环境风险治理工具的行政法理论阐释

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环境风险治理工具的行政法理论阐释
兰皓翔

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

[摘 要]阐释环境风险治理工具的行政法理论，就是将不同行政法基本理论中的法治理念、原则、标准、程序等嵌入环境风险治理工具的选择和运用之中。行政法“红灯理论”“绿灯理论”和“黄灯理论”分别对应“政府主导型”“市场主导型”以及“混合型”三种环境风险治理工具的理想类型。政府主导型环境风险治理工具是“红灯理论”倡导的行政手段的具体表现，体现了行政权的执行性，其合法性通过“红灯理论”得以解释和证成；市场主导型环境风险治理工具是“绿灯理论”关注行政过程的直接体现，重视规则在行政活动中的作用，蕴含着“绿灯理论”所追求的行政效能最大化之目的；混合型环境风险治理工具是“黄灯理论”主张的通过多元方式实现行政目标的现实反映，强调行政权和公民权的互动与平衡，契合了“黄灯理论”兼顾行政效能与行政公正的理念。

[关键词]环境风险；治理工具；行政法理论；行政法治；理想类型

一、引言
“现代政府诸多失灵之处，不在目的而在于手段。”[1](p6)检视我国环境风险治理实践不难发现，造成我国环境风险治理成效并不稳固的一个重要原因在于治理主体未能合法合理地选择、运用环境风险治理工具①既有研究表明，我国环境风险治理工具的选择与运用存在着“绩效不佳、成本过高、难以获得普遍认同以及工具之间相互抵牾”等问题（具体可参见戚建刚：《环保行政判决的结构分析及其制度意蕴——以2016年度203份环保行政判决文书为分析对象》，载《法学杂志》2018年第3期）。。对此，作为“考量行政权力运行、保障人民基本权利之学”[2](p10)的行政法学理应做出一定的学术关怀。以行政法学视野研究环境风险治理工具的选择与运用，就是要通过揭示解释规范环境风险治理工具的行政法理论、梳理总结环境风险治理工具的行政法实践、设计构建选择和运用环境风险治理工具的行政法制度等核心议题，以提升环境风险治理工具选择与运用的合法性与合理性，为实现环境风险治理活动的合法、科学、稳定、高效运作提供制度性保障。囿于篇幅所限，笔者无法通过一篇文章对前述全部议题加以探讨。本文聚焦于“环境风险治理工具的行政法理论”这一基础性议题，抽象出政府主导型、市场主导型和混合型三种不同类型①需要指出的是，笔者在本文中提出的三种类型的环境风险治理工具实质上运用了马克斯·韦伯所创立的理想类型划分法。事实上，若要对环境风险治理工具类型的划分达成共识是极为困难的，因为治理工具本身具有多维性（参见[美]莱斯特·M.萨拉蒙著《政府工具：新治理指南》，北京大学出版社，2016年版，第9页。对于理想类型分析方法的特点、如何建构等问题，参见[德]马克斯·韦伯著《社会科学方法论》，韩水法，等译；中央编译出版社，2002年版，第19页）。的环境风险治理工具，并分别结合行政法“红灯理论”“绿灯理论”以及“黄灯理论”加以剖析，以期勾勒出一幅用以规范环境风险治理工具的行政法基本理论蓝图。

二、规范政府主导型环境风险治理工具的行政法“红灯理论”
（一）行政法“红灯理论”之学理阐释
行政法“红灯理论”又被称为“控权论”，其核心观点在于：“将行政法的目标锁定在控制或约束国家，行政法就是控制权力、保障个人自由的工具，而且，对行政的法律控制主要是通过法院的司法审查来完成。”[3](p37，67)申言之，“红灯理论”主张行政权行使的有限性，强调行政权是立法权的延伸，行政权行使的目的在于执行立法机关的立法旨意，通过司法审查实现对行政权的控制，进而保障公民权利。

从前述“绿灯理论”的基本观点可以看出，其与“红灯理论”存在着显著的区别。两种理论分别“体现着效率与公平、个人主义与集体主义、形式正义与实质正义，以及司法权和行政权之间的矛盾。”[13](pp.10-19)具体而言，二者最根本的区别在于对待行政权的态度。“红灯理论”立基于对行政权的合法性控制，它对行政权抱有十分的敌意，主张将行政权控制在最小限度范围内，因而，“红灯理论”并不谋求行政主体积极行政，相反，消极意义行政成为“红灯理论”支配下的常态。相较之下，“绿灯理论”对待行政权的态度可是说是暧昧甚至是宽容的，它认为行政权的行使应最大限度地满足公共需求，增进公共福祉。行政获得了自身的独立性，它不再只是立法的延伸。需要指出的是，尽管“绿灯理论”对行政权持宽容的态度，但并不意味着“绿灯理论”放弃了对行政权力监督的努力。与“红灯理论”寄希望于司法控制行政权力所不同，“绿灯理论”认识到司法控制行政权力的局限性，更加注重行政机关的自我规制以及公众参与监督的作用。此外，与“红灯理论”所主张的行政权力的合法性来源于立法授权观点相左，“绿灯理论”认为符合公共利益的行政目标的实现才是行政权力的合法性来源。

（二）政府主导型环境风险治理工具之行政法释义
1.“环境风险治理工具”之释义。从词义分析的角度来看，“环境风险治理工具”由“环境风险”和“治理工具”两个核心语词构成。为科学界定“环境风险治理工具”之含义，有必要分别对“环境风险”及“治理工具”加以分析。关于“环境风险”的定义，权威观点指出，“风险”是指“将来可能遇到的各种各样的不确定性，人们对未来行为预期的不确定性而可能导致后果与预期目标发生负偏离。”[6](pp.23-24)那么，“环境风险”就是指在环境领域内发生损害的可能性和不确定性。关于“治理工具”的定义，理论界至今众说纷纭，因此有必要对其展开分析。国内外诸多学者曾分别对“治理”和“工具”进行了有益的探讨，代表性观点如：Rhodes教授指出，“治理意味着一种新的统治过程，有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”[7](p2)；Kettle教授认为：“治理就是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”[8](p22)；莱斯特·M.萨拉蒙教授指出：“工具可以被定义为一种可辨识的方法，集体行动可通过它被调动起来用来解决公共问题”[9](p15)；陈振明教授认为：“工具是实现政策目标或结果的手段”[10](p49)；等等。由此可知，“治理”与公共领域密切关联，“工具”则与特定目标相连结。进而，“治理工具”至少包含四个不可缺少的要素：治理主体、治理目标、治理过程和治理手段。结合以上分析，笔者认为，“治理工具”是指某一个或多个主体在为实现特定目标的过程中所采用的一系列方法、途径或手段的总和。据此，“环境风险治理工具”是指相关治理主体为有效防范和及时处置环境领域内可能发生的损害而采取的一系列方法、途径或手段的总和。

2.“政府主导型环境风险治理工具”之释义。由“环境风险治理工具”的定义可知，其蕴含着治理主体、治理目标、治理过程和治理手段四个要素。此定义中，治理目标是有效预防和及时化解环境风险；治理手段是一系列方法或途径；治理过程是对一系列治理手段的综合、比较与选择，并在此基础上实现治理目标的活动；治理主体则涉及由谁主导治理过程。“政府主导型环境风险治理工具”实质上就是对治理主体的框定，即在治理环境风险的各项活动中，由享有公权力的政府部门牵头组织，在比较、选择各项环境风险治理工具时采用的是体现以行政权力为导向的治理手段。因而，“政府主导型环境风险治理工具”呈现出“命令——控制”型的特征，其又被称为“命令控制型环境风险治理工具”，有学者也称之为“规制型环境治理工具”[11](p200)。笔者认这为，“政府主导型环境风险治理工具”是指，享有行政权力的环境风险治理主体通过设立带有强制性的环境标准、环境许可等措施，并以相应的法律、法规、规章或规范性文件为依据，对环境污染者的污染行为、技术、后果等内容加以规定和限制，为实现环境风险治理目标所运用的相应管理方法、途径或手段的总称。

（三）“红灯理论”之于政府主导型环境风险治理工具之行政法意蕴
在以“红灯理论”为主导的行政法关怀下，行政主体只需要遵循并严格执行立法机关制定颁布的法律，也就完成了行政的使命。至于行政权的合法性问题，就自然交给司法机关进行处理。至于行政权的合理性问题，并非“红灯理论”支配下的行政法所关注的重点。政府主导型环境风险治理工具是行政法“红灯理论”的产物，可从以下三个方面进行分析。

第一，从治理主体和治理目标上而言，政府主导型环境风险治理工具体现了“红灯理论”所主张的行政权的执行性和实现立法目的之特征。政府主导型环境风险治理工具实质上是以行政机关为主导的环境风险治理主体运用相关环境风险治理手段所从事的环境风险治理活动，它以立法机关颁布施行的法律法规为依据，以实现法律法规的立法目的为目标，呈现出斯图尔特教授所讲的“民意传送带”功能，是执行相应环境立法、实现立法意旨的主要途径。

第二，从治理手段上而言，政府主导型环境风险治理工具是“红灯理论”关于行政治理手段理念的具体运用。“红灯理论”主张将行政权力控制在最小限度之内，行政权的存在不过是立法的具体化，因而，行政权的来源以及行政主体行使行政权的方式也较为单一，即严格依照法律规定行使行政权。政府主导型环境风险治理工具正是通过相应的法律、法规、规章或规范性文件中设立的环境标准、行为模式、责任后果等规制环境污染者的行为，以实现环境风险治理。此种模式下，治理工具体现出强制性和排他性色彩，这与“红灯理论”所倡导的行政权作为立法权的触角的理念不谋而合。

第三，从治理过程上而言，政府主导型环境风险治理工具的合法性通过“红灯理论”得以解释、证成和实现。“红灯理论”主张通过设立相应的司法审查标准实现对行政权的控制。在环境风险治理活动中，治理主体运用政府主导型环境风险治理工具进行环境风险规制的过程实质上就是执行相关立法的过程。换言之，运用政府主导型环境风险治理工具规制环境风险的合法性来源于立法机关的授权，立法机关通过制定相应环境法律规范明确政府主导型环境风险治理工具的具体类型、确立相应的程序，为行政机关运用政府主导型环境风险治理工具提供较为明确的标准和指引，以确保行政权符合立法之要求。此外，当运用政府主导型环境风险治理工具的行政机关所从事的环境风险治理活动游离于立法规定之外时，也可以通过相应的司法程序对其加以审查、控制和纠正。

三、规范市场主导型环境风险治理工具的行政法“绿灯理论”
（一）行政法“绿灯理论”之学理阐释
随着现代行政国家发展轨迹的不断演变①现代行政国家面临纷繁复杂的行政现实，其表现为以下两个方面：一方面，行政权力的扩张已经成为了一个不容否认的事实；另一方面，通过执行议会法律和司法审查对行政权力的控制显得越来越无力。，行政法基础理论也得以发展，产生了行政法“绿灯理论”。“绿灯理论”又被称为“管理论”，与“红灯理论”相对应，该理论改变了对行政法的传统看法。“绿灯理论”不再束缚于“行政法作为对干预主义的国家的砝码”的传统观点，相反，它认为“行政法应当增进政府行为的合法性，并基于团体主义的特征，不断推进和满足公共利益或公共目标。”[3](p70-71)在“绿灯理论”影响下，行政法学家们对行政法的概念和功能进行了重构。毛雷尔教授指出，“行政法是指以特有的方式调整行政——行政行为、行政程序和行政组织的（成文或不成文）法律规范的总称，是为行政所特有的法。行政法是并且正是调整行政与公民之间的关系、确立公民权利和义务的规范，只是其范围限于行政上的关系而已。”[12](p33)

第三，从治理过程上而言，市场主导型环境风险治理工具体现了“绿灯理论”所倡导的对行使行政权过程的关注。“绿灯理论”关注行政权的视野由仅仅关注行政权的运行结果转向对行使行政权过程的考量，行政权的合法性不再只来自立法机关的授权，而是取决于行政权能的实现。作为“红灯理论”的产物，政府主导型环境风险治理工具运用的效果实质上取决于治理主体对法律的执行情况，它是结果导向的治理工具。市场主导型环境风险治理工具运用的成效则在很大程度上依赖运用工具的过程，它是过程导向的治理工具。这是因为，市场主导型环境风险治理工具涉及多方主体，包括但不限于环境风险治理者、环境风险制造者以及环境风险影响到的社会公众，对市场主导型环境风险治理工具的运用实质上是一个不同主体之间相互博弈的过程。此外，实践表明，市场主导型环境风险治理工具要发挥环境治理成效的确也需要一个时间上的过程[17](p98)。在上述过程中，行政法就需要对市场主导环境风险治理工具使用的方法、步骤、时间等议题加以关注，亦是“绿灯理论”的题中之义。

（二）市场主导型环境风险治理工具之行政法释义
笔者之所以采用“市场主导型环境风险治理工具”这一概念，是源自环境管理学权威学者和权威机构关于环境政策工具分类的学术启发。例如，瑞典环境学家托马斯·思德纳教授将环境政策工具归纳为“利用市场、创建市场、环境规制和公众参与”四种类型[14](p47)；又如，世界银行把环境政策工具划分为四类，即“利用市场、创建市场、环境管制和公众参与”[15](pp.10-11，22-31)。此外，在一些研究中②如OECD将三大类环境政策工具划分为命令控制型工具、经济激励工具和劝说式工具（参见OECD著《环境管理中的经济手段》，中国环境科学出版社1996年版）。，“市场主导型环境风险治理工具”又被称为“经济激励型环境政策工具”，在使用这一表述时，其通常对应的是“命令控制型环境政策工具”这一概念。笔者认为，“市场主导型环境风险治理工具”是指，环境风险治理主体通过利用市场机制自身的作用来引导、激励环境污染者通过技术革新等方式降低环境污染、防范环境风险的各种方式、途径或手段的总和。通常而言，市场主导型环境风险治理工具的表现形式为补贴、贷款、排污权交易、环境税等。市场主导型环境风险治理工具利用了环境污染者作为“（有限）理性经济人”的特性，通过提供一定的优惠或激励措施来实现环境污染者自我规制。

市场主导型环境风险治理工具与政府主导型环境风险治理工具既有联系又有区别。具体而言，一方面，它们在治理目标、治理过程等方面具有一致性。例如，就治理目标而言，都是为了有效预防和及时化解环境风险；又如，就治理过程而言，都是一系列治理手段的综合、比较与选择。另一方面，它们在治理手段、治理主体等方面存在一定的差异性。例如，就治理手段而言，市场主导型环境风险治理工具通过利用市场、创建市场的方式来规制环境风险，它与政府主导型环境风险治理工具所设立的强制性环境标准、环境许可等直接性管制手段有所不同，市场主导型环境风险治理工具最大的特点是治理工具呈现出的市场性、间接性和非管制性特征；又如，就治理主体而言，市场主导型环境风险治理工具的治理主体既包括享有行政权力的环境治理主体，也包括非行政权力环境治理主体，而政府主导型环境风险治理工具的治理主体主要是享有行政权力的环境治理主体，如行政机关、法律法规授权的组织等。

（三）“绿灯理论”之于市场主导型环境风险治理工具之行政法意蕴
在“绿灯理论”的指引下，行政法的功能不再拘泥于控制行政权力，保障公民权利，其更为重要的作用在于拓宽行政的范围、实现行政的公共服务职能。市场主导型环境风险治理工具的出现因应了行政法“绿灯理论”的发展，可从以下三个方面进行分析。

第一，从治理主体和治理目标上而言，市场主导型环境风险治理工具与“绿灯理论”所欲追求的行政效能最大化目的相一致。市场主导型环境风险治理工具的治理主体既包括享有环境治理公权力的行政主体，如环境行政机关、法律法规授权的组织等，也包括非公权力主体，如制造环境风险的企业等，不同性质的治理主体都能够运用市场主导型环境风险治理工具来规制环境风险，他们有着共同的治理目标，即有效预防和及时化解环境风险。除此之外，制造环境污染的企业利用或接受市场主导型环境风险治理工具更直接的目的可能在于降低生产成本，但是并不影响实现环境风险规制的目标。“绿灯理论”强调行政效能的最大化，也就意味着行政权的行使能够最大限度地提高公众福祉。在规制环境风险时运用以经济激励为机制的市场主导型环境风险治理工具，而非传统的政府主导型环境风险治理工具，有利于激发环境风险规制对象的积极性，提高公众对环境风险治理活动的认可度，因而符合“绿灯理论”所欲追求的行政效能最大化的目标定位。

第二，从治理手段上而言，市场主导型环境风险治理工具与“绿灯理论”关于法律与规则的认识相契合。在“绿灯理论”那里，被“红灯理论”视为关键法宝的“法律”也只不过是行政的工具，如果合乎行政规律的规则能够更有利于行政目标的实现，那么规则就能够取代法律[16](pp.89-99)。市场主导型环境风险治理工具不像政府主导型环境风险治理工具通过立法制定强制性的标准、设立环境许可等方式对环境风险规制对象进行直接性、强制性的管制，而是利用市场自身的调节机制，通过设立环境税、排污权交易制度、给予补贴、环境退费等制度激励环境污染者和消费者规制自身的行为，并降低环境污染风险，以此换取一定的利益或好处。前述治理工具的不同样态可以是立法机关通过立法的形式加以规定，也可以是行政机关通过制定规范性文件、签订行政契约等方式加以明确，它摆脱了政府主导型环境风险治理工具的命令控制模式，取而代之的是沟通协商模式。因此，行政权的行使不再仅仅是执行立法，行政机关根据需要所创设的规则也可以成为行使行政权的依据。这就与“绿灯理论”关于法律与规则的认识不谋而合。

有学者曾对“红灯理论”的基本特征作出了精彩概括：“一是行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障个人自由权利，制止国家行政机关干预或限制个人自由和权利；二是行政最重要的内容就是独立的司法权对行政行为予以司法审查，从而达到其限制和控制行政权的目的；三是行政权的范围必须受到严格限制，最大可能地排斥自由裁量权；四是行政法治原则包括对一切行政活动的总括性要求——‘无法律则无行政’，任何没有法律明确授权的行政行为，都不具有公民必须服从的正统性而归于无效。”[4](pp.61-62)由此可知，“红灯理论”关注的焦点是行政权的合法性问题，行政权不过是民意的“传送带”，行政机关的职责是在特定案件中执行立法指令，立法机关通过制定规则、标准授权行政机关权力，以指引行政权力的行使，并且司法审查必须对行政机关的行为进行审查[5](pp.10-11)，其所对应的行政理念是消极行政。

四、规范混合型环境风险治理工具的行政法“黄灯理论”
（一）行政法“黄灯理论”之学理阐释
如同“绿灯理论”的产生和发展是为了回应和弥补“红灯理论”的不足一样，行政法“黄灯理论”是因应“红灯理论”和“绿灯理论”各自局限的产物，“黄灯理论”也被称为“平衡论”。它的核心观点在于：“行政法的主要功能在于公正地分配行政利益与公民利益，兼顾效率和人道主义行政。”[3](pp.47-48)如果说“红灯理论”是传统法治主义原则的集中体现，“绿灯理论”是行政法独特功能的集合反映，那么“黄灯理论”则是二者的结合点。如何使政府在被广泛授权的同时受到有效的节制，如何在提高行政效率和保护个人权利，公共利益与私人利益之间维持合理的平衡成为现代行政法一个共同的发展趋势[18](p60)。它是“联结对无数行政决定进行某种控制的必要性与关注行政行为设置某些良好标准、保证行政决定的高效和责任制与保护人权的综合体”[19](p9)。质言之，“黄灯理论”试图在“红灯理论”和“绿灯理论”分别代表的公平与效率、个人主义与集体主义、形式正义与实质正义，以及司法权和行政权之间寻求第三条道路。

在我国，以罗豪才教授为代表的行政法学者系统论证了颇具中国特色的行政法“平衡论”。“平衡论”主张在行政法律关系中，行政主体和行政相对人的权利义务应当在大体上处于平衡状态：“行政权力既要受到控制，又要受到保障；公民权既要受到保护，又要受到约束；行政权与公民权之间也应既相互制约，又相互平衡。”[20](p54)“平衡论”既强调立法、司法对行政权的控制作用，又重视程序性规范规则对行政权的监督，与此同时，也强调对行政相对人权利义务的规范和限制，通过行政相对人参与行政过程来实现行政权效能的最大化和行政权行使的公正性①更多关于行政法“平衡论”的详实研究，参见包万超著《行政法与社会科学》，商务印书馆，2012年版，第126—214页。。可以说，“平衡论”采取的是一种折中的态度，它吸取了前述两种传统理论的优点，具备了理论应有的“批判性、解释性和建设性功能”[21](p41)，是对前两种理论的超越。

（二）混合型环境风险治理工具之行政法释义
“混合型环境风险治理工具”兼具“政府主导型”和“市场主导型”环境风险治理工具的特征，此外，它还衍生出一种新的环境风险治理工具的子类型，即“社会型环境风险治理工具”。“社会型环境风险治理工具”是指，制造环境风险问题或可能受到环境风险影响的市场主体或公民个人，基于较高的环境风险意识或环保素养自愿做出的防范、处置环境风险的一系列行为、手段和方法的总称。由此可知，“社会型环境风险治理工具”的运作并非倚靠国家强制或市场机制，而是通过无形的、潜移默化的道德压力实现。据此，笔者认为，“混合型环境风险治理工具”是指，相关环境风险治理主体通过选择运用国家公权强制力或利用市场机制或鼓励社会自愿参与环境风险治理等方式以实现有效预防和及时化解环境风险目标的各种方法、途径或手段的总称。

从一定程度上而言，混合型环境风险治理工具是对政府主导型环境风险治理工具和市场主导型环境风险治理工具的超越。首先，就治理主体而言，混合型环境风险治理工具的治理主体既可以是享有环境治理公权力的行政主体，也可以是制造环境风险的市场主体，还可以是与特定环境风险问题有利害关系的社会公众。其次，就治理手段而言，混合型环境风险治理工具呈现出更加多元化的色彩，不再局限于单独运用国家强制力或利用市场机制来进行环境风险治理，它创造性地引入了“社会型环境风险治理工具”，兼顾了“国家、市场与社会”，是一种大格局的治理手段。最后，就治理过程而言，混合型环境风险治理工具为环境风险治理活动提供了三种不同类型的治理工具，这就要求环境风险治理主体在从事环境风险治理活动时必须要审时度势，根据环境风险的不同类型、程度等对治理工具加以比较、选择、组合、调整和优化。因此，混合型环境风险治理工具更加强调环境风险治理过程中的动态治理。

（三）“黄灯理论”之于混合型环境风险治理工具之行政法意蕴
混合型环境风险治理工具与“黄灯理论”、特别是与“平衡论”的基本主张不谋而合。可以说，行政法规范“混合型环境风险治理工具”的理论基础恰在于“黄灯理论”，特别是中国学者引申发展形成的“平衡论”。可从以下三个方面进行分析。

第一，从治理目标和治理主体上而言，混合型环境风险治理工具契合了“黄灯理论”、特别是“平衡论”所追求的兼顾行政效能最大化与行政权公正行使的理念。“工具的选择代表着治理中哪些利益将得到优先考虑，哪些居于次席，哪些是可以忽略不计的。”[22](p146)混合型环境风险治理工具囊括“政府主导型”“市场主导型”和“社会型”三种不同类型的治理工具，而三种不同类型的治理工具则代表着不同的治理主体在环境风险治理活动中的不同地位，也反映了不同类型的治理工具关注的利益所在。混合型环境风险治理工具不只是单方面关注公权力主体、市场主体或社会公众之利益，而是将三者作为一个整体加以考量。因此，混合型环境风险治理工具所体现的价值追求与行政法“黄灯理论”、特别是“平衡论”所倡导的价值理念相一致。

第二，从治理手段上而言，混合型环境风险治理工具是“黄灯理论”、特别是“平衡论”所倡导的通过多元化方式来实现行政目标的直接体现。混合型环境风险治理工具兼具政府、市场与社会。它既可以是带有浓厚“命令——控制”色彩的环境风险治理工具，如环境行政许可、环境行政处罚、环境强制性标准等；也可以是诸如环境税、排污交易、环境补贴、环境保险等经济激励型环境风险治理工具；还可以是以公众参与为核心的社会型环境风险治理工具，如设立环境信息公开、拓宽环境参与途径等。混合型环境风险治理工具实际上是一个工具箱，环境风险治理主体运用混合型环境风险治理工具从事相关环境风险治理活动，实质上就是对不同类型环境风险治理工具的组合使用。

第三，从治理过程上而言，混合型环境风险治理工具反映了“黄灯理论”、特别是“平衡论”所强调的行政权与公民权的互动与平衡。环境风险治理主体运用混合型环境风险治理工具从事相关环境风险治理活动涉及多方主体共同参与，由此可衍生出诸多不同类型的行政法律关系，例如，环境行政主体与相对人之间的法律关系、环境行政主体与社会公众之间的法律关系以及相对人与社会公众之间的法律关系；又如，环境行政主体、行政相对人、社会公众三者之间的多方法律关系。将混合型环境风险治理工具运用到环境风险治理活动，要求相关治理主体对上述不同类型的行政法律关系加以全局性把握，合理配置不同主体之间的权利（权力）与义务（责任）。例如，当组合使用政府主导型和社会型环境风险治理工具时，一方面需要通过设置实体性规范明确环境行政主体的权力，另一方面还需要设置相应的程序性规范赋予公众监督行政权行使的权利。总之，在黄灯理论”、特别是“平衡论”指导下，混合型环境风险治理工具的运用对环境风险治理主体提出了更高的要求，其必须具备全局性、动态性的视野以及设立相应的机制保障。

五、结语
作为行政法因应环境风险治理工具问题的基础性议题之一①对诸如环境风险治理工具的行政法实践总结、选择和运用环境风险治理工具的行政法制度建构等其他议题，笔者将另撰文分析。，阐释规范环境风险治理工具的行政法理论具有重要意义。将不同行政法基本理论中的法治理念、原则、标准、程序等嵌入环境风险治理工具的选择和运用，揭示其对环境风险治理工具的独特意蕴，不但能够为环境风险治理实践提供一定的方法论指引，而且能够为环境风险治理制度的法治建构提供相应的理论储备。一言以蔽之，行政法“红灯理论”“绿灯理论”以及“黄灯理论”分别为“政府主导型”“市场主导型”和“混合型”环境风险治理工具提供了相应的合理性基础。当运用政府主导型环境风险治理工具时，应重点关注其合法性控制；当运用市场主导型环境风险治理工具时，应注重其成本与收益考量；当运用混合型环境风险治理工具时，应突出其动态性把握。需要指出的是，在环境风险治理实践中，三种类型的环境风险治理工具及其对应的行政法理论并非相互排斥、非此即彼的关系，它们或许同时存在并应用于同一环境风险治理活动之中，此时，则需要借助于不同的行政法理论解释其所对应环境风险治理工具的特殊意蕴，科学、合理、合法地选择与特定环境风险治理任务相匹配的环境风险治理工具。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2020.04.017

[中图分类号]D922

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2020）04-0136-08

基金项目：2017年度国家社科基金重点项目“环境风险治理工具的行政法进路研究”（17AAFX013）；中南财经政法大学2020年度中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“新行政法视野下的行政手段协同制度研究”（202010692）。

作者简介：兰皓翔（1992—），男，河南平顶山人，中南财经政法大学法学院宪法学与行政法学专业博士生，应急法学研究所助理研究员。

责任编辑 杨 幸