美丽中国：中国版环境国家的宪法规范体系

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美丽中国：中国版环境国家的宪法规范体系
闫 海
〔摘要〕 以国家目的与任务的历史演进的宏观视角看，现代国家历经警察国家、夜警国家、社会国家三种形态变迁。环境国家是社会国家在环境领域的重要体现，亦具有规制国家和福利国家二元面向。各国宪法对于环境国家，有的诉诸环境权，经由“基本权利—国家任务”的逻辑予以确认；有的采取基本国策规范的表述，直接规定国家的环境保护义务。1978年《宪法》开启我国的环境国家建设；2018年《宪法》修正，将美丽中国入宪，其统合既有环境宪法规范体系，打造中国版环境国家。在“美丽中国”统领下，我国已经形成“根本任务规范—纲领性规范—规则性规范”的结构合理、效力差序的环境宪法规范体系。
〔关键词〕 美丽中国；环境国家；根本任务规范；纲领性规范；规则性规范
据考证，我国中央电视台、英国广播公司首次联合摄制纪录片《美丽中国》，历时3年而成，对中国国家级野生动植物和风景保护区、珍奇野生动植物、民族生活故事等中国自然人文景观予以充分展示，加之在2008年北京奥运会开幕前发行，因而在国内外产生了巨大影响，不仅引发学界对其运营机制、拍摄手法等进行探讨①，而且让“美丽中国”概念进入公众视野。2007年，在党的十七大报告中， “建设生态文明”被首次提出；2012年，党的十八大报告进一步提出，“努力建设美丽中国”；2015年，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》首次提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。“美丽中国”从公众热点进入政治话语之中，进而转化为党和国家的具体政策。2018年《宪法》修正，在中国的“政党—国家—社会”关系框架下，美丽中国经由政党与国家权力高度结合的“党政体制”②确认并进入宪法，最终演化为宪法术语和法治要求，并且在其统领下形成环境宪法规范体系，进而打造中国版环境国家。
一、国家形态变迁视阈下的环境国家
以国家目的与任务的历史演进的宏观视角看，现代国家历经警察国家至夜警国家，再至社会国家三种形态变迁，“环境国家”是社会国家的重要体现之一。
17世纪末，君主专制欧陆国家开启了现代国家形态的变迁③，“开明专制(Enlightened Despotism)”的警察国家成为“旧的法律形态和现代法律形态之间的过渡阶段，是新的国家制度的孕育者”。④普鲁士国王腓特烈·威廉建立世界上第一个警察国家，其致力于铲除国内落后的封建势力，建立廉洁且高效的公务员体系。作为唯一拥有执行力的机构，警察部门成为政府代表，承担起“排除社会危害”和“增进公共利益”两项任务。⑤在警察国家，“拥有权力的人就是权力唯一的限制，法律与之完全没有干系”⑥，“公务人员的职权被确定来普遍地而且是无所不包地处理该事务”。⑦但是，由于源自罗马法的国库理论兴起，国家被分为私法人的“国库”和国家法人，国库被视为“财产集合体”，“其处理财产时适用的是民事规范，并受民事法院管辖”。⑧由此警察国家逐渐演化出司法独立国家的雏形。
国家目的和任务被各种新的学术思想予以重新认识。威廉·洪堡认为，“国家的目的可能是多重的：它可能促进幸福，或者仅仅防止弊端”⑨， “国家关心公民负面的福利即他们的安全”⑩，“既防范外敌又防范内部冲突，维护安全，必须是国家的目的，必须是它发挥作用的领域。”无独有偶，大洋彼岸的亚当·斯密主张充分发挥市场机制“无形之手”的功能，“管得最少的政府是最好的政府”，国家的目的和任务被限缩为三项：(1)维护国家安全；(2)保障社会秩序；(3)提供私人无法经营的公共事业与设施。“直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。”此即夜警国家，是德国法上的自由法治国，即国家对经济和社会生活的干预减少至维护公共安全和基本秩序、消除社会危险的最基本程度，实行市场自由调节，而且国家的干预必须得到法律授权。
进入20世纪，夜警国家难以维系，市场失灵、环境问题、阶级对立乃至世界大战、经济大萧条等要求“有形之手”予以强力干预，“在整个世界范围内发生的经济与工业的深刻变迁逐渐创设出各种新的、由政府担负的义务”，国家形态由此进入社会国家。社会国家具有二元面向：(1)福利国家，基于社会经济正义的要求，国家创造可接受的生活条件、建立社会安全体系、强调社会公平、确保社会自由、予以必要公法补偿等，积极提供生活照顾，成为各类给付或公共物品提供主体；(2)规制国家，国家基于垄断和自然垄断、外部性问题、信息赤字与有限理性、市场例外条件与宏观经济等经济或非经济的公益目标，对经济、社会事务予以规制。但是，若国家目的和任务过度膨胀，乃至对经济、社会事务大包大揽，会引发机构臃肿、人员众多、效率低下、财政困难等一系列负面影响。不仅如此，“现代民主社会国家若要从其庞大的任务领域抽身，由于抵触了社会对政府之期待，几乎可以说是不可能，而且现代社会面临各式各样复杂的问题，要回到一个极度限缩的政治模式，也未必适宜。”因此，当下国家形态并非回归夜警国家，而是以社会国家的目的为约束、以合作国家等方式对国家任务实现机制加以调整。
20世纪30年代以来，不断爆发的生态环境问题对人类的生存与发展造成严重威胁：第一轮冲击是工业革命引发的环境污染问题，例如八大公害事件；第二轮冲击是对一国乃至全球自然环境的破坏，例如臭氧层空洞、温室效应等；第三波是发展中的现代性环境风险造成众多不确定问题。生态环境问题激发个人与社会的“环境觉醒”，环境保护运动蓬勃兴起，可持续发展成为世界潮流，以解决生态环境问题为己任的环境国家应运而生。“环境保护：此亦是社会国家保障人民生存与生活之重要任务”，环境国家未超脱社会国家框架，是社会国家二元面向在生态环境领域的集中体现：(1)环境国家具有福利国家面向，“良好的环境”具有非排他性、竞争性及不可分割性，属于国家提供的公共物品；(2)环境国家具有规制国家的面向，需要国家干预市场主体和社会主体的行为，以规制方式矫正诸如环境资源的产权不明晰、生态环境问题的外部性、环境风险不确定造成的信息不完全等市场失灵。
二、典型环境国家的宪法规范及其类型化
社会国家不是警察国家的回归，其必须恪守法治原则，因而社会国家的完整表述是“社会法治国家”，环境国家作为社会国家在环境资源领域的集中体现，其完整表述亦是“环境法治国家”，环境保护入宪是环境国家建立的重要标志之一。
20世纪70年代，环境保护入宪在德国成为公众议题，并且在80年代中期制定环境保护作为国家任务的宪法规范成为主流认识。1987年德国联邦参议院建议增订第20a条，建议内容为：(1)人类的自然生命基础受到国家保护；(2)进一步的内容由联邦与各邦在衡量其他法益与国家任务之下由法律定之。两德统一后，基于统一条约的要求，由联邦众议院与联邦参议院组成共同宪法委员会研拟修宪，其中包含环境保护入宪问题。1994年德国通过宪法修正案，《德国基本法》增订第20a条，“国家在合宪秩序的范围内，经由立法、依法行政及依法裁判，保护自然的生命基础，同时向未来世代负责。”2000年，德国联邦议院通过宪法修正案，在第20a条中“自然的生命基础”后加入“保护动物”。
2005年法国《环境宪章》则是环境保护入宪的里程碑。依据法国第2005-205号宪法性法律，《环境宪章》经由1958年宪法序言的修改而成为宪法规范的组成部分。现行法国宪法规范由1958年的108条宪法文本与1789年的17条《人权和公民权宣言》、1946年的18条宪法序言和2004年的《环境宪章》共同构成，后三者乃是法国权利法案的三个支柱，依次宣告自由权与政治权、社会权和环境权。《环境宪章》包括序言和10条正文：序言简短地宣告生态平衡、可持续发展、生物多样性等环境理念；正文则规定个人的环境权利和义务以及涉及国家的环境保护任务。具言之，(1)个人既享有环境实体权利，“人人有权在平衡和有益于健康的环境里生活”(第1条)，亦享有环境程序权利，“依据法律规定的条件和限制下，人人有权获得由公权机关掌握的与环境相关的信息，并且参与制定对环境产生影响的公共决定”(第7条)；(2)所有人均负有的环境义务，即“保护和改善环境的义务”(第2条)，“依法预防或限制其自身对环境造成的危害”(第3条)，以及“依法对其自身造成的环境损害承担赔偿责任”(第4条)；(3)国家实现环境保护任务，应当适用风险预防原则及措施(第5条)，实施促进可持续发展的公共政策(第6条)，以及在欧洲与国际上采取相应行动(第10条)；(4)对环境教育、培训和研究予以规定(第8、9条)。
关于环境国家的各国宪法规范主要是环境基本权和环境基本国策两种基本类型，据不完全统计，41个国家或地区的《宪法》规定了环境基本权；62个国家或地区的《宪法》规定了环境基本国策。环境基本权宪法规范依据“基本权利—国家义务”逻辑确立环境国家的环境保护任务：(1)国家“尊重”环境基本权，其不得予以侵害；(2)国家“保护”环境基本权，防止私人对其侵害；(3)国家“实现”环境基本权，采取行动保护并改善生态环境。环境基本权的宪法规范存在以下模式：(1)实体性环境基本权的单一模式；(2)复合模式，包括实体性环境基本权和环境知情权、参与权与救济权等程序性环境基本权。实体性环境基本权，又称为传统环境权，其存在一系列问题：其一，利益认定与衡量、权利内涵与界限、决策主体与客体等理论本身难题；其二，规范推演与实现、对国家与私人约束力有限等理论实现难题；其三，法律(司法)中心主义、自然法、绝对权利等理论特质与环境问题的现代风险性、利益权衡性不一致，因而被认为应当转向以参与为本位的程序性环境基本权。环境国家的环境保护任务因环境基本权内容与效力的差异而有所不同。
近代宪法主要包括统治机构(Plan or Frame of Government)与权利法案(Bill of Rights)两个基本要素：前者规定政治权力与统治过程，涉及国家统治结构的组织和授权；后者则规定人、人民、国民或公民在宪法上的基本权利。
宪法基本国策作为国家发展的指针，成为传统的统治机构与权利法案、国家与公民的宪法二元结构之外的“第三种结构”。环境基本国策的宪法规范包括两种类型，绝大多数国家宪法中，国家保护与改善环境仅涉及当代人；少数国家宪法依据代际正义的要求，将后代人利益纳入环境基本国策的考量范围，例如《德国基本法》第20a条。环境基本国策明确国家的环境任务，但对环境国家建构取决于环境基本国策在一国宪法中的定位及效力。
三、美丽中国入宪的规范基础
新中国建立后，我国先后颁布了四部《宪法》。其中，1952年《宪法》、1975年《宪法》第6条第2款均对自然资源的全民所有予以规定，同条第1款乃是国营经济条款，因此两部宪法第6条性质上是规定自然资源产权制度，属于经济宪法范畴。
1978年《宪法》第6条第2款基本承袭1975年《宪法》，只是将其中“其他资源”修改为“其他海陆资源”，这样表述更为明确，海洋意识有所体现。1978年《宪法》重要变化之一体现在由1975年《宪法》第10条转化而成的第11条，并且该条增设了第3款，“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”1979年我国通过首部环境基本法——《环境保护法(试行)》，其第1条昭示，“根据中华人民共和国宪法第十一条关于‘国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害’的规定，制定本法。”在世界范围内，环境保护入宪也主要开始于20世纪70年代，因此1978年《宪法》第11条第3款关于环境保护的规定具有领先意义。
1982年《宪法》第26条规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”该条与1978年《宪法》第11条第3款相比较，主要变化如下：(1)环境被区分为“生活环境”和“生态环境”。宪法修改草案中的提法是“生活环境和生态平衡”，但生态平衡是动态概念，描述生态系统始终处于“平衡”至“不平衡”再“平衡”的过程中，与“国家保护和改善”不搭配，经时任全国人大常委、中国著名地理学家黄秉维建议，“生态平衡”被改为“生态环境”。“生活环境”和“生态环境”分别以人为中心和以自然为中心而指向具有统一性的环境客体。“植树造林，保护林木”作为当时最重要的环境保护措施被写入1982年《宪法》第26条第2款。(2)1982年《宪法》第11条去掉的关于“自然资源”的规定并非被删除，而是变更为该《宪法》第9条第2款，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”同时，1978年《宪法》第6条第1款国营经济条款独立为1982年《宪法》第7条，1978年《宪法》第6条第3款“国家依法对土地实行征购、征用或者收归国有”变更为1982年《宪法》第10条第3款。此外，1982年《宪法》第9条第1款对自然资源所有权的规定更为明确具体，即“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”经上述条文的调整，1982年《宪法》第9条成为规定自然资源所有权及其保护措施条款。总之，1982年《宪法》第9条和第26条共同构成狭义上的1982年《宪法》环境条款；在广义上，1982年《宪法》环境条款还包括第10条、第14条第2款、第22条第2款。
土地是人类最宝贵的自然资源。1982年《宪法》第10条关于土地的宪法规范具体为：(1)第1、2款规定土地所有权；(2)第3款规定了土地征用制度，2004年《宪法修正案》将其改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；(3)第4款规定了土地转让制度，1999年《宪法修正案》将其改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”；(4)第5款规定，“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”
1982年《宪法》第14条第2款规定“国家厉行节约，反对浪费”，该条款对节约能源、循环经济、资源再生等环境工作具有指导意义，例如1985年《上海市工业企业节约能源暂行规定》第1条规定，“为贯彻执行国家关于能源应以‘开发和节约并重，近期把节约放在优先地位’的方针，适应经济发展的需要，根据《中华人民共和国宪法》第十四条精神和国务院有关节约能源的规定，结合本市实际情况，制定本规定。”
1982年《宪法》第22条第2款规定“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”第22条关于文化事业发展的规定属于文化宪法，但“名胜古迹”作为人文环境的一部分，可以归入广义上环境客体范畴，例如2006年修正的《辽宁省风景名胜保护管理暂行条例》第1条规定，“根据《中华人民共和国宪法》第九条、第二十二条、第二十六条和国家有关规定，为了加强我省风景名胜的保护管理工作，特制定本条例。”
综上所述，在美丽中国入宪之前，1982年《宪法》第一章总纲初步形成以第9条第2款自然资源保护、第26条第1款环境保护、第14条第2款节约资源能源为引领，包括土地为核心的自然资源权属与保护、名胜古迹保护、林木保护等重要制度为支撑的环境宪法规范基础，中国版环境国家呼之欲出。
四、美丽中国的宪法规范构成及效力
2018年《宪法》修正，美丽中国入宪，涉及宪法序言与第三章国家机构部分规范，与第一章总纲既有的环境宪法规范共同打造中国版环境国家——美丽中国。其中，宪法序言与第一章总纲的环境宪法规范属于环境基本国策条款。按照基本国策的内容，基本国策可以分为经济宪法、文化宪法、国防宪法、社会宪法、外交宪法。美丽中国入宪后，体系较为成熟的环境宪法则从社会宪法中独立出来。宪法序言之根本任务规范往往广泛涉及诸类型宪法，而且，个别环境宪法规范亦存在与其他类型宪法的关联，例如第9条、第10条、第14条第2款、第89条第6项同属于环境宪法与经济宪法，第22条第2款同属于环境宪法与文化宪法。依据美丽中国的环境宪法规范所处的宪法篇章、内容及其效力等，笔者将美丽中国的环境宪法规范分为根本任务规范、纲领性规范和规则性规范三大类。
(一)美丽中国的根本任务宪法规范及效力
《宪法》序言部分分为三个方面内容：(1)第1-6自然段关于我国历史尤其近代史的陈述，主要由事实性陈述语句构成；(2)第7-12自然段关于国家根本任务、纲领等规定，例如根本任务、阶级斗争、祖国统一、多党合作与政治协商、民族政策与外交政策，主要由规范性陈述语句构成；(3)第13自然段关于宪法作为根本法、最高法的确认，属于规则性规范。根本任务宪法规范是宪法的核心，意识形态性较强，需要与执政党意识形态保持高度一致，修改较为频繁。
2018年《宪法》修正，通过对《宪法》序言部分第7自然段根本任务的修改，实现政治话语“美丽中国”入宪。包含绿色发展的“新发展理念”“生态文明”“美丽”等共同构成建设美丽中国的根本任务：(1)“美丽”与“富强、民主、文明、和谐”并列，对“社会主义现代化强国”的修饰，形成多元与协调的国家根本任务实现的目标，“美丽中国”因此成为环境国家中国化的生动形象表述；(2)“富强—物质文明”“民主—政治文明”“文明—精神文明”“和谐—社会文明”“美丽—生态文明”，由此，衡量“社会主义现代化强国”的五个基本特征与五大文明一一对应，成为五大文明的建设核心与评价基准；(3)五大文明建设需要贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，绿色发展成为生态文明建设的理念指引。质言之，2018年《宪法》修正，形成以“美丽”为目标、以“生态文明建设”为内容、以“绿色发展”为理念的中国版环境国家的根本任务宪法条款。
美丽中国的根本任务宪法规范表达为陈述性语句，具有法的效力，但其内容高度抽象，具体内容需要宪法正文尤其环境纲领性规范予以阐明，因而不具有直接约束力。笔者认为，美丽中国的根本任务宪法规范的法效力主要体现为宪法解释的依据。根据2018年全国人大常委会通过的《全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，新成立的“宪法和法律委员会”将承担“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督”等职责。换言之，因其高度抽象性，美丽中国的根本任务宪法规范不可能为国家机关行为提供直接的宪法依据，但宪法和法律委员会等机构在宪法实施中会对环境纲领性规范等宪法正文予以文义解释、原旨解释、历史解释、目的解释及利益衡量解释等，而美丽中国的根本任务宪法规范将成为各种解释方法单独或共同适用的指引乃至依据。
(二)美丽中国的纲领性宪法规范及效力
美丽中国的纲领性宪法规范是对根本任务宪法规范的展开。2018年《宪法》修正未涉及环境纲领性宪法规范，但修改根本任务宪法条款所确立的美丽中国，为宪法规范阐明国家环境诸任务树立了明确目标，并使这些阐明目标的宪法规范成为美丽中国的纲领性宪法规范。在严格意义上，《宪法》中美丽中国的纲领性宪法规范包括以下条文：(1)《宪法》第26条第1款“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”(2)《宪法》第9条第2款“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”(3)《宪法》第14条第2款“国家厉行节约，反对浪费。”
以上美丽中国的纲领性宪法规范具有以下特征：(1)规范主体为“国家”，《宪法》第9条第2款后段隐去的主体亦是“国家”；(2)规范内容为国家义务，并且国家义务直接源自规范的设定，而不是“基本权利—国家义务”的逻辑演绎结果。(3)规范对象指向“生活环境”“生态环境”“污染和其他公害”“自然资源”“动物”“植物”等环境及其要素；《宪法》第14条第2款的规范对象虽未点明，但应当涵盖资源、能源等环境要素。(4)规范实施要求国家立即采取“保护”“改善”“保障”“厉行”等促进性行为，或者“防治”“禁止”“反对”等禁止性行为，但其实施程度、效果受限于经济社会等条件制约，不太可能一蹴而就，相关宪法语言仍存在抽象、模糊、开放等特征，因而不要求环境国家任务全面、即时地实现。
有观点认为，《宪法》第26条规定隐含部分环境权，即公民享有在健康而良好的环境下生活的权利，本质上是通过纲领性宪法规范的客观规定直接推导出的环境基本权，具有主观性。笔者认为，美丽中国的纲领性宪法规范在效力上不同于环境基本权的防御性、请求性、受益性权能，对国家机构和基本权利具有独特效力：(1)美丽中国的纲领性宪法规范对所有国家机构产生约束力，具有“宪法委托”功能，“宪法在其条文内，仅为原则性之规定，而委托其他国家机关(尤以立法者为然)之特定的、细节性行为来贯彻之”。依据我国宪法秩序的设计，人大、行政及司法等国家机构均有抽象性规范的制定权，因此美丽中国的纲领性宪法规范具有授权上述国家机构依宪制定有关具体规范的效力。由于纲领性宪法规范对主体、时间等缺乏具体规定，尚无法对其不作为予以违宪追究，但其权力行使明显违背纲领性宪法规范则可以认定为违宪行为。同时，鉴于纲领性宪法规范成为下位阶抽象性规范的制定依据，亦应当成为相关规范的解释依据，质言之，其乃立法解释、行政解释和司法解释的指引和依据。(2)美丽中国的纲领性宪法规范对基本权利具有限制效力。确认和保护公民基本权利是宪法的重要功能，亦是国家存续的目的。《宪法》第33条第3款规定，“国家尊重和保障人权”，但基本权利不可能任意行使，须受到限制，从而与公共利益或其他法益相协调。美丽中国的纲领性宪法规范明确规定以环境为内容的公共利益，应当构成对基本权利的限制性依据。但是，美丽中国的纲领性宪法规范对基本权利限制不是以此追求环境公共利益的最大化，而是建立公共利益与基本权利所彰显的个人利益平衡，是限制而非剥夺；同时，美丽中国的纲领性宪法规范亦具有通过限制国家权力以保护基本权利的功能，即不得以超出美丽中国的纲领性宪法规范以外的环境公共利益为理由来限制基本权利的行使。
(三)美丽中国的规则性宪法规范及效力
作为法律的基本构成要素，虽然宪法具有根本性、抽象性、整体性，但仍以规则性规范为主体，美丽中国的规则性宪法规范是根本任务规范、纲领性规范的具体展开。《宪法》的美丽中国规则性宪法规范包括自然资源权属和利用规则、名胜古迹和植树造林制度性保障和国务院生态文明职权规则。
《宪法》第9条第1款、第10条规定了土地和其他自然资源的国家和集体所有权、国家对土地征收或征用规则、土地转让规则。其中土地和其他自然资源权属规则是对《宪法》第6条生产资料的社会主义公有制纲领性规范的展开，国家对土地征收或征用规则又与《宪法》第13条第3款密切关联，因而具有经济宪法的基本属性。但是，土地和其他自然资源又是环境的基本要素，是美丽中国不可或缺的重要组成部分，基于美丽中国的根本任务规范、纲领性规范的统领，尤其《宪法》第9条第2款的“绿色化”规定，使之具有环境宪法的属性，国家行使土地和其他自然资源的所有权，乃至对集体所有权、私人使用权等予以限制，均应当从实现美丽中国角度来考量。上述条文相对明确具体，属于美丽中国的规则性宪法规范，具有宪法规则的法律效力，可以作为立法、行政、司法等的直接适用依据。
《宪法》第22条第2款规定国家保护名胜古迹，第26条第2款规定国家组织和鼓励植树造林、保护林木，与美丽中国的纲领性宪法规范相比，其聚焦环境的具体领域，缺乏普遍适用性，属于美丽中国的规则性宪法规范。上述宪法规范主要是对制定宪法时较为重要的环境制度予以确认：(1)关于植树造林。1979年第五届全国人大常委会第六次会议通过《森林法(试行)》及其决议，“根据国务院的提议，为了动员全国各族人民植树造林，加速绿化祖国，决定三月十二日为我国的植树节”；1981年第五届全国人大第四次会议通过《关于开展全民义务植树运动的决议》。(2)关于名胜古迹保护。1981年国务院批转国家城建总局等部门《关于加强风景名胜保护管理工作的报告的通知》(国发〔1981〕38号)。但是，相关宪法规范关于国家义务的“保护”“鼓励”“组织”的要求存在不确定性，效力上属于宪法委托，即授权人大、行政、司法等国家机构依宪制定有关具体规范并且作为其解释的依据。植树造林、林业保护入宪后，直接体现为1984年制定，1988年、2009年修正的《森林法》。名胜古迹保护入宪后，国务院先后制定1985年《风景名胜区暂行条例》、2006年《风景名胜区条例》，同时各单行环境法规定风景名胜区条款，《刑法》第324条规定故意损毁名胜古迹罪。
《宪法》第89条第6项增设国务院领导和管理生态文明建设的规定，是2018年美丽中国入宪的修改内容之一，是美丽中国的规则性宪法规范的重要组成部分。行政权具有国家权力的剩余属性，即立法权、司法权、监察权的职权之外，为避免国家权力虚置，均应当为行政权职权范畴。环境问题具有较强的专业性、时效性及其社会关联的复杂性，以及对国家积极干预的灵活快速要求，与行政权属性高度契合。美丽中国的纲领性宪法规范对各国家机构的权力均产生约束力，但以规则性宪法规范方式在《宪法》第89条国务院职权中添设生态文明建设，既是与根本任务规范修改的“生态文明”相适应，又是对原《宪法》第89条第6项塑造的“经济型政府”的纠偏。《宪法》第89条第6项关于国务院领导和管理生态文明建设的赋权规定，还明确生态文明建设并非严格法律保留事项，国务院及其领导的行政机关可以依据《立法法》的有关规定，享有生态环境行政立法权。
结语
2018年美丽中国入宪，形成了“美丽中国”统领下的“根本任务规范—纲领性规范—规则性规范”的结构合理、效力差序的环境宪法规范体系，如表1。
表1 美丽中国的宪法规范体系


美丽中国的宪法规范体系打造中国版环境国家，并且随着我国合宪性审查机制的进一步建立健全，将成为我国环境法治建设的新起点。
① 吴坚、陈国强：《〈美丽中国〉的特色及思考》，《中国电视》2011年第11期；刘搏章：《纪录片美学特征的思考——试论电视纪录片〈美丽中国〉的美学特征》，《电影评介》2011年第13期；张国礼、周利明、张颐武等：《从纪录片〈美丽中国〉看电视节目国际合作的策略与运营》，《电视研究》2010年第2期。
② 陈海嵩：《中国环境法治中的政党、国家与社会》，《法学研究》2018年第3期。
③ 国内学者多将警察国家理解为警察专制国家，即借助警察作用实行统治的国家，民众的言行均在警察的监督、干预之下，泛指置法律于不顾，专门依靠警察实行专制统治的国家。参见李伟民主编：《法学辞海》，北京：蓝天出版社，1998年，第2991页。而日本学者认为，警察国家是指17、18世纪的绝对君主专制国家，君主独揽的内政权力被称为警察权。该权力不受法律约束，人民也没有法律上的救济手段。参见〔日〕我妻荣主编：《新法律学辞典》，董璠舆等译校，北京：中国政法大学出版社，1991年，第221页。
④ ⑥ ⑦ ⑧ 〔德〕奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，北京：商务印书馆，2002年，第56、42、43、53页。
⑤ 陈新民：《行政法学总论》修订八版，自刊，2005年，第9-10页。
⑨ ⑩  〔德〕威廉·冯·洪堡：《论国家的作用》，林荣远、冯兴元译，北京：中国社会科学出版社，1998年，第37、59、61页。
〔英〕亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》下卷，郭大力、王亚南译，北京：商务印书馆，1974年，第252-253页。
〔英〕威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，北京：中国大百科全书出版社，1997年，第1页。
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〔法〕莱昂·狄骥：《公法的变迁·法律与国家》，郑戈、冷静译，沈阳：辽海出版社、春风文艺出版社，1999年，第51页。
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   陈海嵩：《国家环境保护义务论》，北京：北京大学出版社，2015年，第10-14、42-43、44页。
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王建学：《法国的环境保护宪法化及其启示——以环境公益与环境人权的关系为主线》，《暨南学报》(哲学社会科学版)2018年第5期。
孙谦、韩大元主编：《欧洲十国宪法》，北京：中国检察出版社，2013年，第251-252页。
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桂冠石主编：《中国宪法经济制度》，武汉：武汉大学出版社，2005年，第215-216页。
“生态环境”是1982年《宪法》创设的新概念，黄秉维之后很多学者认为此概念并不科学。2005年，钱正英、沈国舫、刘昌明三位院士联名向中央领导提交《建议逐步改正“生态环境建设”一词的提法》一文，认为“生态”是与生物有关的各种相互关系的总和，不是一个客体，而环境则是一个客体，把环境与生态叠加使用是不妥的。“生态环境”的准确表达应当是“自然环境”，外文没有“生态环境”或“生态的环境”的说法。《中国大百科全书》中将“生态环境”译为“Ecological Eenvironment”，是中国人造的词，未见于国外的科学著作。随即，国务院要求全国科学技术名词审定委员会对该文组织讨论，提出意见。同年，该委员会邀请在京的生态学、环境科学有关专家共同讨论“生态环境”“生态环境建设”的内涵、用法和翻译等问题，产生不同意见，缺乏共识。参见侯甬坚：《“生态环境”用语产生的特殊时代背景》，《中国历史地理论丛》2007年第1期。
1978年《宪法》第15条第1款规定，“国家机关必须经常保持同人民群众的密切联系，依靠人民群众，倾听群众意见，关心群众疾苦，精兵简政，厉行节约，提高效能，反对官僚主义。”此款中“厉行节约”是对国家机关的要求，根据《党政机关厉行节约反对浪费条例》第4条规定，“党政机关厉行节约反对浪费，应当遵循下列原则：坚持从严从简，勤俭办一切事业，降低公务活动成本；坚持依法依规，遵守国家法律法规和党内法规制度的相关规定，严格按程序办事；坚持总量控制，科学设定相关标准，严格控制经费支出总额，加强厉行节约绩效考评；坚持实事求是，从实际出发安排公务活动，取消不必要的公务活动，保证正常公务活动；坚持公开透明，除涉及国家秘密事项外，公务活动中的资金、资产、资源使用等情况应予公开，接受各方面监督；坚持深化改革，通过改革创新破解体制机制障碍，建立健全厉行节约反对浪费工作长效机制”，不具有环境保护意义。
肖泽晟：《宪法学——关于人权保障与权利控制的学说》，北京：科学出版社，2004年，第438-452页。
《宪法》第9条第2款的表述若修改为，“任何组织或者个人不得用任何手段侵占或者破坏自然资源”，则是对组织或个人的义务要求，不属于美丽中国的纲领性宪法规范。
贺鉴：《论中国宪法与国际人权法对三代人权的保护》，《法律科学》(西北政法大学学报)2012年第2期。
陈新民：《德国公法学基础理论》上卷，北京：法律出版社，2010年，第198页。
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〔中图分类号〕D921
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1000-4769(2020)02-0084-08
〔作者简介〕闫海，辽宁大学法学院教授，博士，辽宁 沈阳 110136。
(责任编辑：周中举)