的交叉感染风险。

（四）联动机制下疫情防控的社会化
如何在城市治理过程中做到“收放自如，进退裕如”成为检验国家治理能力现代化水平的重要内容。防控疫情，依托网格化管理控制人口流动是最直接、最有效的应对举措。将网格员、楼长、社区保安、社区党员、社区志愿者、社会组织等统编进抗疫志愿者队伍，整合社区内部处于分散状态的防疫资源，通过集中的统筹调配使其在结构化过程中形成抗疫合力。第一，加强社区主体协作。疫情暴发后，基层党组织的战斗堡垒作用不断凸显，居民委员会的动员凝聚作用进一步展现。依托网格化管理，引导社区内部业委会、物业公司、社区居民等发挥主体动能，联动社区党员、社区民警、社区医生、社区保安、社区志愿者、社会组织人员等，构建社区疫情防控工作组织体系，共谋“组建防疫工作队、摸清网格人口基本生活与出行状况、管控社区人员和车辆出入、加强卫生治理与督查、摸排外来人口、关注特殊群体和重点对象、加强防疫知识宣传”[12]（p10）等防疫工作，形成“专兼结合、联防联控、群防群治”的社区抗疫防线。第二，落实社区民生保障。疫情的日益严峻使自主居家隔离成为主要应对举措。网格员“因需而动”，协助社区居民采购食材和生活用品、统筹防疫物资、收取快递，保障了社区居民的日常生活。同时，根据网格内部单元划分，网格各主体（社区党员、社区志愿者、网格员、楼长等）专职负责定时联络网格内特殊群体（老年人、患病人士、残障人员等），及时有效地开展了保障服务，织密了社区联防联控抗疫防线。第三，做好社区民情反馈。疫情防控过程中，网格单元内部各行为主体多维联动，快速采集网格单元内部社情民情，依流程及时上报，提升了疫情应对时效，为职能部门开展专业化应对提供了时间窗口。社区居民在网格中居于基础性主体地位，当广大居民切实意识到疫情防控和个人利益的紧密关联性，自愿、自觉遵守社区疫情管控的各项行为规范，社区联防联控抗疫防线才能真正筑实。

三、社区防疫中网格化管理的内生缺陷
社区是国家基层政权建设的基本单位，也是人们社会生活的主要载体，其发展状况和治理程度直接关乎社会整体治理能力和水平，是现阶段疫情防控的第一线和坚强堡垒[23]（p5）。疫情诱发的诸多次生问题均率先在社区显现，要想打赢疫情防控阻击战，务须在网格内部贯彻落实各级防控部署，在社区治理单元内部加强共同体式协作抗疫，依“社区—小区—楼栋—单元—户”构建疫情防控传导链，防控在门、布控到人，切实阻断疫情传播扩散路径，增强社区疫情风险防范能力，充分应对突发疫情所带来的不确定性挑战。在以习近平总书记为核心的党中央坚强领导下、在全社会“众志成城”的协同努力下、在医护工作者“逆行而上”的英勇战疫下，疫情防控成效日渐显现、疫情防控局势逐步明朗。面对向好局势，我们更加不能疏忽大意。当前阶段，疫情成因仍未可知、病毒防疫仍不明朗、复工复产渐次推开、全域流动快速恢复、社会异质性骤然提升、社会不确定性显著增加，诸多因素“角力”最终落于基层社会治理的社区维度，使社区网格化管理体系面临空前挑战，瞬时压力倍增。

（一）法制层面：缺位现象突出
面对无差别传播的新冠肺炎疫情，任何人都无法独善其身，社区内部各多元主体均在事实层面投入到全面战“疫”斗争中。依托网格化管理，社区防疫战线不断拉开，但不免暴露诸多弊端。第一，法规机制不完善，管理边界不明晰。依法管理是网格化管理的前提要件，“城市网格化社会管理必须以依法管理为前提，即要建立和完善城市管理法律法规支撑体系，通过法制手段来规范、制约、调整和克服立法不足以及某些地方存在的执法随意性问题”[24]（p35）。防疫任务的紧迫性使人为因素过多干扰网格化管理，在一定程度上破坏了制度化建设，甚至在部分地区出现了矫枉过正、过度干预的现象。且网格员多为“临危受命”，防疫经验欠缺，在工作中未能清晰厘定社会公共空间和家庭私人空间的界限，紧急情况下过度防控干预，干扰了居民正常生活秩序。第二，突发防控机制缺失，易诱发社区信任危机。疫情下社区干部、志愿者们“勇担当、肯奉献、敢上前”的服务精神，夯实了社区疫情防线。但在疫情防控过程中，人手不足、信息不畅、手段单一、动员困难、法制意识不强、居民情绪疏导方法欠缺、居民恐慌心理消解困难、特殊群体关怀不足等问题格外凸显[25]。但社区只能采取因袭性手段应对。究其原因，常态化网格管理不具备突发事件防控经验，遑论构建机制。同时，疫情持续扩散已使如何防控愈发演化为社会政治问题。疫情的旷日持久，极易引致对立情绪乃至社区信任危机。第三，泛化风险突出。面对疫情威胁，政府利用网格化管理拉开基层疫情防控网，以图拉升社会整体疫情防控水平。事实上，网格化管理过度依赖政府权威，已渐呈演变为新行政层级的趋向。“似乎与党的系统和政府系统相关的所有问题都可以通过网格化来解决，网格化的范围被大大泛化。”[26]（p37）当防疫问题都被包裹进网格管理框架时，政府被倒逼转变职能的动力也就一再趋弱。网格化管理在全国城乡范围内的匆忙落地，也使其难以在短期内因地制宜重塑，很可能会因水土不服反增基层防疫困扰。

（二）管理层面：工具性特征趋向锐化
工具理性是社区网格化管理模式形成的基础。网格化管理的多层级结构表现出科层制倾向和压力型体制特点，事权下沉到基层，使基层政府无限承担社会治理责任，同时导致城市基层治理体制内在的结构性紧张[27]（p103）。过量堆积在基层、在网格中的问题亟待解决，但其却并不具备相应处理权能，甚至会酿成更具危害性的内生风险。第一，社区权责进一步扩张，行政化价值取向凸显。网格化管理借助目标责任制和奖惩考核制并行推动目标责任体系实施。在社区疫情防控过程中，严控人员流动使居民生产生活受限，使生活物资和防疫物资采买等工作转嫁到社区，社区被赋予了统筹资源、协调分配的职权，其中一部分职权又被让渡到网格。当问题无法在网格内协调处理时，问题只能沿网格体系上呈。长此以往，行政化主导趋向将愈发侵蚀社区自治力量，不利于社区自治主体发育。第二，“碎片化”状态明显。在传统条块关系下协同不畅的人员，在网格空间内亦难以实现统合。以网格空间凝结政府各部门职能开展防疫行动，在属地原则下通过紧急动员迅速下沉防疫力量，大量人员骤然涌入使网格“不堪重负”，形成严重“堵塞”的同时加剧了形势的复杂化程度。同时，全力参与一线抗疫的社区工作者，本已疲于应对大量疫情统计工作、纵向下沉的政府督察任务，难以统筹协调、难以嵌合的下沉力量更成为其工作中亟待破解的难题。第三，程式化、内卷化趋向凸显。疫情暴发正值冬春季节，全天候的管控排查工作使社区工作者们面临艰难考验。内容、形式均差异不大的各种“防疫表格”“防疫台账”骤然叠加，接踵汇入社区，使社区网格员疲惫不堪，大量边际效益衰减的机械性工作异化了网格化管理精细化的初衷，削弱了国家意志的下沉质量。在网格化管理不断趋于常规化、体系化、结构化的过程中，原本自下而上反应、传输问题的功能日渐被自上而下的行政性任务指派和动员所取代[15]（p70）。问题经历“呈递—再定义—再下达—待处理”的流程重回基层，无助于问题解决，反而贻误时机。

（三）地区层面：区域差异凸显
网格化管理在全国范围内因地制宜发展形成了诸多模式。疫情防控过程中，各地基层社区通过网格化管理手段落实疫情防控手段过程中不免存在地区性差异，如何克服并推进疫情防控工作下好“全国一盘棋”，成为时下亟须考量的难题。第一，地方政府“重管理，轻服务”的态度疏离了社区居民。“怕问责、怕担责、怕追责”是传统管控思维下的常态。防疫压力下，社区管控成效尤为重要，传导下来的压力迫使地方政府在一定程度上将网格化管理异化为着力的社会管控手段，使防疫过程中的多元公共需求间矛盾不断凸显，甚至形成了对社区、对网格的反感情绪，并不断升级为疏离感乃至对立感，居民抵触情绪的加剧将使社区疫情防控工作不免形成疏漏。第二，地区效能差异化明显，“数字悬浮”现象突出。因此次疫情传播途径的特殊性，为避免聚集传播，网格内部的信息采集、上报等工作多通过信息化手段展开，实现了无接触管理互动。虽然借助微信公众号、微信群等形式已形成工作矩阵并在不同层级展开应用，但对于仍使用老年机的部分老年人群体和不具备购买能力的低收入群体而言并不友好，使其在数据层面被“隔离”，这部分数据的缺失将使网格化管理难以全面、正确认知社区。第三，民众参与度偏低，社区的双重封闭潜藏危机。着眼全国，社区居民对网格化管理参与的广度、深度、主动性等均处于较低水平。形式层面来看，思维惯性的作用使社区居民认为自己仅是网格化管理的客体，不具备积极参与的内生动力。本质层面观察，政府、社区、居民三方主体对于疫情防控的目标阈值存在较大差异，三者目标不同、期望不等。且受制于政治文化因素，居民对网格化管理抱有多为低效乃至无效互动的成见。疫情使社区与外界间、与内部邻里间走向封闭、隔离、防范，在使社区趋向封闭化的同时，极易引致原子化危机，切忌在防疫过程中因“空间隔离”造成“人心隔离”。

（四）队伍层面：整体效能亟待提升
网格员在防疫过程中，既承担常态化管理工作，又协调组织抗疫，在居民个人事务转嫁到政府的过程中发挥了“润滑”功能，消解了政府和民众间的“张力”。网格员在排查安全隐患、掌握动态信息、开展疫情宣传、保障生活供应、发放防疫物资、关注特殊群体等方面均作用显著。网格范围并未缩小、网格员队伍也并未快速充实，专业性工作更令网格员无从下手，指数级倍增的防疫压力使网格员不堪重负。第一，网格员充任防疫“先锋”的能力不足，疫情下代际更替张力更趋显著。现行社区网格化管理过程中，网格员职责仍停留在传统的“上传下达”，扮演沟通者角色，欠缺应对突发情况的察觉、研判、报告和先期处置能力。疫情使网格化管理对技术的依赖性提升，中老年网格员很难适应疫情期间高强度的信息化上报工作，但其“万金油”效能尤显。相对应的是，青年网格员信息化任务处理能力较强，但人情方面尚处弱连接，应变能力亦处学习阶段。第二，疫情相关的专业知识技能欠缺。目前，网格员仅能承担网格日常管理工作，疫情防控、应急管理、紧急救护等方面的专业技能欠缺。对未出现疫情的社区而言，加强人力投入、保障全面筛查便能直接提升社区疫情防控能力。但对已有疫情的社区来说，网格员的盲目服务不仅无助于疫情控制，且会使自身面临感染风险。因此亟须安排社区医生、家庭签约医生等主导随访，在病例发现之初即进行预检分诊，并按照既定流程接受下一步诊疗。第三，身份定位模糊与认同偏差，管理队伍流动性强。网格员来源复杂，多是经公开招考和社区网格化管理分中心签订劳务合同的合同工[28]（p18）。疫情防控过程中，网格员要双向承担来自各级网格中心和居委会交办的各项工作及防疫任务，在此过程中接受了上级让渡的部分公权力，但并不具备适配的地位和待遇，其身份属性制约了其在工作中难以形成既定的角色认同和来自社会居民的身份认同，使网格员贯彻网格化管理价值目标的能动性趋弱，导致预期效果难以实现，同时使网格员队伍面临可持续性危机。

四、以社区防疫为契机提升网格化管理水平
新冠肺炎疫情暴发后，党中央将疫情防控作为头等大事来抓。社区是疫情联防联控的核心防线，守实守严、守好守牢的任务肩负在社区每一位居民肩上。2020年1月25日，国家卫健委发布通知，总体要求“充分发挥社区动员能力，实施网格化、地毯式管理，群防群控，稳防稳控，有效落实综合性防控措施，做到‘早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗’，防止疫情输入、蔓延、输出，控制疾病传播。”[29]为疫情防控工作奠定了基调，指明了方向。1月28日，中共中央印发通知，进一步要求“建立健全区县、街镇、城乡社区等防护网络，做好疫情监测、排查、预警、防控等工作，加强联防联控，严防死守、不留死角，构筑群防群治抵御疫情的严密防线。”在此基础上，进一步指明“街道（乡镇）和社区（村）要实行网格化、地毯式管理。”[30]为疫情防控工作在基层社会的具体开展提供了指导。在党中央和各级地方政府的防疫部署下，以网格为基本单位，发挥党政机关下沉力量的作用，联动居委会、业委会、物业、居民、社会组织等多元主体，共谋疫情防控，并借此契机不断推动网格化管理的系统性优化。

（一）精细化管理：优化服务理念
网格化管理的功能定位首倡“服务”，通过将网格形塑为发现、处理社区问题的基本管理单元，化被动为主动，依托网格为居民提供服务、回应诉求、做好保障，将老百姓的事“做实、做细”，不断推动网格角色朝向服务性演进。第一，构建联防联控机制。疫情短期内难以消灭，应当基于整体性思维做好常态化防控准备。这是一项系统性工程，须构建“防疫—控疫—治疫”三维联动布局，明确各子系统权责，加强各子系统间协同联动，以网格为基本防疫单元，做好疫情中的权责划分、人员分工。同时依靠制度优势，不断提升风险管理效能，切实发挥信息沟通功能联动上级、职能部门协调处理突发情况。第二，提升应急管理水平。疫情应对过程中，专业医护技能必不可少。要求社区在疾控机构指导下，规范开展病例流行病学调查、密切追踪管理接触者、落实密切接触者居家医学观察措施，并及时按程序启动排查、诊断、隔离治疗等程序[29]。在社区网格，对工作人员进行周期性培训，加强学习应急管理知识和技能，结合社区实际开展预案演练，定期考核习得情况，并直接与绩效挂钩。第三，重点关怀特殊群体。突发疫情造成短暂的社会失序，特殊群体的社会资本加速流失，防冲击能力愈发趋弱，且和外部社会不具备强联系，封闭性、孤立性的生活特点将使其面临严重生存危机。一方面，“点对点”关怀包括高龄老人、残障人士、低龄儿童、困难群体在内的社区弱势群体，利用网格优势全天候关注，避免发生极端性事件。另一方面，对遭受疫情打击的个人和家庭进行必要关怀与援助，辅助康复后的新冠患者做好社区再融入，避免心理层面“二次感染”。

（二）主动化管理：深化改革体制
受制于发现问题靠“格内”、解决问题靠“格外”的现实形势，网格化管理多为被动式、适应式的事后处理，欠缺前瞻性、服务性，长期处于被动地位。如不趁势抓紧改革，网格化管理功能将逐步丧失，难以发挥实质效用。第一，完善多元主体协同参与机制。疫情的持续进行，要求社区居民必须转被动防疫为主动防疫，以有效的社区参与，弥补疫情下人员不足、资源有限的困境，依靠组织化、社会化的活力进一步提升社区管理效能。同时，吸纳社会组织有效参与，推动其在服务居民、丰富形式、化解矛盾方面等维度发挥积极功能，协同居民“自我管理”。第二，确立基层社会自我管理模式。防疫形势下的多元主体，因自身属性差异在防疫过程中居不同地位，居委会在传统治理压力下旨在维持社区安全与稳定，业委会在保障安全的基础上要求维护业主的基本权益，物业公司因市场属性侧重于提供服务。网格化管理的目的并非对社区进行空间重构，而是尝试在网格框架内整合多元主体，由多元主体共管，实现资源共享，发挥既有优势。第三，厘清政府与社会的边界。从根本上来看，网格化管理只是更新了问题的发现路径。在提升了管理效率的同时，并未实现同步提升管理能效。此处须由国家顶层设计，祛除单一线性管理、条块分割管理、全能型管控的积弊，清晰界定基层政府和社区间的权力边界，明确各自的权责范围，构建多元主体有序参与网格化管理的制度框架，推动社区网格化管理的制度化、规范化、有序化发展。

（三）动态化管理：依靠数据深度整合
大数据技术重构了疫情防控形态。利用大数据技术对病毒进行时空布防，实现了对医院、公共交通场所、公共办公场所等疫情防控前沿的全数字化管控。依靠对人流基本信息及健康信息的多渠道动态采集，实现了对潜在疫情风险源的历史备案。利用疫情信息的实时更新对疫情风险人群数据库进行实时追溯，实现了对风险等级的动态化调整。大数据和社会的互嵌程度进入新阶段。第一，构建社会综合管理服务平台。防疫过程中，疫情信息采集客户端批量涌现，但因其数据接口封闭、功能同质化现象严重、操作方式简单粗略，造成了“多处扫码，码码不通”，使民众不堪其“扫”、不堪其“报”。面对该情势，亟须在省域、市域范围内搭建社会综合管理服务平台，囊括政府相关职能部门，有效整合政府间数据资源，构建“从整体到局部，再从局部到整体”的一体化集成系统，破除“数据孤岛”现象。此外，需保证数据信息发布的“政府在场”，经政府统一渠道发布疫情数据信息，以确保权威性，避免因谣言散布滋生各类社会问题。第二，构建突发公共卫生事件应急系统。疫情是对医疗卫生服务体系应急能力的考验，更是对医疗卫生服务体系管理体制与工作机制的考验，一切应急反应都建立在常规工作能力和常规准备基础之上[31]。构建数字化突发公共卫生事件应急系统，必须实现横纵贯通、协同耦合。整体来看，在全国范围内统一数字化网格数据采集标准，为数据全网多源融通共享奠定基础。纵向维度，贯通“中央—省—市—县”多级数字信息采集终端，整合为“共建、共享、共通、共融、共用”的数据系统。横向维度，构建应急事件协同调度平台，针对不同类型的突发公共卫生事件设定不同应急预案，通过预先演练不断优化管理流程。第三，建设全面多级的数字化综合信息系统。疫情防控过程中，密集分布的社区所遇问题往往近似，信息传递在垂直贯通的同时进一步实现水平交互，对于区域疫情防控全局认识的形成至关重要。同时，推动决策方式由经验决策升级为数据决策，提升事前预警能力，将数据填报工作转至线上，实现同一数据的一次性上报，以提升拉网式排查时效。数据的全域交互，务须确立统一标准、制订传递规范、核定技术标准，以保持传递过程中的一惯性，使政府能够以此为依据快速科学决策，为复工、复产、复学提供保障。

（四）体系化管理：加强完善管理结构
参照“浙江舟山”经验，网格化管理就是要从对事的管理升级到对人的管理[32]（p14）。借助内嵌数字化技术的网格化管理模式，在贯通基层社会管理体系的同时，还需构建适配组织机制，以使其最大限度发挥系统赋定功能。第一，完善组织架构。社区网格化管理难免遭遇诸多突发、热点问题，使社区、网格成为应急处理的前沿阵地。由国家主导，将社区吸纳为国家应急管理体系中的基础性环节，在属地管理、分级负责的前提下，依据既定标准处理相关问题。同时吸收社区管理经验，在契合社区发育现状的基础上构建相应规范，使网格管理活动在框架内开展。第二，优化队伍管理机制。网格员在全民战“疫”过程中发挥了重要作用，负责了相关的宣传、排查、防控、上报等工作，但同时暴露出诸多积弊。为进一步夯实机制：首先，树立网格员的权责意识，组织涵盖业务规范、业务知识、业务技能、业务素质等在内的岗前职业培训。其次，明确并细化职责规章，及时处理违规者。再次，构建网格工作组，根据专业定岗，打造专业性强、服务型好、应变性高的服务团队。最后，落实工作考核制度，进行周期性绩效考核，并作为奖惩依据。第三，打通社会组织进入渠道。社会组织往往更能提供专业性社会支持，在社会工作、心理咨询等方面具备专业疏导能力，能够利用专业知识减缓区域内恐慌情绪。疫情危机下，社会组织介入防疫的特殊视角来弥补政府和社区在防疫过程中的不足。伴随政府管理重心不断下移，社会组织同样具备参与基层社区管理的通路。在网格化管理过程中，政府应积极引导社区自治组织和社会自治间的合作协同，切实发挥社会组织专业性、灵活性能效。

五、结语
互联网消除了信息的不对称、抹平了信息传播的时效性差异和地域性阻隔，使全国人民在疫情面前“同频共振”。网络直播的“双山建设”及抗疫现场，激发民众形成了超越时空的家国情感，共克时艰、共抗疫情的共同体意识空前澎湃。面对来势汹汹的新冠肺炎疫情，网格化管理成为国家范围内以对疫情防控工作的关键举措，满足了多元主体参与基层社会管理的现实需要，促进了基层社会管理思路的转型优化，提升了基层社会问题发现、处理、反馈的时效性，实现了基层社会管理的精细化、数字化、社会化目标，为基础社会管理效能的提升和横纵方向的延展发挥了有力推动力。整体来看，网格化管理的目标应当是织就一张抗压能力强、联动范围广、伸缩时效快的“网”，根据党中央的决策部署和社会形势所带来的外在压力不同而进行适时调整，并作出不同形态的应急演变。当疫情高峰时期，网格化管理应迅速联动各主体开展积极应对；在疫情缓解乃至消散后，网格化管理形态又应适时恢复常态化。新冠肺炎疫情对于我国国家治理能力和体系而言均是一次全面考验，网格化管理的适时、适势推广满足了防疫现实需要，由此得以在全国范围内推广应用，并在普及实践的过程中不断加以补充完善。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2020.06.008

[中图分类号]C916.2

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2020）06-0069-11

基金项目：国家社科基金青年项目“我国边疆居民的权益保障机制研究”（19CZZ017）；云南省教育厅2020年度科学研究基金研究生类项目“边民国家符号认同意识的培育研究”（2020Y0050）；云南大学“边疆治理与地缘政治”学科特区项目。

作者简介：刘春呈（1993—），男，天津市人，云南大学政府管理学院博士生。

责任编辑 杨 幸