设立中国体育产业投资基金的若干法律问题

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设立中国体育产业投资基金的若干法律问题
刘博涵

（厦门大学 法学院，福建 厦门 361005）

摘 要：文献回溯与历史研究表明：起源于英国、发达于美国的产业投资基金，在先发国家的经济发展和技术创新中发挥了重要作用。基于巨大市场体量和后发国家两大国情，消极政府型、积极政府型两类产业基金在我国均得到快速发展。我国拟设立的中国体育产业投资基金是政府出资引导、社会资本参与，以市场化方式运营，旨在推动我国体育产业高质量发展的准政策性基金，它的设立对我国体育产业发展具有多重积极意义。当前实际运营的产业类政府引导基金在市场化运营制度、社会资本激励与保护、外部融资保障、投资范围指引等方面均存在明显不足。针对上述问题，应完善立法，明确市场在体育资源配置中的决定性作用，加强对社会资本权利的保护，强化政府责任，改善体育产业投资基金的外部融资法制环境和投资方式指引。

关键词：政府引导基金；产业投资基金；法律制度；体育产业

毫无疑问，金融资本是助力体育产业发展的源头活水。当前，我国已经建立起了包含商业银行、政策性银行、主板市场、中小板市场、新三板市场、科创板市场以及股权众筹、P2P网贷等层次丰富、种类齐全的金融体系。但有学者指出，体育产业和金融市场之间不均衡的互动模式，阻滞了我国体育产业的发展。我国的体育产业、金融中介和金融资源之间呈现出一种“两头大、中间小”的畸形结构，即体育产业对金融资源的需求大，金融市场的金融资源体量大，但沟通体育产业和金融市场的金融中介体量小（刘辉，2016a）。事实上，金融体系门类齐全并不意味着金融体系就发达。我国近40%的民营企业无法通过银行贷款满足正常生产经营需要，通过IPO上市、发行短期融资券、可转债等直接渠道融资的民营企业占比不足10%，民营企业实际贷款利率几近国有及国有控股企业贷款利率的2.92倍，融资约束仍然是制约我国民营企业发展的最大瓶颈（余力等，2013）。占我国体育产业绝对多数的中小民营体育企业的资金需求仍处在嗷嗷待哺的状态。

国务院办公厅于2019年9月17日出台的《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》（国办发〔2019〕43号）（以下简称《发展意见》）提出，要“研究设立由政府出资引导、社会资本参与的中国体育产业投资基金”。产业投资基金作为一种对未上市企业进行股权投资、利益共享、风险共担的集合投资实体，显然是对我国体育金融法主体的有益补充。那么，产业投资基金在国内外的发展情况如何？体育产业投资基金的法律属性是什么？它与体育产业引导资金有什么区别？拟设立的中国体育产业投资基金有什么特殊性？设立中国体育产业投资基金能够为我国体育金融带来怎样的积极意义？当前实际运营的产业投资基金存在什么问题？设立中国体育产业投资基金需要完善哪些法律制度？本文立足经济法基础理论，结合金融法有关法律规范，对我国体育产业投资基金的基础法律问题进行专门研究。

1 头部体育企业孵化器：中国体育产业投资基金
中国体育产业投资基金的设立和健康发展，离不开法律制度的保障和支持。为此，需首先考察产业投资基金在国外的发展经验和国内的发展状况，厘清体育产业投资基金的法律性质，探讨在我国当前体育金融的现实背景下设立中国体育产业投资基金的现实意义。

1.1 产业投资基金的域外经验
体育产业投资基金属于投资基金的一种，从属于含义更为广泛的“基金”的范畴。因此，正确认识体育产业投资基金需从“基金”“投资基金”2个上位法律概念入手。“基金”指的是具有特定用途的资金集合。根据设立目的、用途的不同，基金可以分为公益基金（慈善基金）、政府基金（专项基金）和投资基金3大类。公益基金通常由非营利组织设立，接受单位或个人的无偿捐赠，资金用于特定公益事业，如壹基金、嫣然天使基金等；政府基金是以行政方式设立并用于专门用途或对特定社会行为进行资助、补偿的财政基金，如铁路建设基金、国家社会科学基金等；投资基金一般指通过市场化的方式向投资者募集资金，由专业机构进行管理和投资，并为投资者谋求投资收益的基金，如证券投资基金、房地产投资基金等（吴晓灵，2011）。一般而言，产业投资基金是指通过发行基金受益券募集资金，交由投资管理机构运作，基金资产分散投资于不同未上市企业股权，提供经营管理服务，按投资约定分享投资利益、分担企业风险的金融工具（薛智胜等，2012）。

设立中国体育产业投资基金将至少在以下3个方面为我国体育产业的发展带来积极意义。

产业投资基金的组织形式主要有公司制、有限合伙制和信托制。在美国80%以上的产业投资基金采用了有限合伙制，因为这一组织形式能够最大限度实现人力资本和货币资本的有机统一，提高基金的运作效率。美国2013年修订的《统一有限合伙法（2001）》（Uniform Limited Partnership Act of 2001）规定，采取有限合伙制的产业投资基金须至少有一个普通合伙人（general partner，GP）和一个有限合伙人（limited partner，LP），GP具体从事基金的运营管理，对LP负有忠诚义务，对基金的债务承担无限连带责任（Rall，2004）。为此，法律赋予GP广泛的权利，包括但不限于投资组合决定权、投资收益分配权和代表基金提起诉讼的权利等。LP不参与基金的日常管理和决策，以其入伙资金为限承担责任。因而，LP的权利以法定权利为限，主要包括投票权、查阅账簿权、利益分配权和退伙权等（Martinez，2016）。

产业投资基金在国外一般被称为直接投资基金（direct investment fund）、风险投资基金（venture capital）。这一投融资制度起源于英国政府1868年建立的“国外及殖民地投资信托基金”（foreign & colonial investment trust）（Chambers et al.，2014），由美国波士顿联邦储备银行行长弗兰德斯和哈佛大学教授多里奥特1946年发起成立的“美国研究与发展公司”（american research & development corporation）发展壮大（Hsu et al.，2005）。对美国产业投资基金各方权利义务和相关制度框架的考察，可以从基金的内部组织和外部运营两个层面进行。

根据政府在产业投资基金中的角色和作用，可将域外的产业投资基金分为消极政府型产业投资基金和积极政府型产业投资基金。以美国为代表的欧美发达国家在长期的资本主义制度发展过程中形成了较为成熟的市场经济制度，积累了充沛的社会资本。因而，这些国家的产业投资基金主要由社会资本设立，政府的作用主要表现为政策激励、税收优惠等相对消极的营商环境服务。以日本、以色列为代表的国家则承继政府主导的经济发展模式，政府在产业投资基金的设立及运营中发挥着更直接、更主动的引导和调控作用。例如，以色列政府于1992年注资1亿美元设立了YOZMA政府引导产业基金，交由国际知名的投资管理机构具体运营，基金资本主要投向通信技术、生物医药、电子信息科技等以色列战略新兴产业。可以说，YOZMA基金在推动以色列新兴产业的发展中发挥了无可替代的作用（郑联盛等，2017）。

1.2 产业投资基金在我国的发展现状
我国产业投资基金的发展以设立境外产业投资基金为起点，带动境内产业投资基金萌芽并快速发展。1987年，中国银行、中国国际金融集团与一些境外投资机构在境外成立中国投资基金，开创了境外中国投资基金的先河。随着境外中国产业投资基金的发展壮大，中国国家开发银行与瑞士联邦对外经济部于1998年在北京共同出资设立了境内第一只中外合资产业投资基金——中瑞合作基金。2006年设立的渤海产业投资基金则是我国境内设立的首只全中资产业投资基金，标志着我国产业投资基金进入自主发展阶段（鲁育宗，2008）。随着我国社会主义市场经济制度的不断完善，中资、外资、国有资本、社会资本等资本多样组合的产业投资基金在我国遍地开花。

鉴于我国巨大的市场体量和新兴、后发的国家发展阶段，消极政府型产业投资基金和积极政府型产业投资基金在我国都得到了快速发展。我国各级政府在积极政府型产业投资基金中或者直接出资主导、参与设立，或者提供显性、隐性担保。其中，政府直接出资引导、吸引社会资本参与的产业投资基金被称为政府引导基金。从业务模式来看，政府引导基金包括创投类政府引导基金、产业类政府引导基金和PPP类政府引导基金3种基本模式。创投类政府引导基金是各级政府为践行“双创”政策而广泛设立的基金，资金主要投向国家重点发展的高新技术产业；产业类政府引导基金的资金则主要用于调整产业结构，支持各类产业发展、转型与升级；PPP类政府引导基金则主要支持高速公路、轨道交通等大型基础设施建设，在股权投资之外还可能提供担保、咨询及其他专业服务（郑联盛等，2020）。清科研究中心的《2019年中国政府引导基金发展研究报告》统计显示，截至2019年底，我国共设立各类政府引导基金2 024只，总目标融资规模达11.58万亿元。其中创投类464只、产业类1 050只、PPP类141只，其他369只。3大主要类型政府引导基金的融资规模分别达1.06万亿元、6.51万亿元和2.54万亿元（清科研究中心，2019）。可见，产业类政府引导基金无论是数量还是资金规模均占我国政府引导基金的半壁江山。

1.3 中国体育产业投资基金的法律属性
顾名思义，体育产业投资基金是指投资于体育产业的基金。根据出资组成，可将体育产业投资基金分为政府全资体育产业投资基金、政府引导体育产业投资基金和社会全资体育产业投资基金。政府全资体育产业投资基金是指完全由政府出资设立的体育产业投资基金。例如，浙江省乐清市体育产业投资基金便是由乐清市国有资产监督管理办公室独资设立的。政府引导体育产业投资基金是指政府出资引导、社会资本参与设立，按照市场化方式管理运营的体育产业投资基金。例如，江苏省体育产业投资基金便是由江苏省体育产业集团有限公司（江苏省财政厅是该公司主要投资人之一）出资引导，南京邦盛创骥公司、苏州乾丞公司等社会资本参与设立的。《发展意见》提出研究设立的中国体育产业投资基金便采取这种模式①政府引导体育产业投资基金从业务模式上看主要属于产业类政府引导基金，但在实际运行中，其业务模式与创投类政府引导基金、PPP类政府引导基金时有交叉。例如，政府引导体育产业投资基金也可投资于体育企业创业初期的股权和大型体育场馆等基础设施建设。若无特殊说明，下文的“体育产业投资基金”均仅指政府引导体育产业投资基金。。社会全资体育产业投资基金是指完全由社会资本出资设立的体育产业投资基金。例如，深圳至叻体育产业发展投资基金便完全由社会资本设立。

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图1 本节所涉术语的逻辑关系
Figure 1.Logical Relationship of Terms Referred to in the Section

作为政府引导基金的中国体育产业投资基金属于非典型投资基金，其“政府出资引导、社会资本参与”的“公私合营”特征决定了它兼有政府基金和投资基金的某些属性。一方面，中国体育产业投资基金的部分资金来源于政府财政拨款，设立目的是发挥财政资金的杠杆、引导作用，改善体育产业结构，缓解社会资源配置的市场失灵。因此，中国体育产业投资基金是政府支持体育产业发展的政策工具。另一方面，社会资本的参与决定了中国体育产业投资基金必须追求社会资本的投资利益，实现资本增值。事实上，以财政资金支持体育产业发展在我国并不是新鲜事物。自2007年北京市政府为筹备北京奥运会在全国率先设立体育专项资金以来，全国已有超过10个省（自治区、直辖市）设立了当地的体育产业引导资金。那么，体育产业引导资金与拟设立的中国体育产业投资基金有什么区别呢？从体育产业引导资金十余年的运行实践来看，其运行方式主要是政府对申请企业或项目以资助、贴息和奖励等无偿的方式进行定向财政资金投入，资金来源主要是政府财政预算，一般不涉及资本市场（张永韬等，2019）。与之不同的是，中国体育产业投资基金由政府财政拨款与社会资本共同出资设立，对目标公司或项目以股权投资的有偿方式进行市场化运作。除了在设立阶段有社会资本参与之外，中国体育产业投资基金在运行阶段还可以通过资本市场吸引更广泛的社会资本参与投资。

1.4 设立中国体育产业投资基金的积极意义
产业投资基金的外部运营涉及投资基金和受资企业两方主体。美国法律并不干预投资基金的运营管理，充分授权基金以投资协议进行自治。投资基金的义务主要是投入资金和辅导监督，权利则是按照投资协议分享收益。投入资金的同时以其自有的管理经验、市场资源和财务专长等辅导受资企业，是产业投资与其他投融资方式最显著的区别。受资企业的权利主要体现在使用资金和具体经营企业上，义务则包括接受投资基金的监督、按约分配收益等。为了保障投资基金及其内部合伙人的利益，投资协议普遍订立董事会席位条款，由投资基金派出代表保持其在受资企业一定数量的董事会席位，借此实现产业投资基金的辅导职能，并对受资企业的资金使用情况进行监督。此外，投资协议一般还制订反摊薄条款①反摊薄条款规定，后来加盟的投资者所拥有的权益不能超过投资基金，以确保产业投资基金在企业的高风险期投资后，能够在未来获得与高风险相对应的高收益。、特定表决权条款②产业投资基金的特定表决权表现在：其一，投资基金对受资企业拥有超出其所持股份的特殊表决权，例如，当企业处于危机时，投资基金可能拥有经营管理权和管理冻结权；其二，投资基金以可转换优先股形式持有企业股权时，可行使与普通股同样的表决权。、职业经理人股权期权条款③职业经理人的股权期权旨在有效激励受资企业聘用的职业经理人改善企业管理，实现企业价值。以及投资基金退出条款④产业投资基金的退出是基金运作的最后环节，也是实现投资回报最重要的环节。投资基金的退出方式通常有受资企业上市、股权转让/产权交易和受资企业管理层回购等。产业投资基金的退出路径一般需要事先在投资协议中予以明确。等，明确投资基金与受资企业的权利义务（Bochner et al.，2016）。

首先，丰富体育产业融资渠道，缓解政府财政压力。全部以政府财政拨款支持体育产业发展的举国体制模式早已独木难支，发展体育产业必须引入社会资本。《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号）（以下简称“46号文件”）出台后，在短期内有效地刺激了我国体育企业在资本市场的融资。中央财经大学健康金融课题组统计数据显示，受“46号文件”政策刺激，2016年，我国体育行业共计发生359起融资事件，累计融资金额为230.21亿元，占体育产业总产出比重为1.21%。但是，社会资本追求投资回报“短平快”的商业特征与体育产业“高投慢产”的产业特征存在天然矛盾。2017年，体育行业共计发生247起融资事件，累计融资金额为112.04亿元，占体育产业总产出比重为0.51%，所有数据几乎腰斩。可见，资本市场投资体育产业的热度正在迅速褪去，市场正在逐渐回归理性。设立中国体育产业投资基金，不失为破解当前体育产业融资困境的有效手段。财政资金、政府信用的注入，能够有效撬动社会资本，将其引流至体育产业，增加体育产业资金供给。

其次，为国家体育产业政策建立市场化的实施通道。产业政策是国家调节经济发展资源配置规模和结构的经济政策，其功能和目的主要在于提高产业素质，调整产业结构，以协调社会供给与需求在数量、结构方面的矛盾（漆多俊，2017）。2010年以来，从中央到地方一再出台促进体育产业发展的政策文件。但就目前来看，政出多门、名目繁多的体育产业政策，多处于口惠而实不至的阶段（阮伟等，2017）。设立中国体育产业投资基金，能够在国家体育产业政策与体育实体经济之间架设起沟通渠道，以金融资源激励体育企业响应、落实国家体育产业政策。中国体育产业投资基金作为贯彻国家体育产业政策的机构投资者，其在投资组合管理过程中对体育企业、项目的分析和遴选，必然促进国家体育产业政策的传播和实现。

最后，优化我国体育产业发展的投融资环境。如前所述，我国已有超过10个省（自治区、直辖市）设立了体育产业引导资金，但这种主要依靠政府财政资金投入的投融资模式不仅在资金总量上捉襟见肘，其运作模式依然没有摆脱行政化。政府在体育产业引导资金的设、投、管等各环节拥有最大话语权，政府意志是资金流向的风向标。政府与市场的关系、权责边界是现代经济发展中经久不衰的议题。就我国而言，市场在资源配置中的“基础性作用”，已在党的十八届三中全会上升华为“决定性作用”（魏杰等，2014）。设立中国体育产业投资基金，在基金中引入社会资本，以政府与市场的互动、合作关系取代体育产业引导资金中政府与市场的指导和被指导、管理和被管理的关系。政策性、公共性等宏观目标是中国体育产业投资基金运行的重要宗旨，但在具体运营管理中，中国体育产业投资基金实行商业化、市场化的运作模式（白钦先等，2019）。这将大大改善我国体育产业的投融资环境。

2 我国产业类政府引导基金运行中存在的问题
当前，我国产业类政府引导基金①为行文通畅，下文在不同语境交替使用“政府引导基金”“产业投资基金”，但均指产业类政府引导基金。主要投向生物技术与医疗健康、信息技术、清洁技术、电子及光电设备、娱乐传媒等产业领域（陈少强等，2017），对这五大产业领域的投资占所有投资资金的60%以上。尽管我国政府引导基金发展迅速，但2015—2018年的《中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》均提及了政府引导基金募资困难、资金使用效率不高、行政干预较强等问题。社会资本对政府引导基金参与热情不高，一个重要原因便是当前我国政府引导基金的法制环境不容乐观。目前，我国仍未出台针对产业投资基金的专门法律或行政法规，法制缺位加剧了产业投资基金发展的不确定性，放大了社会资本参与产业投资基金的金融风险。总体来看，我国产业投资基金存在以下问题。

2.1 市场化运作理念未融入具体制度，缺乏系统的顶层法律制度设计
国家发改委于2005年出台的《创业投资企业管理暂行办法》首次出现国家与地方政府可设立投资引导基金，以参股、融资担保等方式扶持企业设立与发展的规定，但同时规定的“国家运用税收优惠政策扶持创业投资企业”显示了我国政府部门“行政引导+财政扶持”的固有思维定式。2008年，国家发改委、财政部、商务部联合出台《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，详细规定了政府引导基金的性质与宗旨、设立程序与资金来源、运作方式与管理制度以及监管制度和风险控制等内容。但在基金投资企业、项目的遴选与决策上，行政化的评审委员会并没有被市场化的职业基金管理人取代。这与政府引导基金“政府设立并按市场化方式运作”的定位相抵牾。2015年以来，随着新修订的《预算法》严格规范了地方政府的举债行为，财政部和国家发改委相继出台《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）（以下简称“财政部210号文件"）和《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号）（以下简称“发改委2800号文件”）。“财政部210号文件”主要着眼于政府引导基金中对政府出资的监管，明确政府出资来源，加强政府出资的收支管理约束。“发改委2800号文件”则重点规范政府引导基金的精细化监管，明确了包括反投比例、绩效评价、信用信息监管在内的一系列具体标准。总体而言，就我国当前规范政府引导基金的行政规章来说，虽然提出了市场化运作的目标，但在具体制度设计上仍然沿袭过去行政化管理的老路。同时，多头治理的体制导致相关规范性文件碎片化，财政部、发改委出台的行政规章未能形成统一的政府引导基金顶层设计和制度规范。

2.2 激励社会投资的措施不够明确，对社会资本的权利保护不足
规范政府引导基金的法律制度除了立法层级低、立法模式混乱之外，对社会资本激励措施欠缺和权利保护不足是社会资本参与政府引导基金积极性不高的重要原因。“财政部210号文件”明确政府引导基金以“利益共享、风险共担”的原则运作，而且“为更好地发挥政府出资的引导作用，政府可适当让利”。但在具体操作中，政府“适当让利”的空间有多大？政府的财政性资金在政府引导基金中是否可以作为劣后级①优先级和劣后级是投资基金中关于收益分配顺序的一种约定，享有优先级的投资者在利润分配、本金赎回等方面享有优先权，但收益率相对较低，而劣后级由于利润分配顺位靠后，相应地承担了较大风险，收益率也相对较高。实践中一般由LP作为优先级，GP作为劣后级。这种安排一方面有利于吸引、取信LP，使其放心投资，另一方面也满足了不同风险偏好投资人的投资需求。安排？政府违约应当承担怎样的责任？社会资本方有哪些救济措施？对这些问题的疑虑都影响着社会资本方参与政府引导基金的积极性。河南省为了吸引社会资本参与政府引导基金，在《河南省人民政府关于省级财政性涉企资金基金化改革的实施意见》中明确承认单个募投项目的投资风险，给予一定的投资失败容忍度，同时将财政增值收益的20%用于奖励专业管理团队。但是，这一做法的合法性、合理性引发诸多争议（金香爱等，2019）。因为《企业国有资产法》对财政资金作出了保值增值的基本要求，地方政府这种主动让利的做法是否违反《企业国有资产法》的规定，还有商榷和讨论的空间。此外，无论是“财政部210号文件”还是“发改委2800号文件”，在立法目的上都只强调发挥政府财政资金的引导作用和放大效应，吸引社会资金投入政府支持领域和产业，对社会资本方的权利保障却只字未提。“发改委2800号文件”设专章规定“政府出资产业投资基金行业信用建设”，对基金、基金管理人和从业人员的信用记录实行信息共享，对失信基金、基金管理人和从业人员开展失信联合惩戒，而对于政府失信却没有任何规制措施。这种厚此薄彼的立法规定，严重挫伤了社会资本参与政府引导基金的积极性。

2.3 政府引导产业投资基金的外部融资法制保障不足
“政府出资引导、社会资本参与”是政府引导产业投资基金的资本来源。其中，社会资本分为两部分：一是基金设立阶段参投社会主体注入的资金，这部分资金与政府的财政性资金共同组成政府引导基金的自有资金；二是基金运营阶段的对外融资，包括通过银行进行的间接融资和通过资本市场进行的直接融资。毫无疑问，外部融资的质量直接关系到政府引导基金所能撬动的社会资本数额，决定政府引导基金提高产业素质、调整产业结构的能力。在间接融资方面，就体育产业投资基金的融资状况来说，由于我国目前仍没有将体育产业信贷政策纳入中央银行宏观调控体系，造成体育产业政策与体育信贷政策之间出现切割与断层，银行商业贷款的“商业性”特性与体育产业资金需求数额大、期限长的特征存在天然矛盾，体育产业政策文件无法转化为商业银行对体育产业实实在在的资本支持（刘辉，2016b）。在直接融资方面，当前参与政府引导基金的社会资本方多为国有企业或国有银行，但受制于严格的金融监管和经济下行的宏观经济背景，即便是信用评级较高的国企、大型国有银行，也难以从资本市场融到长期性的投资资金。产业投资基金自身作为融资主体在资本市场发行股票和债券融资的形势则更为严峻，因为基金自身的企业素质、规模实力和管理机制等都还较为稚嫩，政府背景只能为基金提供隐性增信。从法律层面来说，各地政府性融资担保机构都还没有将体育企业、体育产业投资基金纳入支持范围。因此，外部融资环境法制保障的不足，对中国体育产业投资基金的设立、发展形成一定的限制。

2.4 规范政府引导产业投资基金投资范围的法律制度缺位
融资约束影响了产业投资基金规模效应的实现和设立目标的达成，而当前的政府引导基金运营中，又存在较为严重的资金沉淀现象，尤其以中西部欠发达地区最为突出。有观点认为，造成这种现象的原因在于政府引导基金中政府出资的政策性目标与社会资本的商业性目标之间的矛盾（王江璐等，2019）。作为政府出资引导设立的准政策性金融实体，政府引导基金一般都有投资领域限制和本地反投比例要求。例如，政府引导设立体育产业投资基金的目的在于调整当前不合理的体育产业结构，弥补体育产业资源配置中的市场失灵，因此，资金必须投向体育场馆建设、体育赛事支持、体育旅游开发等体育产业项目。对于本地反投比例，山东省曾经规定由山东省财政出资引导设立的产业投资基金投资山东省的比例不得低于基金规模的60%，而财政资金本来就比较紧缺的中西部欠发达地区往往规定更高的反投比例。与之龃龉的是，政府引导基金的市场化运作几乎都采取天使风险投资模式，即基金管理人在市场中寻找高回报率的股权投资项目，投入资金加以培育，待培育期结束目标公司成功上市之后，投资基金套现离场。天使风险投资的运作模式本身就极大地限制了政府引导基金遴选目标公司和目标项目的范围，产业政策导向和反投比例约束进一步缩小了政府引导基金的投资范围，这导致本来就不充裕的资金沉淀在基金账户上，造成资金冗余，严重降低了政府引导基金的运营效率。表面上看，政府引导基金的政策性目标与商业性目标似乎是“左右手互搏”，矛盾无法调和。事实上，造成这一现象的根本原因恰恰在于没有科学完善的法律制度对政府引导基金的产权架构和投资方向进行有效规范和指引。

3 中国体育产业投资基金设立及运行的法制进路
2019年11月29日，由国家体育总局、国家发改委等部门联合举办的贯彻落实《发展意见》电视电话会议在北京召开。会议表示，国家体育总局正在与国家发改委、财政部等部门积极研究设立中国体育产业投资基金，以期更好地推动我国体育基础设施建设，培育体育市场主体，打造头部体育品牌，国家级体育产业投资基金呼之欲出（张若婷，2019）。以过去国家级产业投资基金近千亿元的平均目标规模来看，中国体育产业投资基金的设立将大大丰富我国体育产业的资金供给。机遇总是与挑战并存，规模庞大的国家级体育产业投资基金必将对我国产业投资基金运营的法律制度环境提出更高的要求。因此，我们需要针对当前我国政府引导基金存在的问题，在借鉴国外产业投资基金有益经验、汲取国内产业投资基金实践教训的基础上，完善法制，加强监管，构建科学完备的体育产业投资基金法律规则体系，更好地发挥体育产业投资基金对体育产业的金融支持作用。

3.1 明确市场在资源配置中的决定性作用，搭建体育产业投资基金顶层法律制度
《体育法》作为我国的体育基本法律，整部法律56个条文没有一条是专门针对体育产业的规定，这显然无法适应我国体育产业方兴未艾的发展态势。为此，有学者指出，应当在我国《体育法》中增加“体育产业”专章界定体育产业的概念，对体育产业中政府与市场的关系加以原则性规定，对体育产业中政府、社会组织、市场主体的权利与义务进行规定，同时完善职业体育产业、大众体育产业和体育产业无形资产权等方面的规定（姜熙，2019）。笔者认为，在修订《体育法》规定体育产业中政府与市场的关系时，应当明确市场在体育产业资源配置中的决定性作用，并在这一理念指引下对体育产业的融资方式作出原则性规定，尤其对体育银行、政府引导体育产业投资基金、PPP融资等政策性金融、政府与市场协同支持的准政策性金融作出原则性规定，作为国务院及其各部委、地方政府及体育行政主管部门出台配套行政法规、部门规章、业务规则和操作指南的法律依据。

需要特别指出的是，仅有《体育法》统领的“体育系”法律系统还不足以构成完整的体育产业投资基金法律体系，专门的《产业投资基金法》是体育产业投资基金的另一支重要法律渊源。当前关于产业投资基金的组织形式和内部治理等问题主要参照《公司法》《合伙企业法》《信托法》的相关规定，对产业投资基金的市场准入、运行机制、税收优惠、孵化退出等制度都缺乏针对性的规定。“大一统”的法律规范无形中制约了我国产业投资基金的融资渠道和募资规模。例如，我国《合伙企业法》对有限合伙企业的合伙人人数规定了50个的上限，而美国《统一有限合伙法（2001）》只规定一个GP和一个LP的最低人数，对人数上限则没有规定。这一立法设计大大拓宽了美国产业投资基金的融资来源，养老金、保险基金等大量成熟机构投资者以LP的身份加入，使美国产业投资基金的资金规模不断发展壮大。因此，应当制定我国的《产业投资基金法》，明确产业投资基金的法律性质，厘清它与证券投资基金、股权投资基金、融资担保基金等关联金融工具的区别与联系，针对政府全资产业投资基金、政府引导产业投资基金和社会全资产业投资基金的设立标准、治理架构、运作模式、资金募集、监管体系等基础法律问题作出专门规定。这对于破解当前产业投资基金法律规范碎片化、低层化的困局具有重要意义。

3.2 加强对社会资本的权利保护，完善政府相关法律责任体系
履约风险是社会资本参与政府合作项目最大的顾虑。山东省高级人民法院发布的《2018年全省法院行政案件司法审查报告》显示，一些行政机关不兑现承诺、不依约履职的诚信缺失问题仍有存在，在招商引资领域“新官不理旧账”、单方变更、解除合同或者不履行招商引资时的行政协议的现象屡见不鲜（崔岩等，2019）。完善体育产业投资基金法律制度，需通过立法约束政府权力，明确政府责任，增强政府信用，以法律的明确性、权威性和可预见性增强社会资本对政府机关与投资基金的信任度和安全感，保障社会资本权益（喻文光，2016）。具体而言，需从以下3个方面予以完善：1）将“保护社会资本在产业投资基金中的合法权益”纳入《产业投资基金法》的立法目的进行明确规定，统摄该法的所有法律规范及配套行政法规、部门规章，以此促进社会资本参与体育产业投资基金的热情；2）协调《企业国有资产法》国有资产保值增值义务与《产业投资基金法》政府引导基金市场化运营的有关规定，基于政府发挥财政资金在体育产业投资基金中的引导效应、杠杆效应和调控效应，承认政府对社会资本让利的正当性与合理性，细化政府让利的方式与幅度；3）链接《合同法》《行政诉讼法》《民事诉讼法》，在《产业投资基金法》中专门规定政府违约的救济措施与法律责任，建立多元的争议解决措施。政府违约的法律责任包括但不限于限期改正、按约拨付财政资金、支付约定让利、赔偿损失等。

3.3 完善体育产业投资基金的外部融资体系，改进融资法制环境
解决体育产业投资基金的融资约束问题，需从间接金融与直接金融两个方面努力。一方面，扭转当前体育产业政策由体育行政主管部门和地方政府牵头出台、重政策制定轻落实考核、绝缘于信贷体系的尴尬局面，确立中国人民银行及其直属机构参与中央、地方体育产业政策制定的议事协调机制。同时，在国家层面建立中国人民银行领衔，银监会、国家体育总局、体育社会组织等多主体分工协作的体育产业信贷政策法律框架。通过议事协调机制实现体育产业政策有关理念、目标向信贷政策的传输，以系统性、综合性的信贷政策法律框架保障银行信贷融资对体育产业投资基金的支持。体育产业政策、银行信贷政策、信贷融资支持的传递路径可表达为：体育产业政策制定（中央及地方政府、体育行政主管部门牵头制定，中国人民银行参与的议事协调机制）→银行信贷政策（中国人民银行及其直属机构主管，银监会、地方政府与各级体育行政主管部门、体育社会组织协助）→信贷融资支持（各商业银行、政策性银行落实央行的信贷政策，接受央行指导与监督）。另一方面，发挥政府融资担保机构的增信作用，鼓励信用等级较高的体育产业投资基金发行中长期标准化债券，探索体育产业投资基金股权收益支持的资产证券化。当前，我国已经从中央到地方建立起层级丰富的政府性融资担保机构，引导各级担保机构将相应层级的体育产业投资基金纳入支持范围。这有助于放大体育产业政策的金融影响力，降低体育产业投资基金的融资成本。同时，根据体育产业投资基金引入的基金管理人和从业人员的资质、基金的股权筹资规模等要素对体育产业投资基金进行信用评级，在保证风险可控的前提下允许信用评级较高的基金发行中长期标准化债券，发行基金在已投体育企业预期股权收益支持的证券，进一步提高体育产业投资基金的直接融资能力。

3.4 创新体育产业投资基金的股权架构，着力体育产业供应链、产业链培育
“财政部210号文件”第6条规定，“各级财政部门应当控制政府投资基金的设立数量，不得在同一行业或领域重复设立基金”。该条主要是针对当前各地产业投资基金严重的同质化现象而提出的。很多地方盲目设立的体育产业投资基金与当地经济环境、自然禀赋不符，同时还规定了严格的反投比例，最终导致资金冗余。事实上，体育产业投资基金资金冗余的困境可以通过产权结构创新和体育产业链的培育来破除。具体而言，《产业投资基金法》应借鉴美国产业投资基金的运营实践，充分授权产业投资基金以投资协议对投资方式进行自治，引导投资基金通过多重持股的方式间接投资于目标产业领域。就体育产业投资基金而言，对于市场化程度较低、自主发展体育产业较为困难的地区，可以首先将有限的资金投入体育产业相对发达的地区，成为该基金的股东或LP，助推受资基金当地体育产业发展的同时分享发展红利。与此同时，基金参股时可以对反投欠发达地区的比例及产业引导、市场培育等作出相关约定。这就实现了欠发达地区与发达地区对优质基金管理人资源的共享，是“先富带后富”思路在体育产业投资基金中的运用。在体育产业投资范围上，《产业投资基金法》及其实施细则应当引导各地体育产业投资基金因地制宜，实现投资项目的差异化和链条化。例如，我国东北地区对于发展越野滑雪、冰球、冰壶等冰雪体育赛事与体验项目拥有得天独厚的优势，而对于平原面积占比超过90%的江苏省来说，无论是从地形地势还是气候条件来说，都不利于发展冰雪体育项目。但是，作为制造业大省，工业门类齐全是江苏省的优势。江苏省的体育产业投资基金可以投资于从事冰鞋、滑板、雪橇、雪车等冰雪体育器材生产的体育企业，与东北地区的冰雪体育项目运营企业形成供应链、产业链关系，共同推动冰雪体育产业发展，分享发展红利。

4 结语
体育产业投资基金是现代体育金融市场重要的投融资工具和机构投资者。作为一种投资工具，体育产业投资基金丰富了中小投资者的投资产品和分享体育产业发展红利的机会；作为重要的融资工具，体育产业投资基金为广大体育企业提供了新的融资渠道；作为机构投资者，体育产业投资基金能够对体育企业起到监督和制约作用，有助于体育企业完善公司治理。体育产业投资基金的健康发展，离不开法律制度的保障和支持。完善法制环境是设立中国体育产业投资基金的制度保障和基本前提，应当在《体育法》中明确市场在体育产业资源配置中的决定性作用，对政府引导体育产业投资基金这一准政策性金融作出原则性规定，并制定《产业投资基金法》，从社会资本保护、政府违约的法律救济与法律责任、产业投资基金外部融资、产业投资基金的投资方式等方面构建科学完备的体育产业投资基金法律制度。

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Some Legal Issues in Establishing China Sports Industry Investment Fund

LIU Bohan
Xiamen University,Xiamen 361005,China

Abstract:Literature review and historical research show:industrial investment funds that originated in the UK and flourished in the US played an important role in the economic development and technological innovation of the developed countries.Based on the two national conditions of huge market volume and the late-developing country,two types of industrial funds,passive government and active government,have developed rapidly in China.The investment fund of China's sports industry is a quasi policy fund,which is funded by the government,participated by social capital and operated in a market-oriented way,and aims to promote the high-quality development of China's sports industry.It has a variety of positive significance for the development of China's sports industry.The current government-guided industrial investment funds in actual operation have obvious deficiencies in marketoriented operation systems,social capital incentives and protection,external financing guarantees,and investment range guidelines.In response to the above problems,legislation should be improved to clarify the decisive role of the market in the allocation of sports resources,strengthen protection of social capital,strengthen government responsibility,and improve the external financing legal environment and investment methods of sports industry investment funds.

Keywords:government guidance fund;industrial investment fund;legal system;sports industry