中美贸易摩擦对两岸经贸关系的影响

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中美贸易摩擦对两岸经贸关系的影响
白光裕
内容摘要：长期以来，“台湾接单—大陆生产—出口美欧”这一典型的三角贸易模式是两岸经贸合作的主要形式。经过多年的发展，两岸之间已经形成了密切的经贸联系。然而，在中美贸易摩擦持续发酵的背景下，尤其是在台湾当局“去中国化”经贸政策的影响下，两岸经贸合作面临的不确定性和困难有所增加。为规避中美贸易摩擦的消极影响，两岸经贸合作态势也出现相应调整。一是两岸贸易出现了明显的替代和转移效应；二是部分台商加快调整全球产业布局；三是两岸高科技产业合作步伐放缓。鉴于中美贸易摩擦前景尚不明朗，对两岸经贸关系的影响也值得持续关注。
关 键 词：两岸 中美 贸易摩擦 经贸关系
长期以来，“台湾接单—大陆生产—出口美欧”这一典型的三角贸易模式是两岸经贸合作的主要形式。经过多年的发展，两岸之间已经形成了你中有我、我中有你的密切经贸联系。虽然两岸经贸关系的发展与国际经贸形势以及两岸政治环境等因素息息相关，然而自2018年下半年以来，随着中美贸易摩擦不断升级，波及全球市场，使原本放缓的两岸经贸合作遭受较大冲击和不利影响，中美贸易摩擦逐步成为影响两岸经贸关系的重要因素。目前美国已经对中国大陆约3700亿美元输美商品加征高额关税，大陆台资企业投资生产的主要产品大多也被覆盖其中。中美贸易摩擦的发展趋势仍存在较大不确定性，对两岸经贸关系的影响也不可小觑。
一、中美贸易摩擦最新进展
自2017年8月19日美国总统特朗普签署备忘录指示美国贸易代表办公室(USTR)对我国开展301调查以来，中美贸易摩擦已持续两年之久。目前，美国已经对我国约2500亿美元商品加征25%关税，对剩余3000亿美元输美产品中第一批约1200亿美元商品加征15%关税(1)在中美第一阶段经贸协议中，美方拟将对约1200亿美元中国商品加征的关税下调至7.5%，保持对约2500亿美元中国商品加征的25%关税。，我国也采取了相应的反制措施。
然而，中美贸易摩擦绝不仅仅涉及关税。自特朗普上台以来，尤其将我国视为其最大的战略竞争对手和最大的国家安全威胁，美国通过不断强化对我国高技术管制，加大外国投资审查力度等手段，全方位限制我国高科技发展。在高科技领域，美国商务部工业和安全局(BIS)自2018年以来频频扩充“实体清单”(见表1)，强化对我国高科技出口管制，目前已经将福建晋华、华为、天津海光、中科曙光、成都海光集成电路、成都海光微电子技术以及无锡江南计算技术研究所等超过100个我国组织或个人加入实体清单，涉及行业主要集中在航空航天、信息与通讯、光电技术等《中国制造2025》的核心领域，并调整《联邦采购条例》(FAR)，将华为、海康威视、中兴通讯、海能达、大华技术五家企业临时列为禁止采购对象。2018年，我国被美国制裁企业的数量在所有国家中位居第一。此外，BIS年报数据显示，2017年美国对我国出口商品中有19.9%受到BIS监控，远高于13.5%的世界平均水平；申请许可证通过率为82.60%，较世界平均水平低2.3个百分点；申请许可证通过时间约为30天，比世界平均水平长12天(刘斌等，2019)。总体而言，美国当前对我国实施的高技术出口管制呈现出整体趋严和更有针对性的特点。在金融领域，2019年8月6日美国财政部宣布将我国列为汇率操纵国(后于2020年1月13日取消这一认定)。在投资领域，美国国会于2018年8月通过《外国投资风险评估现代化法案》(FIRRMA)，并作为《2019财年国防授权法案》的一部分，已由特朗普总统签署生效。该法案重点将美国外国投资委员会(CFIUS)的管辖范围扩大至对关键基础设施、关键技术及敏感个人信息领域的非控制性投资，强化CFIUS对于跨国并购安全审查的力度，审查政治化倾向进一步加大，其主要目的就是堵截我国获取先进技术的各种可能的渠道。
表1 美国出口管制政策最新进展

资料来源：作者根据有关资料整理汇总。
此外，美国还借机插手两岸事务，提升“美台关系”，不断挑战台海底线，试图为“台独”势力应援，利用台湾问题牵制大陆，干扰大陆和平发展环境，实现“以台制华”。近几年，美国相继提出了“台湾安全法”“与台湾交往法案”“台湾国际参与法”“台湾保证法”“台北法案”等公然违背中美三个公报精神的多项涉台法案，为两岸关系发展带来极大的隐患。其中，“与台湾交往法案”是1979年中美关系正常化以来，美国第一次正式通过单一立法形式要求开展美台官方往来的文件，严重冲击了中美关系的政治基础(陈先才等，2019)。在扩大对台军售方面，美国国务院已将总值80亿美元为数66架的F16V战机的军售案呈送众议院和参议院外委会作非正式审议。这是美国迄今最大规模的对台军售计划，美台军事合作有所强化。近期，美国官员甚至阻挠所罗门群岛与台“断交”，并重申支持台湾所谓的“国际空间”。与此同时，蔡英文当局亦步亦趋，密切配合美国“制裁”大陆，不仅对大陆钢铁制品展开双反调查，组团赴美国签署大豆采购意向书，还向台联电施压暂停与福建晋华的合作，并接二连三下令禁止购买大陆的原材料和电子产品，如此种种。2018年5月以来，蔡英文当局推动修订“国安五法”，并于近期在台立法机构强行通过“反渗透法”，不断煽动两岸对抗，制造“绿色恐怖”，对两岸交流合作做出更多限制。如果台湾当局利用中美关系紧张，加快推动“联美抗中”策略，不断制造两岸敌意，两岸经贸合作将面临更多障碍。
经过几个回合较量，美国全方位遏制中国崛起，维护世界霸主地位的意图不言自明。目前，虽然中美已经签署第一阶段经贸协议，但随着我国经济总量不断增大，科技创新能力快速提升，未来与美国的正面竞争仍将不断加剧。《注定一战》的作者艾利森(Graham Allison)指出，中美贸易争端，除了关税冲突，更复杂的是包括投资、技术和其他领域，因此即便在单纯的贸易问题上达成协议，在结构性议题上的潜在斗争也难以停歇，双方关税争端正滑向一场更广泛的经济战，其中5G、人工智能和量子计算正成为新的战场(高长，2019)。总体而言，美国对我国示强的鹰派思维已经在两党中形成共识，2020年无论是民主党还是共和党当选，美国对我国的政策都不会发生太大改观，中美竞争与对抗关系呈必然性和长期性趋势。
二、中美贸易摩擦对两岸贸易的影响
长期以来，两岸已形成了日趋密切的经贸关系，大陆连续18年是台湾地区最大出口市场和重要的贸易顺差来源地，大陆经济贸易发展形势对台湾地区有着重要影响，再加上中国台湾、大陆和美国形成的三角贸易关系，决定了中国台湾在中美贸易摩擦中难以独善其身。2016年中国海关的信息显示，中国大陆对美国出口金额排名前十的公司中，有8家是台资企业；在排名前100名的公司中，台资企业约占四成。而这些台资企业的零部件主要来自台湾岛内企业供应(石正方等，2019)。因此，美国对中国加征关税措施势必会直接冲击在大陆的台资企业的生产经营活动，与大陆台资企业有密切业务往来的台湾岛内企业也会受到不利影响。台企通过订单转移、调整全球生产配置、改变原料和零部件进出口来源地及目的地等方式分散风险，改变其产业链、价值链及供应链构成，进而影响两岸贸易发展，引发两岸经贸格局调整。
(一)大陆自台湾进口增速及比重均有所下滑
从大陆进口地区结构来看，中国海关数据显示，2017年以来，大陆自台湾进口表现不及整体进口情况，2019年自台湾进口下降了2.6个百分点。台湾占大陆进口总额的比重也由2016年的8.8%降至8.3%的水平(见图1)。其中，大陆自台湾进口第一大类产品是机器、机械器具、电气设备及其零件等(HS第十六类)，2019年占比为75.0%，进口增长0.9%，增速较2018年同期下降了17.3个百分点。

图1 中国大陆自台湾地区进口情况
数据来源：中国海关总署。
(二)台湾对大陆出口下滑，对美国出口大幅增长
从台湾出口地区结构来看，2019年，在台湾总体出口下降1.4%的背景下，台湾对美国、韩国、越南出口分别增长17.2%、7.5%和0.03%，而对大陆出口下滑了4.8个百分点(见图2)，贸易替代和贸易转移效应明显。据台湾方面统计，台湾生产的产品约有40%出口大陆和香港，而其中约有16%从大陆转销美国(范恒山，2019)。为了应对中美贸易摩擦的冲击，部分台资企业重新调整和分配产能，一方面充分利用台湾本地现有的生产线，另一方面在东南亚、中国台湾等地增加新生产线的布局，这也导致越南等部分东南亚国家对美出口大幅增长。亚洲开发银行(ADB)发布的《2019年亚洲发展展望》报告显示，中美贸易冲突的升级可能会重塑该地区的供应链。已有证据表明，一些贸易正从中国转移至越南、孟加拉国等亚洲发展中国家。

图2 台湾地区对主要经济体出口增速
数据来源：台湾当局财政主管部门统计处。
(三)计算机电子及光学制品是美国对中国加征关税清单中对两岸贸易影响最大的产品
2019年上半年，台湾地区对美国计算机电子及光学制品出口猛增90.1%，特别是美国对中国加征关税的网通设备和服务器出口分别增长了128.2%和3971.1%，受部分生产线回迁和订单转移效应影响，岛内产值则分别增长了45.8%和400.8%(见表2)。目前，两岸产业关联更为密切的半导体、笔记本电脑、手机等信息通讯技术(ICT)产品尚未在美国对中国加征关税清单中，但如果美国继续对剩余产品启动加征关税，两岸贸易势必会受到更大影响。
表2 台湾地区计算机电子及光学制品业生产及对美出口情况 单位：亿美元，%

注：“网通设备”仅包括网络连接器和其他无线通讯设备。
数据来源：台湾当局经济主管部门统计处2019年7月29日公开资料。
(四)受中美贸易摩擦影响，电子产品、光学器材等产品生产订单转移效应明显
台湾地区《2019年外销订单海外生产实况调查》显示，2018年台湾整体外销订单中，大陆生产比重达46.7%，其中，资讯通信产品在大陆生产比重更高达89.7%(见图3)。台湾外销订单在海外生产所需原材料、半成品或零组件由岛内供应比率为23.8%，产品转销第三地的比例为74.6%。台湾当局经济主管部门统计处数据显示，2019年，台湾外销订单同比下降5.3%。其中，中国大陆及香港地区所接外销订单额下降8.6个百分点，降幅较台湾整体外销订单总额高3.3个百分点。虽然美国和欧洲所接外销订单额分别下降了4.1%和2.6%，但表现仍优于台湾整体情况。从主要商品来看，电子产品订单中国大陆及香港地区下滑2.8个百分点，而东盟则增长了5.7个百分点；中国大陆及香港地区和美国光学器材订单增速分别为-11.1%和28.8%，这也从另一个侧面印证了中美贸易摩擦背景下，两岸已经出现了贸易转移的情形。

图3 2018年台湾地区外销订单各主要生产地比重
数据来源：台湾当局经济主管部门统计处公布的《2019年外销订单海外生产实况调查结果》。
三、中美贸易摩擦对两岸投资的影响
一直以来，大陆都是台湾对外投资的第一大目的地，截至2019年年底，台湾对大陆直接投资累计占比高达56.1%。当前，由于中美贸易摩擦久拖不决，市场不确定性和恐慌情绪升温，企业“避险”意识有所增强，为寻求更优惠的成本条件和稳定的市场环境，部分在中国大陆投资设厂的台湾企业开始向东南亚转移生产基地，回台投资的趋势也有所增强，台湾在亚洲区域价值链加速重构。台湾当局经济主管部门投审会统计数据显示，近年来台湾对大陆投资所占份额呈现下降趋势，由2010年83.8%的高位水平降至2018年的37.3%，2019年略有回升，占比为37.9%(见图4)。在美国对大陆有关产品加征关税的背景下，从事传统劳动密集型行业以及高技术行业中的劳动密集型环节的企业原本利润微薄(利润率约为3%～4%)，面对高达25%的惩罚性关税，这部分台企迫于成本压力转而寻求新的生产基地。但值得注意的是，本次中美贸易摩擦所引发的台资企业重新布局不仅涉及传统的劳动密集型产业，也包括了电子零组件、电子产品等高技术产业。2019年，台商赴大陆资讯电子产业投资大幅衰退，其中，电子零组件制造业投资同比下降了66.1%，电脑、电子产品及光学制品制造业投资同比下降了56.8%。台湾电公会(TEEMA)《2018中国大陆地区投资环境与产业发展调查》显示，台商在大陆扩大投资生产的意愿下降，2013年为46.1%，2017年降至32.5%。台湾外贸协会调查显示，目前有29.4%的大陆台商和26.8%的台湾厂商正在评估到东南亚投资或设厂(见图5)。以越南为例，台湾对越南投资占台湾对外投资的份额近年来不断上升，2019年占比达到8.3%。从台湾对越南投资的产业分布情况来看，2019年约23.9%投向电子零组件制造业和电脑、电子产品及光学制品制造业，超过纺织业占比(7.7%)。此外，台湾《2019年外销订单海外生产实况调查》也显示，在中美贸易摩擦前景尚不明朗、发展趋势无法预判的背景下，目前大陆及香港地区的台资企业有15.8%考虑将生产线转移至其他地区或在其他地区新增生产线，其中资讯通信产品考虑在2019年调整生产线的企业占比达70.8%。

图4 台湾地区核准对外直接投资地区占比
数据来源：台湾当局经济主管部门投审会。

图5 台湾厂商与大陆台商采取的应对策略(可多选)
数据来源：台湾外贸协会。
此外，当前两岸关系正处于严峻复杂的冷对抗局面，民进党当局强推“去中国化”的大陆经济政策，意图削弱和切割两岸产业价值链，打造排除大陆的“非红产业链”，中美贸易摩擦在一定程度上加速了这一进程。一方面，台湾当局通过实施《加强推动台商回台投资方案》《欢迎回台投资行动方案(2019年至2021年)》《根留台湾企业加速投资行动方案》《中小企业加速投资行动方案》等，鼓吹改善投资环境，力图吸引台商回台投资。台湾当局经济主管部门还成立了投资台湾事务所，旨在为台商回台投资提供定制化专案专人全程服务，以协助缩短行政流程，加速厂商落地生产。截至2019年10月24日，台湾方面已经批准同意149家厂商回台投资案，总投资金额超过6223亿元新台币。其中，电子零组件业投资金额最多，约占43.8%，其次为电脑电子产品及光学制品业，占18.8%(见表3)。受此影响，虽然2019年台湾工业生产同比下降了0.32%，但计算机电子及光学制品业生产同比增长26.9%。
另一方面，台湾当局积极推行《新南向政策推动计划》，加快与东盟等18个国家的经贸合作，引导台商向“新南向国家”转移。目前，台湾已经在新南向6国设立了台湾投资窗口(Taiwan Desk)，提供投资咨询服务。与此同时，为了抢夺“渔翁之利”，东盟各国纷纷出台吸引外资的优惠政策，重点吸引来自中国大陆的产业转移。例如，越南针对很多行业都出台了给予外商投资“两免四减半”的税收优惠政策，对于部分高科技产业甚至还可以享受“四免九减半”政策。如果说中美贸易摩擦是触发台资企业重新调整产业布局的导火索，那么这些因素则是加速产业转移的催化剂。
表3 截至2019年10月24日核准台商回台投资

数据来源：台湾当局经济主管部门。
四、中美贸易摩擦对两岸产业合作的影响
在本次中美贸易摩擦中，通过对企业、高科技产品加强管制等措施全方位开展高技术封锁和堵截是美国制裁中国的重要手段，对海峡两岸产业合作尤其是高端产业合作造成不利影响。
一是借助“长臂管辖权”影响供应链上的台资企业，干扰两岸产业合作。美国《出口管理条例》(EAR)对于“出口”的定义十分宽泛，除了传统意义中的出口还包括视同出口、转运出口、过境出口等。出口管制范围适用于位于任何地点的所有源于美国的物项，包括含有美国原产零部件价值超过最低标准(通常为25%)的外国产品，使用美国技术、软件、生产线或装置生产的外国产品，由于具有域外效力，可延伸适用至上述情形下的外国厂商(魏简康凯等，2019)。因此，在国际分工日益细化、全球价值链紧密结合的背景下，美国对中国在出口管制领域的制裁措施频出，不仅能够限制大陆相关技术引进，还可以借助美国国内法中的“长臂管辖权”对使用美国技术或零部件等生产的台湾产品或台湾企业进行管制，避免美国高科技经由第三地外流。例如，在本次中美贸易摩擦中遭到重点制裁的华为，其台湾总代理商讯崴科技也被列入了“实体清单”，华为在近期公布的前92家核心供应商名单中，台湾厂商有10家，仅次于美国、中国大陆和日本(谢楠，2019)。虽然目前台积电、群创光电等供应商表示不会改变对华为的供货情况，但如果中美贸易摩擦继续升级，也不能完全排除断供的可能，未来美国对与大陆密切合作的台湾厂商的技术转移也可能较过去更为谨慎。
二是美国对中国大陆加大高技术管制力度，提升了台企的合规成本，严重打击两岸产业合作的积极性。EAR及其附属清单并不是固化的，特别是中美贸易摩擦以来，BIS已经多次对其进行修订和调整，企业如因疏忽未能及时跟踪美国出口管制物项的增减，可能会面临巨额罚款和制裁。这些措施也大大增加了台湾间接使用美国产品、技术等相关企业的合规成本，同时考虑到制裁禁令的示范效应，势必也会打击台湾高科技企业与大陆开展产业合作的积极性，影响台商在大陆的布局策略，降低大陆对台湾高科技产业和人才的吸引力。
三是美国全方位的技术堵截增加了两岸产业合作的风险和不确定性。美国作为世界第一科技强国，在很多领域都具有核心技术和关键零部件的主导权，并且短期内难以被替代。企业一旦进入制裁名单，被切断关键技术和重要零部件来源，打击可能就是致命的。而且，越是可能实现技术赶超、有发展潜力的优质高科技企业就越容易成为被制裁的对象。因此，在与大陆高科技企业合作过程中，因中美贸易摩擦受到牵连的风险和不确定性也成为影响企业决策的重要因素。为了减少不必要的损失，更多台企开始采取观望或保守的态度，两岸产业合作步伐放缓。
此外，随着大陆竞争力的不断提升，两岸产业的互补性在减弱，竞争性在增强。一方面，十八大以来，大陆更加注重经济高质量发展，在大陆劳动力、土地等要素成本上升以及环保要求更为严苛的背景下，两岸传统的代工合作模式发展面临一定困难。另一方面，随着大陆企业技术水平及竞争力大幅提升，两岸在诸多产业存在竞争大于合作的发展趋势，在大陆市场台商与其他外商的竞争性也趋于增强，两岸产业合作动能不足。
五、政策建议
中美贸易摩擦爆发以来，我国政府及地方有关部门采取多种政策措施支持和帮助台商改善经营环境，解决其生产和经营困难，以应对风险，减少负面影响，两岸经贸合作总体仍保持稳步发展的趋势。由于中美贸易摩擦的不确定性，未来深化两岸经贸合作势必会面临更多挑战和障碍。但在大陆持续深化改革扩大开放的背景下，经济融合发展依旧是两岸经贸合作的大方向和主旋律，面对当下的困难和波折，更需要各方坚定信心，携手并进，共克时艰。
一是优化台资企业发展环境。当前，在美国对大陆加征惩罚性关税的背景下，台资企业的利润空间受到严重挤压。建议进一步优化台商发展环境，继续提高行政效率和透明度，提升两岸贸易投资便利化水平，特别是有针对性地出台减税降费政策，冲抵美国加征关税的负面影响，稳定台商在大陆发展的信心。鼓励各地根据地方实际创新惠台政策，加快落实促进两岸经济文化交流合作的31条和26条惠台措施，积极在更大范围、更宽领域为台资企业投资兴业、扩大经营以及台湾同胞在大陆创业、就业、生活、学习等方面提供同等待遇，率先与台湾同胞分享大陆发展机遇。积极推进两岸经济合作制度化建设，加快实现两岸“四通”(2)两岸“四通”即提升经贸合作畅通、基础设施联通、能源资源互通、行业标准共通。，打造两岸共同市场。
二是深化两岸优势产业合作。本次中美贸易摩擦暴露出大陆产业发展的短板，有一些恰恰是台湾企业的优势所在，这也为双方深化合作提供了良好契机。特别是台湾研发人才众多，拥有优质的研发资源，而大陆在5G、人工智能等新兴产业领域也开始崭露头角，并且能够为产业发展提供有力的市场支撑。要借助双方优势资源，以海峡两岸产业合作区、海峡两岸交流基地等为平台，在技术研发创新、行业标准制定等领域进一步深化两岸产业合作，实现共赢发展。
三是引导台商开拓大陆市场。虽然短期来看，台商为分散风险会从大陆转出部分产能，但仍会持续深耕大陆市场。据测算，2018年大陆市场规模已达美国的95%以上，2019年将可能超过美国(陈德 铭，2019)。大陆中等收入群体超过4亿人，要充分挖掘大陆内需市场广阔的优势，重点帮助和引导以美国作为目标市场的台资企业逐步实现由外销向内销转变。支持台资企业参加进博会，为其拓展内销市场提供便利。支持大陆台资传统中小企业与大陆新经济结合，加快转型升级步伐。积极引导大陆台资企业向中西部地区转移，优化投资区域布局，深耕大陆市场。
四是拓展两岸经贸合作空间。积极构建两岸民间合作机制与平台，加强两岸社会团体和民间组织的互动和交流，持续深化两岸民间经贸往来。针对各地的资源禀赋、产业结构等，创新与台湾“蓝营”县市的合作方式，加强两岸城市地方间和自由贸易园区间的合作。支持两岸青年就业创业基地示范点建设。鼓励台资企业参与粤港澳大湾区建设，给予台资企业与港澳企业同等待遇，享受各类优惠政策。深化两岸经济社会融合发展，促进两岸同胞心灵契合，进一步夯实两岸和平统一基础，实现中华民族伟大复兴的中国梦。
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The Impact of Sino-US Trade Friction on Cross-Strait Economic and Trade Relations
BAI Guangyu
(Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation)
Abstract:For a long time,the classic triangular trade model,which is “taking orders in Chinese Taiwan,organizing production in mainland China and then exporting to Europe and the US”, has been the main form of cross-strait economic cooperation.After years of development, Chinese Taiwan and mainland China have developed close economic and trade relationship.However, under the background of continually simmering Sino-US trade friction,especially under the influence of the Chinese Taiwan authorities’ policy of “desinification”,cross-strait economic cooperation has been confronted with more uncertainties and difficulties.Corresponding adjustments are showing up in the field of economic cooperation so as to counteract the negative effect of the ongoing Sino-US trade friction.Firstly, substitution and diversion effect have emerged in cross-strait trade development. Secondly,some Chinese Taiwan-invested enterprise started to accelerate the adjustment of global industry layout.Thirdly, high-tech industry cooperations are slowing down as well.Given that the prospect of Sino-US trade friction is still unclear, its impact on cross-strait economic and trade relations is worthy of sustained attention.
Keywords:cross-strait; Sino-US; trade friction; economic and trade relations
[作者信息]白光裕，商务部国际贸易经济合作研究院助理研究员，经济学博士，电子邮箱：baiguangyu@ruc.edu.cn。
JEL Classification:F13，F18，F42
(责任编辑：王勇娟)