财政不平衡与城乡公共服务均等化：理论分析与实证检验

奥鹏网院作业

财政不平衡与城乡公共服务均等化：理论分析与实证检验
张 帆 吴俊培 龚 旻

[提 要] 本文基于中国分税财政体制下中央和地方财政不平衡这一事实分析了政府间的财政关系，并利用省级面板数据和SYS-GMM方法实证研究了财政缺口、财政不平衡对城乡基本公共服务均等化的影响效应。结论表明：在分税财政体制下基层政府财政缺口的存在，并不利于缩小城乡基本公共服务均等化，而转移支付作为弥补财政缺口、均衡中央与地方财政不平衡的主要机制，对缩小城乡基本公共服务均等化产生了显著的激励效应。另外，尽管较高的转移支付筹资水平和专项补助方式有助于提高城乡基本公共服务的供给激励，但在我国中央和地方财政不平衡的分税财政体制框架内，这一供给激励机制将会大打折扣。

[关键词] 城乡基本公共服务；财政不平衡；均等化；转移支付

一、引言
党的十九大提出中国要在2035年实现基本公共服务均等化的目标要求，在2019年的政府工作报告中也强调：围绕解决发展不平衡不充分问题，改革完善相关政策和机制，促进基本公共服务均等化。实际上，我国早在2005年中央就提出了“公共服务均等化”思路，特别是近几年中央对公共服务均等化的部署已上升到国家战略，明确提出了要按照“顶层设计、明确权责、清单项目式”进行部署，建立城乡融合发展机制，进一步提高城乡基本公共服务均等化水平，以推进贫困地区的公共服务均等化为重点，建立省域内公共服务均等化改革先行示范区。中央特别强调，东北振兴与京津冀、长三角一体化、港珠澳大湾区等区域性协同发展，为探索“省域内”以及“跨省域内”的公共服务均等化提供示范效应，对解决好城镇与农村统筹协调均衡发展创造条件。

当前，我国基本公共服务均等化水平在城乡之间存在明显差距。胡志平(2019)归纳了中国城乡基本公共服务均等化差异的三种理论学说：一是财政压力说，认为地方政府财政不足决定了农村公共服务缺位而落后于城市公共服务供给。二是发展型政府说，认为中国式财政分权和政府职能异化的制度安排使得地方注重经济发展而忽视了公共领域投入。三是政府治理说，认为地方政府有限财力造成公共服务供给低效。由此可以看出，这三种理论揭示了城乡基本公共服务均等化差异的内在逻辑，对构建中国现代财政管理体制带来了巨大挑战，特别是建设中国特色社会主义市场经济的财政管理体制仍然有很多制度障碍，其中中央与地方政府之间财政不平衡现象尤为明显，主要表现在同等税收努力程度下，城乡之间、地区之间政府提供的基本公共服务差距不仅没有缩小，反而有扩大趋势。那么，在中国特色社会主义市场经济制度下，为实现城乡基本公共服务均等化目标，化解人民日益增长的美好生活需要与社会发展不平衡的主要矛盾，需要深入剖析中央和地方财政不平衡机制对实现这些目标可能存在的制度障碍。这对讨论如何推进符合城乡基本公共服务均等化的协调发展具有重要的现实意义和理论价值。

二、文献评述
关于基本公共服务均等化目标的具体内涵，学界对此观点并不一致，大体可以总结为以下几类：功利主义均等(李华，2005；骆永民和樊丽明，2011)、转移支付系数均衡性论(李萍等，2010)、底线均等(1)资料来源： 广东省人民政府，2009:《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009—2020年)》。、标准线均等(卢洪友等，2012)、生存和发展两个维度的协调均等(刘承礼，2019)等多种论述。应该说，基本公共服务均等化作为居民理应享有的基本权利，在西方早已成为各国政府基本的施政纲领。与之相比，中国基本公共服务均等化的推进以及相应的研究则相对滞后。比如安体富和任强(2007)发现基本公共服务支出在不同地区和城乡间差距悬殊。究其原因，Mussa(2014)认为中国经济快速增长加剧了资源和要素在城乡间的“二元”分化作用，落后地区长期处于经济赶超状态，越是落后地区城乡基本公共服务差距越大，更为重要的是农村贫困地区居民医疗卫生、教育等基本公共服务迟迟得不到同等保障。很多解释认为我国财政不平衡的分税财政体制是继续扩大基本公共服务不均衡的主要制度性因素(Chamarbagwala, 2010；缪小林和高跃光，2016)。主要体现在中国以GDP为主的政绩考核机制及地方官员任免分权制度，加剧了地区间经济竞争，使得地方政府将大量公共资源投向城市而忽视农村建设，由此产生基本公共服务不均衡现象突出(Blanchard & Shleifer,2001; Li & Zhou,2005)。李军林等(2017)把这种不均衡现象归结为中国分权财政体制中转移支付的固有缺陷加剧了地方经济发展“极化效应”，对缩小城乡间公共服务均等化的作用甚微。郭庆旺和贾俊雪(2008)通过比较转移支付制度实施前后不同阶段(1990—1994年和2001—2005年)，发现我国省际基本公共服务水平并没有因为转移支付的实施及其规模的扩大而缩小。换句话说，转移支付制度并没有对地方政府的社会性公共品供给产生有效激励。为此，倪红日和张亮(2012)还通过计算泰尔指数，发现在1994—2003年间省际泰尔指数处于相对较高的水平，得出公共服务不均衡程度相对较高、波动较小的结论。究其原因，我国贫困地区政府只能以较低的水平提供基本公共服务，在税基交叠的异质地区之间，如果转移支付只是被用于补偿地方政府的财政需要，不仅带来了地方财政支出的“粘蝇纸效应”，还会弱化转移支付推进基本公共服务均等化的功能，从而扩大区域间的基本公共服务差距。贾晓俊和岳希明(2012)的研究发现，人均标准财政收入越高的省份，得到的人均均衡性转移支付资金也越多，反映了均衡性转移支付资金分配不仅没有向财力较弱省域倾斜，反而向财力较强的省域集聚，在一定程度上不利于基本公共服务均等化的实现。

但也有研究发现，转移支付显著促进了基本公共服务均等化，特别是随着财政体制改革不断完善和推进，中央更关注地方政府在民生方面的财政投入，均衡性转移支付比重不断提高，对地方基本公共服务均等化效应较为显著。比如曾明等(2014)在考虑各省支出成本差异的基础上发现转移支付的实施显著促进了公共服务均等化。的确很多学者都认为转移支付在充实地方政府财力的基础上，对加大农村公共服务投入、缩小城乡公共服务差距意义重大(陈思霞和卢盛峰，2014)，而且随着转移支付总量规模的不断扩大，至少在概率上会显著促进基本公共服务均等化。比如胡斌和毛艳华(2018)发现一般性转移支付能够显著促进基本公共服务均等化，而税收返还和专项转移支付对基本公共服务均等化影响无效。因此，构建科学合理的财政转移支付制度是最根本的方法，项中新(2018)更是强调基本公共服务均等化反映的是一个社会的集体良心与道德水准(Wang et al.，2013)，认为在现行分税财政体制格局下，中央应该把新增的财力要优先满足均等化的需要。

另外，从具体效果来看，在分税财政体制框架下，学者们研究了转移支付对交通、教育、医疗卫生及社会保障等基本公共服务均等化的影响。辛冲冲和陈志勇(2019)认为不平衡不充分发展的问题产生了区域间在教育、医疗、社保、文化、基础设施、环境保护等基本公共服务供给上的非均衡性。对此，王新民和南锐(2011)还采用灰色关联综合评价法对全国31个省份的教育、医疗、公共就业和社会保障四个方面的基本公共服务均等化水平进行测算，发现基本公共服务均等化水平整体较低。曾红颖(2012)采用因素法建立了一套基于全国平均标准的基本公共服务均等化体系指标，认为标准的转移支付可提高东部、中部、西部和东北地区9%～15%的均等化水平。胡洪曙和亓寿伟(2015)利用综合评价法构建了一个五级共58个指标、涵盖各省份地方政府综合公共服务水平的指标体系，分析发现转移支付对公共安全和教育服务的产出影响并不显著。

根据上述文献发现，研究基本公共服务均等化的成果比较丰富，主要集中在转移支付制度对基本公共服务均等化的影响效应上，但是这些成果并没有从财政不平衡的制度机制下充分论述城乡基本公共服务均等化问题，特别是在中国分权财政体制下形成的中央和地方财政不平衡对推进城乡公共服务均等化会产生什么影响还缺少研究。为此，本文的创新之处体现在：一是从我国中央和地方财政不平衡角度，厘清了中央与地方政府间不平衡的财政关系；二是从实证角度分析了中央和地方财政不平衡以及转移支付对城乡基本公共服务均等化的互促效应，以及在此基础上从城乡差异角度定量分析其对基本公共服务均等化的影响效应。本文余下结构安排如下：第三部分基于中国中央和地方财政不平衡关系进行梳理并提出研究假说；第四部分是模型设计及相关指标选择；第五部分为实证结果分析；第六部分为全文总结与启示。

三、事实与理论分析
(一)中央和地方政府间财政不平衡
学者们对中国分税财政体制下存在中央和地方政府间财政不平衡的看法基本一致，即各级政府间事权和支出责任不匹配。孙开(1996)认为地方政府自有财力有限，但财政支出需求却不断增大造成了中央和地方财政不平衡。的确，在中央政府和地方政府之间管辖的事务交叉严重，地方自身支出与收益不匹配，甚至属于中央管辖的事务也交由地方政府承担，引致地方政府财政缺口越来越大，从而表现为中央和地方财政的不平衡(贾俊雪等，2016)。当然，即使是在西方发达国家，中央和地方财政不平衡也是一种普遍现象(Bergvall et al.，2006)，比如澳大利亚、印度和俄罗斯等国家的中央和地方财政不平衡程度较大，而加拿大、美国等国家的中央和地方财政不平衡程度较小。对此，储德银和迟淑娴(2018)认为，中国中央和地方财政不平衡从制度层面影响了地方政府公共支出行为的选择。相反，如果地方政府依赖自有财政收入来提供公共服务，至少能够使政府对当地居民更加负责，更有利于基本公共服务均等化。另外，过度要求地方政府自有收入来消除财政不平衡，可能会导致地方政府提供的公共服务与经济发展之间存在冲突，这时，设计均等化补助机制被许多国家用于消除政府间的横向和纵向财政失衡。对于中国来说，转移支付制度可以降低中央和地方财政不平衡程度并减少地方政府间的横向财政不平衡，各地方政府可以依据自身实际财力推进基本公共服务需求。由此可以看出，中央和地方财政不平衡主要是由于不同层级政府间事权和支出责任不匹配所导致的，其结果是地方政府自有收入不能支撑自有支出，从而依赖中央政府纵向调节来推进基本公共服务均等化。鉴于此，本文首先通过厘清中央和地方政府间的财政关系，进而分析这一不平衡的财政关系体制对城乡基本公共服务均等化的影响机理。

(二)中央和地方财政不平衡体制下的财政关系
1.财政不平衡的典型事实。中央和地方财政不平衡主要表现为中央和地方在财权和事权上的不匹配。以2018年为例，中央财政支出总量为103 409亿元，其中，中央本级财政支出为40 739亿元，占中央总支出的39.4%，中央对地方税收返还和转移支付为61 649亿元，占中央财政总支出的59.6%。地方一般公共预算收入188 198亿元，其中：地方本级预算收入97 905亿元，占地方财政总收入的52.0%，中央税收返还和转移支付收入61 649亿元，占地方财政总收入的32.8%。另外从整个国家财政预算支出来看，中央政府与地方政府分别承担预算支出的14.81%和85.19%，其中，基本公共服务支出占总财政支出的51.25%，而地方政府承担基本公共服务支出的95.67%，几乎负担了全部的支出责任(见图1)。(2)资料来源：《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》。

width=622,height=282,dpi=110
图1 2018年我国中央和省级政府财政收支平衡情况

从上述数据对比来看，中央和地方两级政府间的财政关系呈现一个明显特征，就是收入严重偏向中央政府，支出严重偏向地方政府，而且这种财政关系在体制上会导致一个结果，就是中央和地方政府之间形成了一种固有的制度性不平衡。中央本级财政收入中仅仅39.4%用于本级支出，而地方财政支出中只有52.0%的财政资金是依靠自身努力筹集，有高达32.8%财政资金完全依赖于中央对地方税收返还和转移支付，在此基础上还有很大的财政缺口依赖于债务来平衡，导致不同地方政府之间对基本公共服务供给偏好并不一致。

2.转移支付是均衡政府间财政缺口的主要机制。图2是2008—2017年各地区中央政府补助收入占地方政府一般公共预算支出比重的情况。以2017年为例，(1)东部地区一般公共预算支出为69 663亿元，其中，获得的中央政府补助收入为13 166亿元，占东部地区一般公共预算支出的18.9%；北京为13.5%，上海为10.4%，广东为11.5%。整体而言，东部沿海地区获得的中央政府补助收入较少。(2)中部地区一般公共预算支出为53 662亿元，其中，获得中央政府补助收入25 972亿元，占中部地区一般公共预算支出的48.4%；黑龙江为64.8%，吉林为55.5%，河南为48.8%，湖南为47.9%。(3)西部地区一般公共预算支出为50 147亿元，其中，获得中央补助收入27 480亿元，占西部地区一般公共预算支出的54.8%；西藏为89.8%，新疆为56.3%，甘肃为65.9%,青海为73%。(3)资料来源：财政部网站、2018年各级地方政府预决算报告和财政部国库司编写的《财政统计摘要2018》。图2列出了2008—2017年不同地区获得政府补助收入占比情况，充分说明中西部地区政府财力严重依赖中央政府的转移支付制度，体现了转移支付不仅作为弥补中西部地区财政缺口的主要机制，同时也是地方政府基本公共服务支出来源，对推进城乡间、地区间公共服务均等化起着重要的财力支持作用。

width=341,height=172,dpi=110
图2 各地区中央政府补助收入占一般公共预算支出比重

3.地方政府间的财政关系。图3显示的是2008—2017年我国省、市、县和乡镇四级政府公共预算支出构成情况(4)图3显示的是省、市、县和乡镇级政府部门的一般公共预算支出分级情况，数据来源于《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》和各省财政年鉴。2017年我国共有地级区划数334个、县级区划数2 851个及乡镇区划数39 890个。，反映出各级政府支出责任不平衡的现象也非常突出。各级地方政府财政支出的特点，一是基层政府所承担的支出责任较大。图3显示县级政府一般预算支出在各级政府中的支出压力最大，在各级政府中的支出比重接近50%。地市级政府财政支出比重也高于20%，说明我国整体的财政支出责任主要在于市、县两级政府层面。二是基层政府在有限财权的情况下，财政缺口较大且有不断扩大的趋势。在有限财力的情况下，市、县两级政府承担了大部分财政支出压力，并且也是基本公共服务的主要提供者。

width=346,height=161,dpi=110
图3 各级地方政府一般公共预算支出构成情况

上述事实分析反映了我国分税财政体制并没有理顺各级政府之间的财政关系，导致上级政府把大部分支出责任转移到基层政府。这些事权中不仅包括本级政府应该承担的支出责任，还包括中央和地方共担以及本应由中央政府承担的支出责任，形成了支出责任由省级政府转移到市级政府层面和市级政府再转移到县级政府层面的格局，使得市、县两级政府不仅是财政支出压力的主要承担者，也是推动基本公共服务均等化的主要责任人。

(三)影响机理及假设提出
我国1994年分税制改革确立了现有财政体制中政府收入集权和支出分权的特征。经过20多年的发展，中央与地方政府间事权与税权的这种财政关系所积累的问题逐渐暴露，使得中央和地方政府之间以及不同地区之间财力不协调、区域发展不均衡的现象比较突出。特别是在十九大报告中，党中央明确提出要建立区域均衡的中央和地方财政关系，从而为保障城乡间、区域间基本公共服务均等化奠定了坚实的制度基础。

1.中央和地方财政不平衡体制不利于城乡基本公共服务均等化的实现。自1994年分税制改革以来，中央政府本级财政收入占到全国财政收入的比重不断提升，集权的财政特征明显且有不断扩大趋势，使得中央和地方政府间财政不平衡问题日趋严重。虽然中央政府也提供了科技教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务支出，但实际上，地方政府几乎承担或者提供了这些基本公共服务的配套资金，例如社区服务、医疗教育、城市维护建设等，并且这些基本公共服务的财政支出责任落在市、县两级政府层面。正是基于这种不平衡的财政体制，各级地方政府必然存在较大的财政支出压力。自1994年分税制改革后，中央和地方财政关系发生了根本性的变化。这种收入集权的改革对于地方政府行为有着决定性影响，使得地方政府的这种“援助之手”成为“攫取之手”，不仅阻碍了地方政府的财政努力程度，而且在这种财政压力和省域之间的“政治锦标赛”竞争中还会改变财政支出结构，促使地方政府把更多财政资金用于城市经济建设，而忽视农村地区的公共投入，在一定程度上阻碍了城乡基本公共服务均等化。

2.转移支付制度是推进城乡基本公共服务均等化的主要动力机制。分税财政体制对税种的划分使得地方政府税源不足，中央政府通过转移支付制度来对地方政府作出补偿。一般来说，这种补偿机制可以消除区域间的外溢效应，特别是均等化转移支付有助于降低纵向不平衡的问题。此外，使用“项目制”的专项补助还可以解决国家优先事项。但实际上，对于地方政府而言，中央政府的补助还无法完全满足地方政府所承担的事务性支出需要，特别是转移支付制度存在结构性问题，使得地方政府财政的“饥饿效应”并没有得到有效解决。根据财政部的统计数据，自2008年以来，中央对地方的税收返还和转移支付平均增长率为13.46%。其中，税收返还和一般性转移支付由2008年的8 746.21亿元增加到2018年的38 722.06亿元，年均增长率为34.27%；专项转移支付由2008年的9 962.39亿元增加到2018年的22 927.09亿元，年均增长率为13.01%。(5)资料来源：历年的《中国财政年鉴》。对于国家推进城乡基本公共服务均等化的战略目标，转移支付对地方政府提供了财力上的保障。比如在一般性转移支付中，有针对教育、医疗和社会保障方面的直接补助，而且还以“项目制”形式形成专项转移支付对城乡基本公共服务在供给方面进行补助。然而，不管是一般性转移支付还是以“项目制”形式的专项政府补助，在具体支出时往往偏向城市而忽视农村投入(胡晓东和艾梦雅，2019)，对推进城乡公共服务均等化会产生负面作用，其效果必然大打折扣。

3.地方政府有限的财权管理体制是推进基本公共服务均等化的制度障碍。我国实行的是“一级财政、一级预算”管理模式。这种“分管”的财政管理体制要求各级政府有相对独立的预算管理权限和收支管理权。对地方政府来说，在财权和事权不平衡体制下要达到预算收支平衡，必须依靠中央政府的补助来保证。而实际上，收入集权和支出分权形成的不平衡并没有被政府间转移支付充分抵消，还衍生出地方政府通过隐性债务融资来满足公共服务支出需求的问题(李永友和张帆，2019)。另外，分税财政体制在中央与省级政府之间财权和事权界定较为清晰，但并没有解决好省级以下政府的分税问题，基层财政完全由省级政府支配，而且基本公共服务均等化的支出责任也由省以下基层政府承担，并以政府补助来降低地方政府间的财政不平衡。然而，在信息不对称以及委托代理中可能存在的道德风险，往往使得地方政府通过自己的行为影响公共服务均等化建设路径，不利于地方政府在民生领域的财政投入。一方面，由于不同地区居民偏好不一致，对公共服务需求差距明显，地方政府更了解当地居民的消费偏好，也能够较好地调动人、财、物最大限度满足地方公共产品和服务供给。另一方面，因中央和地方财政不平衡的存在，地方政府因财力受限，对经济稳定、收入分配以及社会资源配置等并不能通盘考虑，在很大程度上仍然需要在中央政府管辖范围内施政。

总而言之,分税财政体制对地方政府形成了较大的财政缺口。这种不平衡财政体制不利于推进城乡基本公共服务均等化，特别是在“晋升锦标赛”激励机制和软约束机制并存的财政体制框架下，不同地区之间财政不平衡程度存在差距，为地方政府财政带有偏向性支出形成了内在制度激励。而转移支付作为弥补地方政府财政缺口的主要机制，又在很大程度上可以弥补因财政不平衡带来的财政缺口，对于城乡基本公共服务均等化起到积极的促进作用。

四、模型构建与结果分析
(一)模型设定
基于上述事实和逻辑推论，影响我国城乡基本公共服务均等化的原因很多，而地方政府本级财政收入和支出形成的财政缺口可能是其中一个非常重要的因素。当然，上述分析仅仅是较为简单的逻辑演绎，本部分将对上述机制进行实证检验。基于此，本文首先用财政缺口作为主要解释变量进行回归分析，从而建立基准模型(1)。在模型中还加入了滞后一期的被解释变量，以控制自身的影响。

EPSit=α0+α1EPSit-1+α2gapit+α3Xit

+θi+ϑt+εit

(1)

另外，本文对模型(1)做了适当扩展。一是增加财政转移支付(TRit)变量，以控制转移支付的影响；二是增加转移支付与财政缺口的交互项，考察转移支付在弥补财政缺口时对城乡基本公共服务均等化的影响效应。同时，根据转移支付用途性质又分为税收返还和一般性转移支付(TR_git)、专项转移支付(TR_sit)，以考察结构性转移支付对城乡基本公共服务均等化的异质性影响，扩展后得到模型(2)：

EPSit=α0+α1EPSit-1+α2gapit+α3gapit

×TRit+α4TRit+α5Xit+θi+ϑt+εit

(2)

在模型(1)和模型(2)中，EPSit为城乡基本公共服务均等化程度指标，主要用城乡基础交通设施差距(TIGit)、城乡基础教育服务差距(BESGit)和城乡医疗卫生服务差距(MSGit)三个指标来表示；Xit为控制变量，包括人均实际GDP(gdpit)、财政系统职工人员(SFSit)、人口密度(populationit)及进出口贸易总额(tradeit)；θi和ϑt用来表示不随时间变化的地区效应和不随地区变化的时间效应；εit为随机扰动项。

在上述模型中，用财政缺口、转移支付这单一指标来构建模型，仅仅反映的是地方政府自身机制对基本公共服务均等化的影响效应，而且财政缺口这一指标并没有真实反映出地方政府实际可用财力。为此，本文在此基础上，重点从中国分税制角度考察中央和地方财政不平衡机制，以此来解释城乡基本公共服务均等化的行为，并与模型(1)和模型(2)结果对比分析。具体见模型(3)：

EPSit=α0+α1EPSit-1+α2VFIit+α3Xit

+θi+ϑt+εit

(3)

在模型(3)中，构建中央和地方财政不平衡指标主要是从分税制角度，并把转移支付考虑在内，该指标能反映出中国分权体制对城乡公共服务均等化的影响。在模型中，控制变量包括基准模型中的相关指标。

(二)变量和数据的选择
1.核心变量。

(1)公共服务均等化程度(EPSit)。本文首先考察的是分税财政体制下中央和地方财政不平衡对城乡基本公共服务均等化的影响，用城乡基础交通设施差距(TIGit)、城乡基础教育服务差距(BESGit)和城乡医疗卫生服务差距(MSGit)3个指标来反映基本公共服务均等化的实现程度。具体度量办法为：

城乡基础交通设施差距

width=198,height=34,dpi=110
城乡基础教育服务差距

width=215,height=35,dpi=110
width=231,height=35,dpi=110
城乡医疗卫生服务差距

width=238,height=34,dpi=110
(2)中央和地方财政不平衡(VFIit)。基于前文对中央和地方财政不平衡的论述，本文借鉴Eyraud & Lusinyan(2013)测度纵向财政不平衡的基本思想，从政府间的财政关系角度测度我国中央和地方财政不平衡程度。具体计算公式如下：

中央和地方财政不平衡程度(VFIit)

width=198,height=34,dpi=110
式中，各级政府实际可用财力=各级政府本级财政收入+税收返还性收入+一般性转移支付-体制上解-专项上解，可用财力反映的是各级政府实际可以安排公共财政预算支出的可支配财力。由于地方政府不具有专项转移支付资金的自由支配权，故在公式中予以扣除。该值越大说明中央和地方财政不平衡程度越大。

(3)财政缺口(gapit)。该指标主要用地方政府本级收入和本级支出的差额来表示，在计算时没有考虑转移支付因素，因为本级财政收支与本级政府努力程度紧密相关，能够反映出地方政府履行职责情况以及提供公共服务均等化的努力程度。其计算公式为：地方政府财政缺口=(地方本级财政支出-地方本级财政收入)/地方本级财政支出，即该指标值越大，说明本地区财政缺口越大。

(4)转移支付(TRit)。转移支付作为均衡中央与地方政府间财政收支的主要机制，是地区间、城乡间实现均衡化的制度保障。两类不同的财政转移支付对推进公共服务均等化有较大差异，为了捕捉这种差异，本文将财政转移支付分为税收返还和一般转移支付(TR_git)以及专项转移支付(TR_sit)。

2.相关控制变量。在控制变量上主要选择：(1)人均实际GDP。该指标反映了在官员晋升激励机制下，地方政府过度追求GDP的增长，导致地方财政支出具有偏向性特点，可能对地方公共服务均等化推进造成不利影响。(2)财政系统职工人员(SFSit)。该指标用财政系统职工人员取对数表示,财政系统职工人员规模反映了本地区经济实力情况，也侧面反映了本地区提供公共服务的能力。(3)人口密度(denstyit)。该指标用每平方公里万人数量表示,对于地方政府来说，人口密度越大，公共品和服务供给的规模效应就会越明显，对均等化指标有较大影响。(4)进出口贸易总额(tradeit)。具体为各省份进出口总额占各省份生产总值的比重。该指标主要反映本地区的对外开放程度，因为本地区为了扩大对外开放程度，往往会提供更好的公共服务以提高本地区的营商环境。

3.数据来源及统计描述性。本文构建了2006—2017年期间我国30个省、直辖市和自治区的省级面板数据，鉴于西藏自治区相关数据不全而没有纳入样本研究范围。其中，中央和地方财政不平衡指标、财政缺口、转移支付、财政系统职工人员等数据来自各年的《中国财政年鉴》和财政部预算司历年编制的《地方财政运行分析》以及各省级政府的预决算报告；城乡基础交通设施、城乡基础教育服务和城乡医疗卫生服务等数据来自Wind资讯数据库和历年的《城市建设年鉴》《中国教育经费统计年鉴》；人均实际GDP、城市化水平、人口密度、进出口贸易总额等数据来自各年的《中国统计年鉴》。另外，在相关变量中涉及的人口数均为本地区常住人口，理由是这样更能使基本公共服务覆盖流动人口，从而更加科学地反映出一个地区实际的基本公共服务成本。同时为消除通货膨胀影响，所有指标均剔除了价格因素。表1是相关变量的统计性描述。

表1 相关变量符号及统计性描述

width=736,height=382,dpi=110
五、实证结果分析
(一)分税财政体制对城乡基本公共服务均等化影响结果分析
表2中是采用SYS-GMM回归分析方法，实证检验财政缺口以及中央和地方财政不平衡指标对城乡基本公共服务均等化影响效应的结果。报告显示，在模型a1、模型a3和模型a5中，财政缺口指标对城乡基本公共服务均等化影响系数分别为0.104，0.086和0.061，并在1%水平下显著为正。具体来说，财政缺口越大越不利于缩小城乡基础交通设施建设差距，一方面，基础交通设施建设需要投入的财政资金较大，而这些财政资金在城镇的投入力度远远要大于农村地区。另一方面，财政缺口越大同样不利于缩小城乡基础教育服务和医疗卫生服务，但是这种影响程度要明显小于在基础交通设施方面的影响。总体而言，地方政府财政缺口越大越不利于缩小城乡基本公共服务均等化。另外，在模型a2、模型a4和模型a6中，中央和地方财政不平衡指标对城乡基础交通设施、城乡基础教育服务和城乡医疗卫生服务的影响系数分别为0.048，0.021和0.017，且在1%水平下显著为正。反映了不平衡的财政体制不利于缩小城乡基本公共服务均等化，但相对于财政缺口这一指标而言，其回归系数明显变小，体现了在中国分权财政体制下，中央对地方政府的补助能够起到非常显著的作用。

表2 财政缺口、央地财政不平衡对城乡基本公共服务均等化影响效应结果

width=736,height=454,dpi=110
注：括号内为z统计量，***，**，*分别代表系数在1%，5%，10%水平上显著。下表同。

从上述结果看，城镇基础交通设施这类“硬公共品”供给明显要强于基础教育、医疗等“软公共品”的供给，反映出地方政府存在偏向于生产性公共服务支出特征。同时，在中央和地方政府间财政不平衡制度环境下，城乡基础交通设施、城乡基础教育服务和城乡医疗卫生服务差距有扩大趋势。究其原因，以GDP考核、晋升机制下的地方政府往往把社会资源集中在城镇辖区内，农村获取的公共资源有限，使得缩小城乡间基本公共服务均等化的政策意图难以达到预期效果。自2014年以来，中央政府出台了一系列均衡城乡基本公共服务均等化的政策文件，比如2014年国务院发布的《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》、2016年发布的《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》、2018年发布的《国务院关于实施乡村振兴战略的意见》以及2019年国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》等文件，涉及教育、医疗卫生等相关政策与措施。从这些文件发布的时间来看，中央逐渐重视城乡基本公共服务“一体化”发展思路，基本公共服务均等化供给政策逐渐由城市向城乡融合的方向发展。

(二)转移支付对城乡基本公共服务均等化影响分析
1.总量效应分析。在表3中，同样采用SYS-GMM回归分析方法得出以下结论：在模型b1、模型b3和模型b5中，可以看出转移支付指标对城乡基础交通设施、城乡基础教育服务和城乡医疗卫生服务的影响系数分别为-0.105，-0.084和-0.052，均在1%水平下显著为负。整体而言，转移支付对缩小城乡基本公共服务均等化具有显著作用，说明中央对地方政府补助收入在很大程度上发挥了均衡城乡基本公共服务的作用。不同的是，当转移支付与财政缺口指标组成交乘项之后，在模型b2、模型b4和模型b6中其交乘项系数分别为-0.015，-0.034和-0.020。其中，基础教育服务差距和医疗卫生服务差距与财政缺口指标的交乘项系数分别在1%水平下显著，而城乡间交通设施差距与财政缺口指标交乘项系数不显著，但至少说明转移支付降低了地方财政缺口对城乡基本公共服务均等化的影响程度。

表3 转移支付对城乡基本公共服务均等化总量效应回归结果

width=736,height=445,dpi=110
当然，这也不难理解，财政转移支付对地区间的财力进行重新配置，对公共产品供给产生多重影响。比如对于基础交通设施建设这类“硬公共品”而言，我国在主导“经济增长优先发展”战略期间，政府更多聚焦在国家优先项目扶持上。比如1999年中央提出“村村通”政策，其投入的财政专项资金对加快城乡一体化进程起到了非常重要的作用。同时，对于教育、医疗这类“软公共品”而言，惠及农村基础教育和医疗卫生服务，是国家构建和谐社会支持新农村建设的一项民生工程。由于教育、医疗等“软公共品”的供给主体多元化，也成为政府在公共产品供给上存在偏向或卸责的理由。不过整体而言，转移支付对缩小城乡基础教育服务和城乡医疗卫生服务之间差距的作用较为显著，在很大程度上惠及农村地区，财政资金用于民生性支出的效果较为明显。

2.结构性效应分析。表4报告的是结构性转移支付对城乡基本公共服务均等化的影响结果。结果表明：在模型c1、模型c5和模型c9中，一般性转移支付对城乡基础交通设施、城乡基础教育服务以及城乡医疗卫生服务的影响系数分别为-0.071，-0.069和-0.124。其中，一般性转移支付对城乡基础交通设施的影响不明显，究其原因，一般性转移支付属于地方政府可自由支配的收入，其支出可能存在偏向性，即在政府预算及监督机制还不尽完善的情况下，地方政府在经济增长目标的压力下，一般性转移支付资金可能更多偏向于城镇基础交通设施建设，而忽视农村基础交通设施的投入。另外，一般性转移支付对缩小城乡基础教育服务和城乡医疗卫生服务的影响具有显著促进作用，特别是在2002年所得税分成实施之后，中央提高了所得税分成比例，而且针对增加的分成比例主要用于一般性转移支付来均衡地方财政缺口，再加上中央强调民生财政投入，的确对改善城乡基础教育和医疗卫生服务方面的“二元”结构起到了积极作用。当然，在一般性转移支付与财政缺口指标组成交乘项之后，其对城乡基础交通设施、城乡基础教育服务和医疗卫生服务的影响系数分别为-0.016,-0.058和-0.037，并显著为负，说明一般性转移支付降低了地方财力对城乡基本公共服务均等化影响的程度。

表4 转移支付对城乡基本公共服务均等化结构性效应回归结果

width=736,height=435,dpi=110
表4模型c3、模型c7和模型c11中，专项转移支付对城乡基础交通设施、基础教育服务和医疗卫生服务的影响与上述结论基本一致。因为专项转移支付主要以“项目制”形式形成财政专项资金，主要用于基础设施建设、天然林保护工程、退耕还林还草工程、贫困地区义务教育工程、社会保障制度建设、公共卫生体系建设、社会事业发展等公共项目。由表4可以看出，专项转移支付对缩小城乡基础教育服务和医疗卫生服务差距具有显著效果，但是对城乡基础交通设施的影响并不显著。这在一定程度上反映了以“项目制”形式的专项转移支付在推进教育、医疗等事业发展的积极效应较为明显，而对城乡基础交通建设表现出一定的差异性，即地方政府在获得基础设施建设专项资金后，可能偏向于城镇基础交通设施建设，而忽视了农村基础交通设施建设投入。同样，在引入专项转移支付与财政缺口指标交乘项之后，发现在存在财政缺口的情况下，专项转移支付对城乡基础交通设施、城乡医疗卫生服务和城乡基础教育差距的影响系数显著为负，表明专项转移支付通过“项目制”形式支持交通、医疗和教育等民生性事业的积极作用整体上还是较为明显的。

(三)稳健性检验
为进一步检验上述结论的可靠性，本文将全国分为东部、中西部分地区进行估计，结果与基准回归结论基本一致。从稳健性检验结果可知(6)限于篇幅，实证结果未列出，如有需要可以向笔者索取。，在“量入为出”财政管理体制下，地方政府承担了过多的支出责任并不利于推进城乡基本公共服务均等化。特别是对于中西部地区来说，地方政府在获得中央政府转移支付之后，在一定程度上缓解了地方政府财政压力，降低了地方政府的财政责任。但高度依赖中央财政补助可能会导致政府滥用财政资金，即产生“公地悲剧”问题，特别是在人均财政支出水平较低的地区，城乡基本公共服务均等化水平可能会表现出较差结果。

从转移支付的回归结果可以看出，一般性转移支付能够提升城乡公共服务均等化水平，说明一般性转移支付资金在均衡不同地区间的财力方面起到了重要作用。一般性转移支付由地方政府作为财力统筹安排，通过消除不必要的人口和生产要素流动性带来的财政外部性，实现均等化效果成为财政分权的必要补充。但是专项转移支付资金在省级部门存在财政缺口的前提下具有明显的偏向性特征，体现了越是相对发达地区，获得专项财政资金越多，越不利于欠发达地区的财力均衡。这也证实了以纠正外部性为目的的专项转移支付资金的均等化功能较弱。因为在中央和地方财政不平衡的地区都存在公共品的外部性问题，为了纠正外部性，这些地区都可以获得专项转移支付资金，而不一定非要向落后地区倾斜，否则发达地区的外部性就无法得到纠正。

(四)拓展性分析
在理论分析中，由于不同地区的经济结构、经济发展水平存在差异，在中国分权财政体制下，中央和地方财政不平衡程度较低的地区相对于不平衡程度较高地区(7)本文从政府间的财政关系测度中央与地方财政不平衡程度，低于VFI平均值界定为中央与地方财政不平衡较低地区，高于VFI平均值界定为中央与地方财政不平衡较高地区，共分为两组。限于篇幅，测度数据未列出，留存备索。，其地方政府本级财力明显要强。因此，财政不平衡程度地区间客观上存在财力差异，使得上述检验可能掩饰中央和地方财政不平衡、转移支付对城乡基本公共服务均等化影响的不同效应。为了捕捉这一异质性特点，本文把不同地区之间中央和地方财政不平衡程度分为两组并进行专门检验。

表5结果显示，对于中央和地方财政不平衡程度较低的地区而言，中央和地方财政不平衡程度对城乡基本公共服务均等化程度的影响并不显著；对于中央和地方财政不平衡程度较高的地区，其对城乡基本公共服务均等化程度的影响显著为负，说明在中央和地方财政不平衡程度较低的地区，城乡基本公共服务均等化效果要明显优于中央和地方财政不平衡程度较高的地区。其原因可能在于，根据不同地区间的实际可用财力可知，像京津冀、珠三角、长三角经济发展圈，中央和地方财政不平衡程度整体上较低，这些区域内的城乡基础教育、城乡基础交通设施和城乡医疗卫生服务差距要明显好于中部与西部地区。同时，像海南、福建、山东、辽宁以及河北等东部沿海地区，它们的公共服务均等化程度也明显偏低。追溯更深层次原因，城乡公共服务均等化水平的提升还取决于各省份的经济实力、政府偏好、国家宏观经济政策的倾斜以及当地人口密度等外部影响因素。另外，不管是中央和地方财政不平衡程度较低地区，还是央地财政不平衡程度较高地区，转移支付对城乡基本公共服务均等化程度的影响并没有表现出明显的异质性，检验结果具有较好的稳健性和可靠性。

表5 拓展性回归分析结果

width=736,height=221,dpi=110
说明：表5只列出主要变量相关系数。根据测度2006—2017年VFI均值比较，财政不平衡程度较低地区包括：北京、天津、上海、江苏、浙江、山东、福建、广东；财政不平衡程度较高地区包括：河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、西藏、宁夏。

六、结论和政策启示
(一)基本结论
本文针对中国分税财政体制不平衡这一事实，研究了财政不平衡体制下中央和地方政府间的财政关系，并构建相应模型实证分析其对城乡基本公共服务均等化的影响。本文采用省级面板数据，并运用系统GMM回归分析方法研究发现：地方政府存在的财政缺口越大，越会扩大城乡基础交通设施建设、城乡基础教育服务和城乡医疗卫生服务之间的差距，不利于城乡基本公共服务均等化。当然，从分税财政体制来看，中央和地方财政不平衡机制对缩小城乡基本公共服务均等化具有抑制效应，而地方政府在获得中央政府补助之后，由政府间财政关系所决定也很难均衡中央和地方政府间的财力分配。虽然转移支付对缩小城乡基础交通设施、城乡基础教育服务和城乡医疗卫生服务的差距具有显著效果，但由于地方政府存在偏向性支出等因素，整体上会降低转移支付带来的均等化效果。另外，稳健性检验仍然支持上述结论。

(二)对策建议
第一，进一步厘清中央和地方财政关系，加大财税改革助推城乡一体化建设。各级政府要按照分税财政体制要求，在厘清收入分配关系的同时，落实好基层政府之间的支出责任，建立清晰合理的政府间税收分配关系，消除财政集中向上分解和过度使用转移支付的空间。特别是要落实好省级以下层面政府间的财政关系，减轻下级财政依赖上级财政的格局，让地方政府尤其是市、县级政府能够拥有稳定且相对充足的财力来源，降低政府间财政不平衡带来的扭曲效应，在制度上保障地方政府有足够的财力统筹好城乡一体化。

第二，落实好城乡基本公共服务均等化项目宏观设计。在界定各级政府间财政关系的基础上，根据“分级管理，分级负担”的原则，按照各级政府承担的事权和共享事权规划相应支出责任和分摊机制，在省域内进一步落实好城乡一体化的基本公共服务体系，尽可能将基本公共服务项目选择权和支出管理权交给本级政府，采取“用脚投票”的方式决定是否需要该项服务，并由基层人民代表大会监督基层政府的执行情况，真正建立起民意对民生公共服务的选择和决定权。在落实城乡基本公共服务均等化目标上，要按照“有先有后，优先排序”的基本策略，在满足与民生直接相关的基本公共服务均等化后，再推进其他的基本公共服务均等化，逐步以“蚕食性”方式实现基本公共服务均等化。

第三，进一步加强政府财政资金的统筹规划。我国当前分税财政体制逐步迈向深水区改革，要在经济体制改革的基础上调整分税财政体制，剥离地方政府不应承担的上级本应承担的责任，并对现有城乡公共服务均等化目标的转移支付进行整合，特别是对专项转移支付资金要进行整顿，清理以“项目制”为主的各类专项转移支付资金。同时，需要充分考虑地方政府的财力和支出责任，做到统筹再分配并制定清晰的行动准则。上级政府不仅要提供足够的均等化补助资金，而且还需要加强“互联网+”、人工智能和信息网络等技术手段应用，不断完善城乡基本公共资源配置体系，以“供给均衡”的思路推进城乡基本公共服务均等化改革。

参考文献

安体富、任强,2007:《公共服务均等化:理论、问题与对策》,《财贸经济》第8期。

陈思霞、卢盛峰,2014:《分权增加了民生性财政支出吗?——来自中国“省直管县”的自然实验》,《经济学(季刊)》第4期。

储德银、迟淑娴,2018:《转移支付降低了中国式财政纵向失衡吗》,《财贸经济》第9期。

郭庆旺、贾俊雪,2008:《中央财政转移支付与地方公共服务提供》,《世界经济》第9期。

胡斌、毛艳华,2018:《转移支付改革对基本公共服务均等化的影响》,《经济学家》第3期。

胡洪曙、亓寿伟,2015:《政府间转移支付的公共服务均等化效果研究——一个空间溢出效应的分析框架》,《经济管理》第10期。

胡晓东、艾梦雅,2019:《基本公共服务均等化、财力均衡与增值税共享制度重构》,《财政研究》第6期。

胡志平,2019:《中国农村公共服务供给变迁的政治经济学:发展阶段与政府行为框架》,《学术月刊》第6期。

贾俊雪、张超、秦聪、冯静,2016:《纵向财政失衡、政治晋升与土地财政》,《中国软科学》第9期。

贾晓俊、岳希明,2012:《我国均衡性转移支付资金分配机制研究》,《经济研究》第1期。

李华,2005:《城乡公共品供给均等化与转移支付制度的完善》,《财政研究》第11期。

李军林、崔琳、姚东旻,2017:《合约视角下中国政府间转移支付作用分析》,《社会科学战线》第3期。

李萍、许宏才、李承,2010:《财政体制简明图解》,北京：中国财政经济出版社。

李永友、张帆,2019:《垂直财政不平衡的形成机制与激励效应》,《管理世界》第7期。

刘承礼,2019:《省以下政府间事权划分与城乡基本公共服务均等化》,《财政科学》第1期。

卢洪友、卢盛峰、陈思霞,2012:《“中国式财政分权”促进了基本公共服务发展吗?》,《财贸研究》第6期。

骆永民、樊丽明,2011:《城乡基本公共服务均等化标准的选择问题研究——基于政策敏感度和福利效果的比较分析》,《中国工业经济》第5期。

缪小林、高跃光,2016:《城乡公共服务:从均等化到一体化——兼论落后地区如何破除经济赶超下的城乡“二元”困局》,《财经研究》第7期。

倪红日、张亮,2012:《基本公共服务均等化与财政管理体制改革研究》,《管理世界》第9期。

孙开,1996:《论政府间转移支付中的因素法问题》,《财政研究》第3期。

王新民、南锐,2011:《基本公共服务均等化水平评价体系构建及应用——基于我国31个省域的实证研究》,《软科学》第7期。

项中新,2018:《财政体制改革:回顾与展望》,《财政科学》第8期。

辛冲冲、陈志勇,2019:《中国基本公共服务供给水平分布动态、地区差异及收敛性》,《数量经济技术经济研究》第8期。

曾红颖,2012:《我国基本公共服务均等化标准体系及转移支付效果评价》,《经济研究》第6期。

曾明、华磊、刘耀彬,2014:《地方财政自给与转移支付的公共服务均等化效应——基于中国31个省级行政区的面板门槛分析》,《财贸研究》第3期。

Blanchard, O., and A.Shleifer, 2001, “Federalism with and without Political Centralization: China versus Russia”，IMF Staff Papers, 48(1):171-179.

Bergvall, D., C.Charbit., D.J.Kraan, and O.Merk, 2006, “Intergovernmental Transfers and Decentralized Public Spending”, OECD Working Paper on Fiscal Federalism, 5(4):24-24.

Chamarbagwala, R., 2010, “Economic Liberalization and Urban-rural Inequality in India: A Quantile Regression Analysis”,Empirical Economics, 39(2):371-394.

Eyraud, L., and L.Lusinyan, 2013, “Vertical Fiscal Imbalances and Fiscal Performance in Advanced Economies”,Journal of Monetary Economics, 60(5):571-587.

Li, H., and L.A.Zhou, 2005, “Political Turnover and Economic Performance: The Incentive Role of Personnel Control in China”,Journal of Public Economics, 89(9-10):1743-1762.

Mussa, R., 2014, “A Matching Decomposition of the Rural-urban Difference in Malnutrition in Malawi”,Health Economics Review, 4(4):1-10.

Wang, X., J.Piesse, and N.Weaver, 2013, “Mind the Gaps: A Political Economy of the Multiple Dimensions of China’s Rural-urban Divide”,Asian-Pacific Economic Literature, 27(2):52-67.

FISCAL IMBALANCES AND THE EQUALIZATION OF URBAN-RURAL PUBLIC SERVICE IN CHINA: A THEORETICAL ANALYSIS AND AN EMPIRICAL TEST
ZHANG Fan1 WU Jun-pei2 GONG Min3

(1. School of Public Finance and Taxation, Zhejiang University of Finance and Economics; 2. Academy of Humanities and Social Sciences, Wu Han University;3. School of Finance, Hunan University of Technology and Business)

Abstract: This paper analyzes the fiscal relationship between central and local governments based on the central-local fiscal imbalance under the tax-sharing fiscal system in China. Provincial level panel data is integrated with SYS-GMM to analyze the effect of the fiscal gap and the central-local governments fiscal imbalance on the equalization of basic public services in urban and rural areas. The results show that the existence of the fiscal gap in the local governments is not conducive to improving the level of equalization of basic public services in urban and rural areas. However, transfer payment, which is the main mechanism to make up the fiscal gap and to balance the central-local fiscal imbalance, has a significant incentive effect for local governments to reduce the degree of urban-rural equalization. In addition, although higher level of transfer payment and special transfer payment can improve the supply of basic public services in urban and rural areas, the effectiveness of this supply incentive mechanism will be greatly reduced within the framework of the tax-sharing fiscal system in China.

Key words: urban-rural basic public service; financial imbalance; equalization; transfer payment