我国加入GPA出价谈判：进程、前景及对策

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我国加入GPA出价谈判：进程、前景及对策
张幸临
内容摘要：2007年年底启动GPA加入谈判后，我国先后提交了7份出价清单，逐步扩大了出价范围。2019年10月提交的第7份出价清单又有重大改进，可推动谈判走向结束，因我国的出价范围已与GPA参加方具有相当可比性，且此次再度大幅修改出价清单展现了我国加入GPA的诚意与尽快完成谈判的意愿，同时相关各方总体上亦希望我国尽快完成谈判。然而，鉴于美欧等GPA参加方一直呼吁我国将更多国企纳入出价清单以及我国一直主张的发展中国家特殊待遇要求难获认同，此次出价恐仍难终结谈判；很可能还需再次改进出价才能结束谈判。建议聘请专业机构评估我国出价、以GPA规则为基础谈判缩小分歧、对出价清单再做最后改进及在BFTA和RTAs中纳入政府采购议题，以尽快结束谈判。
关 键 词：《政府采购协定》 加入GPA谈判 中国 出价清单 改进出价
我国2001年年底加入WTO时，承诺尽快加入《政府采购协定》(Agreement on Government Procurement，英文简称GPA)，并于2007年年底启动了加入谈判。申请加入GPA，首先需与现有参加方谈判确定政府采购市场开放范围；谈判以申请加入方提交的列明拟受GPA规范的采购主体、采购对象、采购门槛价及适用例外四要素在内的出价清单为基础。从2007年年底首次出价，到2019年10月提交第7份出价清单，我国不断改进出价清单、扩展开放范围，逐步推进出价谈判工作；特别是第7份出价清单的提交打破了近五年来我国GPA加入谈判停滞不前的局面，有利于加快谈判进程。这份最新出价清单又做了哪些重要改进？该份清单的提交可否结束已持续了十余年的我国加入GPA出价谈判？要尽快结束谈判,还需采取哪些措施？本文将在梳理我国加入GPA出价谈判进程的基础上，探讨分析前述问题。
一、我国加入GPA出价谈判之进程
依GPA规定，其在各参加方的适用范围需在各方的附录一清单中列明。1994年签订的GPA文本要求各方在附录一中包含5个附件，其中附件1、2、3列明GPA涵盖范围内的中央政府实体、次中央(地方)政府实体和其他实体三类采购主体，以及它们所适用的不同采购门槛价；附件4和5列明GPA所涵盖的服务和建筑服务(工程)项目。2012年通过的GPA修订文本(以下简称GPA2012)要求各方在附录一中增列2个附件，即增加货物开放清单，列为附件4，同时正式将列明参加方例外规定的“总备注”列为附件7。申请加入GPA，也需通过提交前述几个附件进行出价谈判。我国先后提交了7份出价清单以推进谈判进程，下文首先梳理前6份出价清单，然后重点分析第7份出价清单并分析出价范围之扩展。
(一)我国加入GPA谈判的前6次出价
2007年12月28日，我国启动了GPA加入谈判进程，向WTO提交了第1份出价清单，其中包括4个附件和1份总备注(附件1和3分别列出了拟受GPA规管的50个中央政府实体和14家其他实体；附件4和5分别列出了2项拟对外开放的服务采购和工程采购项目；总备注中列出了包括15年过渡期要求在内的11项适用例外要求)。但因未提交附件2清单(即未列明拟适用GPA规则的地方政府实体)，且附件1和3中所列两类实体的采购门槛价远高于GPA参加方同类实体的通用门槛价、采用正面清单方式列出的对外开放货物采购项目也只涉及三类货物下的28项， GPA参加方认为我国的出价过于保守，门槛价过高，且清单中未列入任何地方政府实体和国企，纷纷要求我国对出价清单进行实质性改进。
2010年7月10日，我国提交了第2份出价清单。此后4年，亦每年提交一份改进出价清单；从2010年到2014年堪称我国GPA出价谈判的平稳推进期。每次提交改进出价，我国通过扩展采购实体清单、扩大采购对象开放范围、降低采购门槛价、删减调整适用例外规定，均在一定程度上扩大了政府采购市场开放范围。例如，第2次出价时开始采用GPA参加方通用方式，即根据《联合国中央产品分类目录》(CPC)列明拟开放的服务和工程采购项目，扩展了采购对象开放范围；第3次出价时首次提交了附件2清单，将受GPA规管的采购实体扩大到了地方政府机关；第4次出价时按照GPA2012的新要求，提交了7个附件，首次提交的附件4货物清单仅简单申明，除非另有规定，附件1、2、3所列实体采购的所有货物项目均在GPA涵盖范围内，意味着除非列在负面清单上，其他货物采购均对外开放；第5次出价增列了地方政府实体，并将其分为A、B注区别是B组实体在我国实施GPA 3年后才开始履行GPA义务。两组，大幅扩展了附件2清单；第6次出价时更是做了全面改进，不仅再次增列了地方实体，且首次将3家国企列入了清单，首次回应了GPA参加方针对我国国企采购对外开放提出的要求，同时还大幅扩展了服务和工程采购的开放范围(附件6已涵盖CPC 第51类项下的全部工程项目)，并大幅降低了三类实体的采购门槛价，且对附件7中的适用例外规定进行了实质性删减注原附件7中声明，不适用GPA的项目包括三类实体授予与饮用水、电力、能源、水利、交通运输、通信、邮政领域有关的合同，新的附件7中删除了这一点，意味着前述领域的政府采购亦已纳入开放范围。 。本文归纳了我国前6次GPA出价的主要内容及其改进(见表1)。
(二)我国加入GPA谈判的第7次出价
基于第6次出价做出的诸多重要改进，我方认为出价范围已与GPA现有参加方一般出价水平大体相当。然而，后者虽承认我国此次较前有重大改进，但仍认为我国的出价范围与其开放范围有差距，尤其是纳入清单的地方政府实体和国企不够广泛，要求我国进一步改进出价清单。此后，我国虽多次表态希望尽快加入GPA及继续改进出价，但一直未再提交新的出价清单。可以说，2015年后我国的GPA加入谈判基本陷入停滞状态。2018年4月10日，习近平主席在博鳌亚洲论坛年会开幕式发表主旨演讲时提出，我国要加快加入GPA进程；2019年4月9日，在第二十一次中国—欧盟领导人会晤联合声明中，我国亦表态“愿以富有雄心的方式”改进加入GPA出价清单，积极并尽快推进有关工作。在此背景下，我国于2019年10月20日提交了第7份出价清单。鉴于此份清单尚未完全公开，下文根据财政部官网、WTO官网发布信息以及Jean Heilman Grier等国内外专家发表的有关文章，分析该清单中的主要改进。
其一，受GPA规范的采购实体的范围再次大幅扩展。一是在附件1中又增列了中央政府实体，目前除国务院办公厅和安全部外，国务院序列的其他机构均已纳入GPA涵盖范围；首次将2个军事部门(国防部和中央军委后勤保障部)列入附件1更是一大亮点注 虽然我国同时列出了这两个部门货物采购的正面清单，将其货物采购开放范围限制在清单所列货物上，但这种限制并非我国独创，美、日等GPA参加方也有此类限制。。二是在附件2 中又增列了7个省(陕、甘、青、云、贵、川、吉)的地方政府机构，将地方政府采购开放的范围扩展到除5个自治区以外的全部省级行政区，目前22个省和4个直辖市均已参与GPA出价；同时还取消了A、B组划分，这意味着附件2上的所有地方政府实体在我国开始实施GPA后就会按照GPA规则进行政府采购；此外还删除了原附件2的备注中关于清单所列实体使用中央专项资金进行的工程采购不适用GPA的规定，这意味着地方实体使用前述资金进行的工程采购同样要对外开放。三是大大扩展了附件3 清单，增列了16家国企和36所地方高校，将列在该清单上的“其他实体”从上次的22个扩至74个。我国第6次出价时仅将农发行、中国邮政集团以及中央国债登记结算有限责任公司3家国企列入了附件3，此次增列的16家国企来自铁路、港口、机场、公路、城市交通、供水等领域，包括北京首都国际机场股份有限公司和中国国家铁路集团有限公司2家央企以及北京市地铁运营有限公司、天津水务集团有限公司、宁波梅山岛国际集装箱码头有限公司等14家地方国企。上一次出价时列上了清华、北大、人大、北师大、北农大5所在京高校，此次新增的36所地方高校中，参与出价的22个省和4个直辖市至少各有1所地方高校(如山西大学、云南大学)列入其中。
表 1 我国加入GPA谈判前6份出价清单对比表


注：第1次出价时附件1所列中央实体均为行政机关；第2次出价时门槛价改为5年内逐步降低；第6次出价时国企首次列入附件3，门槛价改为3年,逐步降低。
资料来源：根据我国前6份出价清单整理。
其二，对外开放的政府采购项目再次增加。首先，在附件5清单中新增税收服务、房地产服务，技术检测和分析服务、批发贸易服务、零售服务以及特许经营服务等服务项目。其次，虽然上一次出价时我国已承诺开放CPC第51类项下所有工程项目的政府采购，但在附件6的备注中申明“疏浚服务采购”不适用GPA规定，此次删除了该项例外。
其三，采购门槛价再次降低。第6次出价时，我国附件1 实体的货物与服务采购、工程采购的最终门槛价已降至GPA参加方通用的13万和500万SDR；但附件2实体的货物与服务采购、工程采购的最终门槛价都采用了GPA参加方中少数国家采用的35.5万和1500万SDR较高门槛价，本次出价将前述门槛价分别降到了GPA参加方同类采购实体适用的20万和500万SDR通用门槛价；附件3实体的货物与服务采购最终门槛价第6次已降至GPA参加方同类实体普遍适用的40万SDR，但工程采购的最终门槛价采用了少数GPA参加方适用的较高门槛价(1500万SDR)，此次也降到了500万SDR的通用门槛价。此外，我国还将原要求的3年逐步降低门槛价改为2年。修改后的三类采购实体的最终采购门槛价已与GPA参加方适用的最终门槛价一致。
其四，再次调整了适用例外要求。本次出价对附件7“总备注”的最大改进就是再次缩短了过渡期，将原要求的3年协定实施期减为2年。
(三)7次出价逐步扩展了我国的出价范围
由上可见，我国的初次出价相当保守，但此后六次提交出价清单时，均做了不同程度的改进，尤其是近两次出价改进力度加大；通过纳入更多采购实体、扩展对外开放的采购项目、降低采购门槛价以及删改例外规定，出价范围逐步扩大。
首先，从横向和纵向两个维度逐步扩展了GPA涵盖的采购实体范围。横向扩展体现为：一是前两份出价清单中列出的拟受GPA规制的采购主体只有中央政府实体和其他实体两类，第3次出价时增加了地方采购实体，将政府采购市场的开放范围从中央扩展到了地方；二是在三类采购实体清单中不断增列新的采购实体。纵向扩展体现在从最初声明GPA只适用于三类采购实体本级，到此后逐步扩展到涵盖其下属机构。
其次，货物、服务和工程采购开放项目逐步增多。我国最初采用正面清单列出的货物采购开放项目有限，此后改用负面清单方式，申明除非另有规定，清单所列采购实体的所有货物采购项目均在GPA涵盖范围之内，由此大大扩展了货物采购的开放范围；服务和工程采购最初拟开放的都只有2项，此后逐步增加，前者已扩至20余项，后者已涵盖CPC第51类项下的所有建筑服务项目。
再次，采购门槛价多次调整后已逐步降至GPA参加方通用门槛价。中央政府实体的货物、服务及工程采购门槛价最初分别高达50万、400万和2亿SDR，此后虽改为几年内逐步降低但大幅调低了门槛价，第6次出价时货物与服务采购以及工程采购的门槛价均已降至GPA参加方同类实体通用的13万和500万SDR门槛价。地方采购实体最初的货物与服务采购门槛价为5年内逐步降到60万SDR，第6次出价时降为3年内逐步降至少数GPA参加方同类实体适用的35.5万SDR，第7次出价时再改为2年内降至通用门槛价20万SDR；工程采购最初要求5年内逐步降至3000万SDR，然后逐步调整到要求3年内降到少数GPA参加方同类实体适用的较高门槛价1500万SDR，最近则再次调整为2年内降至大多数GPA参加方同类实体适用的500万SDR。 其他实体最初的门槛价为货物90万SDR、工程3亿SDR，第2次出价时改为5年内货物与服务采购门槛价逐步降至60万SDR，工程采购门槛价降至1亿SDR，第6次出价时再改为货物与服务采购门槛价3年内逐步降至通用门槛价40万SDR，工程采购门槛价降至少数GPA参加方同类实体适用的较高门槛价1500万SDR，第7次则调整为2年内降至GPA参加方通用门槛价500万SDR。
最后，多次删改适用例外规定以减少适用例外。我国最初的出价清单中例外规定较多，此后多次进行了删减、调整。例如，第6次出价时删除了GPA不适用于交通运输等公用事业的基础设施建设及相关货物、服务采购的声明；过渡期要求从最初的15年迅速减至5年、3年，最近再次减为2年。
二、我国加入GPA出价谈判之前景
(一)第7份出价清单的提交可推动谈判走向结束
基于以下四点理由，本文认为，第7份出价清单的提交可推动我国加入GPA谈判走向结束。
一是我国的出价范围已与GPA参加方政府采购市场开放范围具有相当可比性。首先，就采购实体而言，我国与GPA参加方一样提交了三类采购实体清单，其中前两类实体的开放范围也已纵向扩至下属行政机构；虽还未像日、澳等GPA参加方那样将立法和司法机关列入附件1，但已将军事机关纳入其中；附件2所列地方采购实体来自26个省级行政区域，意味着近84%的省级地方准备开放政府采购市场，占比已超美国[注]美国50个州中只有37个州参与了GPA出价，占比为74%。；附件3列入的其他实体已达74个，其中包括公用事业领域内的多家国企。其次，就采购对象而言，与现有GPA参加方一样，我国的货物采购开放范围少有限制，工程采购开放清单也已涵盖CPC第51类项下的所有工程项目，只是服务采购的开放范围与某些GPA参加方相比仍有差距[注] 例如，美国采用负面清单方式仅将几项服务排除出其服务采购开放范围。。最后，就采购门槛价而言，我国三类采购实体的最终采购门槛价已与GPA参加方通用的采购门槛价一致(见表2)。
二是此次再度大幅修改出价清单展现了我国加入GPA的诚意与尽快完成谈判的意愿。如上所述，第7份出价清单再次进行了全面改进且力度很大，充分彰显了我国加入GPA的诚意和决心。在2020年2月份召开的WTO政府采购委员会会议上，中方代表强调针对各方以往关切问题所做的回复已做修改，国内获批后即会提交给委员会，进一步表明了我国希望尽快完成谈判的意愿。
三是GPA参加方总体上均希望我国尽快完成谈判。我国尽快完成谈判，可为GPA参加方的供应商尽早提供进入中国政府采购市场的机会。WTO秘书处工作人员研究认为，我国加入GPA后有可能为参加方提供1130亿～2890亿美元的市场准入机会；欧盟商会的估值更高，认为包括中央、地方及其他实体的采购在内的中国整体政府采购市场规模可达万亿美元。在当前贸易保护主义兴起背景下，我国巨大的政府采购市场显然对GPA参加方大有吸引力。欧洲最有影响力的产业游说团体之一BusinessEurope在2020年1月发布的研究报告中已呼吁欧盟“从现在开始将中国加入GPA作为欧盟与中国之间高级别交往的重大优先事宜对待”，在出价可接受的基础上尽快完成中国的GPA加入谈判。GPA参加方在前述政府采购委员会会议上鼓励我国尽快提交修改后的有关回复，也表明他们希望我国的谈判尽快完成。
四是WTO亦希望我国尽快完成谈判。我国尽快加入GPA无疑是对WTO多边贸易体制的重要支持；WTO政府采购委员会在其年度报告中一直强调，中国加入GPA对GPA本身、对WTO及世界经济均意义重大。而最近的事态发展使我国尽快加入GPA对WTO而言意义更为重大，因为2020年2月4日，美媒彭博社报道特朗普总统正在考虑签发一个可引发美国退出GPA的行政令。美国是GPA最重要的参加方之一，对GPA参加方开放的政府采购市场规模占GPA可提供的约1.7万亿美元政府采购市场机会的近一半[注] 美国政府问责署(Government Accountability Office, GAO)2017年2月发布研究报告认为，美国GPA涵盖范围内的采购市场规模约为每年8370亿美元。，若其“退群”，势必会对GPA产生极大不利影响。而且，因为特朗普总统已多次威胁美国要退出WTO，若再退出GPA，自然会使本已承受巨大压力的WTO多边贸易体制雪上加霜。如我国能尽快完成加入谈判，无疑会对扩大GPA项下的政府采购市场开放范围、吸引更多WTO成员方加入GPA，进而促进GPA的发展以及支持和维护WTO多边贸易体制产生重大积极影响。
表2 我国主张的最终采购门槛价与GPA参加方门槛价对比表 单位：万SDR

资料来源：根据WTO网站信息及我国有关信息整理。
(二)第7次出价恐仍难结束谈判
虽然第7份出价清单的提交可推动我国的出价谈判走向结束，但主要基于以下两方面问题，此次出价恐怕仍不能终结谈判。
其一，国企纳入GPA出价清单问题。因我国《政府采购法》第2条将其规范的政府采购主体限定为“各级国家机关、事业单位和团体组织”，没有包括国企，加之我国一直在推行国企市场化和政企分开改革，前五次提交GPA出价时，我国一直主张国企采购不受GPA规范，直到第6次出价时才转变立场将3家国企列入了附件3，第7次出价时又大幅增列了16家国企。然而，我国国企数量众多，且其中包括部分承担政府职责或公共服务职能的非商业类国企。GPA参加方在过往谈判中已多次要求我国将国企采购纳入开放清单，并提出了具体要价。例如，欧盟2010年即要求中方在附件3中列上中国核工业建设集团公司等106家国企，美国更是要求我国根据《中国加入世界贸易组织工作组报告书》中对国企和国家投资企业所做承诺，在附件3中“列出为政府目的进行采购的所有国企和国家投资企业”。在以往的谈判中，国企纳入GPA出价清单问题一直都是焦点问题之一， GPA参加方一直呼吁将更多国企纳入我国出价清单。虽然本次出价列入的国企已达19家，但与GPA参加方的期待仍有相当差距，很可能他们会继续要求我国修改出价，将更多国企纳入其中。
其二，我国的发展中国家待遇主张问题。在十余年谈判过程中我国一直主张享受发展中国家特殊与差别待遇。一是要求使用补偿(offset)措施(我国在“总备注”中声明，将对政府采购项目的本国比例、补偿交易或技术转移提出要求)；二是主张在过渡期内适用较高门槛价(我国曾要求在5年、3年内逐步降低三类采购实体的采购门槛价，目前仍要求在开始适用GPA的第1年内适用较高门槛价，第2年开始适用最终门槛价)；三是实施期要求(我国曾主张在加入GPA 15年、5年、3年后开始履行GPA项下义务，目前仍要求2年的实施过渡期)。但前述主张很难被谈判对手接受，主要有三个原因：首先，我国的上述主张并不完全符合GPA中的有关规定。例如，我国目前仍要求享有2年实施期(加入GPA 2年后开始全面履行GPA规定义务)；但依照GPA2012第5条4款规定，发展中国家进行加入谈判时，只能与现有参加方谈判推迟实施GPA中的“任何一项特定义务”(any specific obligation)，而非全部义务。再如，我国至今仍要求采用补偿措施，但一直未明确拟采用此类措施的具体时限；而依第5条3款规定，提出此类要求的发展中国家应在出价清单中列出明确的时间表。其次， GPA第5条“发展中国家”规定并未为发达国家创设必须给予发展中国家特殊待遇的义务，申请加入方是否可享有发展中国家特殊待遇取决于谈判结果，但是谈判成功的先例很少。GPA2012于2014年生效后，黑山、乌克兰和摩尔多瓦3个发展中国家加入了GPA，其中只有摩尔多瓦获准同意其三类采购实体可在2年过渡期内适用较高的采购门槛价。至于补偿措施，从GPA自1996年生效至今，只有中国台北和以色列获准使用，但对实施补偿措施的期限及比例均有严格限制[注] 例如，以色列在其附录一中增附了专门的“补偿说明”(Offset Note)，明确规定了适用补偿措施的具体条件、适用期限和比例等。 。最后，WTO并未界定“发展中国家”的概念与认定标准，虽然我国有权主张以发展中国家身份加入GPA，但不同于入世之时发达国家对我国享受发展中国家特殊待遇无甚异议，近年来，因我国国力大增(如我国已成为全球第一贸易大国、世界第二大经济体)，一些发达国家WTO成员方开始质疑我国的发展中国家地位。尤其是美国，不仅明确要求取消包括我国在内的一大批WTO发展中国家成员方享受特殊与差别待遇、主张“作为G20成员的WTO成员方”或者“在全球商品贸易中占比超过0.5%的WTO成员方”不得享受发展中国家特殊与差别待遇，而且其总统还声明“美国从未接受中国的发展中国家地位主张”。2020年2月10日，美国贸易代表处在官网上公布了调整后的《反补贴法》下的发展中及最不发达国家名单，依据前述标准将一些国家移出了发展中国家名单；虽然该调整与我国无关，但这表明美国已开始采用其所主张的发展中国家认定标准。欧盟亦在其2018年9月提出的WTO改革方案中指出，目前对发达与发展中国家的区分没能反映出一些发展中国家经济快速增长的现实，导致当今一些贸易大国也位列发展中国家集团，造成谈判障碍，建议修改“发展中国家特殊与差别待遇”规定(如改为以需求为导向，以事实依据为基础确定最不发达国家之外的其他国家是否可享受特殊与差别待遇)。由此几可断言，对我国在GPA出价谈判中的发展中国家待遇主张，美、欧不会接受。
(三)很可能还需再次改进出价才能结束谈判
GPA2012第22条2款规定，WTO成员方可“根据其与各参加方议定的条件”加入GPA，这意味着只有在与所有GPA参加方谈判成功的基础上，我国才能加入GPA。虽然总体上说GPA参加方希望我国尽快完成谈判，且在以往的谈判中，美国多次敦促我国改进出价加快谈判进程，但因以下原因，美国很可能会改变态度。其一，秉持“美国优先”治国理念的特朗普总统就职后，美国对中国的战略定位和对华贸易政策发生了根本改变，转向贸易保护主义的美国已将中国视为头号竞争对手，引发了贸易摩擦，并开始实施对华遏制战略。美国贸易代表署(USTR)在提交给国会的2018年度报告中即声称“支持中国加入WTO是个错误”，在目前贸易摩擦持续且叠加新冠病毒传播引发的两国矛盾情况下，美国拖延谈判甚至转而反对我国加入GPA并非没有可能。其二，在前述2018年度报告中，USTR认为我国的第6次出价“远未达到美国和其他GPA参加方可接受的程度”；对于大幅改进后的第7次出价，USTR 在其2020年3月6日提交的2019年度报告中虽承认我国的最新出价又有改进，但仍认为与其预期不符且“仍然远未达到美国和其他GPA参加方可接受的程度”，并指责这份出价仍过度寻求适用例外、回避解决诸如国企涵盖范围等一直未解决的难题。显然，美国不会接受我国的第7份出价清单。
美国已表明了态度，其他GPA参加方也很可能持同样态度，一是因为这些参加方认为我国的第7份出价清单还有仍需改进之处，二是因为在此问题上与美国保持一致对这些参加方有益无弊。因此，很可能我国还得对出价清单再做改进才能结束谈判。
三、推进我国加入GPA出价谈判尽快结束之对策
从前文分析中可断定，后续谈判中关于国企采购和我国的发展中国家待遇主张肯定还是谈判焦点问题。在当前的国内外环境下，尽快完成谈判加入GPA，对我国仍是利大于弊。例如，有利于改善我国的国际贸易环境、助力我国企业与产品“走出去”进入他国政府采购市场、促进国内的政府采购制度改革以及加速国企分类改革等皆为我国尽快加入GPA之利。最近新冠病毒在多国蔓延，对我国和世界经济均有极大冲击，虽然短期内会加剧逆全球化态势，但长期看“中国发展离不开世界，世界发展也需要中国”的实际情况不会改变。尽快加入GPA，对疫情后的经济发展亦有积极意义。而要尽快完成加入谈判，就需针对前述问题找出应对之策。
(一)聘请专业机构对我国的出价进行评估
我国的出价谈判可否尽快结束，取决于谈判对手是否认可我国的出价范围已与其采购市场开放范围对等。要解决双方在开放范围是否对等方面的分歧，本文建议，不妨聘请专业机构对我国的出价进行评估，从量化的数据可直观看出差距，有助于解决分歧，推进谈判。而且，实践中已有成功先例。在GPA谈判期间，美、欧因双方出价是否对等产生争议，导致GPA涵盖范围谈判陷入僵局，后双方同意委托德勤会计师事务所对其出价进行评估，并根据评估报告各自调整了出价，最终于1994年4月13日达成了协议。
(二)以GPA规则为基础谈判缩小分歧
如前所述，虽然我国在此次出价清单中已将国企增至19家，但与谈判对手的要价之间仍有相当差距。建议谈判中不要过多强调我国国企的特殊性，而是基于GPA规则，通过合理解释相关规则缩小与谈判对手之间的分歧。例如，GPA2012第2条将其所涵盖的采购界定为“为政府目的进行的采购” “不以商业销售或转售或用于供商业销售或转售商品或服务的生产为目的进行的采购”，建议通过解释对方要价清单上的哪些国企属于竞争性国企，强调其采购不是为了“政府目的”，而是为了“商业销售或转售目的或生产用于此类目的产品或服务”而进行的，来说服谈判对手。以规则为基础进行谈判可充分体现我国对GPA规则的尊重与维护，或可更易与谈判对手达成共识。
(三)对出价清单再做最后改进
为尽快结束谈判，可考虑对出价清单再做最后改进。首先，建议根据我国国企深化改革的总体方案，适当考虑再度扩展纳入GPA涵盖范围的国企名单。目前国企采购尚未纳入《政府采购法》调整范围，将更多国企纳入出价清单适用GPA规则进行采购，一方面有助于规范国企采购；另一方面有助于通过扩大竞争提高国企资金使用效率。其次，建议即便仍坚持发展中国家待遇主张，也要依GPA相关规定修改我国具体要求，如在总备注中明确适用补偿措施的具体条件、适用期限及比例等。需特别强调的是，GPA参加方之间的开放范围建立在严格互惠(reciprocity)基础上，我国在出价清单中做出限制，GPA参加方也往往施加对等限制。因此，对出价清单再做适当修改以尽快结束谈判并不意味着一味妥协，而是变被动为主动，以“开放”促改革、促“开放”，有利于进一步提升我国的国际地位、促进我国的经济发展。
(四)在双边自贸协定(BFTA)和区域贸易协定(RTAs)中纳入政府采购议题
美国等发达国家主导或参与的BFTA和RTAs中通常都包含政府采购规定，而我国近年才开始将政府采购议题纳入其中。例如，2019年6月中国和以色列在进行BFTA第六轮谈判时首次就政府采购议题进行了谈判；2019年11月完成谈判的《区域全面经济伙伴关系协定》中也包含了政府采购议题。建议我国将政府采购议题纳入更多BFTA和RTAs中，这样可进一步表明我国开放政府采购市场的诚意与决心，争取美国之外的其他GPA参加方的支持，还有助于提高与美国进行GPA谈判时的博弈能力，因为GPA之外我们还有其他平台可以谈判政府采购市场开放。
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China’s GPA Accession Negotiations: Progress, Prospects and Countermeasures
ZHANG Xinglin
(Dongbei University of Finance and Economics)
Abstract:In 2007, China initiated its GPA accession negotiations. Since then, 7 market access offers have been submitted to the WTO, gradually expanding the coverage of GPA. In the seventh offer submitted in October 2019, significant improvements have been made again. The submission of this new offer can push China’s accession negotiations forward to completion, because that the current China’s offer is relatively commensurate with other GPA Parties’ coverage, the new offer with comprehensive improvements has shown China’s sincerity and willingness to join the GPA as soon as possible, and the GPA parties generally look forward to China’s early accession. However, China’s accession negotiations may not be completed by submitting the seventh offer, as the GPA Parties, especially the US and the EU, have been calling for significant coverage of state-owned enterprises and it is highly impossible for them to agree China’s claim for special and deferential treatment for developing countries; it is highly likely that it will be needed to further revised the offer before negotiations can be concluded. To speed up China’s GPA accession negotiations, it is suggested to evaluate China’s offer by hiring a professional body, come to a compromise in the negotiation on the basis of the GPA provisions, make the final revisions to the offer and include government procurement chapters into BFTA and RTAs.
Keywords: Agreement on Government Procurement (GPA); GPA accession negotiations; China; offer; revised offer
[作者信息]张幸临，东北财经大学副教授，电子邮箱：zhangxinglin@dufe.edu.cn。
JEL Classification:F13, K33, H57
(责任编辑：李秀婷)