合作与消解：乡镇计生执法运作机制及其挑战

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合作与消解：乡镇计生执法运作机制及其挑战
王福强

（西南政法大学 行政法学院，重庆 401120）

[摘 要]乡镇计生执法主体由正式计生执法主体和非正式计生执法主体构成，两类主体在压力型体制下因相同的任务要求和功能互补的需要而形成了合作关系，并在实践中生成了“理想类型”意义上的压力型体制下的合作机制。但随着社会经济的发展变化，“自上而下”的行政压力的“失灵”、计生执法部门执法资源不足、执法手段缺乏以及村干部计生执法辅助功能的弱化等，共同消解了压力型体制下的合作机制，良好的计生执法实效难以达成。强化多部门间计生执法合作，构建跨区域的计生执法协作机制，提升计生执法的技术水平和物质保障，是修复、完善乡镇计生执法运作机制的重要举措和应有之义。

[关键词]乡镇计生执法；行政压力；执法合作；消解

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，“全面推进依法治国，基础在基层、工作重点在基层”。党的十九大报告也指出，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。推进基层治理法治化，是党中央做出的重要战略部署，是我国法治国家建设能否顺利实现的重要决定因素。实现基层治理的法治化，建立健全乡镇执法体制机制是一个重要进路。作为乡镇执法体系的重要组成部分，乡镇计划生育执法①下文简称为乡镇计生执法。在基层执法活动中具有较强的代表性和典型性，通过研究乡镇计生执法的主体和运作过程，探究其运作机制和实践困境，对推动乡镇计生执法及乡镇其他执法活动的科学化、规范化，具有重要意义。本文以2018年4月鄂南X镇的实证调研材料为基础，力图通过分析X镇计生执法实践的运作机制以及21世纪以来该镇计生执法工作面临的诸多困境和挑战，来为我国基层执法体制机制的发展完善提供理论支撑和现实依据，进而助推基层社会治理的法治化、规范化。

一、乡镇计生执法活动的主体
采用法律经验研究方法研究乡镇计生执法活动，要求我们的视野不能受限于法律、政策等相关硬性制度和文本的约束，还要透过这些表象去探究计生执法活动在乡镇的真实运作状态。通过在X镇的调研，笔者发现乡镇计生执法活动的主体，要远比法律文本规定的复杂。在乡镇基层这种特定的执法环境中，一些策略性、非规范性工作机制或方法被大量运用，国家正式权力的非正式运作成为一种常态，并构成乡镇政府进行社会治理不可缺少的力量。笔者现将乡镇计生执法主体分为正式的计生执法主体和非正式的计生执法主体两类，分别加以说明。

（一）正式的计生执法主体
我国《人口与计划生育法》规定，“县级以上各级人民政府计划生育行政部门负责实施人口与计划生育实施方案的日常工作。”《计划生育技术服务管理条例实施细则》中，也明确了县级人民政府所属的卫生与计划生育部门为本辖区的法定计生执法主体。但由于行政人员、资金等条件的限制，县卫计委只能将大部分日常计生工作委托给各个乡镇具体负责，各个乡镇计划生育办公室（以下通简称为计生办）有权以县卫计委的名义来从事辖区内的计生执法活动。因此，乡镇计生办是在乡村基层进行日常计生执法的机构，是经常“下乡”开展计生执法活动的一线计生执法主体。

除了乡镇计生办之外，正式的计生执法主体还包括综合执法大队①乡镇综合执法大队，是近几年为适应我国乡镇经济社会的发展变化，加快推进行政执法体制改革，解决权责交叉、多头执法以及相关执法单位执法力量不足等问题，而新组建的综合执法队伍，它吸纳但又不限于“城管”的职能，还从事多种其他执法活动。。乡镇综合执法大队成员，通常是从原有的乡镇“三办三中心”②“三办三中心”指的是党政综合办公室、社会管理综合治理办公室（群众工作站）、经济和社会发展办公室（综合行政执法队）、科教文和民生事业服务中心（便民服务中心）、农业农村工作服务中心、卫生和人口计划生育服务中心。、公安、司法、安监、国土、林业、城管以及卫生等部门抽调而组成，主要负责法律法规宣传、社会治安、安全维稳等事务。由于乡镇综合执法大队的主要任务是行政执法工作，计生执法也属于综合执法大队的职能范围。

目前X镇综合执法大队有三个中队，包括市容市貌中队、规划管理中队以及计生中队。乡镇计生办打击“两非”③即“非医学需要的胎儿性别鉴定”和“非医学需要的选择性别的人工终止妊娠”。时，我们全程参与，会跟着他们到外地去取证。计生执法工作的开展还是以镇计生办为主，我们计生中队只是配合他们去征收社会抚养费和打击“两非”，除此之外我们就没有从事其他计生执法活动了。（X镇综合执法大队大队长）

（二）非正式的计生执法主体
作为一个人口大镇，X镇计生办的人员配置却与之不相匹配，整个镇计生办工作人员只有六名，拥有计生执法证的人员仅有三名。一面是较为繁重的计生管理任务④2015年“二孩”全面放开后，乡镇计生执法工作的主要内容是征收社会抚养费、打击“两非”和“代孕”、开展孕前“三查”以及提供计生相关的基本公共服务等，计生执法重心由“管制”转为“服务”，工作量仍较繁重。，一面是十分有限的计生工作人员，在这种结构性矛盾状况下，乡镇政府运用了一系列基层治理的策略方法，成功地将若干非正式执法主体纳入乡镇计生执法工作中来，较为合理地解决了这一问题。

实践中的“非正式计生执法主体”有两类，一类是乡镇派出所。乡镇派出所是公安系统的基层组织，是县级公安机关在乡镇基层的派出机构。在乡镇派出所的法定职责中，并无计生执法这一内容，但在笔者的调研过程中却发现乡镇派出所经常参与到乡镇计生执法活动中来，随镇计生办工作人员一道“下乡执法”。

计生执法工作原本与我们无关，但镇政府统筹行动，我们就配合、参与，今年已经去村里两三次了。我们安排警力，一般会派两名民警下乡调查，要穿警服、开警车下去，保障法院强制执行以及其他计生执法事务的落实。书面上要求的是公安机关不用参与计生执法工作，但镇计生办有需要的话，我们还是要配合。（X镇派出所副所长）

另一类是村干部。我国国家政权只延伸到乡镇一级，乡村基层实行的是村民自治。村干部作为非“国家工作人员”，其无法定行政职权，也便无计生执法权。但从实然的角度观察，村干部却又在乡镇计生执法工作中扮演着极其重要的作用。在计生执法中，作为“外部人”的正式计生执法人员，对村庄成员的家庭情况几乎是一无所知的，此时作为连接乡镇与村庄的纽带——村干部的价值与作用凸显出来，成为乡镇计生执法工作中不可缺少的关键一环。故笔者将乡村干部也纳入乡镇计生执法非正式主体的范围之内。

二、计生执法中的压力型体制
“压力型”体制是指下级政府主要迫于压力而完成上级政府布置的任务和各项指标，上下级政府间处于压力状态之下[1]（p4-12）。通常这一概念多指的是县乡政府间的关系，但由于村干部自身的诸多特性，属于笔者界定的“非正式计生执法人员”，受到乡镇政府的行政考核和奖惩，受上级行政权力的约束和钳制。故笔者对“压力型体制”的内涵作了延伸，将“乡村关系”也纳入“压力型体制”之中，以更好地反映村干部在日常计生工作中所受到的来自乡镇政府的行政压力及二者间复杂的互动关系。

（一）压力型体制的内涵
1.乡镇计生领导对村干部的行政压力。根据笔者在X镇的调研，自2015年“二孩”全面放开后，针对计生工作当地强调要继续严格贯彻“三不变”的指导方针。所谓的“三不变”，指的是“计划生育基本国策不变、计生工作‘一票否决制’不变以及党政一把手总负责不变”。由此可见，计生工作在乡镇基层工作中仍占据相当重要的地位。由于计生工作是乡镇政府的中心工作，因此在笔者调研的X镇，该镇政府为更好地开展计生执法工作，成立了一个名为“计划生育领导小组”的组织，该组织由乡镇镇长、派出所所长、综合执法大队大队长以及计生办主任等成员组成，共同领导全镇的计生执法工作。

村干部作为“村级干部”，是乡镇政府行政管理和考评的对象，自然会受到乡镇行政权力的制约和监督，面临来自乡镇的行政压力。镇长牵头领导全镇的计生执法活动，使得各村村干部对计生执法工作不敢怠慢。同时，该镇还规定了一系列的奖惩措施来督促村干部的计生执法活动①如果村干部所在村庄存在“计划外生育”的情况，则该年该村的所有奖励被取消，并且要扣减村干部的一部分工资；如果连续两年该村均存在“计划外生育”情况，则该村村委书记就要被立即免职。在乡镇基层，对村干部工作的这一考核标准，被形象地称为“一票否决”制。。在压力型体制下，村干部不得不努力工作，以避免自身成为被批评或否定的对象。

2.乡镇计生领导对计生执法人员的科层压力。乡镇计生执法领导小组是全镇计生工作的领导组织，其组成人员决定了该组织所能调动的行政资源是广泛而强大的。由乡镇镇长、派出所所长、综合执法大队大队长以及计生办主任所组成的计生执法领导小组，其所制定的计生执法任务和目标，不仅对村干部具有约束力和行政压力，而且对负有计生执法职责或任务的各行政机关内部的工作人员，也具有强大的行政约束力。计生执法领导小组作出计生决定和任务，就是镇长、派出所所长、综合执法大队队长以及计生办领导作出决定。在国家官僚系统内，科层压力的存在使得上述机关内部的一线执法人员①具体指的是乡镇派出所、综合执法大队以及计生办内部的一线执法人员。在下文中涉及到的“乡镇计生执法人员”，均是在此种意义上使用的。不得不尽力去完成领导下达和交付的任务，从而获得更多的晋升机会以及物质奖励。正是在这种科层压力及奖惩体制之下，乡镇领导们实现了对相关行政机关内部一线执法人员的约束和激励。

（二）压力型体制的特点
第一，两种类型的行政压力并存。在乡镇计生执法中，由于计生执法主体性质的不同，形成了两种不同类型的行政压力。一种是基于国家机关内部的科层关系而形成的，如乡镇镇长对镇计生办的计生执法人员所施加的行政压力；另一种是非基于国家机关内部的科层关系，而是通过非正式的行政管理关系而建构起来的行政压力，如乡镇镇长对村干部所施加的行政压力②需要说明的是，由于村干部并不在官僚系统内，故乡镇领导与村干部之间并不存在科层关系或科层压力，二者之间更多的是一种非典型的行政管理关系，这不同于乡镇领导与计生办工作人员之间的科层关系。。

对比这两种行政压力，它们有一些共同点，但也有一些区别。两种行政压力最大的区别在于，前一种行政压力基于国家机关的内部科层关系形成，故其拥有更大的稳定性、连续性、持久性，不会轻易消失或发生变动；而后一种行政压力，它不是基于国家正式的组织机构，而是凭借双方间非正式的行政管理关系而产生的。因这种非正式的行政管理关系具有不稳定性和易变性，因而导致这种行政压力也具有不稳定性和非典型性。现实实践中，有些村干部因承受不住上级的行政压力，选择辞职的不在少数。某村村干部曾表示，“干得好就干，干不好就继续种田，我怕啥！”虽然这很大程度上是该村干部面对过大的行政压力而在接受访谈时说的“气话”，但也反映了这种行政压力确有更大的不稳定性特征。相比村干部，计生办、派出所以及综合执法大队的工作人员无疑要具有更大的组织凝聚力和归属感③面对行政压力，村干部有较大的选择余地，即使不当村干部仍可以靠种田为生；而国家机关工作人员的选择余地则要小得多，更依赖于体制，更离不开官僚系统。。

第二，行政压力具有灵活性。乡镇执法活动是在一个乡土性质浓厚的场域中展开的，其面临的执法对象、采取的执法方法与城市执法活动有很大差别。在熟人社会的乡村开展执法工作，其需要更多的策略和技巧，甚至需要运用非常规的方法以实现预期的执法目的。有些时候，考虑到某些村民的“无赖”“不讲理”品行，上级领导在对村干部施加行政压力时也需采取一些灵活性、变通性的策略和方法，不能“一刀切”，搞“本本主义”。

乡镇计生执法中上级领导所施加的行政压力，并不是均质地施加于每位村干部，而是会因诸如私人关系以及某些客观情况而发生差异。有些村干部承受的行政压力比较大，而有些则可能要小一些。这种差异，正如笔者所言，它是乡村熟人社会性质、人情网络等诸多因素共同作用的结果，也是当前乡镇计生执法活动中客观存在、无法避免的事实。

三、乡镇计生执法主体的功能和合作关系
（一）乡镇计生执法人员的功能
乡镇计生执法人员作为国家机关的内部成员以及计生执法活动的一线人员，面对乡村复杂、陌生的执法环境，其有自身的优势。第一，有较强的权威性和威慑力。乡镇计生执法人员，是国家官僚系统的一部分，是超然于乡村环境并以“执法者”的身份来到乡村开展计生工作。在村民看来，这些陌生的计生执法人员是“公家人”，代表着国家公权力。村民在意识形态话语的影响下，对国家公权力有着天然的尊敬和顺从，会有更大的可能性配合计生执法人员的工作。同时，派出所民警等乡镇计生执法人员在执法时，往往穿制服、开公车，这些象征国家公权力的事物，进一步提升了执法活动的权威性和震慑力。村民面对如此阵势仗的执法人员，会自然而然地形成一种“权力——服从”的文化网络[2]（p15），而这种文化网络的形成对于执法工作的开展显然大有裨益。

第二，可弱化人情关系的负面影响。虽然社会主义现代化建设不断向前推进，但我国绝大多数乡村仍然具有浓厚的乡土性，仍是一种与城市迥异的“熟人社会”或“半熟人社会”。在这种“熟人”或“半熟人”社会中，人情网络附在村庄生活的方方面面，村庄生活更多是通过人情关系来进行调整和维系。而乡镇计生执法人员，相对于村民而言属于外来者，是村民眼中的“陌生人”，他们不属于乡村，自然也不受乡村纵横交错的人情关系的束缚和钳制。这种独特的身份，使乡镇计生执法人员在开展计生执法工作时，能以更规范、更理性的方式进行，人情、“面子”被排除在计生执法考量因素之外，保证了计生执法工作的高效。

但同时，乡镇计生执法人员也存在一些难以克服的缺点。乡镇计生执法人员作为村庄“外来人”，对村民的家庭情况几乎是一无所知的。而一系列的计生信息，其也很难掌握清楚。即使当时掌握，其后也会面临因信息变动频繁而“失真”的问题。如果没有村中“当地人”的帮忙和协助，仅依靠乡镇计生执法人员自身的力量，计生工作难以为继，无法有效开展，这是由乡村人口多、面积大、人口流动不断加大等客观情况所决定的。

（二）乡村干部的辅助功能
在具体执法案件中，村干部作为村庄内部人，更多地发挥辅助功能，协助乡镇计生执法人员实现预期的计生执法目标。村干部在计生执法活动中的辅助功能，具体表现在以下两个方面。

第一，村干部的“信息员”功能。中国广大的乡村在相当程度上仍可以说是一个乡土社会、“熟人社会”，在村庄共同体内部，村民间相互比较熟悉，家庭情况均比较了解。乡镇计生执法人员作为“外部人”，难以掌握村庄内部的计生执法信息。而此时村干部的“村庄内部人”身份，使其能为乡镇执法人员提供较为详细且准确的计生信息和线索，从而保证计生执法活动的顺利开展。虽然村干部更多的只是提供相关计生信息和线索，但其发挥的作用、产生的影响却很巨大。

第二，村干部的“调解员”功能。村干部一般由辈分高、能力强、诚实正派的村民担任，其共同的特点是在村庄中有一定的权威和影响力，说话有一定的分量。由于计生执法工作常常伴随着争吵和冲突，因此村干部作为非正式的计生执法主体，当冲突出现时，其连接村民和乡镇计生执法人员的沟通、纽带功能便凸显出来。对于村民而言，村干部是村庄的一部分，是村民选举产生的，其说话有分量和权威，村民要听；对于乡镇计生执法人员而言，村干部是非正式的计生执法主体，是与他们共同完成计生执法任务的行动共同体，村干部的话语也具有说服力和影响力。因此，村干部两种性质的身份，使其在计生执法活动出现冲突或矛盾时，能够及时出面缓和气氛、消解乡镇执法人员和计生执法对象间的敌意和不满，相互说“好话”和斡旋，从而使计生执法工作能在较为平和的环境中得以完成。

村干部在计生执法中的“信息员”和“调解员”作用，虽然都是辅助性功能，但在实践中缺少了村干部的参与，计生执法工作就很难进行下去。没有村干部提供的计生信息和线索，计生执法人员就很难找到计生对象、发现计生案件；而没有村干部在乡镇执法人员和村民间的调和，更多的计生纠纷和冲突将会出现。由此，我们可以看到，村干部在计生执法中的辅助功能，是不可缺少、至关重要的。

（三）乡镇计生执法人员与村干部的执法合作
乡镇基层治理有“两个办事渠道——通过官方法定程序的正式渠道和通过社会关系网络的非正式渠道——同时存在”[3]（p93-102）。在计生执法实践中，乡镇计生执法人员虽然具有诸多优势，但也存在“无法准确掌握村庄计生信息”的问题。相对于乡镇计生执法人员，村干部作为村庄内部成员，其恰好弥补了乡镇执法人员的不足。“当制度化和规范化官僚制运作无法达成压力型体制中的目标任务时，乡镇则置换官僚制的理性主义逻辑进行策略主义运作，各类非正式运作方式由此而生。”[4]（p121）在当前的乡镇计生执法实践中，乡镇计生执法人员与村干部间的合作共治，克服了各自的不足且彰显了各自的优势，成为计生执法工作得以开展的最佳模式，缺少其中之一，乡镇计生执法工作便独木难支，陷入困境。

这种合作关系的形成，是在乡镇行政权力和资源有限的情况下，国家权力不断深入农村，对乡村社会进行更精细治理的必然结果。由于行政权力和资源的不足，乡镇计生执法人员在面对乡村众多的治理任务及执法对象时，只能借助乡村社会的内部成员、非正式计生执法力量——村干部进行协助治理。这种合作关系并不只出现在计生执法领域，乡村社会中的一切执法活动几乎都依赖于这种合作关系。正是这种合作关系的存在，我国乡村治理活动才得以更加有序、平稳地铺展开来。在乡镇行政资源仍然有限的今天，这种合作关系必须继续坚持，不能动摇。

四、乡镇计生执法合作机制的生成
乡镇计生执法活动，在较长的实践过程中形成了压力型体制下的合作机制。这种“理想类型”意义上的合作机制，适应了乡村社会实际，反映了乡镇计生执法运作的内在逻辑及规律，是一种较为合理、实用的计生执法运作机制。

（一）上级行政压力决定执法主体间的合作
在压力型体制下，乡镇计生执法人员与村干部面临着巨大的行政压力，必须要按时完成上级交给的计生执法任务。在这种行政压力下，村干部和计生执法人员都有合作的意愿和动力。乡镇计生执法人员与村干部的合作，一方面是因二者都面临着计生任务考核，有着相同的工作任务；但更重要的是，二者确实有着对方不具有的种种优势，缺少另一方，二者的计生执法工作都无法有效地开展，均会面临自身无法克服的困难。在乡镇计生领导小组所构建的压力型体制下，二者所形成的计生执法合作关系，适应了当前乡镇计生执法的现实，符合乡村实际的理性实践。

（二）计生执法实践效果影响上级行政压力的施加
在乡镇计生执法工作中，上级行政压力的施加，通常会受村干部与乡镇计生执法人员执法效果的影响而发生变动。具体而言，如果村干部与乡镇计生执法人员无法在规定的时间内完成预定的计生执法任务，发生了众多的“黑户”“两非”等现象，县级政府及其计生主管部门便会对乡镇政府、计生办等进行训斥、问责，加大对乡镇一级有关部门的行政压力。乡镇计生领导面对上级的行政压力，会进而强化对一线计生执法人员——村干部和乡镇计生执法人员的行政压力，督促其努力工作，加大其惩戒力度。所有的行政压力层层下移，最终聚集到村干部和乡镇计生执法人员身上。此时，村干部和乡镇计生执法人员只能努力工作，运用自己所能采取的一切方法，发挥自己最大的潜能去完成相关计生任务。直到完成相关计生任务，他们这一阶段的计生工作压力才会有所缓解。

（三）互动协调关系的形成
如上所述，在乡镇计生执法实践中存在两种关系：一种是乡镇计生领导小组与乡镇计生执法人员及村干部之间形成的行政压力关系；另一种是村干部与乡镇计生执法人员间的执法合作关系。这两种关系的存在，为我们采取一种精细化、结构化的视角去观察乡镇计生执法工作的内在逻辑和运作规律提供了便利和依据。

一般而言，如果乡镇计生执法效果不佳，县级政府会对乡镇计生领导施加更大的科层压力，乡镇领导则转而对基层一线执法者——村干部及乡镇计生执法人员施加行政压力，并促使其以更为积极、负责的心态去工作。一旦计生执法工作不断改善，来自上级的行政压力通常会趋于平稳甚至会有所减轻。经过一段时期便很可能出现基层执法人员的“懒政”现象，并进而再次出现执法不佳的问题。上级政府则就又会强化对下级有关部门的行政压力，并因此而形成了一个循环。这种循环反映的正是乡镇计生执法主体间的互动协调关系。可以看到，在这一互动协调关系中，行政压力会随着计生执法实践效果的好坏而发生变动，但通常会保持在一个适度的压力范围之内。计生执法活动，既不会一直处于高强度的行政压力之下，也不会永久处在较低的行政压力状态之中，因为过高或过低的行政压力都是不利于计生执法工作有效进行的。在推动计生执法工作有序开展这一目的指引下，行政压力会在计生执法主体互动协调的关系中长期保持动态平衡状态。通常情况下，行政官僚体系能够进行自我调适，保持一种稳定、适度的行政压力强度，从而推进基层执法工作的有序、有效开展。

五、合作机制的消解：乡镇计生执法面临的挑战
随着改革开放的深入发展、社会经济领域的不断变化，自21世纪以来，计生执法的合作机制在运作过程中遭受到越来越多的挑战。“自上而下”的行政压力“失灵”、两类计生执法主体治理功能难以发挥且面临诸多阻碍等，均在不断消解这种计生执法运作机制，且对乡村社会治理产生了较大不利影响。

（一）“自上而下”的行政压力的“失灵”
1.计生执法工作的“目标替代”。面对乡镇政府下达的计生执法任务和指标，村干部在行政压力下，有的会更加努力地工作，以求按时、按量地完成计生任务和指标；而有的则想出来了“歪点子”，力图通过做虚假的台账及计生信息来应付上级的检查。“有关激励强度的一个原则是要考虑‘员工努力程度和产出之间的关系’。如果员工无论怎样努力，都难以改变其产出的话，增加激励强度只能诱导员工通过作假来达到自上而下的预期”[5]（p13）。在当前乡镇计生执法活动中，某些村干部为完成计生任务，出现了“目标替代”现象，“执法活动”被“执法文本”所取代，成为村干部计生工作的主要策略。

在X镇，镇政府要求每个村的“三查率”①“三查”指的是基层计生部门针对育龄妇女开展的查环、查孕、查病活动。而“三查率”即为“三查”活动的落实率（落实情况）。要达到90%以上，如果不达标，表现最差的三个村按1000、500、300元的标准罚款，表现最好的前三个村则按1000元、500元、300元的标准予以奖励。秦阳村村干部为了能达标，就花钱到武汉办了假的“三查证”，上面还有钢印。秦阳村通过此种方法，顺利地将此项计生任务完成了。

村干部的这种应付、糊弄行为，在当前乡村较为常见。“政策监督成为一种形式化的监督，监督的结果并没有真实地反映出实际状况。基层政府面对上级政府的政策监督，通过构建利益链条、关系网络等非正式的途径消解掉了政策监督中的理性标准”[6]（p81）。村干部的此种行为，使得上级政府对计生工作的要求、考评失去了意义，针对计生工作施加的行政压力在相当程度上失去了效力。

2.计生执法行为异化。面对上级的行政压力，在乡镇计生执法工作中，还产生了笔者所界定的“计生执法行为异化”现象。它反映的是某些村干部为了完成计生任务，而不惜采取违法、违规的方式和手段，滥用权力的行为。

在X镇白龙村，村干部为了保证所有在外打工的计生对象能在乡镇开展“三查”工作时按时返乡，就私自向每位计生对象收取了300元的所谓“保证金”。如果计生对象在年中开展“三查”活动时按时返乡接受“三查”，村里会把300元保证金返还给村民，而如果计生对象届时不返乡接受“三查”，该“保证金”就会被村里没收，作为惩罚。

白龙村村干部希望借收取“保证金”的方式，逼迫村民按时接受计生检查，其愿景美好，但实质上已违规、违法。村干部并无任何权力去向村民收取300元的保证金，其收费是无依据的。村干部为了完成上级交付的执法任务而进行的诸如此类的异化行为还有很多。乡镇政府本希望通过行政压力的施加，以达到良好的执法效果，但未曾料到在这种压力之下，村干部虽完成了交付的执法任务，但却发生了乡镇政府所不愿意看到的情形。

无论是乡村干部的弄虚作假，还是执法中的“异化行为”，它们都有一个共同特征，即当前乡镇计生执法工作中，乡镇政府对村干部所施加的行政压力在相当程度上被村干部通过种种方式消解，压力型体制的优势无法发挥出来，相反还引发了一些危害计生执法活动的后果。

（二）乡镇计生执法部门的困境
1.计生执法资源不足。乡镇政府要负责全镇范围内各行各业的管理与执法任务，但其所掌握的行政权力及财政资金却与之不相匹配。在中西部地区，许多乡镇处在一种虽有权执法，但却无配套的行政资源来具体实施的尴尬境地，只能从其他部门来临时抽调行政人员或资源以完成执法工作。

2006年的税费改革，使乡镇政府执法资源匮乏这一问题更为严峻。“税费改革以前，基层政府的财政主要依靠地方税收、各种摊派和收费。改革取消了农村收费和农业税之后，这些地区的基层政府收入开始越来越依靠上级政府尤其是中央政府的转移支付补助”[7]（p9-10）。但由于上级政府的转移支付补助更不稳定，与乡镇干部的“搞关系”能力以及人脉背景有较大关系，故税费改革在导致乡镇政府的自有资金大幅萎缩的情况下，使得乡镇政权如周飞舟所述的那样，由原本的“汲取性政权”转变为“悬浮型政权”，乡镇政府因行政资源的有限而处境尴尬，变成了表面上可有可无的一级政府组织。

乡镇政府行政资源的有限，使得计生执法活动面临重重阻碍。虽然相比以往，村民生育意愿已大幅降低，计生执法的困难已有所降低，但毕竟还要面对诸如“三查”“两非”以及计生服务之类的事务，而且随着人口流动的日益频繁，导致计生执法费用居高不下，这些都对乡镇计生执法部门提出了严峻的挑战。

2.计生执法手段缺乏。乡镇计生执法部门在开展计生执法工作时，是拥有一些计生强制权力的，如派出所可对村民进行罚款或警告，计生办可申请人民法院强制执行村民欠缴的社会抚养费等。但这些行政强制权力在面对现有的计生执法问题时，却显得杯水车薪，无法对计生执法活动产生更多实质上的助益。最典型的例子就是社会抚养费的征收问题。乡镇计生执法部门中，无论是计生办还是综合执法大队、派出所，均没有强制执行社会抚养费的法定权力，而人民法院虽然能够强制执行，但法院的强制执法力量相对于其所面对的执行任务而言，过于弱小，强制执行力量严重不足。面对村民对社会抚养费征收的消极抵抗，乡镇计生执法部门在法治话语和保障人权的舆论环境中，由于缺乏相应的强制权力或手段去挟制计生对象，只能放之任之。在相当程度上，正是因强制执行权力的匮乏，使得社会抚养费的征收问题积重难返，征收行动难以取得突破。

2018年，X镇的社会抚养费欠缴款项累计高达200多万元，许多村民即使有钱也不缴纳。面对村干部和计生部门的征缴行动，村民常常有两套说辞。其一是家里没有足够的资金缴纳社会抚养费；其二是某某人也欠缴社会抚养费了，为何不强制他缴纳。别人不缴，那我也不缴。

可以看到，乡镇计生执法部门在面对计生对象的非程式性行为时，陷入一种两难境地。“依法行政虽然有效地规范了乡镇的权力运作，使其更符合官僚制运作的规范化和程序化原则，但并未相应地赋予乡镇制度化的执法权力，乡镇缺乏应对非程式性乡村社会的治理能力。”[4]（p135）由此，乡镇计生执法实践陷入矛盾之中。

（三）村干部计生执法辅助功能的弱化
乡镇计生执法工作，需要村干部的大力协助。而村干部能否在计生执法中发挥其应有的价值，成为乡镇计生执法人员的“信息员”和“调解员”，关键在干群关系如何。干群关系的好坏，直接影响乡镇计生执法能否取得良好的实效。但令人遗憾的是，当前的干群关系相比以往，存在一定程度的恶化。在笔者调研的X镇，当我们询问干群关系如何时，经常听到的一句话是“现在的村干部和以前的没法比”。之所以干群关系会出现较大程度的疏离，笔者以为主要由三方面因素所导致。

首先，税费改革客观上使干群之间的互动关系改变。2006年农业税费改革，在减轻农民负担的同时，也改变了村干部与村民之间的互动格局。以前为了征收农业税费，村干部会努力构建、维持与村民的良好关系，以便在征收农业税费时方便做群众工作。“在国家行政能力比较弱小，基层传统‘大私’又已涣散的情况下，代表基层国家行政权力的村组干部就要‘化公为私’，通过积极参加村庄的人情交往，扩大人情圈来促成一个自己人的认同，从而提高治理能力。”[8]（p16）而进入2006年后，农业税被废止，一些农业费也大大减少。村干部不再有求于村民，相反村民会因各种社会福利保障等事项而有求于村干部，双方之间的“互动关系”发生了彻底的改变。在这种状况下，村干部对待老百姓的态度，变得更为冷漠、有恃无恐，村干部失去了与村民发展良好关系的动力。

其次，国家规范化、程式化的要求，客观上打破了村干部与村民间充满温情的干群关系。随着法治社会建设的不断深入，乡村社会的治理方法和手段也日益规范化、法治化。虽然人情关系在当前乡村社会仍有较强的影响力，但却也随着社会治理法治化的要求而不断衰弱，以往干群之间那种相互理解和配合的状态不断被国家的法治要求所冲淡。以前村干部依靠人情、感情和威望来处理村庄事务，“在人情机制的规训下，人们受微观权力和人情规范的支配，被整合进利益和责任连带机制之中，熟人社会也因此被整合成对内纷争较少、对外团结一致的亲密社群”[9]（p231），而现在村干部则更多地运用规范化、程式化的方式来处理村务，干群之间的人情机制越来越多地被规范化要求所取代。因此，干群关系的恶化，在某种程度上可以说是乡村治理法治化、规范化的意外后果。

不良的干群关系，使得村干部在计生执法活动中，无法在乡镇计生执法人员与计生对象之间建立起有效的沟通和协调，村干部的“信息员”和“调解员”功能也因此无法发挥出应有的作用。村干部不仅不能消解乡镇计生执法人员与村民的纷争和误解，反而还可能会激化二者之间既有的争议和矛盾。

此外，村民间的关系愈发“陌生化”。自90年代初期逐渐风行起来的“打工经济”席卷中西部乡村，许多村民为了获得更好的收入，而纷纷到东南沿海等地务工经商，乡村逐渐“空壳化”。进入21世纪，这种状况随着东部与中西部经济发展水平差距的扩大而有进一步加剧的趋势。在打工经济盛行的乡村，人口流动十分频繁，外出务工人员大多只在过春节时返回家乡，其余时间均在外地工作。同时，随着社会生产力的发展，农业生产过程中村民间的合作动力和需求越来越小，村民日益“原子化”。而农业税费改革也在客观上减少了村干部与村民的交往见面机会。如此，村民之间越来越不熟悉，由熟人社会变成了贺雪峰笔下的“半熟人社会”。村民间关系的“陌生化”，对乡镇计生执法有较大影响，村干部无法再像以往那样准确、清晰地描述出村民的家庭情况等信息，而这些信息对于乡镇计生执法活动而言，又是至关重要的。村干部的“信息员”功能受到进一步的挑战和削弱。

六、结语及启示
乡镇计生执法活动中的压力型体制、合作关系以及互动协调关系，构成了“理想类型”[10]（p32）意义上的“压力型体制下的合作机制”，这是笔者基于计生执法实践活动进行抽象概括的产物，其反映了乡镇计生执法的一般运作逻辑。无论是20世纪80、90年代的乡镇计生执法活动，还是当前的乡镇计生执法实践，均是大致按照这种“理想类型”进行运作的。乡镇计生执法活动之所以如此运行，这是由乡镇政权行政资源匮乏而治理任务繁重的实际状况所决定。在“乡镇行政资源不足”这一状况短期内无法改变的情况下，当前的乡镇执法模式适应了我国国情、契合了乡镇计生执法实际的压力型体制，这一合作机制或将在较长时期内继续存在。

但随着改革开放的深入发展，社会经济领域的不断变化，这一乡镇计生执法模式在运作过程中，遭受到越来越多的挑战。自上而下的行政压力“失灵”、两类计生执法主体治理功能难以发挥等，均在不断破坏、消解这种计生执法运作机制，且已对乡村基层治理产生较大不利影响。在此状况下，为推动基层治理的规范化、法治化，修复、完善这一计生执法机制，笔者认为应从以下三个方面予以着手。第一，应强化、完善多部门间计生执法合作。当前乡镇基层强制执行力量不足，故应拓展基层执法部门的合作主体及合作领域，加强基层人民法院与派出所、综合执法大队的执法合作，从而缓解乡镇一级长期存在的行政资源不足、单一部门执法力量薄弱的弊病。第二，应构建计生执法的跨区域协作机制。打击“两非”以及提供计生基本服务等，需要不同区域计生执法部门间的合作共治，仅靠某一地区的执法部门，难以取得良好的计生执法实效。通过构建计生执法的跨区域协作机制，不同地区的执法部门能够信息共享、协调行动，从而推动计生执法活动的有效开展。第三，应提升计生执法的技术水平及物质保障。社会的发展、治理事务的繁杂，给乡镇计生执法工作带来巨大挑战。通过提升计生执法技术水平、加强执法的物质资源保障，能为计生执法活动的开展创造良好的物质、技术条件，从而逐步改变基层计生执法部门治理资源匮乏、执法效能不佳的状况。

参考文献：

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2020.04.018

[中图分类号]D90

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2020）04-0144-10

基金项目：国家社科基金重大项目“新型城镇化建设的法治保障研究”（16ZDA062）。

作者简介：王福强（1990—），男，安徽临泉人，西南政法大学行政法学院博士生。

责任编辑 杨 幸