新中国成立七十年来我国公民受教育权保障的历史逻辑与...

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新中国成立七十年来我国公民受教育权保障的历史逻辑与前景展望
魏文松

（东南大学 法学院，江苏 南京 211189）

[摘 要]新中国成立七十年来我国公民受教育权保障的历史逻辑可以从理论、规范、实践三重层面进行诠释。在理论层面，形成了宪法保障论、国家义务论以及司法救济论等理论范式，现有受教育权保障理论既有一定的合理性，也存在一定的局限性。在规范层面，公民受教育权保护的制度依据可以划分为根本规范、主体规范、其他规范三个层次。在实践层面，公民受教育权保护实现了从公平受教育权到公平优质受教育权、从依政策治教到依法治教、从单一主体主导到多元主体参与的重要转向。教育现代化、多元化、信息化、法治化分别构成了新时代我国公民受教育权保护实现进路的重要目标、基本方式、主要载体、关键保障。

[关键词]受教育权；范式反思；制度依据；重要转向；教育现代化

受教育权是宪法学、国际法学、人权法学研究的重要范畴，被认为是公民的一项基本权利，也是第二代人权①第二代人权的形成以1948年12月10日在联合国大会上通过的《世界人权宣言》为标志，1966年12月16日通过的《经济、社会、文化权利国际公约》明确提出了这一代人权的具体内容：经济权利、社会权利和文化权利，受教育权就包括在其中。的重要构成。公民受教育权是人权保障和教育事业发展的核心议题，对公民受教育权保护的重视，既是对人权保障的重视，也是对教育事业发展的重视。2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》明确提出推进教育现代化要坚持依法治教，重点部署了推进教育治理体系和治理能力现代化的战略任务[1]。中国特色社会主义进入新时代，教育的基础性、先导性、全局性地位和作用更加凸显[2]。自中共十九大宣告我国进入新时代之后，随着社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，公平而有质量的教育也在不同场域中被提出，教育发展面临着新的标准要求，受教育权也同样面临着新的内涵阐释和保障诉求。站在新的历史起点，有必要对新中国成立七十年来我国公民受教育权的历史逻辑进行系统性的梳理与反思，回应当下的现实难题，进而对新时代下我国公民受教育权保护的实现进路展开探讨，以更好地促进对公民受教育权的保障和教育现代化目标的实现。

一、理论检视：受教育权保障的范式反思
理论检视是反思现有受教育权保障理论的重要方式，也是突破传统理论范式的必要途径。范式是包括规律、理论、标准、方法等在内的一整套信念，是某一学科领域的世界观，它决定某一时期的科学家观察世界、研究世界的方式[3](p370)。新中国成立七十年来，随着国际人权保障理论的渗透，以及我国学界本身对受教育权保障理论研究的拓展，相继形成和丰富了诸多关于受教育权保障的典型理论范式，这些理论范式表征了我国法学界与教育学界对于基本权利维护和教育发展的智识贡献，同时也构成了未来我国公民受教育权保护的理论基础。

（一）宪法保障论及其反思
宪法保障论强调宪法是公民受教育权保护的根本规范，受教育权在宪制结构中属于一项重要的宪法权利。限制国家权力，保障公民权利是宪法的根本所在[4](p403)。受教育权入宪是很多国家对公民受教育权保护的立法实践，这一制度构建路径从侧面也反映了现代国家对于受教育权宪法保障功能的肯定与青睐。围绕着我国宪法文本，形成了权利内容较为丰富的宪法权利体系，宪法对相关权利的保护价值并不限于宪法文本规范本身，因而学界有不少学者主张通过宪法来保障公民受教育权，并提出了具有针对性的建议。例如，莫纪宏教授认为受教育权受到宪法保护的基本内涵就是指立法机关在法律中有义务规定政府在公民受教育权实现方面应当具有最低限度的保障责任，而在政府无法承担有效保障责任的领域，公民应当享有充分的受教育的自由[5](p45)。郭兴利教授则从弱势群体受教育权的保护出发，认为应该强调宪法保护受教育权的作用，具体可通过培育宪法至上观念、完善宪法文本、落实宪法权利对应的行政义务和探索宪法权利的救济等路径实现[6](p181)。王国聚提出我国公民受教育权宪法保障的应然选择是实行宪法司法化、增强违宪审查的力度、做好宪法解释及完善下位法，加快教育法制建设等[7](p54)。

宪法保障论究其本质是依托宪法的功能作用给予受教育权尽可能大的保护，其合理性在于，受教育权入宪是推动宪法对受教育权进行来自根本规范保障的最直接方式，同时也彰显了受教育权的宪法权利属性，便于其他立法实践作为参照和依据，对推动受教育权立法体系的完备起到了一定的引领作用。其局限性在于，正如很多学者所强调的，宪法实施还存在较多的阻力，宪法对于受教育权的保护不能仅仅停留于受教育权入宪的层面上，不能只是文本规范的宣示和表达，宪法对于受教育权的实现还需要通过其他途径来实现，这也在一定程度上反映了宪法保障作用实效性的微弱。

（二）国家义务论及其反思
国家义务论强调国家在受教育权保护中的义务主体地位，国家应当为受教育权的实现提供不同类型的义务服务。国家义务起源于古典自然权利意识，与人权保障有着非常密切的关系。随着权利本位范式的形成，传统国家权力—公民权利的对应关系逐渐演变为国家义务—公民权利的直接对应，而三者的深层次逻辑关系就呈现为公民权利首先决定国家义务，并进一步决定国家权力，国家权力因国家义务而存在，并进一步因公民权利而存在。公民权利俨然成为一套内容丰富的权利体系，囊括了受教育权在内的诸多权利类型。因而，关于公民受教育权保护的问题，很多学者从国家义务理论切入研究，强调通过国家履行相应义务来保障和实现公民受教育权。以国家义务与公民权利、人权对应关系展开的研究，例如，龚向和教授认为国家义务对于公民权利具有重要价值与意义，国家义务以公民权利为目的，是公民权利的根本保障。以国家义务保障公民权利，是对国家权力保障公民权利的超越[8](p3)。蒋银华教授也认为国家存在的终极指向是人权保障，国家保障人权之义务属应有之义，国家义务与人权概念互为条件，国家理性的根据有赖于对人权的尊重与保障[9](p47)。以国家义务与公民受教育权直接对应展开的研究，例如，劳凯声教授主张可以从基本权利的功能出发，从尊重、保护和给付三种不同的国家义务类型来构建受教育权利的国家义务体系[10](p38)。杨成铭教授则提出了国家保护和促进受教育权的一般性义务、具体义务、特别义务、核心义务[11](p64)。莫静认为受教育权的国家给付义务具体包括物质性给付、服务性给付、制度性给付，同时履行行为监督机制可分为国家义务机关自行纠错、公民监督权的行使和公力救济三种途径[12](p40)。苗连营教授则以受教育权在三代人权中的不同属性为视角，相应探讨了国家所应当承担的宪法责任[13](p128)。

国家义务论究其本质是以义务主体的判定来实现对公民受教育权的保护，其合理性在于，这种理论源生于国家与公民的天然对应关系，特别是随着福利国家和服务性政府理念的勃兴，以及权利本位促成法哲学研究范式的转换之后，公民权利主体地位逐渐被彰显，国家义务主体地位一再被强调，国家作为受教育权的义务主体在一定程度上很好地继承了传统的国家义务理论。其局限性在于，国家义务论在强调将国家作为受教育权保护主体的同时，应当注意到在新兴权利不断涌现和固有权利内涵不断丰富的时代，义务主体已经呈现出多元化的发展趋势，义务主体的多元是受教育权得到更好保障的重要补充，但张翔教授认为我们不能对基本权利的义务主体的多元化给予太高的评价，这种多元化只是对基本权利保障体系的补充和完善，国家仍然是基本权利的主义务主体[14](p33)。对此，笔者认为在强调国家主义务主体地位的同时，权利—义务的内在关系正在经历深层次的变革与建构，非国家义务主体正在扮演着越来越重要的角色，我们也应当注意到多元主体在受教育权保护体系中的积极作用，并立基于社会发展的实际，给予多元主体发展趋势更多的关注，这也能够促进国家义务理论的发展与丰富。

（三）司法救济论及其反思
司法救济论强调通过司法途径，采用司法方式对公民受教育权进行保障和救济。对受教育权的保护能否在司法程序中实现，很大程度上取决于受教育权的可诉性及其程度，龚向和教授认为受教育权的可诉性及其程度受到两个层次的理论和实践的影响，作为宪法权利，受教育权在自由权层面及形式平等方面具有可诉性，而在社会权层面，可诉性主要指义务教育阶段的入学升学权和免费就学权；作为法律权利，受教育权的可诉性程度较高[15](p23)。不仅如此，温辉教授也认为受教育权不是不可诉的，但也不是所有的受教育权问题都可以获得司法救济，而要具体考察受到侵犯的受教育权的内容，界定受到侵犯的权利的规范效力，以此决定受教育权是否具有可诉性[16](p52)。在理论上受教育权是可诉的，但需要一定的条件限制，而且还需要结合特定的司法实践，邓炜辉副教授通过系统归纳和分析《人民法院案例选》（1992—2012年）所刊载的所有受教育权案例，认为我国已经形成较为成熟的受教育权司法保障体系，通过行政诉讼、民事诉讼等多种方式保障公民受教育权在我国司法实务界已经达成普遍共识[17](p113)。针对司法救济的现实困境，张丽副教授指出公民受教育权利内容的不确定性是重要原因之一，认为公民受教育权在国家义务层面是不能进行司法救济的，在政府义务层面可以进行司法救济的仅指公民请求政府履行保护其受教育权职责的提请行政保护权及要求政府在履行教育职责的具体行政行为时不为侵害者的权利，在学校义务层面司法救济途径包括民事诉讼和行政诉讼两个途径[18](p6-8)。

司法是权利保障的一道重要防线，能够进入司法程序是进行权利救济非常重要的一种方式，关于受教育权的司法救济论，其合理性在于，通过在理论上对受教育权的可诉性予以证成，并对其程度以及相关限制条件进行分析，是司法救济论对受教育权进行保护的重要理论贡献，无论是基于自由权与社会权的二分法，或是基于宪法适用和宪法援引的区别，还是基于义务主体地位划分，在相关理论域境中，受教育权的司法救济都具备一定的合理性。其局限性在于，司法救济论并没有彻底解决受教育权在司法适用中的诸多理论问题，而且不同学者也秉持着不同的理论观点，难以形成统一的理论共识，更不利于司法实践的操作，对于受教育权的司法救济只能通过宪法援引，而不能进行宪法适用，这在一定程度削弱了宪法条文的规范效力，而不能真正地将制度作用传递给司法实践，这也影响了司法救济对于公民受教育权保障所能起到的实际作用，这些问题的提出与解决也将进一步推动司法救济理论的完善。

二、规范分析：我国公民受教育权保护的制度依据
规范分析是法学研究独具特色的研究方法，是以明晰法律概念和法律命题的意义为要务的一系列方法的结合[19](p59)，其所针对的对象就是制度事实[20](p36)。新中国成立七十年来我国公民受教育权保护最为有效可行的形式就是制度保障，法律制度则构成了制度保障的根本依赖，同时也是对公民受教育权进行保护的直接规范依据，凸显着保障公民基本权利的价值作用。依据法律效力位阶，从根本规范、主体规范以及其他规范层面对公民受教育权保护的制度依据进行规范分析，旨在从规范层面阐释权利保护的制度源流与法律语境，为受教育权保护的实践提供学理上的法教义学贡献。

（一）根本规范
我国形成了以宪法为统领，以八部教育法律为主体（框架），16余部教育行政法规，100余项省级人大、政府制定了地方性教育法规，200多项教育部门规章和地方性规章构成的中国特色社会主义教育法律法规体系[21](p16)。其中，宪法可视为公民受教育权保护的根本规范，八部教育法律可视为主体规范，其余的可视为其他规范。1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》虽然不是严格意义上的宪法文本，但却起着实质意义上的宪法规范作用，对新中国成立初期我国教育发展和公民受教育权的保障起着重要的指导作用。《共同纲领》专门以第五章“文化教育政策”，从第41条到第49条共计九条规定了有关教育的内容，虽然冠以“政策”之名，实则起着法律规范的作用。其中，第47条明确规定，有计划有步骤地实行普及教育，加强中等教育和高等教育。这是新中国成立后最早对我国发展中等教育和高等教育的制度规定，同时体现了对公民受教育权保护和教育公平性的重视。虽然《共同纲领》并未明确规定公民享有受教育权，但依然起着保障公民受教育权的实际作用。1954年宪法，相较于《共同纲领》，不仅明确规定了公民享有受教育权，而且肯定了在保障公民受教育权实现过程中所体现的国家义务。其中，第94条明确规定中华人民共和国公民有受教育的权利，国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利。第95条明确规定中华人民共和国保障公民进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由，国家对于从事科学、教育、文学、艺术和其他文化事业的公民的创造性工作，给以鼓励和帮助。这部宪法对于公民受教育权的保护起着奠基性的作用，也指导着教育事业的发展。

1975年宪法，第27条规定公民有受教育的权利，这部宪法虽然保留了受教育权的条款规定，但却失去了实质性的保障，受教育权的保护和实现也笼罩着一层迷雾，缺少了应有的宪法保障力度。1978年宪法，第51条规定公民有受教育的权利，国家逐步增加各种类型的学校和其他文化教育设施，普及教育，以保证公民享受这种权利。这部宪法作为过渡时期的宪法，并没有发挥真正的价值，很快便被1982年宪法所取代。1982年宪法，涉及受教育权的规定主要是第19条、24条、46条。其中，第19条侧重于对国家应当承担发展教育事业、建设教育设施的义务，第24条侧重于对教育内容和教育方式的规定，第46条则是对公民有受教育的权利和义务的规定。1982年宪法对于受教育权的规定内容相较于《共同纲领》和前三部宪法更为丰富，对受教育权的保障也更为全面有力，对此后我国教育事业的发展和公民受教育权的实现都起着重要的引导作用。

（二）主体规范
主体规范是直接围绕着教育发展问题，由全国人大及其常委会制定的与教育直接相关的法律制度，主要包括8部教育法律：《教育法》（1995年制定，2018年最新修正）、《义务教育法》（1986年制定，2018年最新修正）、《高等教育法》（1998年制定，2018年最新修正）、《民办教育促进法》（2002年制定，2018年最新修正）、《职业教育法》（1996年制定）、《教师法》（1993年制定，2009年最新修正）、《学位条例》（1980年制定，2004年最新修正）、《通用语言文字法》（2000年制定）。虽然这8部法律是侧重于对教育发展的规范，但也都在一定程度了体现了对公民受教育权保护的规定。《教育法》是我国指导教育发展和教育工作的基础性法律，对实现教育法治起着重要的积极作用，《教育法》第2条明确规定我国境内的各级各类教育，适用本法，这体现了《教育法》对于教育事业发展的指导性地位。《教育法》对于公民受教育权的规定主要体现于，第9条规定我国公民有受教育的权利和义务，这与宪法第46条的规定相一致，同时规定公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会，这体现了受教育权的重要特征，即教育的平等性。除此之外，《教育法》专门以第五章一章的条文规定受教育者的相关内容，其中第37条依然体现了受教育权所暗含的平等理念，第38、39、40、41条体现了对家庭经济困难的儿童、少年、青年、残疾人、有违法犯罪行为的未成年人、从业人员等特殊群体受教育权的保护。第42条体现了国家对于公民终身受教育权的保护，第43条以列举的方式详细规定了受教育者所具体享有的权利内容，其中第五款则是一个兜底性条款。《义务教育法》是新中国成立后第一部有关义务教育方面的立法，侧重于对适龄儿童、少年接受义务教育权利的保障，围绕《义务教育法》所建构起来的义务教育制度正是对公民在义务教育阶段的受教育权的制度保障[22](p56)。《高等教育法》对于公民受教育权的保护主要体现于第9条的规定，公民依法享有接受高等教育的权利，国家对少数民族学生和经济困难的学生进行帮助，并且高等学校不得歧视残疾学生拒绝招收。

民办教育是我国教育事业体系的重要构成，对于教育质量的提高和公民受教育权的保护有着极大的促进作用，《民办教育促进法》第5条规定国家保障受教育者的合法权益，第33条规定民办学校依法保障受教育者的合法权益，并按照国家规定建立学籍管理制度，对受教育者实施奖励或者处分。《职业教育法》第5条规定公民有依法接受职业教育的权利，第6条规定履行实施职业教育的义务主体为行业组织和企业、事业组织。《教师法》虽然是对有关教师权利义务进行规定的一部法律，但也体现出对公民受教育权的保护，例如，第8条规定教师应当履行对学生进行宪法所确定的基本原则、爱国主义、民族团结、法制等方面的教育的义务。《学位条例》则主要体现了对公民受教育终点阶段申请取得学位权利的保护，这项权利是受教育权的子权利即学习成功权。《通用语言文字法》第4条规定公民有学习和使用国家通用语言文字的权利，国家为公民学习和使用国家通用语言文字提供条件，第8条则规定各个民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。《通用语言文字法》主要侧重于对公民使用语言文字权利的规定，但也体现了对公民受教育权的保护。

（三）其他规范
其他规范主要包括由国务院、各部委、省、直辖市、自治区人大及其常委会、政府制定的与教育相关的行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、政府规章等。诸如《学位条例暂行实施办法》《幼儿园管理条例》《教师资格条例》《残疾人教育条例》《教育督导条例》《江苏省学前教育条例》《江苏省幼儿教育暂行条例》《四川省义务教育条例》《内蒙古自治区民族教育条例》《广西壮族自治区民族教育促进条例》《学生伤害事故处理办法》《普通高等学校学生管理规定》等，均在公民受教育权保护依据的其他规范之列。除宪法和8部教育法律之外，此类规范也在公民受教育权的制度保障方面发挥了很大的规范价值。此类规范基本上是对宪法和八部教育法律规定的细化或者是针对个别事务的特殊规定，体现出了较高的适用性、灵活性和区域性，对受教育权保护的实践起着很好的指引作用。例如，以特殊群体为立法对象的《残疾人教育条例》主要侧重于残疾人受教育权的保障，第2条规定国家保障残疾人享有平等接受教育的权利，禁止任何基于残疾的教育歧视，也很好地体现了人权保障、法律面前人人平等的宪法精神。再例如，以民族地区作为立法对象的《广西壮族自治区民族教育促进条例》，主要侧重于结合民族地区社会发展的实际情况，保障和促进民族教育事业发展，第9条规定确保少数民族学生和少数民族聚居地区各民族学生的义务教育巩固率达到国家标准，保障少数民族适龄儿童、少年平等接受义务教育的权利。此类规范，或针对特殊群体而制定，或针对特定区域而制定，但都反映着对公民受教育权保护的初衷，同样是我国公民受教育权制度保障体系的重要构成。

三、实践考量：我国公民受教育权保护的重要转向
我国公民受教育权保护更主要的还是一个实践性的问题，任何相关命题研究的展开都需要也应当回归于权利保障实践。对我国公民受教育权保护进行实践考量，希冀从实践层面明晰这一权利保障过程中所呈现出的权利保障共识与教育发展理念，从而折射出我国公民受教育权保护在实践中的转向轨迹，进而为新时代受教育权权能内涵的丰富与实现提供经验参照。新中国成立七十年来我国公民受教育权保障呈现出三个较为明显的重要转向：一是从公平受教育权到公平优质受教育权，二是从依政策治教到依法治教，三是从单一主体主导到多元主体参与。

（一）从公平受教育权到公平优质受教育权
公平、平等几乎贯穿于人类整个文明进步史中，是人类发展进程中格外醒目的价值理念，也同样是教育发展史中不可忽略的重要存在。追溯教育公平、教育平等的理念滥觞，东方先哲孔子曾提出过“有教无类”的教育思想，这正是公平、平等教育思想在我国古代较早的体现；西方先哲柏拉图则提出实施初等义务教育，城邦公民的平等犹如圆周中的任何一点与圆心的距离都是等同的，亚里士多德认为应当实现教育均等，同时提出通过法律保证自由民的教育权利。新中国成立初期我国就重视教育公平与教育平等的重要性，并针对公民受教育权的平等实现进行了政策部署和制度设计，教育的公平性、平等性也就自此成为教育发展的重要追求。有学者认为，教育平等是一个社会早期难以实现的目标，随着社会的不断发展和进步，成为社会的普遍追求和现实成果，这是教育历史发展和演进的一个最基本的事实[23]。也有学者提出教育平等权这一权利概念，认为教育平等权即受教育的平等权，有人权与公民权的双重属性[24](p112)。教育公平问题是新中国建立以来政府就十分关注的事情，但不同时代，关注的重点不同，对教育公平目标的追求也逐渐提升[25](p29)，受教育权的权利内容也有了更为丰富的内涵，公民对于受教育权也有了更高的品质要求。

从强调公平、平等到强调公平而有质量，是新中国成立七十年来教育政策安排和教育发展实践的重要转变，同时也是我国公民受教育权实现内涵式发展最为显著的体现。公平优质受教育权的提出，回应了新时代下我国公民受教育权保障的现实需求，也符合我国教育发展的实际水平。教育公平一直都是教育发展的持续性话题，也是党和政府持续关注的教育焦点，进入新时代之后，教育的质量性问题也越来越受到重视。中共十九大报告明确提出要推进教育公平、努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育[26]。2019年政府工作报告再次强调发展更加公平更有质量的教育，国家财政性教育经费占国内生产总值比例继续保持在4%以上[27]。教育公平是教育学研究的一个重点议题，而这一问题反映于法学研究之中，即为公平受教育权的问题，公平优质受教育权也集中反映了教育发展中的法律实现机制问题。在学界，很多学者都认识到了新中国成立七十年来我国教育公平的不断进步，从而提出入学机会平等应当转向关注教育质量和结果平等，从形式平等走向实质平等。这体现了我国教育公平进步的一个重要特点，就是公民受教育权的内涵式发展，受教育权的权利内涵也就发生了从公平受教育权到公平优质受教育权的转变。

（二）从依政策治教到依法治教
教育治理模式在一定程度上反映着国家教育发展理念，同时也在很大意义上影响着公民受教育权的保护，新中国成立七十年来我国教育治理方式的一个重要转变就是从依政策治教向依法治教的转变。回顾我国教育治理模式的发展历程，从1949年至1978年的期间内，我国在教育立法方面几乎没有制定一部专门有关教育的法律，对于教育发展的指导主要是依据党和政府颁布的相关政策进行的，依政策治教成为这一时期我国教育发展的主要方式，对于受教育权的保障也主要是根据政策展开的。教育立法实践从1978年才开始逐渐增多，1980年全国人大常委会制定了《学位条例》，这是我国第一部专门制定的关于学位的法律，也是建国以来第一次由最高权力机关制定的有关教育行政的法律[28](p10)。依法治教是在1993年第二次全国教育工作会议通过的《中国教育改革和发展纲要》首次被提出的，这也反映了我国教育发展治理理念的首次转变，依法治教理念的确立也在很大程度上促进教育法治的实现，对公民受教育权的保护也更具理性。

依政策治教与依法治教的最本质区别就在教育治理思维和治理方式的不同，前者注重依赖党和政府实施的政策来指导教育发展实践，统筹学前教育、初等教育、中等教育、高等教育等教育结构体系的发展，同时为各教育参与主体的活动提供政策依据；后者则强调运用法律手段规制教育活动，发挥法律的作用来协调各种教育关系，解决教育过程中出现的矛盾纠纷，各教育参与主体依靠法律来指导自身的实践活动。依法治教相较于依政策治教的进步主要体现为，法律虽然与政策有着极其密切的联系，二者保持着一定的相近度，但法律以其产生的程序更为严谨和复杂，突出的稳定性特征，更具有实践的合理性和科学性，依法治教符合教育发展的法治需求，也便于规避受教育权保护过程中的非理性风险。随着教育立法体系的不断完善，依法治教有了更为充分的制度基础，教育司法和教育行政也得以顺利进行。依法治教是全面依法治国在教育领域的体现，在全面依法治国整体战略目标既定下，教育发展和公民受教育权的保护也应当充分采取法治思维和法治方式。

（三）从单一主体主导到多元主体参与
教育治理参与主体的存在是影响公民受教育权保护与实现的重要因素，而多元主体的协同作用则在一定程度上提高了权利保障与实现的可能性。我国教育发展与公民受教育权保护的一个重要实践转向就是教育治理参与主体，从单一主体主导到多元主体参与的转变，这一转变既反映了教育治理系统的开放性与包容性，也透视出当今及未来权利保障主体多元化的重要性，这也要求我国公民受教育权保护应当在教育治理主体单一主体主导向多元主体参与的转变基础之上，保证多元主体参与的有序性，实现各主体之间的协同合作。多元主体参与既体现了民主精神，因它以制度化的方式征询了“民意”，也体现了科学和理性精神，因它以制度化的方式集中了“民智”[29](p2)。教育治理的多元主体参与，是现代教育走向科学化与民主化的必要条件，也是为受教育权保护提供关键助力的重要保障。从新中国成立初期至20世纪70年代末，政府主导一直是教育发展与公民受教育权保护的重要方式，这也是教育治理单一主体主导的根本性表现，政府依靠政策主导教育发展走向，是有着特定的历史背景和社会条件的，也是当时教育发展和受教育权保护的合理选择，但随着教育现代化目标的提出和受教育权内涵的丰富，单一主体主导的传统治理模式应当进行革新与转变，应当走向多元主体参与。

教育治理参与的多元主体既包括学校、企业，也包括医院、社会团体、网络平台等主体，随着现代科学技术的进步，各行业之间的联系越来越密切，教育治理主体体系还在进一步地扩张，不仅有新兴的主体参与进来，传统主体也与教育发展和公民受教育权保护有了频繁的接触。从单一主体主导向多元主体参与的转变，也意味着政府公权力要以一定的形式和途径向其他主体释放更多的权力空间，但这并不意味着政府指导教育发展功能的隐退，而是体现了对教育发展和公民受教育权保护有了更多的保障方式。但教育治理多元主体的广泛参与同样也给公民受教育权保护带了一定的挑战，多元主体进入教育系统也意味着侵犯受教育权风险的增大，多元主体的权力划分与责任空间应当如何明晰，在多元主体体系中如何保证政府固有的积极作用，这些都是走向多元主体参与必然面临的问题。

四、前景展望：新时代我国公民受教育权保护的实现进路
建设教育强国是实现我国伟大复兴的基础工程，特别是进入新时代之后，教育现代化成为到2035年我国教育发展设定的宏观战略目标。更加注重以德为先、全面发展、面向人人、终身学习、因材施教等教育现代化的基本理念，坚持依法治教成为教育现代化的基本原则，加快信息化时代教育变革成为教育现代化的重要战略任务。对公民受教育权的保护应当在创新固有理论范式、完善现有法律制度、推动实践重要转向的基础之上，充分结合并依托教育现代化战略体系。由此，新时代我国公民受教育权保护的实现进路框架形成：以教育现代化作为重要目标、以教育多元化作为基本方式、以教育信息化作为主要载体以及以教育法治化作为关键保障。

（一）以教育现代化作为公民受教育权保护的重要目标
教育现代化是我国进入新时代之后，所设定的关于教育发展的阶段性战略目标。2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，明确提出推进教育现代化的总体目标是：到2020年，全面实现“十三五”发展目标，教育总体实力和国际影响力显著增强；到2035年，总体实现教育现代化，迈入教育强国行列。围绕着教育现代化，战略任务、实施路径以及保障措施等相关内容也都系统地被提出，从一定意义上讲，教育现代化既是我国教育发展的目标指引，也是我国公民受教育权保护的重要目的所在。教育现代化有着较为丰富的内容，教育思想现代化、教育体制现代化、教育模式现代化以及教育内容现代化等方面构成了教育现代化的主要内容。教育现代化既是我国教育发展的阶段性目标，也是我国建设教育强国的途径，同时教育现代化也能更好地实现对公民受教育权的保障。教育为人民服务和办好人民满意的教育始终是加快教育现代化的宗旨和目标[30](p56)，以人为本始终是教育发展的重要意旨，对公民受教育权的保护也应当自始至终贯穿于教育现代化的整个实现过程，而公民受教育权的保护和实现也能够更好地推动教育现代化进程。以教育现代化作为公民受教育权保护的重要目标，不仅切合了我国教育发展的目标设定，同时也与人权保障理论有着共同的理念追求，教育现代化的实现能够积极作用于公民受教育权的保护。在基本理念方面，教育现代化更加注重面向人人、因材施教，这反映了公民的受教育权主体地位，以及教育发展为了公民的思想。在基本原则方面，教育现代化坚持服务人民、坚持依法治教，这也体现了教育发展为了公民，依靠法治保障公民权利的思想。在战略任务方面，教育现代化强调优质教育、推动各级教育高水平高质量普及、实现基本公共教育服务均等化、构建服务全民的终身学习体系，这些暗合了公民受教育权的公平优质、高质量、平等、终身学习等内涵。综上来看，教育现代化与公民受教育权保护有着非常密切的关系，以教育现代化作为公民受教育权保护的重要目标，既反映了教育发展为了公民，又体现了对公民基本权利保障的理念。

（二）以教育多元化作为公民受教育权保护的基本方式
随着时代的发展，现代教育系统更加具有开放性和包容性，无论是在教育参与主体，还是在教育治理方式，还是在教育发展理念等诸多方面，都体现出了多元化的特点。进入新时代之后，我国教育发展在诸多方面都面临着多元化的选择，对于受教育权的保护也应当关注教育的多元化趋势，并以此作为我国公民受教育权保护的基本方式。教育多元化是教育治理主体多元、教育教学模式多元以及教育学习平台多元等方面多元化趋势的集中体现，是现代教育发展的突出特征，同时也表明公民受教育权的保护与实现应当注重结合教育的多元化发展特征，并以此作为权利保障的基本方式。传统意义上的教育治理主体主要以政府为主，形成了“中央—地方”的二元治理结构格局，随着现代教育体系的不断发展，传统单一治理主体格局已经发生转变，越来越多的社会力量参与到教育发展当中，包括政府、学校、社会组织以及利益相关者等主体在内的多元治理主体格局已经形成，并逐渐成熟完善。教育多元治理格局的形成衍生出更为复杂多变的教育治理关系，固有的公民受教育权保障理论也在一定程度上受到来自实践变革的冲击，受教育权的保护和实现所面临的现实风险大大增加，对于受教育权的保护问题已不再仅仅局限于国家义务、宪法保障以及司法救济等层面，对于固有权利保障理论范式与实践的契合度我们应当有所反思。与此同时，现代教育借助于互联网的普及，催生着教育教学模式的多元和教育学习平台的多元，学校和教室已不再是教育的唯一地点和场所，网上授课和远程教学越来越普及，公民受教育权的实现在一定程度上进行了空间上的拓展，对于受教育权的侵害手段也不断增多，教育多元化既为受教育权的保护和实现带了较多便利，但也引致了诸多新型风险。因此，新时代下应当以教育多元化作为公民受教育权保护的基本方式，正确处理教育多元治理主体格局下的多种关系和复杂利益，合理支持和规范社会力量兴办教育，重视对互联网技术参与教育教学的规制，重点打击网络侵犯公民受教育权的行为。

（三）以教育信息化作为公民受教育权保护的主要载体
信息技术是推动传统工业社会向现代信息社会演进的根本动力，也是当代教育系统多次实现深层次变革的主要助力，信息技术的革新与教育的创新发展有着密切的联动关系。信息技术通过颠覆性创新引领教育的破框式重建，打造一个开放、复杂的新型现代教育系统，不断丰富和发展教育的现代性，推动教育现代化[31](p8)。从信息技术对教育发展的影响来看：在宏观层面，信息技术推动了教育体制改革，塑造了现代教育体系；在中观层面，信息技术影响着教育制度的形成和实施，同时也为教育决策收集和反馈了大量数据信息；在微观层面，信息技术刷新了传统意义上的教学形式，营造了良好的教学环境，也衍生了崭新的教学模式。信息技术对于教育发展的影响也以直接或间接的方式传递于公民受教育权的保护与实现，新时代下教育信息化将成为公民受教育权保护的主要载体。在全球范围内，教育信息化是诸多国家发展教育和进行权利保障的战略选择，例如，美国、英国、澳大利亚、日本和新加坡等国家都极为重视教育信息化的发展，在长期的教育信息化规划和实践中，均已步入教育信息化建设的融合和创新阶段[32](122)。在新时代下为了更好地保护和实现公民受教育权，应当以教育信息化作为实现此项权利的主要载体，充分发挥现代信息技术对于权利保障的积极作用。教育信息化保障受教育权的基本形式主要体现为：其一，对于公民而言，公民不仅可以利用现代信息技术享有更高质量、更多形式、更为丰富的教育，同时可以利用现代信息技术针对非法侵权行为进行积极维权；其二，对于学校而言，教育信息化将促进学校教育资源的更新，提升教育教学质量，更加彰显公民受教育权的公平与质量；其三，对于国家而言，教育信息化能够促成国家教育发展策略的转变，为公民受教育权的保障营造良好的制度环境，同时在全社会形成重视教育、尊重教育的氛围。

（四）以教育法治化作为公民受教育权保护的关键保障
新中国成立七十年来我国教育发展的基本要义可以概括为教育治理、教育改革与教育法治三个关键词，教育治理是就稳定意义层面的教育发展而言，追求教育发展的秩序和平稳，是教育领域最为常态性的表现；教育改革是就创新意义层面的教育发展而言，强调教育发展的超越和革新，是教育领域非常态性的表现；教育法治是就保障意义层面的教育发展而言，重视教育发展的法治意蕴和法治需求。无论是就教育治理而言，还是就教育改革而言，教育法治都是非常重要的保障形式，教育的平衡充分发展需要教育法治的保障，教育的改革创新更需要教育法治的保障。对公民受教育权的保护一直伴随于教育治理实践和教育改革实践当中，如何从教育法治的层面探索保护公民受教育权的路径是极具现实意义的，也是十分必要的。教育法治化是我国教育治理和教育改革走向教育法治的动态过程，新时代下需要以教育法治化作为公民受教育权保护的关键保障。坚持依法治教是《中国教育现代化2035》提出的基本原则，依法治教是相较于我国以往依政策治教的一个重要转向，也是肯定现代法治价值的重要体现，坚持依法治教实际上就是推动教育法治化。教育法治化之所以能够作为公民受教育权保护的关键保障，其意有三。其一，教育法治化能够为公民维护自身受教育权提供制度保障。对受教育权较为有效的保障途径就是制度保障，制度保障的基本依赖就是法治基础，在社会发展日益复杂化和侵权形式复杂多变的现实情形下，公民应当运用法律手段维护自身合法权益，积极理性维权。其二，教育法治化能够规范国家教育管理权的行使。在国家与教育关系领域中出现的新动向，体现出了公民受教育权与国家教育权形成的二元对立现象[33]，解决这一现实问题，应当通过教育法治化规范国家教育管理权限的运用，实现公民权利与国家权力的良性互动。其三，教育法治化能够塑造教育治理新秩序。公民受教育权的保护和实现离不开良好的教育发展环境和教育治理秩序，依靠教育法治化能够塑造教育治理的新秩序，规避传统教育治理方式所可能导致受教育权受侵或无法得到较好实现的潜在风险。

五、结语
总而言之，教育现代化战略目标的提出，开启了新时代我国教育发展的新征程，对公民受教育权的保护也面临着新的时代命题，教育现代化与受教育权也必然有着深层次的联系。受教育权的权利内容与实现程度，在不同的历史时期与社会背景下有着不同的呈现，新中国成立七十年既是我国教育事业不断发展的七十年，也是我国公民受教育权不断得到保障的七十年。随着我国社会经济水平的提升以及对于人权保障的重视，我国对于公民受教育权的保障力度逐渐加强，受教育权的核心内涵也经历着一定的衍变。回顾我国公民受教育权的保护历程，既可以探寻出我国教育发展的整体面貌，同时还折射出我国人权保障的重大进步。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2020.02.011

[中图分类号]D923

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2020）02-0105-11

基金项目：国家社科基金重大项目“民国江苏司法档案整理与研究”（14ZDB127）；2019年国家社科基金项目“广西世居民族民俗习惯在乡村治理中的价值研究”（19XMZ038）；2019年教育部人文社会科学规划基金项目“新时代公平优质受教育权：教育平衡充分发展的国家义务研究”（19YJA820012）。

作者简介：魏文松（1992—），男，河南商丘人，东南大学法学院博士研究生，东南大学教育部教育立法研究基地特约研究人员。

责任编辑 杨 幸