教育精准扶贫的难为与可为

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教育精准扶贫的难为与可为
——基于新制度主义视角的分析
□赵垣可，刘善槐

（东北师范大学 中国农村教育发展研究院，吉林 长春 130024）

[摘 要]教育精准扶贫是打赢脱贫攻坚战、加快建设现代化强国的重要举措。作为一种制度分析视角，新制度主义为教育精准扶贫在现实中的难为与可为提供了一条解释路径。教育精准扶贫中“理性人”间的利益博弈、教育精准扶贫面临的“合法性”危机以及当前既有制度环境的约束使得教育精准扶贫陷入制度化困境。推进教育精准扶贫可持续性发展需要创建联动机制，规范和引导各“理性人”主体行为；完善制度措施，解除内外“合法性”危机；推进制度创生，消除制度惰性。

[关键词]教育精准扶贫；新制度主义；理性人；合法性；制度环境

一、问题的提出
“扶贫先扶志”“扶贫必扶智”，教育扶贫是拔除“贫根”、赢得脱贫攻坚战的制胜法宝[1]（p46-47）。党的十八大以来以习近平总书记为代表的党中央高度重视教育扶贫工作，将教育扶贫提升为国家重要议程。2013年7月，国务院办公厅发布《国务院办公厅转发关于实施教育扶贫工程意见的通知》，对教育扶贫的总体目标、基本原则、主要任务及保障措施提出了明确要求，此举正式拉开了教育扶贫的序幕。但作为一个人口大国，人均占有资源的有限性这个现实国情决定了我国教育扶贫必须采取精准扶贫的方式。2015年11月28日，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上提出将教育扶贫工作纳入“五个一批”精准扶贫、精准脱贫重大工程范畴[2]（p3-10）。2016年12月，教育部等六部门联合发布《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，提出把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，精准瞄准教育最薄弱领域和最贫困群体，坚决打赢教育脱贫攻坚战。受国家政策影响，各省份先后颁布地方教育精准扶贫政策，如《贵州省教育精准脱贫规划方案（2016—2020年）》《福建省实施教育精准扶贫工作方案》《宁夏教育精准扶贫行动方案（2016—2020年）》《关于打赢精准脱贫攻坚战三年行动的实施意见》（云南）等陆续出台。在国家及各省出台的一系列教育精准扶贫政策的推动下，我国教育事业尤其是农村教育事业的发展取得了显著成效，教育扶贫方式由大水漫灌式扶贫转为精准扶贫，进入“教育精准扶贫”的新时代。新时代尽管不乏教育精准扶贫政策与典型经验，但当下的教育扶贫中仍存在诸如扶贫理念不系统、扶贫主体投入单一、扶贫对象模糊、扶贫制度和机制不健全、扶贫方式粗放、扶贫法制不健全等与教育精准扶贫理念相悖的问题[3]（p9-15）[4]（p138-144）[5]（p170-177）。如何推进教育精准扶贫政策精准实施、精准发力，通过教育使得贫困地区人口真正实现脱贫致富是广大教育学者值得深思的问题。以往也有学者针对教育精准扶贫存在的问题进行探讨，但所研究的问题更多的是教育精准扶贫的“外显问题”，可以说是一种对教育精准扶贫现象（而非问题）的研究，鲜有触及教育精准扶贫的实质。本研究认为教育精准扶贫作为一种制度供给，只有从制度角度出发，挖掘教育精准扶贫背后的制度逻辑，才能从根本上消除教育精准扶贫存在的问题，故而，本研究从新制度主义视角出发对现实境遇中教育精准扶贫的难为与可为进行探讨，以期为今后的研究提供借鉴和参考。

二、文献综述
当前国内学者关于教育精准扶贫的研究主要体现在以下几个方面：（1）教育精准扶贫的基本理论研究。有学者对教育精准扶贫的基本内涵、构成要素进行细致分析，并从横向和纵向教育分类体系出发提出教育精准扶贫的实现路径[6]（p23-29）。有学者从教育扶贫的认识论、实践论、方法论、模式论以及动力论等方面对习近平教育扶贫战略思想进行探讨[7]（p30-36）。有学者对民族地区教育精准扶贫的内在机理进行分析，并从制度保障、教育资源供给侧结构性改革、治理机制等方面提出教育精准扶贫机制创新路径[8]（p201-206）。（2）教育精准扶贫存在的问题及对策研究。有学者认为目前教育精准扶贫在思维观念、扶贫方式、制度建设、社会参与等方面存在诸多矛盾，进而针对这些问题提出教育精准扶贫的治理路径[3]（p9-15）。有学者认为农村教育精准扶贫的共享存在识别泛化、均等切分、组织失灵、筹资渠道单一等困境，在剖析这些困境的原因基础上提出一些化解路径[4]（p46-47）。有学者认为教育精准扶贫存在扶贫对象识别模糊、扶贫内容与需求脱节、执行过程存在偏差、扶贫制度和监管机制不健全以及扶贫主体单一等矛盾，需从扶贫理念、扶贫对象、精准扶贫项目、考核与监督机制等方面来完善教育精准扶贫[5]（p170-177）。（3）基于信息技术的教育精准扶贫研究。有学者在梳理以往教育扶贫模式的基础上分析教育信息化作用于贫困地区教育精准扶贫的耦合性，进而提出“精准诊断—分类指导—动态跟踪—评估反馈”的教育信息化精准扶贫模式[9]（p58-62）。有学者以贵州省长顺县智慧教育扶贫项目为例，系统分析大数据驱动教育精准扶贫理论机理与实践逻辑，认为大数据能够增强教育精准扶贫的科学性与有效性[10]（p43-53）。有学者认为教育信息化是实现教育精准扶贫的重要道路，对此应树立现代教育信息化理念，形成教育信息化共同体，完善教育信息化管理体制[11]（p54-60）。（4）教育精准扶贫的比较研究。有学者对发达国家教育扶贫政策进行整理和分析，在总结发达国家政策经验基础上认为我国教育精准扶贫应在教育立法、经费制度、师资保障、监管制度等方面努力[12]（p77-83）。有学者对英国、法国、美国、日本等发达国家的教育精准扶贫政策进行比较分析，认为我国应在教育立法、教育扶贫机制、教育优先区、监管项目等方面学习发达国家的有益经验[13]（p40-46）。（5）地方教育精准扶贫经验的研究。有学者对近几年来四川省教育精准扶贫的经验与问题进行研究[14]。有学者通过对武夷山片区一所乡村小学的调查，认为民族地区精准扶贫的核心是教育，应通过优化顶层设计、完善教师队伍保障机制、引导社会力量参与治理等途径实现教育精准扶贫[15]（p70-74）。有学者对海南省教育精准扶贫思路及省级层面的政策设计进行分析研究，并通过实地调查琼中县教育精准扶贫工作情况，总结出一系列有益的教育精准扶贫经验[16]（p127-136）。（6）特定类别教育精准扶贫研究。主要体现在职业教育精准扶贫、高等教育精准扶贫等。如有学者认为贫困地区脱贫致富的最直接有效的教育是职业教育，进而从招生制度、学生资助政策、人才培养模式、创新创业教育等方面对职业教育精准扶贫策略进行研究[17]（p16-20）。有学者认为高等教育是农村地区脱贫的重要动力，进而从高等教育的价值出发探讨高等教育精准扶贫的策略[18]（p76-78）。有学者从政府责任、联动机制、教育经费、师资补充机制、大数据运用等多维度对农村学前教育精准扶贫路径进行研究[19]（p101-107）。还有学者对民族高师院校教育精准扶贫模式进行研究[20]（p65-66）。

综上，我们可以看出以往学者关于教育精准扶贫的研究取得了丰硕的成果，既有宏观的理论探讨，又有植根于实践的调查研究；既有立足于本土的地方研究，又有涉及国外经验的比较研究，对我国近年来教育精准扶贫的有效推进产生了重要的影响。进一步分析会发现，尽管教育精准扶贫的研究成果较为丰富，但基于特定理论或特定视角下的教育精准扶贫研究成果较少，从制度视角对教育精准扶贫进行研究的成果更是不多。本研究基于新制度主义的视角对教育精准扶贫进行研究具有一定的研究价值。

三、理论框架
（一）新制度主义理论概述
新制度主义诞生于20世纪70年代末，它是在对行为主义和社会决定论批判的基础上发展起来的重要制度理论思潮。到了20世纪90年代，新制度主义获得进一步的发展，被广泛应用于政治、经济、社会、文化教育等领域，取得了显著成效。需要注意的是，新制度主义并不是一个单一流派，其内部可以进一步划分为多个流派，目前被大家广为接受的是彼得·霍尔（Peter A.hall）和罗斯玛丽·泰勒（Rosemary C.R.Taylor）对新制度主义流派的划分，他们认为新制度主义主要包含理性选择制度主义、社会学制度主义以及历史制度主义[21]（p107-113）。

理性选择制度主义建基于“经纪人”假设之上。“经济人”假设指出制度是行动者自身利益最大化的追求，制度的建构有较强的工具性和目的性[22]（p18-23）。“经纪人”假设使得理性选择制度主义推崇一种“成本—收益”的计算路径，制度运行以“合理性”原则为行为准则，遵循一种合理性运作机制。

社会学制度主义建基于“有限理性”假设之上。有限理性认为个体所处的环境是复杂多变的，个体对环境的认识能力和计算能力是有限的，需要形成一种合法的制度环境来规避风险。与旧制度主义不同，社会学制度主义下的制度含义更为宽泛，认为一种合理的制度应包含三个基本要素：一是规制性要素，即与制度相关的具体明文规定；二是规范性要素，即人们关于制度所形成的共识性规范（如社会期望，专业意见等）；三是“文化—认知”要素，即人们所形成的与制度相符合的“文化—认知”模式，它能自觉引导行动者真正做什么[23]（p58-67）。此外，社会学制度主义在制度分析中引入“组织”概念，将旧制度主义的规范—制度分析体系拓展为规范—组织—制度[24]（p28-34，72）。社会学制度主义推崇一种文化路径，提倡制度运行以“合法性”为基本原则，通过强制趋同、模仿趋同以及社会规范趋同来遵循一种合法性运作机制。

历史制度主义建基于“历史人”假设基础上，“历史人”假设认为行动者对其利益的解释由其自身历史的集体组织和制度塑造[25]（p40-48）。历史制度主义认为，对制度的研究需放进社会历史背景中进行，制度在变迁过程中存在“路径依赖”现象，先前的制度会对后续制度的制定带来影响。历史制度主义推崇历史路径，提倡制度运行以“历史性”为基本原则，通过报酬递增和体制锁定来遵循一种嵌入性机制[26]（p63-73）（表1）。

（二）教育精准扶贫作为一种制度供给
本研究的核心主题是教育精准扶贫，何为教育精准扶贫以及教育精准扶贫能否作为一种制度供给而存在是本研究的立论基础。关于教育精准扶贫学者们已有不少探讨，本研究在前人研究的基础上认为教育精准扶贫是指政府或者组织团体针对不同贫困地区的教育需求，采取精准的教育帮扶方式来提升贫困地区人口的整体文化素质及劳动技能，帮助贫困地区实现发家致富的可持续进程。新制度主义认为一个好的制度必须包含规制性要素、规范性要素和文化—认知要素三种核心要素。首先，教育精准扶贫目前已受到党和国家的高度重视，在国家及省级政府层面已出台教育精准扶贫的相关政策文件，体现出规制性要素。其次，教育精准扶贫不同于以往的大水漫灌式扶贫，需精准识别与实施，对相关人员及技术提出一定的专业性要求，体现出规范性要素。再次，教育精准扶贫的最终实施需要广大民众的支持与参与，需要将教育精准扶贫的理念内化于广大民众心中，形成共同的价值信念，体现文化—认知要素。综上，我们可以将教育精准扶贫看作一种制度供给，教育精准扶贫实施的过程就是教育精准扶贫制度化的过程，而时下盛行的新制度主义对教育精准扶贫的有效实施具有重要的解释作用。理性选择制度主义理论能够帮助我们理解教育精准扶贫中各利益主体之间的关系，分析各利益相关者各自的行动逻辑，合理调配教育资源。社会学制度主义理论有助于我们理解教育精准扶贫在实际推行中可能面临的合法性危机，从文化角度出发帮助民众形成教育精准扶贫的价值共识。历史制度主义理论提醒我们将教育精准扶贫置于大的国家历史背景中考察，要注意先前制度对后续教育精准扶贫实施产生的影响。

表1 ：新制度主义三大流派的比较

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四、教育精准扶贫的难为之惑
教育精准扶贫作为一种政策和口号已经提倡几年了，尽管中央和地方政府部门三令五申强调要精准实施、精准到位，务必真正做到“真扶贫、扶真贫”，但部分地区的教育精准扶贫仍然存在扶贫方式粗放、帮扶不到位、所扶非所需、扶贫形式化等问题。教育精准扶贫何以难以真正落实？新制度理论为我们理解教育精准扶贫的难为提供了一条解释路径，从新制度主义视角出发，本研究认为教育精准扶贫中“理性人”间的利益博弈、教育精准扶贫实施中面临的“合法性”危机以及当前既有制度环境的约束是当前教育精准扶贫难以真正落实的深层原因。

（一）教育精准扶贫中“理性人”间的利益博弈
作为一种制度供给，教育精准扶贫需经过行为主体的运作才能达到预期的目标。在理性选择制度主义看来这些行为主体可称为“理性人”，“理性人”在各自利益的驱动下展开行动，遵循着“成本—收益”的行为逻辑。教育精准扶贫是一个牵涉甚广的系统工程，在实施的过程中会涉及多方利益团体，各利益团体能否达成共识、形成一种合力直接决定教育精准扶贫的实际效用。教育精准扶贫涉及的利益团体主要有三类，一是教育精准扶贫制度的策划者（可称为决策群体），主要指的是中央、国家或者省级扶贫部门及人员；二是教育精准扶贫的具体实施者（可称为执行群体），主要指的是基层政府部门及人员、学校及教师等；三是教育精准扶贫的直接获利者（可称为受扶群体），主要指的是贫困家庭及其学龄儿童。除了这三类与教育精准扶贫紧密相关的群体外，我们还应该注意到受扶群体周围大量存在的“边际群体”，他们是一群与贫困群体生活在一起但暂时还未被纳入被帮扶计划的群体，在教育精准扶贫制度的推行中要照顾到他们的心理落差和现实情况，防止相对剥夺感和负面强化效应[26]（p63-73）。教育精准扶贫中各“理性人”为了满足自己的利益偏好，实现自身利益的最大化，相互间不断进行合作与博弈，最终达到的只是一种次优结果。

首先，多元主体缺失，精准扶贫结构单一。作为一项民生工程，当前我国教育精准扶贫整体主要以政府投入为主，政府牢牢控制着教育精准扶贫的决定权，不愿意把过多的权力让给社会团体。作为教育精准扶贫最主要的倡导者与发起者，中央政府对教育精准扶贫抱有极大的热情。教育精准扶贫政策的有效实施有助于中央政府在民众间树立良好的政府形象，赢得民众的广泛支持，进而巩固其政权。同时，作为国家整体发展的统筹与规划者，在考虑到国内财政紧张问题时，中央政府对精准的扶贫方式往往抱有积极的态度。省级政府为了迎合中央政府的政策要求，得到中央的认可，一般会积极响应中央政府的号召，出台省内教育精准扶贫政策，督促本省各辖区积极开展教育精准扶贫。需要注意的是，为了调动下级部门实施教育精准扶贫的积极性，中央政府和省级政府在制定教育精准扶贫方案时往往会给下级部门留有一定的“自留地”，允许下级部门及人员在合理范围内灵活开展教育精准扶贫活动。但总体来说，出于一种政治目的考量，从中央到地方各级政府倾向于将教育精准扶贫的权力层层赋予下级政府部门，而不愿过多的将权力交给社会团体以此来保证政府牢牢控制教育精准扶贫的决策权。这解释了尽管《教育脱贫攻坚“十三五”规划》（2016）提出“广泛动员社会力量参与，激发贫困地区内生动力，构建多方参与、协同推进的教育脱贫大格局”，但实际效果并不特别明显，政府仍然是教育精准扶贫的主要发力者。

其次，权力寻租及精英俘获现象的产生。教育精准扶贫的具体实施者为基层政府部门、学校及地方精英群体（包含农村教师）。由于教育精准扶贫的成效具有滞后性，在短期内并不能取得显著效果，加之官员的频繁调动，地方政府领导对经济建设的关注力度远远大于对教育的关注，更倾向于将工作重心放在能够快出成效的经济发展上。但是为了应付上级部门的检查，他们往往会基于一种“底线思维”形式化地实施教育精准扶贫。此外，在一线教育精准扶贫中存在权力寻租现象，部分基层政府官员会优先将教育投入投放到“负责人会办事”的社区、学校、个体，并向这些社区、学校、个体索取一定的好处。或者利用自己手中的权力直接或间接地将部分补助名额（如学生助学金、生活补助等）预留给自己的亲朋好友，而真正贫困的群体却未受到应有的帮扶。与权力寻租类似的现象还有“精英俘获”现象，是指少数精英通过不平等的权力进入资源分配过程，最终获取了大部分的资源收益，导致扶贫资源不能有效抵达贫困人口[27]（p42-44）。部分处于贫困地区但并未达到扶贫标准的地方精英群体，凭着自己在社区内的威望和地位成为资源的分配者，往往将自己子女及亲朋好友纳入优先受援对象中，这是精准扶贫失效的一个重要原因。

再次，教育精准扶贫内生动力不足，这主要针对的是被帮扶群体。教育精准扶贫在实施的过程中容易在民众间形成一种认识误区，即教育精准扶贫是政府的事，由政府负责，与我无关。这容易使人们尤其是被帮扶者滋长“等、靠、要”的惰性思想，把政府对他们的帮助看作一种理所当然，缺乏自我脱贫的动力及努力，致使教育精准扶贫陷入一种“内卷化”的发展境遇。此外，被帮扶者对教育精准扶贫的消极态度会产生一种连锁反应，弱化执行群体投身教育精准扶贫的积极性，还可能激发边际群体的不满情绪。

（二）教育精准扶贫面临“合法性”危机
教育精准扶贫作为一种制度要想真正落地并长久地存在必须获得合法性基础。教育精准扶贫的合法性主要包括内部合法性和外部合法性。教育精准扶贫的内部合法性主要指的是教育精准扶贫作为一种制度供给其自身存在的合法性。社会学制度主义认为一种好的制度理应包含规制性要素、规范性要素以及文化—认知要素。教育精准扶贫的合法性需通过强制性同构、规范性同构和文化—认知同构[26]（p63-73）。教育精准扶贫的外部合法性指的是教育精准扶贫得到国家社会大的制度环境的认可与支持。当前教育精准扶贫面临的合法性危机主要体现在以下几个方面：

首先，规制性同构、规范性同构的过度与教育精准扶贫的形式化。教育精准扶贫的强制性同构指的是教育精准扶贫的各项活动必须在法律、法规的框架内进行，严格遵循各种法律法规及中央教育精准扶贫精神，不逾矩。教育精准扶贫的规范性同构体现的是教育精准扶贫的专业性，教育精准扶贫中各组织团体及内部成员达成一种共识，形成一种对教育精准扶贫优劣的评判标准，进而努力向其他更为专业且有效的团体及行为进行模仿，且在必要的情况下会重构自身内部结构。教育精准扶贫的强制性同构和规范性同构因其能够在短时间内获得合法性而被各地教育精准扶贫广泛采纳，而当前我国采取的以科层制为主的教育精准扶贫模式进一步强化了教育精准扶贫的强制性同构、规范性同构。作为一项事关国家教育整体发展质量的宏伟事业，教育精准扶贫的推进需要通过必要的强制性同构和规范性同构来获取其存在的合法性。但两种同构的过度运用容易使教育精准扶贫忽视地区差异，陷入一种同形化、模式化的发展窘境，造成教育精准扶贫的“千篇一律”，不利于其长远发展。

其次，“文化—认知”同构的不足与教育精准扶贫的浅表化。教育精准扶贫的“文化—认知”同构指的是重视教育精准扶贫文化氛围的塑造，将教育精准扶贫文化理念推广到广大群体中（尤其是被帮扶群体），使受扶群体对教育精准扶贫有准确的认识，并身体力行努力脱贫。前面我们谈到的规制性同构、规范性同构只是教育精准扶贫获得合法性的第一步，这一步在得到国家政府支持的情况下相对容易实现，很多地方的教育精准扶贫在获得合法性方面往往止步于此。新制度主义将文化也看作制度的一个重要构成部分，重视文化在制度变迁中的作用。而对“文化—认知”同构的相对忽视是当前不少地区教育精准扶贫的一个短板，不少地区仍被“贫困文化”所笼罩，缺乏教育精准扶贫的内生动力。“贫困文化”是美国学者刘易斯提出的概念，指的是贫困群体在长期的生活中所形成的具有稳定性的习惯、风俗、生活态度、心理定式、行为方式以及价值观等，它们进一步强化并维持着贫困生活[28]（p49-63）。

再次，辅助性制度环境的缺失与教育精准扶贫的孤立化。教育精准扶贫作为国家扶贫开发格局的一个重要组成部分，须有效融入国家发展的大环境，得到各级各类行政部门以及社会各方的大力支持。当前，无论是国家发布的《教育脱贫攻坚“十三五”规划》还是省级政府出台的教育精准扶贫政策对教育精准扶贫的辅助性政策措施关注不足。政策供给不力使得地方在开展教育精准扶贫时往往容易将其作为一项上级领导要求的专项工作来对待，致使教育精准扶贫处于一种孤立化的境遇。

（三）教育精准扶贫受既有制度环境的约束
制度环境指的是一个组织所处的法律制度、文化模式、社会规范、观念体系、角色期待等广为人们接受的社会事实[29]（p146-150）。作为近几年才被大力提倡的一种扶贫政策，教育精准扶贫受既有制度环境的影响，这种影响既包含教育精准扶贫对国家宏观制度环境的被动适应，也包含政策设计者与执行者对既有制度的主动依赖。

首先，教育精准扶贫受国家宏观制度场域的限定。教育精准扶贫不是孤立的存在，而总是在一定的制度场域中进行。“场域”是法国社会学大师布迪厄提出的概念，他将场域定义为位置间客观关系的一个网络或一个形构，这些位置是经过客观限定的[30]（p74-78）。任何行为的发生必定处于一定的场域中并受场域的影响。教育精准扶贫受国家宏观制度场域的限制主要体现在三个方面：一是教育精准扶贫受国家既有政治制度的制约。作为以政府为主导的扶贫方式，教育精准扶贫必定坚决服从党的领导，拥护中国特色社会主义制度，服从国家政治要求。二是教育精准扶贫受既有文化制度的制约。新制度主义将文化看作一种制度性存在，认为个体行为受其所处文化环境的规约，必须尊重文化传统。教育精准扶贫离不开文化的影响，在推行的过程中必会受到文化环境制度的制约。三是教育精准扶贫受教育制度的制约。教育精准扶贫是国家借助于教育这个媒介推动贫困人口脱贫、减贫，实现发家致富的过程，教育是教育精准扶贫的核心要素，故而教育精准扶贫实施不可避免会受到既有国家教育制度的约束。

其次，教育精准扶贫制度变迁伴有路径依赖现象。历史制度主义认为先前出现的制度会对后续制度的制定产生重要影响，教育精准扶贫制度的产生与发展会受到以往教育扶贫制度的影响，出现对以往教育扶贫制度的路径依赖现象。路径依赖既有正效应也有负效应，正效应体现为以往制度中好的制度因素在新制度中被继承发扬，推进新制度目标的实现，正如道格拉斯·C.诺斯指出在制度变迁过程中存在报酬递增机制和自我强化机制[3]（p9-15）。负效应体现在旧制度因其保守性、落后性阻碍新事物的发展。由于任何一项新制度的变迁都带有一定的风险性，这使得制度的设计者一般不愿意冒风险去尝试，惯于沿用旧有制度，缺乏革新精神。教育精准扶贫路径依赖的负面现象主要体现在以下几个方面：一是仍旧以经济投入为主抓手，侧重教育物质设施的改善，相对忽视“贫困文化”的改善；二是扶贫方式粗放，尽管教育精准扶贫以“精”与“准”为特色，但受传统扶贫思维影响，大水漫灌式扶贫时有发生；三是扶贫对象单一，过多关注农村贫困群体，相对忽视处于城市地区的贫困群体。

五、教育精准扶贫的可为路径
教育精准扶贫是一项长期的系统工程①贫困有绝对贫困和相对贫困之分，2020年全面建成小康社会基本消除的是绝对贫困，但因天灾人祸等原因仍会存在少量绝对贫困者，且处于贫困线边缘的群体受某方面原因的影响容易重回贫困。为了巩固全面建成小康社会的成果，在2020年基本消除绝对贫困后的一段时间内仍需继续开展扶贫工作；此外，今后贫困标准一旦提升，就会使得部分群体处于相对贫困中；再者，教育扶贫不同于经济扶贫，教育扶贫的效用具有一定的滞后性。综上，本研究认为教育精准扶贫将是一个长期的过程。。从新制度理论视角出发，教育精准扶贫的可持续性发展需要创建联动机制，规范和引导各“理性人”主体行为；完善制度措施，解除内外“合法性”危机；推进制度创生，消除制度惰性。

（一）创建联动机制，规范和引导各“理性人”主体行为
教育精准扶贫需要创建联动机制，协调各“理性人”间的利益冲突。首先，政府应适当转变职能，由教育精准扶贫的管理者转为教育精准扶贫的引领者，充分发挥政府“元治理”作用。对此，政府应简政放权，努力改变政府拥有教育精准扶贫绝对话语权的局面，将部分教育精准扶贫的权力转交给社会有益团体，广泛动员和凝聚全社会力量，构建以政府为主体，多元主体协同推进的教育精准扶贫开发格局，形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的教育扶贫战略体系[31]（p87-93）。其次，加大对教育精准扶贫的监管力度，严格规范各“理性人”的行为。教育精准扶贫是一个牵涉多方利益团体的系统工程，在开展过程中要妥善处理“结果性逻辑”与“恰当性逻辑”。其中，“结果性逻辑”是人们利益的博弈导致制度变迁的逻辑；而“恰当性逻辑”是人们恰当的行为导致制度变迁的逻辑[32]（p122-130）。要引导各环节“理性人”树立正确的教育扶贫观，严格规范各“理性人”在教育精准扶贫中的行为，可以遵循曼瑟尔·奥尔森“选择性激励”原则，对于表现好的行为及时给予表扬，而对于可能出现的弄虚作假及违法乱纪行径绝不姑息。再次，加强宣传与培训，激发被扶群体自我脱贫的积极性，其自我脱贫能力。教育精准扶贫不单是政府及社会公益团体、人员的事，被扶群体自身是否积极努力的脱贫是影响教育精准扶贫成效的重要因素，而以往教育精准扶贫往往容易忽视被扶群体这个因素。对被扶群体的教育可以从“想脱贫”与“能脱贫”两方面努力：一是加强思想教育，唤醒被扶群体自我脱贫的意识，使被扶群体“想脱贫”，消除“等、靠、要”的惰性思想，调动其自我脱贫的积极性；二是加强对被扶群体的劳动能力培训，通过普通教育与职业再教育等方式提高被扶群体的自我脱贫能力。

（二）完善制度措施，解除内外“合法性”危机
教育精准扶贫需要完善制度措施，解除内外“合法性”危机。首先，应合理引导，因地制宜开展教育精准扶贫。教育精准扶贫需要通过强制性同构和规范性同构的方式来获得其显性的合法地位，同时由于这两种制度同构方式便于教育精准扶贫在短时间内大面积推广往往受到地方领导者和政策执行者们的青睐。古人有云“过犹不及”“物极必反”，过度或者片面地、极端地通过强制性同构或者规范性同构容易使教育精准扶贫出现形式化、模式化及功利化的不良倾向。作为最大的发展中国家，多民族广泛存在、地貌的复杂性以及区域经济、文化发展差异较大等现实国情决定了我国教育精准扶贫必须立足地方现实情况，不可盲目地照搬他者经验。教育精准扶贫应立足于区域实际情况，在保证达到合法、合规的底线标准前提下努力体现出区域特色，使教育精准扶贫真正落到实处，发挥应有的效应。其次，重视教育精准扶贫的文化认同。新制度主义将文化看作一种制度存在，重视塑造制度赖以创生的文化土壤。教育精准扶贫要想真正长久地发挥效用，需要得到广大民众尤其是被帮扶群体的认同与积极响应。教育精准扶贫的文化认同体现的是最为根本的隐性合法性，这种在潜移默化中形成的隐形合法性对教育精准扶贫的影响更为深远。对此，要加大对教育精准扶贫的宣传力度，注重教育精准扶贫精神弘扬，努力形塑“教育精准扶贫人人参与、人人负责”的文化氛围，使教育精准扶贫的理念能够深入人心。此外，还要关注贫困群体中可能存在的“文化贫困”问题，加强思想教育，激发贫困群体自我脱贫意愿，着力消除贫困群体中存在的“文化贫困”现象。再次，进一步完善教育精准扶贫的配套措施。教育精准扶贫是一个系统工程，其顺利开展需要适宜的外围制度环境。一方面要在各级教育精准扶贫政策文件里进一步健全配套措施，另一方面各区域行政部门要将教育精准扶贫纳入区域统筹规划中，深化各领域体制机制改革，加强教育、财政、土地、编办等部门的交流合作，努力形成多部门协同推进教育精准扶贫的局面。

（三）推进制度创新，消除制度惰性
教育精准扶贫需推进制度创新，努力消除制度惰性。

首先，教育精准扶贫要积极、有效地融入国家宏观制度场域中。教育精准扶贫受控于国家宏观的制度环境，其要想真正发挥效力需与国家宏观制度环境相适应。需要从以下几个方面努力：一是要始终坚持党的领导，强化和提高各级行动主体的理论修养，以习近平新时代中国特色社会主义理论思想为指导来开展教育精准扶贫工作；二是推进中国社会经济与文化制度的创新与发展，弘扬科学、民主、法治精神，努力为教育精准扶贫提供适宜的经济和文化土壤；三是着力深化中国教育体制机制改革和发展，坚定教育制度自信，为教育精准扶贫提供良好的教育制度环境。

其次，推进教育精准扶贫制度自身的创新与发展。十九大报告提出当前中国社会主要矛盾已发生转变，人民群众对美好生活的需求与不平衡不充分发展之间的矛盾成为社会的主要矛盾，这对教育精准扶贫提出新的更高的要求。教育精准扶贫需结合新时代的新矛盾、新要求，与时俱进，不断调整制度设计。今后的教育精准扶贫需从以下几个方面有所突破：一是要用改革的思维和创新的办法，着力在体制机制上下功夫[33]（p12-21）。不断革新教育精准扶贫方式，在继承与革新中凸显“精”与“准”的扶贫特色。二是将文化扶贫提到教育精准扶贫的重要议程上，关注贫困群体中可能存在的“文化贫困”现象，由物质扶贫为主逐渐走向物质扶贫与精神扶贫并重的扶贫道路。三是扩大扶贫对象，教育精准扶贫不仅关注农村贫困群体，也应该将城市贫困群体尤其是城市外来务工人员及其随迁子女纳入被帮扶对象中。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2020.02.015

[中图分类号]G40-054

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2020）02-0143-09

基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“农村教师整体发展与体制机制综合改革研究”（16JJD880013）。

作者简介：赵垣可（1992—），男，河南偃师人，东北师范大学中国农村教育发展研究院博士生；刘善槐（1981—），男，江西南康人，教育学博士，东北师范大学中国农村教育发展研究院教授、博士生导师。

责任编辑 梅瑞祥