我国推进区域合作和FTA建设的进程、目标与策略

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我国推进区域合作和FTA建设的进程、目标与策略
全 毅

内容摘要：为适应经济全球化与区域经济一体化的发展形势，中国参与搭建了APEC、“10+3”、上海合作组织、中非合作论坛、“一带一路”倡议等9个非约束性区域合作机制，以及1个特惠贸易安排、1个多边贸易组织和17个自由贸易协议等约束性合作机制，涉及23个国家和台港澳地区。但时至今日，我国构建的区域贸易安排实际的经济效果还非常有限。除东盟和澳大利亚外，我国FTA的签约对象基本都是一些经济规模较小的发达经济体和经济发展水平较低的发展中国家。虽然降低了国内经济调整的成本，但取得的经济效益相当有限。与此同时，我国区域贸易安排的自由化程度较低，与TPP/CPTPP、欧日EPA和北美USMCA等第二代自由贸易区协议存在较大差距。我国在构建新一轮国际经贸规则的竞争中处于被动地位。当前，在中美贸易摩擦正酣，围堵中国的背景下，我们需要在总结参与区域经济合作经验的基础上，制定一个清晰的全球FTA战略，在战略目标、合作方式及推进策略方面，深度融入世界经济体系，进行深入系统的思考。

关 键 词：区域合作 全球FTA战略 两条腿走路策略

一、我国推进区域合作与FTA建设的进程
我国参与区域合作进程以中国加入WTO为节点，分为前后两个时期。2000年前，中国将精力集中于加入WTO，积极参与全球多边贸易体制，中国对亚太区域合作只是一般地参与，主要是1991年加入亚太经合组织(APEC)，1996年加入欧亚首脑会议，1997年加入中日韩与东盟领导人会议。中国这一时期没有参加任何双边与多边区域经济组织。这主要与中国对区域组织的认识有关，因为中国担心参加区域性国际组织会束缚自己的手脚。这一时期中国集中精力于重返GATT和加入WTO等多边贸易体制，积极融入经济全球化进程。进入21世纪，中国逐渐认识到参与区域治理与区域合作的重要性，中国于2000年组建中非合作论坛，2001年5月加入了《曼谷协定》(2005年更名为《亚太贸易协定》)，这是中国参加的第一个区域特惠贸易安排。与此同时，中国与俄罗斯共同发起组建上海合作组织。

2001年11月，中国加入WTO尘埃落定，中国逐渐认识到区域贸易协定对参与区域和全球治理的重要性。2002年党的十六大提出“‘引进来’和‘走出去’相结合”的开放战略。2003年中央政府分别与香港、澳门特别行政区政府签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》及《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)，这是一种非常特殊和重要的区域性贸易安排。而中国于2004年11月与东盟十国签署《货物贸易协议》所代表的中国—东盟自由贸易区，则是中国加入的第一个真正意义上的自由贸易区。2004年我国《对外贸易法》修正案中提出：“中国根据平等互利的原则，促进和发展与其他国家和地区的贸易关系，缔结或者参加关税同盟协定、自由贸易区协定等区域经济贸易协定，参加区域经济组织。”这为中国参与各种形式的区域经济合作安排奠定了法律基础。2007年十七大报告提出“实施自由贸易区战略，加强双边多边经贸合作”，这是中国官方首次提出自由贸易区战略，2012年十八大报告再次强调要加快实施自由贸易区战略。因此，中国全面实施自由贸易区战略，标志着我国对外开放、参与区域经济合作进程步入新的阶段。

双边和区域贸易协定比多边体制有着更高的开放水平，与在国内某个城市或区域划出一块土地，建立起的类似于经济开发区、出口加工区、保税区等实行优惠经贸政策的特定区域有着本质的区别。自由贸易区是WTO最惠国待遇的一种例外(WTO Plus)，指一些国家或地区在多边承诺的基础上，进一步相互开放市场，实现投资与贸易自由化，并以此形成更紧密的政治经济利益关系。从2003年到2012年，中国签署了包括内地与港澳更紧密经贸关系安排(CEPA)、中国—东盟、中国—巴基斯坦、中国—智利、中国—新西兰、中国—新加坡、中国—秘鲁、中国—哥斯达黎加以及中国大陆与台湾两岸经济合作框架协定(ECFA)等10个FTA；并启动与冰岛、挪威、海合会六国、澳大利亚以及南部非洲关税同盟(SACU)五国、中日韩三国、RCEP十六国等的FTA谈判。考察中国对外开放及参与区域合作的过程以及政策，不难发现中国始终将对外开放作为参与国际经济合作的基点。实际上，进入21世纪以来，我国已将参与区域合作和自由贸易区建设作为中国对外开放的重要内容与战略重点，在区域经济合作的整体格局中，FTA将发挥越来越重要的作用。

2013年习近平总书记提出“一带一路”倡议，作为我国对外开放与对外合作的总纲领。2014年12月5日，习近平在加快自由贸易区建设集体学习时再次强调，必须适应经济全球化新趋势、准确判断国际形势新变化、深刻把握国内改革发展新要求，推进更高水平的对外开放，加快实施自由贸易区战略。习近平指出：“加快实施自由贸易区战略是一项复杂的系统工程。要加强顶层设计、谋划大棋局，既要谋子更要谋势，逐步构筑起立足周边、辐射‘一带一路’、面向全球的自由贸易区网络，积极同‘一带一路’沿线国家和地区商建自由贸易区，使我国与沿线国家合作更加紧密、往来更加便利、利益更加融合。要努力扩大数量、更要讲质量，大胆探索、与时俱进，积极扩大服务业开放，加快新议题谈判。”2015年12月6日国务院出台《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》(国发〔2015〕69号)，主要是应对世界多边贸易体制陷入停滞，区域贸易协定发展迅速，国际经贸规则(WTO extra)与经济秩序面临重构的严峻挑战。

2013年以来，中国已与冰岛、瑞士、韩国、澳大利亚、格鲁吉亚、马尔代夫、毛里求斯等7个国家分别签署自由贸易协定，与东盟、新加坡、智利、巴基斯坦完成自由贸易新议题的升级版协定谈判，与海合会、挪威重启自由贸易区谈判，启动中日韩、RCEP及与以色列、巴拿马、斯里兰卡、摩尔多瓦的自由贸易协定谈判，并与欧盟展开双边投资协定谈判，与欧亚经济联盟展开全面经济合作框架协定谈判。2018年5月17日中国与欧亚经济联盟(俄、哈、白、吉、亚)签署经贸合作协定，强化政策与规则对接；提升海关程序、检验检疫与技术标准合作水平；加强知识产权、政府采购和电子商务等领域经贸合作。我国与东盟、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度持续推进RCEP谈判取得实质性进展，除印度外的15个国家于2019年11月4日结束协议文本与市场准入谈判，并争取在2020年签署协议。我国还与哥伦比亚、斐济、尼泊尔、巴布亚新几内亚、加拿大、蒙古、孟加拉国等7个国家展开双边自由贸易区联合可行性研究。这一时期，我国对外开放与区域合作的重点方向转向“一带一路”沿线，主要是为了开辟开放型经济发展新空间，以减轻对传统发达国家市场的过度依赖。

迄今为止，我国已构建的FTA主要有两个特征：一是合作对象以发展国家为主，对我国外贸进出口覆盖率偏低。目前我国已签署的17个贸易协定仅占我国出口总额的37.5%，进口总额的41.8%，进出口总额的39.5%；台港澳是我国三个独立关税区，排除台港澳后，我国自由贸易区覆盖率分别只占全国出口、进口和进出口总额的23.3%、33.1%和27.8%(见表1)，已经落后于日本、韩国，甚至越南自由贸易协定的覆盖率。尽管我国FTA对象国涉及发达国家，比如瑞士、澳大利亚、新西兰、韩国、冰岛等，其中制造业最发达的是韩国，其他国家产业结构相对简单，市场开放对中国经济冲击较小，但作为我国最大贸易伙伴的美国、欧盟、日本等，都不是我国FTA伙伴。世界上重要的新型经济体如金砖国家也不是我国FTA伙伴。这至少说明，作为世界第二大货物贸易国，我国的出口市场缺乏稳定性。二是我国签署FTA协定质量标准偏低，制定国际规则的能力偏弱。尽管我国强调以我为主，参与全球或区域治理，但我国签订的区域贸易协定标准偏低，质量不高。无论是传统议题的零关税率，还是非关税措施的纪律约束标准都不高。亚太地区TPP/CPTPP等区域贸易谈判，中国对有些高标准规则还难以接受，难以与发达国家达成高标准的自由贸易协定。我国提出的区域治理方案或全球治理方案标准偏低，缺乏吸引力。这使得我国在新一轮国际经贸规则重构及全球经济治理的博弈中处于被动地位。

二、我国推进区域合作与FTA建设的战略目标
当前，世界多边贸易体制陷入危机，区域贸易协定加快发展，经济全球化进入区域化阶段。WTO遭遇空前危机，改革WTO，重塑国际经贸规则进入加速时期，区域贸易协定成为国际经贸新规则的试验场。美国阻挠WTO争端解决机制运行,施压WTO改革，试图将中国排挤出WTO,并通过区域贸易协定安排的毒丸条款排斥中国与其盟友缔结区域贸易安排，限制中国国际发展空间。区域贸易协定作为中国参与全球化与区域治理的重要载体，在对外开放合作、参与国际经贸规则构建中具有越来越重要的地位。在中美博弈加剧的过程中，中国必须加快实施自由贸易区战略与构建开放型经济新体制的进程，为我国营造相对稳定的外部发展环境。

表1 中国自由贸易协定覆盖率(2018年) 单位：亿美元

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注：括号内是台港澳合计、14个自由贸易区合计分别占中国出口、进口、进出口总额的比重。

数据来源：根据中国海关统计2018年数据整理(http://www.customs.gov.cn/custom ... /2278978/index.html)。

根据我国互利双赢的对外开放战略需要，《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》明确提出，我国实施自由贸易区战略的总体要求为：“按照‘四个全面’战略布局要求，坚持使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，坚持统筹考虑和综合运用国际国内两个市场、两种资源，坚持与推进共建‘一带一路’和国家对外战略紧密衔接，坚持把握开放主动和维护国家安全，逐步构筑起立足周边、辐射‘一带一路’、面向全球的高标准自由贸易区网络。”

目标任务为：“近期，加快正在进行的自由贸易区谈判进程，在条件具备的情况下逐步提升已有自由贸易区的自由化水平，积极推动与我国周边大部分国家和地区建立自由贸易区，使我国与自由贸易伙伴的贸易额占我国对外贸易总额的比重达到或超过多数发达国家和新兴经济体水平；中长期，形成包括邻近国家和地区、涵盖‘一带一路’沿线国家以及辐射五大洲重要国家的全球自由贸易区网络，使我国大部分对外贸易、双向投资实现自由化和便利化。”根据具体战略目标，可以分解为以下五个方面：

一是服从国家统一战略的需要，精心构造中华经济区。改革开放以来，大陆地区与台港澳地区日益密切的经济交流，以及港澳顺利回归，为中华经济区形成奠定了坚实的基础。2003年内地与港澳地区更紧密经济关系安排(CEPA)及2010年两岸经济合作框架协议(ECFA)的签署，是构建中华经济区的两个重大战略步骤，为迈向中华经济区形成创造了有利条件。今后要精心营造海峡两岸暨港澳地区经济合作的新架构，使之成为亚太经济圈中增长最快的“晶核”，北牵日本，南引东盟，借以提高中国在亚太经济区乃至全球经济事务中的地位。

二是服从总体外交战略的需要，要稳住周边，兼顾全球。毫无疑问，区域合作是中国周边外交的重点投入领域，特别是“一带一路”南北两翼的东盟与上海合作组织。与此同时，中国作为世界经济与贸易大国，随着对能源和资源需求的扩大，中国在世界各地都有不可忽视的经济利益。中国参与区域合作的对象不应受地理限制，应该走向全球，与并不毗邻的国家或地区组织和次区域组织建立合作关系，并积极发挥作用。

三是服从对外贸易多元化战略、保障出口的需要。多年来，我国前十大贸易伙伴为欧盟、美国、中国香港、日本、东盟、韩国、中国台湾、澳大利亚、加拿大、印度、巴西、俄罗斯等国家和地区，我国进出口来源均比较稳定(见表2)。这些国家和地区都应该成为我国签署FTA的主要对象。但目前我国与前十大贸易伙伴签署FTA协定除了中国港台地区外，只有东盟国家、澳大利亚和韩国。美欧日均没有与我国签署FTA，且均认为我国是非市场经济国家。在与美国贸易摩擦激化的情况下，我国应该争取与欧盟签署双边投资协定，锁定国内市场化改革进程，争取加入CPTPP等区域贸易组织，避免被世界主流市场边缘化。

四是服从充分利用两个市场、两种资源的战略，保障资源能源安全。中国是一个资源相对贫乏的国家，尤其是石油、铁矿石、铀等战略资源依靠进口。为了保证中国经济持续发展所需要的能源和矿产资源，我国应当和能源与特殊金属矿资源丰富的国家缔结FTA。有专家提出，丝绸之路经济带主要是解决资源魔咒，海上丝绸之路则是解决市场需求。我国应当与非洲国家、印度、巴西、中东海湾合作委员会、欧亚经济联盟以及拉美太平洋联盟等“一带一路”沿线国家和地区缔结FTA。

五是服从引进来与走出去战略，保障技术引进与产业转移。进入21世纪以后，中国提高利用外资的质量和鼓励中国企业走出去已经成为对外开放战略的主要诉求。中国在近期无法与美国、日本、欧盟等先进国家和地区达成全面贸易投资自由化协定的情况下，可以选择双边投资协定作为谈判的优先领域，比如与欧盟和日韩等优先展开投资领域的谈判。同时，随着我国企业国际化水平的提高，一大批企业将走出国门，开展跨国投资经营，并通过投资的连带贸易效应降低贸易成本。因此，可以选择一些具有经济增长潜力，投资需求旺盛的国家和地区进行FTA谈判。

表2 2010年、2018年中国进出口贸易伙伴情况 单位：亿美元，%

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数据来源：根据中国海关统计2010年、2018年数据整理。

三、深入推进区域合作与FTA建设的总体思路
从目前实施FTA的实践看，各国在参与区域经济合作及FTA时都会获得一些好处，但也要付出程度不等的成本，有的甚至要付出高昂代价。因此，为了确保FTA战略的实施，许多国家都有对参与FTA等区域经济合作协定的通盘考虑。美国、日本、韩国、欧盟等都成立专门机构负责规划并对潜在对象国进行研究和评估，对伙伴选择、协议内容及实施步骤做出审慎评估，然后实施。中国需要从摸索中及时总结经验，并制定明确的FTA战略与实施方案。

(一)根据对外开放与区域合作战略目标，审慎选择FTA伙伴
在区域经济合作伙伴的选择上，一些专家认为选择经济发展程度相近的伙伴容易成功，特别是经济发达国家，产业分工程度越深，获得利益越大，而发展中国家的经济一体化则往往成效不彰。所以，世界银行的专家建议，发展中国家最理想的是选择发达国家结成贸易伙伴。中国作为最大的发展中国家，应该按照什么标准选择区域合作伙伴？是选择主要贸易伙伴的发达国家，还是选择与我国经济发展水平相近的发展中国家作为FTA伙伴？美国最先签订自由贸易协议的国家是以色列和约旦，这两个国家与美国并不接壤，也不是美国的主要贸易伙伴；美国关注的重点则是与墨西哥、加拿大组建的北美自由贸易区(以前是NAFTA,后由USMCA替代)。美国学者杰弗里·肖特(Jeffrey Schott)在其主编的《自由贸易区：美国的战略及关注重点》中总结了美国选择区域经济合作伙伴的四类标准，即该伙伴对美国国内政治的影响，对实现经济政策目标的影响，伙伴国在国内、区域以及WTO贸易改革方面的承诺，以及对美国外交政策的影响。日本FTA战略也有清晰的伙伴选择标准。

我们可以借鉴美国的经验和出发点，确立FTA伙伴的遴选标准：该伙伴对中国国内政治稳定与经济发展政策目标的影响；该伙伴经济规模与市场潜力；伙伴国在国内、区域及WTO的承诺以及对我国改革开放的影响；该伙伴在外交和安全事务方面与中国的合作程度；该伙伴是否同中国竞争者达成类似优惠协议；该伙伴同中国经济的竞争与互补程度；我国FTA的谈判能力与建设能力等。为了防范区域经济合作协定带来的风险，我国目前参与区域经济合作及双边FTA的形式应以签署自由贸易区协定为主，谈判签约对象应重点选择相互经贸关系密切、贸易保护程度较高、市场规模大、竞争力较强的国家和地区，以获得最大限度的利益。按照上述标准，在经过充分的经济、政治效果论证的基础上，从中筛选出目标签约国的先后顺序。

(二)根据国际经贸规则重构与发展趋势，确定FTA谈判的新框架
在FTA谈判合作内容上，应以互惠的市场准入为核心。对发达国家，以高标准的规则为导向推进货物贸易自由化、服务贸易自由化以及投资、贸易便利化等议题深化，倒逼国内高质量市场经济制度建设；积极拓展竞争政策、劳工标准、贸易与环境、政府采购、电子商务、规制合作、国有企业等新议题规制谈判，打造高标准的自由贸易协定，以倒逼国内市场经济体制改革。对“一带一路”发展中国家，推进以发展为导向的国际经贸规则体系建设，为我国国有企业和过剩产能输出构建稳定和可预见的投资环境。为方便企业利用FTA，并为日后缔结更大范围的FTA做准备，对未来双边FTA进行规范化处理是必要的。应在总结现有FTA经验，并参考WTO对区域协定规范的基础上，按照“最佳实例”原则，通过设计全面的部门/产品市场准入、例外限制、自由的原产地规则、有效的监督机制等内容，规范未来的双边FTA，作为谈判和签约的范本(沈铭辉，2010)。事实上，APEC已经完成了相关的研究工作，提出了FTA“最佳实例”的指导性文件，并对与WTO保持一致性、全面性、超越WTO承诺、透明度、便利化、争端解决、原产地规则、合作、可持续发展、审议等内容都做出了详细的说明和建议。

(三)深化合作内容，拓展合作领域，构筑我国区域FTA全球合作网络
我国实施FTA战略还刚刚起步，存在巨大的发展空间。我们要在深化合作内容、拓展合作领域的同时，逐步扩大地域范围，建立更广泛的战略伙伴关系，要从全球、区域和双边视角出发，根据我国的政治经济利益需要构建以我国为中心的区域合作网络。这一区域合作网络的构建，应该坚持深化与拓展并重。深化已经达成的区域自由贸易区协议内容与合作机制，巩固已有的区域经济合作成果，是我国建设FTA的一项重要工作。我国展开区域经济合作的一个显著特点是采取“干中学”的方法，许多区域经济合作安排都是先签署框架协议，然后逐步谈判具体合作领域和内容。这与我国经验不足，处于摸索阶段有关。当然，凡事也应该从易到难，循序渐进，才能收事半功倍之效。当务之急是有重点、有步骤地深化合作内容、创新合作机制、提升合作水平。

首先，要精心构造中华经济区，推动海峡两岸暨港澳地区的经济统合。国家统一是中国的核心利益。经济一体化与统一是两个既有区别又有联系的概念，一体化有助于国家统一，一体化的最高成就即可达成国家统一，统一将促进一体化。在现实世界中，一体化与统一的关系表现为几种特殊形态。一是先统一，后一体化，如中国历史上秦始皇统一中国后实行的书同文、车同轨、量同衡的措施。两德的统一也大体如此。二是先经济一体化，后政治统一。近代德意志的统一就是从建立关税同盟开始的。欧共体走的路亦是如此。三是统一过程与一体化同时进行，而统一完成于较高形式的经济一体化之前。这应该是祖国大陆与港澳台正在进行的模式。港澳台与祖国大陆的经济一体化已经经历了以市场驱动为主的市场体阶段，现在进入经济一体化的协议体阶段，即制度化阶段。现阶段要根据海峡两岸暨港澳地区经济发展需要，不断拓宽合作领域，充实合作内容，完善合作机制。现在是海峡两岸暨港澳地区分别建立合作机制，未来要建立起海峡两岸暨港澳地区的四方合作机制，构建海峡两岸暨港澳地区合作的新框架——按照国际标准打造高水准的中华自由贸易区，促进海峡两岸暨港澳地区经济合作的深化，实现中华经济区发展与对外区域合作进程中的整体联动。目前，“港独”与“台独”势力活动猖獗，“一国两制”构想受到冲击，亟待探索大陆与台港澳地区融合发展的新路。粤港澳大湾区要拓展“一国两制”内涵，加快两地规则对接与融通发展，促进港澳居民与大陆公民同等待遇，生产要素往来自由，促进港澳对内地的国族认同。大陆与台港澳地区应做到水、电、路、气等基础设施应通尽通，生产与服务标准共生共通，社会与经济规制融通发展，消除两岸差异和隔阂感。

其次，以推动“一带一路”建设为目标，重点经营“南北两翼”、创造睦邻友好的周边环境。中国积极参与了上海合作组织的筹建以及“10+3”的进程，逐步加大了对这两大区域合作的投入。在南面，中国率先与东盟确定建立自由贸易区，带动了其他域外国家对自由贸易安排采取更为积极的态度。在北面，上海合作组织已完成机制化建设，逐步从安全合作向经济政治合作扩展，中国和俄罗斯为此发挥了不可替代的重要作用。在中国试图主导的东亚“10+3”合作进程受到挫折后，应当重点经营南北两翼的中国—东盟自由贸易区和上海合作组织。在中国的推动下，中国—东盟自由贸易区升级版协议已经生效。以中国—东盟自由贸易区升级版为基础推动RCEP谈判进程，争取在2020年达成一个全面性、高标准的区域贸易协定，对中国推动区域经济合作与亚太区域一体化具有重要战略价值。上海合作组织要继续完善打击三种势力和非传统领域的安全机制，以及贸易与投资便利化措施，并积极探索与欧亚经济联盟和蒙古国启动双边自由贸易区谈判的可能性。

最后，放眼全球，构建以中国为核心的全球区域经济合作网络。在美国推行重返亚洲战略、进来搅浑水的情况下，推动东亚多边区域一体化进程将变得更加艰难曲折。中国应调整策略，按照巩固周边、布局全球的顺序，以“1+X”模式推动双边FTA体系的建设，构建覆盖全球的区域经济合作网络。中日韩合作进程虽受到领海与岛屿争端的影响，但事关东北亚局势稳定以及东亚经济一体化进程。因此，应尽快落实已经达成的中日韩三国投资协定，以此撬动中日韩自由贸易区和东亚自由贸易区建设进程。在全球布局上，要推动已经启动的中国与以色列、巴拿马、斯里兰卡、海湾合作委员会、南部非洲联盟等国家和地区经济组织的FTA谈判，为构建以中国为中心的FTA网络奠定基础。此外，应该将北非的埃及、西亚的土耳其、南美的哥伦比亚、脱欧的英国等重要节点国家，以及太平洋联盟、南方共同市场(MERCOSUR)、欧盟等区域经济组织作为FTA的候选国纳入谈判对象。巴西是我国前十大贸易伙伴之一，作为南方共同市场的成员,其与他国达成贸易协定必须要所有成员的同意,因此，我国要争取与南方共同市场整体谈判FTA协定。

四、我国推进区域合作与FTA建设的实施策略
(一)设立专门机构具体实施FTA战略，处理中国参与区域经济合作事宜
中国前几年在推动区域经济合作，构建FTA体系方面比较有成效，而最近几年建树较少，需要增加自由贸易区建设的人力资源投入。相反，我们的邻国则在加紧推进区域经济合作。目前，日本外务省设立了专门负责FTA和EPA的自由贸易课，还建立了FTA/EPA 推进本部；韩国也在外交通商部下设立FTA 对象选择委员会；美国贸易代表办公室设有专门的双边谈判机构和多边谈判机构；但是中国目前还没有在这方面设立专门机构。自由贸易区战略是一国对外经济政策的重要组成部分，需要有专门的机构根据整体经济和发展来进行战略目标、伙伴方选择、实施步骤等方面的系统规划，而且由于RTAs协议涉及不同产业和不同群体的利益，需要有机构来协调这些利益攸关方的利益冲突，以便在进行自由贸易区谈判时采取统一的策略并获得最大收益。我国应该仿效美日的做法，在有关部委内部设立一个能够起主导和协调作用的专门机构，负责与自由贸易区战略实施有关的工作，包括主持开展FTA专题调研、制定谈判策略、与国内相关部门的沟通与协调等，推动我国区域经济合作。

加强对区域经济一体化尤其是FTA战略的宣传，提高FTA的利用率。目前中国已经签署了14个双边区域经济合作协定，但因中国实施FTA战略的时间不算长，多数企业对FTA特惠关税、原产地规则和投资条款都缺乏了解。据调查，有近半数的企业都不清楚FTA特惠关税的具体情况。所以，出现FTA利用率低也就不足为奇。要提高FTA利用效率，其中最关键的是提高企业对FTA的认知水平。要达成这一目标需要通过官方和民间的共同努力。商务部在全国部分省市组织FTA巡回演讲，同时鼓励利用FTA的成功企业做示范，都是非常好的实践。但更要动用民间力量，尽早建立和利用有关的培训机构，专门对企业家和相关工作人员开展FTA培训，这是大规模提高FTA认知水平的有效途径。同时，鼓励民间力量成立FTA促进协会。这样不仅能够利用民间组织自发交流利用FTA，同时可以将企业对FTA的诉求及时反馈至政府，有利于在未来FTA谈判中更好地反映企业的诉求，无形中提高企业对FTA的认知水平和利用率。

(二)坚持采取两条腿走路的策略
一是与发达国家构建规则为导向的高标准、高质量的自由贸易与投资协定，适应新一轮国际经贸新规则重构的形势。抓紧与发达国家谈判高标准的第二代自由贸易与投资协定。当前尤其要重视与欧盟和日韩的合作。欧盟作为世界上最成熟的区域经济合作组织，对世界多边贸易体制具有重要影响，也积极支持世界多边贸易体制建设，中国与欧盟的共同利益在增加。要争取与欧盟尽快达成双边投资协定，既推动中国国内改革进程，破除中国非市场经济地位，也为构建中欧自由贸易区奠定基础，避免被美国排斥在世界主流市场之外(徐奇渊、陆婷,2019)。中日韩自由贸易区是亚太命运共同体的基石，美国促进与中国的经济科技脱钩推动了亚洲区域贸易与投资的融合发展，特别是中国与日韩及东盟地区的投资转移与区域内贸易发展，推动了亚洲经济的去美国化。利用日益深化的东亚国际生产网络与扩大的区域消费市场，减少对美国市场的依赖，是东亚各国经济持续发展的基础。

二是与“一带一路”沿线国家签署以发展为导向的适应发展中国家水平的自由贸易与投资协定。“一带一路”为核心的发展中经济体特别是金砖国家具有极大的经济增长潜力。巴西等南方共同市场与欧盟已经达成高标准自由贸易协定。我国与“一带一路”沿线国家签署的自由贸易协定，应以经济技术合作议题为主以减少投资壁垒，特别是为国有企业参与基础设施和能源资源领域的对外投资提供制度保障。RCEP成员都是“一带一路”沿线与我国经济联系最为紧密的国家和地区，2019年除印度外的RCEP十五国已就市场准入与经贸规则20章达成共识，结束谈判。要争取与日本协调尽量在2020年达成最终协议。RCEP谈判议题包括货物贸易、服务贸易、投资规则、原产地规则、海关程序与贸易便利化、卫生与植物卫生措施、技术法规与合格评定程序、贸易救济、金融开放、电信服务、政府采购、知识产权、竞争政策、电子商务、经济技术合作、法律机制和争端解决等20个章节，已经超出传统的自由贸易协定内容，同时也更多地反映了亚太区域成员关于发展的议题。RCEP的签订有助于巩固亚太地区产业链、供应链和价值链。此外，中国还应利用上海合作组织促进与俄罗斯为首的欧亚经济联盟就市场准入与投资规则进行谈判，争取达成更为优惠的贸易与投资协定。

(三)做好国内和国际两种地区合作机制的对接，推进沿边地区的次区域经济合作
中国幅员辽阔、邻国众多，可以将国内地区合作与周边国家的地区合作机制结合起来，统筹安排，组建跨境次区域经贸合作区。目前，我国沿海、沿边地区设立了开放程度不同的经济特区、开放城市、经济开放区等，形成了若干个跨境次区域经济合作区。具体来讲，东北地区与东北亚的合作主要有图们江区域开发计划；西南地区与东南亚和南亚的合作主要有北部湾经济合作区、澜湄合作机制与中缅经济走廊；西北地区与中亚的合作主要有中哈国际经济合作中心、阿尔泰区域合作及中巴经济走廊；港澳台与内地毗邻地区的次区域经济合作区主要有粤港澳大湾区、横琴岛开发区、海峡西岸经济区等。中国各地区对区域合作和次区域合作，形成了多层次、网络化的正式与非正式的制度安排，是我国参与亚洲经济合作的重要形态，需要国家纳入统一的框架内综合考虑、统筹安排。

我国从东到西的沿海和沿边地区还有许多保税区、保税港区、出口加工区、保税物流园区等国内自由贸易区(free trade zone，简称FTZ)，功能单一，政策缺位，造成了各种资源的浪费以及低效率和低效益。应借鉴其他国家的经验，对现有园区进行功能整合、政策叠加、立法规范监管，使此类海关监管区从单一功能向综合性多功能的自由贸易区/港转变，充分发挥FTZ在我国开放型经济发展中的应有作用。我国在拓展对外开放广度和深度、提升开放型经济水平过程中，应考虑到FTA和FTZ两个方面的内容，切实用好WTO和WCO的两个规则，形成两手抓、两条腿走路、内外互动的对外开放新格局。2013年以来中国分五批构建18个自由贸易试验区。目前试验区的重点在于贸易与投资便利化改革，营造市场化、法治化与国际化营商环境，难以适应国际经贸新规则发展形势。应当转向以“零关税、零壁垒和零补贴”为原则的国际经贸新规则试验。同时，在海南自由贸易港、上海浦东和大连启动再造香港工程，作为我国新一轮对外开放的战略举措。

(四)创新合作理念，有效应对各种构想与机制对中国的影响
尽管中国对区域秩序的影响力和塑造力在不断增强，但必须明白，美国实力的超强地位和中国作为迅速崛起的一般大国，给中国的东亚地区合作政策带来了不可忽视的结构性限制。同时，东亚权力结构中还存在中国、日本和东盟这个复杂的三角关系。他们对东亚区域合作主导权/领导权的竞争也给东亚区域经济一体化合作平添了许多障碍。这是导致中国试图推动东亚“10+3”FTA主导战略受挫的根本原因。特别是在中美贸易摩擦与大国博弈加剧的背景下，中国要推动区域合作战略，需要创新战略思维和合作理念。

首先，东亚地区复杂的权力结构促使中国的地区合作政策必须推行融入战略，兼顾美国和周边国家的核心利益。由于我国地区合作政策面临着较为突出的结构限制，必须充分重视政策措施对主导国美国及周边国家的双重影响，不可偏废任何一方。即中国地区政策成功需要满足两个条件：一是不挑战霸权国美国的地区核心利益；二是满足地区合作成员国的核心利益。挑战任何一方的核心利益都将导致相应政策难以实现既定目标(孙学峰，2010)。因此，主导战略、引导战略和共治战略都难以取得理想的效果。但这并不意味着我国的区域合作政策空间有限，难以有所作为。比如，我国可以把亚太区域合作与东亚合作的重心放在功能性合作上，把各个领域的合作做深，机制做扎实，在选择参与成员、框架机制上采取更加开放、更加灵活的战略(比如支持东盟主导的RCEP“10+6”机制)。这样，东盟就不必担心被更大的区域机制吞没，各个次区域机制、领域合作机制都可以得到深化。再如，把经济合作的重点由自由贸易区调整为推动产业结构调整，改善区域发展条件。具体的领域包括：推进投资贸易便利化措施(包括原产地规则协调)、改善基础设施、改善环境治理、促进本地区人员流动、发展地区资本市场、提高人民收入水平等。

其次，倡导“分享”或“共享”区域合作领导权的新理念。曹亮、谷克鉴和符大海(2009)就曾指出，东亚地区之所以难以实现一体化，其中一个最重要的原因就是东亚地区的权力结构问题，东亚两强相争的情况难以形成稳定的局面。由此可见，区域合作主导权的纷争阻碍了东亚区域合作的深化。实际上，当今各个区域都在走向开放，这样一种趋势的地区合作与以往不同的是，它不是地区各国单方面期望的综合，而是从后者中吸取不同的元素，并以不同方式分别对其重塑和改造。因此，任何一个国家都难以占据完全的主导地位。为此，中国可以提出地区合作领导权的新理念，倡导“分享”或“共享”区域合作领导权，即各个合作领域可分别由该领域具有优势的成员国担任领导，从而促进地区合作顺利进行，以免因领导权的纷争而造成区域合作的新障碍。美国不愿意看到东亚地区出现一个占主导地位的国家，所以，无论是原苏联，还是日本、中国，都受到了打压和遏制。在这种情况下，中国更应该确立东亚国家的合作共治战略。

再次，对于美国、日本、澳大利亚等国家和地区倡导的各种亚太合作机制与方案应认真评估其对中国可能产生的影响，制定我国的应对策略，采取或参与、或融入、或引导、或对冲操作的策略，防范其潜在冲击。比如当前美国正在推动实施的印太战略和“经济繁荣网络”计划，就试图将在中国的跨国企业产业链转移至“网络成员”。特别是涉及中国关切的重大利益问题，要积极参与谈判，比如台湾问题是中国区域化合作机制中的重点问题，祖国大陆应以FTA是主权国家之间的协议为由，阻止台湾地区单独与其他经济体进行双边或多边FTA谈判；同时将台湾地区的活动及影响严格限制在经济事物中，并避免使台海关系问题多边化。美国近年来加大了对中国打台湾牌的力度，加快对台湾事务的干预，实行支持台湾地区加入国际组织和与台湾地区商谈FTA的政策，中国应该引起警惕。

最后，对于美国利用东亚地区的结构性矛盾加紧重返东亚，在军事安全上强化军事同盟体系，在经济上强力推行TPP，以破解东亚区域经济合作进程，加紧遏制中国的战略意图(陈松川,2010)，中国应以积极心态与狼共舞。尽管特朗普政府在2017年年初退出TPP，但美国重返TPP是非常可能的。中国近年来在APEC和WTO机制中与美国严重对立，整个世界为此严重担忧。中国应当以中美贸易谈判为契机，在国有企业改革与产业补贴等核心议题上达成某种共识。在APEC和WTO多边体制寻求合作，推动世界多边贸易体制改革。在美国退出TPP的情况下，中国应痛下决心，利用美国还没有重返TPP的窗口期，积极寻求加入CPTPP等高水准区域贸易协定，启动加入CPTPP谈判进程，借助外力推动国内改革进程，完善国内市场经济制度。

参考文献

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[2]沈铭辉.中国参与双边FTA：历程与前瞻[J].国际经济合作，2010(4):4-9.

[3]徐奇渊,陆婷.如何分步推进中欧经贸合作？[J].财经,2019(8).

[4]孙学峰.中国参与地区合作的战略与选择[G]//张蕴岭,沈铭辉.东亚、亚太区域合作模式与利益博弈.北京：经济管理出版社，2010.

[5]曹亮,谷克鉴,符大海.东亚区域经济一体化组织难以形成的原因研究——兼论中国在区域经济合作中的战略选择[J].财贸经济，2009(1):77-83.

[6]陈松川.亚太地区政治经济新格局及中国的对策[J].亚太经济,2010(1)：6-10.

The Process, Target and Strategy of Promoting Regional Cooperation and FTA Construction in China
QUAN Yi

(Institute of Asia-Pacific Economic Studies, Fujian Academy of Social Sciences)

Abstract:In order to adapt to the development situation of economic globalization and regional economic integration, China has participated in 9 non-binding regional cooperation mechanisms, which includes APEC, “10+3”, Shanghai Cooperation Organization, China Africa Cooperation Forum, and the Belt and Road Initiative, and so on. China has also participated in one preferential trade arrangement, one multilateral trade organization and 17 FTAs, which involves 23 countries and regions of Taiwan, Hong Kong and Macao.But up to now, the actual economic effect of the regional trade arrangement constructed by China is still very limited. Except ASEAN and Australia, China’s signing targets of FTA are basically developed economies with small economies, and developing countries with low economic development level. Although the cost of domestic economic adjustment has been reduced, the economic benefits achieved are quite limited. At the same time, the degree of liberalization of China’s regional trade arrangements is relatively low, which is far behind the second generation FTA agreements, such as TPP/CPTPP, EU-Japan EPA and USMCA. China is in a passive position in the competition of building a new round of international economic and trade rules. At present, in the context of Sino-US trade friction and containment of China, we need to draw up a clear global FTA strategy based on the experience of participating in regional economic cooperation, deeply integrate into the world economic system in terms of strategic objectives, cooperation methods and promotion strategies, and conduct in-depth and systematic thinking.

Keywords： regional cooperation; global FTA strategy; two-legged strategy