坚持和加强党的全面领导：理论与实践误区辨析

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坚持和加强党的全面领导：理论与实践误区辨析
马 丽
〔摘要〕 坚持和加强党的全面领导，需要在遵循现代政党政治规律和领导科学规律的基础上，通过完善党的领导体制、改进党的领导方式，更为科学有效地实现党对各领域各方面工作的组织和引领。“党的全面领导”所要求的党的领导体制和领导方式不同于“党的一元化领导”在特定历史阶段呈现的权力高度集中形态，对“党的一元化领导”的概念理解，也应避免以阶段性实践代替概念本身的倾向。建立健全坚持和加强党的全面领导的组织体系、制度体系及工作机制的实践，既不意味着党的机构直接取代政权机构行使国家权力，也不意味着党背离民主集中制原则单向度发号施令，坚持和加强党的全面领导需要进一步完善纵横两个维度差异化的领导体制，并坚持集体领导和个人分工负责相结合的组织运转方式。
〔关键词〕 中国共产党；党的领导；一元化领导；党的执政；党政关系
党的十九大报告指出，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。这是党的十九大报告对中国革命、建设和改革进程进行总结所得出的重大结论。从这一结论出发，党的十九大报告在新时代党的建设总要求中明确提出，要“坚持和加强党的全面领导”。党的十九届四中全会进一步提出要“坚持和完善党的领导制度体系”，“健全党的全面领导制度”。如何理解并在实践中准确践行“坚持和加强党的全面领导”，成为一段时期以来的关注焦点。应当看到，对党中央的这一要求广大党员干部迅速达成了共识，并积极地予以贯彻落实。然而，也存在部分党员干部对“坚持和加强党的全面领导”在理论上理解不到位、在实践执行上存在偏差的情况。本研究主要就新时代坚持和加强党的全面领导需要避免的理论和实践误区进行梳理和辨析。
一、概念内涵上：将“党的全面领导”与“党的一元化领导”相混淆
在领导革命斗争的过程中，工人阶级政党往往采用权力高度集中的领导体制。中国共产党的一元化领导体制即产生于抗日战争时期。1942年9月1日，中共中央政治局通过的《中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》(即“九一决定”)指出，在抗日根据地的一些地区，党政军民关系还存在步伐不齐、各自为政等不协调现象，妨害了根据地的建设，妨害了党进一步的布尔什维克化。因此，要求每个根据地的领导一元化，各级党委不应当仅仅是领导地方工作的党委，而应当是该地区的党政军民的统一的领导机关，“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会(中央局、分局、区党委、地委)”，“确定中央代表机关(中央局、分局)及各级党委(区党委、地委)为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导。”①“九一决定”还规定，中央代表机关及区党委地委的决议、决定或指示，下级党委及同级政府的党团，军队的军政委员会、政治部和民众团体的党团及党员，均须无条件执行。这是早期党内文件对党的一元化领导所做的明文阐释。可以看到，在“九一决定”的规定中，党的领导一元化，一方面表现在同级党政民各组织的相互关系上，另一方面则表现在上下级关系上。
根据“九一决定”，中国在抗日战争时期和解放战争时期形成了党的一元化领导体制。在过去，各地的党政军民委员会被取消，取而代之的是统一的领导一切的党的委员会，党委成为各根据地的最高领导机关，党委书记负责掌握全面工作。这一领导体制对坚持党的集中统一领导、统筹协调党政军民各个方面的步调以及最终夺取战争胜利起到了至关重要的作用。
中华人民共和国成立后，中国共产党面临建构新的国家治理体制的现实任务。基于巩固党的领导、巩固新生的人民民主政权、促进社会主义建设的迫切需要，以及苏联模式的影响，战争年代的党的一元化领导思路被保留并延续下来，并随着经济社会发展在实践中呈现出动态变化的体制模式特征。
1953年3月10日，中共中央下发《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》，对这一时期的党的领导体制进行了详细描述。文件提出，为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，要加强中央人民政府系统各部门向中央的请示报告制度。文件区分了请示和报告这两种机制的不同性质，要求“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行”，“政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导”。②如果说“九一决定”只是原则性地规定了各级党委“讨论与检查党政军民各方面的工作”③的职责，那么1953年的这一文件则更加具体地强化了“九一决定”中党政军民各组织相互关系中的党对政的领导关系，不但政府各部门中的党组要加强并直接接受党中央的领导，而且中央人民政府各部门在政策制定和执行的全过程都需要通过请示报告制度直接接受党中央的领导。可以说，1953年中共中央下发的这一文件对党的领导体制带来了深刻影响，党对政府工作的领导不仅仅是在中央层级得到强化，各大行政区、省(市)两级也遵循文件精神，根据当地实际情况自行制定了相应的具体方案。通过文件的施行，在各级党组织对政府工作的领导方面，建立了党委领导同志对不同领域政府工作分工管理的领导体制，党的一元化领导由此有了更为制度化的程序，党组织讨论决定政府工作中的重大决策事项以及定期听取政府工作的执行情况报告，从政策制定和政策执行两个重要方面掌握了对政府的领导权，党的领导体制在中华人民共和国成立初期以顶层设计的形式确立起来。在党的一元化领导的后续发展中，各级党委分口领导政府工作的体制也逐步建立。
20世纪五十年代末期，党的一元化领导体制在实践中呈现新的权力高度集中的特征。1958年6月10日，中共中央下发《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，提出“只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。”“大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。”④这一通知在1953年所建立的加强政府部门向党委请示报告制度的基础上，明确重提了“一元化”概念，并出现了“党政不分”的提法。从《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》文件本身看，其所强调的大政方针和具体部署的决定权在党不在政、政府提建议党组织做决策，这与1953年建立的政府部门向党组织请示报告制度并无逻辑上的本质区别；所不同的是，1958年各领导小组成立后，党组织在对政府工作设立分管领导并建立分口管理体制的基础上，进一步通过领导小组这一建制落实和深化了党对政府系统的领导。在实践中，许多地方党委在之前已经设立分管政府工作部门的基础上，增设了分管各口业务的书记或常委，一些地区的党委还进一步增加了管理政府事务的工作部门。随着政治斗争形势的发展，权力高度集中于中央、集中于党的第一书记成为党的一元化领导体制的具体表现形式，党的一元化领导自此演变为党的书记直接行使国家权力。
当前，部分党员干部在理解“坚持和加强党的全面领导”时，出现了与对“党的一元化领导”的理解相混淆的情况，认为谈到“党是领导一切的”“党的全面领导”，就意味着权力过度集中，意味着家长制，意味着在改革开放、市场经济和依法治国等方面走回头路。究其原因，主要体现在以下几方面:
第一，对“党的全面领导”的概念内涵理解存在偏差。党的十九大提出“坚持和加强党的全面领导”，强调的是中国共产党在全面从严治党以及党和国家事业各领域各方面工作中的领导权，同时，这种领导权的运行以及领导体制的建立都需要在国家法律和党内法规的约束范围内。一方面，中国共产党需要适应形势的发展和情况的变化，完善领导体制，改进领导方式，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力；另一方面，中国共产党必须“在宪法和法律的范围内活动”⑤，这是《中国共产党章程》的明确要求，这与中国共产党在特定历史阶段权力过分集中、党的活动甚至超出国家法律范围的领导方式有着截然不同的显著差别。因此，强调“坚持和加强党的全面领导”，绝不是要回到改革开放前极“左”的领导观念和领导体制⑥，而是要在积极遵循现代政党政治规律和领导科学规律的基础上，通过完善坚持党的全面领导的制度，更为科学有效地实现党对各领域各方面工作的组织和引领，确保党永葆旺盛生命力和强大战斗力，推动中国特色社会主义长足发展。
第二，对“党的一元化领导”的概念内涵理解存在偏差。一个不争的事实是，长期以来，无论是理论研究，还是具体实践，人们往往脱离“党的一元化领导”这一概念本身，用党的一元化领导在某些特定历史阶段的实践取代了对概念本身的理解。对党的一元化领导的研究经常出现如下表述：党的一元化领导，是在革命战争年代形成的，是在频繁的政治运动中强化的，是与高度集中的指令性计划经济模式相适应的，这种体制不符合和平建设时期社会主义民主政治和社会生产力发展的要求。从这些表述中可以看到，在今天的语境中，谈及党的一元化领导，常常会将其与中国共产党发展历史上的特殊形势和环境联系在一起。然而，如果从概念本身出发，党的一元化领导强调的是中国共产党作为党和国家事业的领导主体，并不意味着党的领导方式一定是过度集权的，也不意味着党要取代甚至消灭其他主体直接行使国家权力。邓小平曾深刻批判党的一元化领导在实施过程中的弊端，但并没有对党的一元化领导本身进行否定，他指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”⑦从以上论述可以看到，邓小平认为权力过分集中和个人领导是在党的一元化领导口号下的“不适当”做法。如果用党的一元化领导在领导制度、组织形式和工作方式等方面具体实践中所出现的问题来取代对一元化领导实质的理解，无疑是一种理论上的误解。在党的一元化领导体制步入实践误区后，中国共产党强调改革和完善党的领导方式，并不是要削弱党的领导，也不是在领导主体上否认党的一元化领导。回顾历史，可以说，正是由于对党的一元化领导认识不到位和不透彻，这才在实践中产生了权力过度集中、以党代政等问题。⑧
二、领导方式上：将“党的全面领导”等同于党包办一切、党政不分
党的领导通过什么方式和途径实现？“党的全面领导”所要求的领导方式是什么？“坚持和加强党的全面领导”，这是一个不能回避的基本问题。
从中国共产党的发展历程看，在特定历史时期加强党的领导曾变成了权力配置高度集中、党干预一切、以党代政。因此，在“坚持和加强党的全面领导”提出以后，部分同志在如何实现党的全面领导方面出现了理论认知上的偏差，认为加强党的全面领导，是否也意味着要回到党干预一切、以党代政的模式上去。尤其是，在深化党和国家机构改革过程中，统筹设置党政机构的实践更是让部分干部认为加强党的全面领导具有以党代政的倾向。
事实上，马克思主义政党在党的领导方式和党政关系上有着清晰的认识。列宁在就俄共第十一次代表大会政治报告提纲给中央全会的信中提出：“必须十分明确地划分党(及其中央)和苏维埃政权的职责，提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和独立负责精神，党的任务则是对所有国家机关的工作进行总的领导，不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是琐碎的干预。”⑨对权力集中、党干预一切的领导方式，中国共产党党内一直存有批判的声音。1941年4月15日，邓小平在《党与抗日民主政权》一文中指出，党的领导“不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。”⑩即便是在党的领导呈现权力过度集中特征的特定时期，党内都不乏对党的领导方式的反思。1957年10月，周恩来谈及党对军队的领导，指出“党一定要管军队。当然是管大事，不是管小事。毛泽东同志说，大权独揽，小权分散。如果什么事情都要中央政治局去管，那就要变成包办代替，就会形成小权多揽，大权不揽，把大的事情丢掉了。”1962年3月，周恩来指出，党如果什么事都要管，会反而把大事都丢掉了，“小权过多，大权旁落，党委势必成为官僚主义、事务主义的机构。”
党的领导不是对具体业务事无巨细地管理，也不应当是一切包办、取代其他机构的职能。正是基于上述认识，中国共产党在抗日战争时期探索了“三三制”政权建设；在1956年党的八大规定了民主集中制组织原则，提出实行集体领导，反对个人崇拜、个人专断，强调“必须在党的各级组织中无例外地贯彻执行党的集体领导原则和扩大党内民主”；在1987年党的十三大明确提出党政分开以更好实现党的领导作用，提高党的领导水平，从权力配置的横向维度探索党的领导方式的改进。回到1942年党对一元化领导做明文阐释的“九一决定”，我们也能清晰洞察中国共产党在一元化体制下对党的具体领导方式的探索：在党和国家政权机关的关系上，“九一决定”指出“政权系统(参议会及政府)是权力机关”，“党委包办政权系统工作、党政不分的现象与政权系统中党员干部不遵守党委决定、违反党纪的行为，都必须纠正”，“党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办”；在党和民众团体的关系上，“九一决定”指出“党、政府、军队不应直接干涉民众团体内部的生活。党对民众团体的领导，经过自己的党员及党团”，“党民不分、包办、清一色的现象，必须纠正”。
党的十九大以来，要准确理解“党的全面领导”所要求的党的领导方式，应从党的报告、党内法规和党的领导的具体实践中找寻答案。党的十九大报告对党的领导与人民当家作主、依法治国的关系进行了权威论述，指出“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式”，“在我国政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的”。《中国共产党章程》要求，“党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”可以看到，党要实现全面领导以及对一切工作的领导，但这种领导关系和领导方式并非上下级之间、支配与被支配的关系，坚持和加强党的全面领导并不等同于党直接行使国家政权、取代国家政权体系进行管理，并不意味着党成为凌驾国家政权机关之上、事无巨细发号施令的组织，党的全面领导需要党在依法治国的框架下，体现人民当家作主的原则，运用法律做出的制度安排，实施对国家政权体系强的有力引领。
2018年2月，党的十九届三中全会开启了深化党和国家机构改革的序幕，本次改革的首要任务即是“完善坚持党的全面领导的制度，加强党对各领域各方面工作领导，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力”。十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》对建立健全党对重大工作领导体制机制、优化党中央决策议事协调机构、加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导等方面进行了顶层设计。在具体的机构调整中，党的组织在同级组织中的领导地位得到加强，党的职能部门归口协调职能得到加强，一些党政机构进行了统筹设置。尤其是部分党政机构的统筹设置使党政关系迅速成为社会和理论界的关注焦点。在中国共产党对党的领导方式的探索历程中，一直贯穿着对党政关系以及对党和政府如何划分职权范围的高度关注，这其间既有科学合理的改进和纠偏，也曾出现过一些片面的做法。20世纪80年代，在中国共产党对党和国家领导制度改革的认识基础上，1987年党的十三大全面规定了党政分开的原则和措施，提出“党政不分使党处于行政工作第一线，容易成为矛盾的一个方面甚至处在矛盾的焦点上，党政分开才能使党驾驭矛盾，总揽全局”。按照这种党政关系逻辑，在推进党政分开的实践过程中，出现了机构重叠、职能重复、工作交叉、政出多门等问题，党总揽全局、协调各方的作用在一些领域一些方面并未得到充分发挥。按王岐山同志的表述，就是“没有前提地搞党政分开，结果弱化了党的领导，削弱了党的建设。”此次深化党和国家机构改革中统筹设置党政机构的举措，要解决的首要问题就是建立健全坚持和加强党的全面领导的组织体系、制度体系、工作机制，把党的领导贯彻到党和国家机关全面正确履行职责的各领域各环节；其次是解决党政之间的“叠床架屋问题”，以更为整合和优化的资源增强工作合力。从具体的机构设置看，统筹设置党政机构并不意味着党的机构直接取代政权机构来行使国家权力。例如，国家监察委员会同中央纪律检查委员会合署办公，二者虽实行一套工作机构，但仍是两个不同的机关，挂两块牌子，合署办公不等于合并；国家公务员局并入中央组织部，是为了建立健全统一且规范高效的公务员管理体制，由中央组织部统一管理公务员工作，更好贯彻党管干部这一干部工作的根本原则，中央组织部对外仍然保留国家公务员局的牌子。在此次深化党和国家机构改革的过程中，还在党和国家工作的重要领域成立了决策议事协调机构，其办公室并未设置在党中央的部门机构，而是设置在国务院的组成部门。例如，组建中央全面依法治国委员会，其办公室设在司法部；组建中央审计委员会，其办公室设在审计署；组建中央教育工作领导小组，其秘书组设在教育部。因此，不能将深化党和国家机构改革的实践作以党代政的简单化理解。
科学认识“党的全面领导”语境中党的领导方式和党政关系，关键在于科学区分党的领导和党的执政。领导和执政是两个具有不同内涵外延的概念，不能把二者相等同。在党和国家事业的发展过程中，党的领导需要通过国家政权运作来展开，党的执政地位要通过对国家政权机关的领导来实现，党的执政是党的领导得以实现的具体方式。如果一个政党不通过国家政权机关来展开执政过程，而以党的领导代替党的执政，直接通过党的组织和制度来实现对国家的控制，那么党就会凌驾于国家之上，这种党的领导方式就会出现权力高度集中的弊端，最终会对党和国家事业造成危害。“党的全面领导”强调中国共产党集中统一地对党和国家事业进行引领，同时也要保证其他机构各司其职、协调联动，强调“党的全面领导”并不意味着只讲党的领导而不讲党的执政，深刻理解这一点，就能有效避免在党的领导方式上的认识误区。
三、运行逻辑上：将“党的全面领导”与民主集中制原则相对立
部分党员干部在理解“坚持和加强党的全面领导”时，认为强调党的全面领导、党对一切工作的领导，更多的是在强调民主集中制中集中的一面，而弱化了民主的一面。一提及“领导”，似乎就只是强调“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”，或者只是强调国家政权机关对党组织的无条件服从。
民主集中制是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用，党的领导和民主集中制有着天然的紧密联系。中国共产党的历史表明，在民主集中制坚持较好的时期，党内政治生活能够得到正常开展，党的领导坚强有力；若民主集中制遭到破坏，党内就会聚集各种矛盾问题，党的风气和政治生态则受到损害，最终影响党的领导。《中国共产党章程》对民主集中制的原则有着非常具体的阐释：民主集中制要求中国共产党充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，以发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性；民主集中制也要求党内实行正确的集中，“牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导”，从而保证全党的团结统一和行动一致，保证党的决定得到迅速有效的贯彻执行。民主集中制也是我国宪法明确规定的中华人民共和国国家机构实行原则，在这一基本框架下，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会由民主选举产生，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，国家政权体系从其人员构成再到权力运行都需要对人民负责，受人民监督。可以看到，无论是党组织还是国家机构，民主集中制作为党的根本组织原则强调的都是民主和集中两个方面。
在现实中，人们对“领导”一词的理解往往囿于“命令—服从”的框架，提及“党的领导”“坚持和加强党的全面领导”似乎就意味着党发出指示和命令，人民单向度地听从和执行党的指示和命令。在这种“命令—服从”的理解框架中，党成为居高临下、发号施令的主体，人民成为难以参与决策过程、被动接受命令的主体。因此，在部分党员群众甚至理论工作者看来，“党的全面领导”与民主集中制中的“集中”联系起来，成了与人民群众所代表的民主力量相对立的一面。
把“领导”一词作“命令—服从”理解，很大程度源于对党的领导和上下级之间行政过程的混淆。党的领导要调节的是宏观层面政党和人民之间的关系、政党和国家政权机关之间的关系、政党和国家事业之间的关系，而不是狭义行政过程意义上的上下级关系，不能用各级党组织对中央决策部署的执行以及行政机关上下级之间的行政执行规则来对党的领导做全盘理解。民主集中制强调个人对组织的服从、少数对多数的服从、下级对上级的服从、全党对中央的服从，这“四个服从”的基本原则也并不是独立存在的。如果只谈“四个服从”，不谈党的上级组织经常听取下级组织和党员群众的意见，不谈上下级组织之间的互通情报、互相支持和互相监督，不谈党的集体领导，那么这种党的领导的确是与民主集中制的规定相背离的。因此，党的领导固然体现在通过集中形成统一意志、通过集中坚决执行中央决策部署等方面，但党的领导也绝不仅仅体现在集中这一方面，还体现在民主这一方面。民主集中制作为党的领导力得以发挥、党的领导权得以实现的有效途径，在实施中除了要用正确的集中来确保整个政党形成统一意志并迅速有效贯彻执行，还需要不断激发各级党组织和广大党员的积极性和创造性，这二者共同构成了党的领导的实践保证。要坚持和加强党的全面领导，意味着在党内牢固树立“四个意识”、坚定践行“两个维护”，意味着民主集中制所规定的“四个服从”基本原则需要在党内不打折扣地坚决执行；同时，坚持和加强党的全面领导，还意味着党要充分发扬党内民主，并且要直接依靠广大人民群众，做到从群众中来到群众中去。因此，中国共产党党章在对民主集中制进行定位时，不仅提到民主集中制是党的根本组织原则，同时也着重强调民主集中制是群众路线在党的生活中的运用。可以说，正是由于中国共产党在党的领导过程中用民主集中制这一载体既体现了集中，又体现了民主，才使整个国家避免了治理碎片化，同时又调动了各方面的积极性和创造性，使中国共产党运行的党领导国家体制在人类政治文明史上独具价值。
四、运行范围上：将“党的全面领导”作“一刀切”理解
在“坚持和加强党的全面领导”提出后，一个重要的问题就是建立相应的体制机制。中共中央明确提出，要建立健全坚持和加强党的全面领导的组织体系、制度体系、工作机制，切实把党的领导落实到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各领域各方面各环节。
在实际运行中，少数党员干部在理解坚持和加强党的全面领导的组织体系、制度体系、工作机制方面出现了偏差，主要体现在横向和纵向两个方面。
横向上一刀切，即不管是哪个领域的党组织，也不管是哪里的党组织，都硬性套用统一的领导机制。《中国共产党党章》对企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位的党组织职能进行了明确定位，按照党章规定，党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，无论存在于哪个领域，这些基层党组织需要完成的基本任务是一致的，但其发挥的作用以及发挥作用的机制是不完全相同的(参见表1)。例如，街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，可以直接领导本地区的工作和基层社会治理，而各级党和国家机关中党的基层组织则不领导本单位的业务工作；实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中基层党组织可以对重大问题进行讨论和做出决定，而实行行政领导人负责制的事业单位中基层党组织则是发挥战斗堡垒作用，没有讨论决定重大问题的职权。在实践中，少数党员干部没有严格遵循《中国共产党党章》所规定的不同领域基层党组织的职权，以一刀切的态度来对待“坚持和加强党的全面领导”。甚至，一些国有企业党委(党组)在发挥领导作用时力图向街道、乡、镇党委看齐，一些实行行政领导人负责制的事业单位中基层党组织力图向实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中基层党组织看齐。这样的理解和实践误区，实则是简单化地对坚持和加强党的全面领导进行了解读，没有按照党章等党内法规的要求全面准确地把握党的全面领导在不同领域的具体运行形式。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，但并不意味着党的领导在党政军民学和东西南北中都要建立完全相同的组织体系、制度体系和工作机制，党的领导应根据党章等党内法规的规定，在不同领域和区域有着相应的运行机制。
表1 《中国共产党章程》对不同领域基层党组织发挥作用的主要规定

纵向上一刀切，即认为不同层级党组织“上下一般粗”，都要发挥同样的领导作用，承担同样的领导职能。最常见的误区是，少数党员干部认为一谈到党的全面领导，甚至以为作为党的基础组织的党支部都要发挥领导作用。这一现象在国有企业中尤其突出，少数来自国有企业的党员干部在党的十九大召开后常常提及的一个困惑是：在坚持和加强党的全面领导背景下，如何让国有企业中党的基层组织甚至党支部发挥领导作用、讨论和决定企业重大事项。事实上，国有企业中的党委和党委以外的基层党组织，虽然同为党的基层组织，但在国有企业内部分属不同的层级，其职权的划分不尽相同，对党的领导的贯彻实施也有着不同的机制。党章规定国有企业党委(党组)发挥领导作用，党委以外的基层党组织并没有发挥领导作用的职权；在坚持和加强党的全面领导背景下，国有企业党委(党组)需要依照规定对企业的重大事项进行讨论和决定，起到把方向、管大局、保落实的作用，而国有企业和集体企业中党的基层组织并不具备讨论和决定企业重大事项的职能，仅仅是“围绕企业生产经营开展工作”，在企业重大事项决策中履行参与决策职能。2018年11月印发的《中国共产党支部工作条例(试行)》也明确规定，国有企业和集体企业中的党支部，“按规定参与企业重大问题的决策”。参与决策显然同讨论及决定企业重大事项有着截然不同的内涵和操作程序。这些实践误区提示我们，在理解和贯彻落实党中央提出的新要求时，必须要以党章和其他相关党内法规为准绳。中国共产党在党的十八大以来加快完善党内法规制度体系，其突出特点就是内容科学、程序严密、配套完备、运行有效，为坚持和加强党的全面领导提供了制度保障和实践遵循。
五、权责归属上：将“党的全面领导”理解为书记一人决策并担责
在权责归属上，一些党员干部出现的误区是，将“党的全面领导”理解为书记一人决策并担责，甚至在一些地区，少数政府部门领导干部将“坚持和加强党的全面领导”作为推卸工作、推卸责任的挡箭牌，把难事、苦差事都扔给党委甚至是党委书记个人。
中国共产党作为最高政治领导力量，坚持和加强党的全面领导的核心内容就是坚持和加强党的政治领导。党的十九大以来，中国共产党把党的政治建设和政治领导提到新的高度加以认识，党的十九大报告明确提出党的政治建设这一重大命题，强调党的政治建设是党的根本性建设，要把党的政治建设摆在首位，以党的政治建设为统领。2018年6月29日，中共中央政治局就加强党的政治建设举行专门的集体学习，提出坚持党的政治领导最重要的是坚持党中央权威和集中统一领导。近几年来，中国共产党在党内不断强化“四个意识”，绝大部分党员干部也做到了自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，不折不扣地执行党中央的决策部署。在这一过程中，少数党员干部将“同党中央保持高度一致”理解为约束和限制了地方、部门自主权，在干事创业上的积极性受到挫败。因此，一提及坚持和加强党的全面领导，少数党员干部就以“同党中央保持高度一致”“党是最高政治领导力量”为由把本应由自己或本部门承担的职责推脱给党委或党委书记。
在坚持和加强党的全面领导背景下，党对国家政权机关是领导而不是职能替代，同时，在党组织内部，党的各级委员会也需要通过集体领导和个人分工负责相结合的方式来实现党组织的正常运转。集体领导制度是中国共产党实行的民主集中制的重要组成部分，党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》着重强调各级党委(党组)必须坚持集体领导制度。中国共产党章程明确规定，“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定”，除了党委书记在党组织里担负重要职责，党的委员会成员也需要根据集体的决定和分工，对自己的职责切实履行。之所以有上述明确规定，就是要防止不恰当的集中可能带来的独断专行情况，同时让党委会的各成员各司其职，发挥出集体领导的制度优势。在重大问题的决策中，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》提出建立上级组织在做出同下级组织有关重要决策前征求下级组织意见的制度，各级党委(党组)都不能“上推下卸”“留后遗症”，这就从制度设计的层面为各级党组织尤其是下级党组织发挥积极性、主动性提供了重要基础。因此，坚持和加强党的全面领导，绝不意味着党的地方组织和基层组织丧失或被压缩了作为的空间、不去发挥各地区各部门的积极性，也绝不意味着在党和国家政权机关的关系架构中、在重大事项决策等党组织内部运作中，仅仅由党的书记一人履职和担责。
六、结语
中国共产党在将近百年的发展历史进程中，通过对人类社会发展史上政治制度的考量借鉴和自主创造，不断顺应时代发展，探索党的自身建设以及党领导国家的体制机制，走出了一条与西方三权分立制为核心的资本主义政治制度迥异且与其他社会主义国家有所不同的中国特色社会主义的崭新道路。在这样一种独具特色的社会主义政治制度安排中，党的领导制度作为中国特色社会主义根本制度，使中国共产党赢得了人民革命的伟大胜利，也使中国共产党坚定有力地带领人民行进在实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的宏伟征途中。坚持和加强党的全面领导，是中国共产党对党在各个历史时期经验的总结，也是新时代党和国家事业的现实需要。要坚持和加强党的全面领导，需要始终坚持把党的领导作为处理党和国家政权机关关系的根本前提、把党的领导作为涉及党和国家事业全局的重大工作运行的根本前提，需要及时厘清和修正党的全面领导在概念内涵、领导方式、运行逻辑、运行范围、权责归属等方面的认识和实践误区，需要从完善坚持党的全面领导的制度层面建立相应组织体系、制度体系、工作机制，按照党的十九届四中全会要求，真正把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责的全过程之中。把坚持和加强党的全面领导准确、科学、切实地落到实处，进一步健全党的全面领导制度，中国共产党就能够在长期执政条件下确保党和国家各项事业始终沿着正确政治方向发展，引领社会共识、汇聚磅礴力量，开创中华民族更加美好的未来。
① ③《建党以来重要文献选编(1921～1949)》第19册，北京：中央文献出版社，2011年，第423、423、426-427页。
② 《建国以来重要文献选编》第4册，北京：中央文献出版社，1993年，第67页。
④ 《中共中央文献选集》第28册，北京：人民出版社，2013年，第150页。
⑤  《中国共产党章程》，北京：人民出版社，2017年,第23、23、20-21、32页。
⑥ 张志明：《深刻认识坚持和加强党的全面领导》，《辽宁日报》2018年8月21日，第7版。
⑦ 《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1993年，第 329 页。
⑧ 姜裕富、齐卫平：《坚持党的领导三个相关概念的辨析》，《理论探讨》2015年第6期。
⑨ 《列宁全集》第43卷，北京：人民出版社，1987年，第64页。
⑩ 《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1993年，第11-12页。
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〔中图分类号〕D25
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1000-4769(2020)01-0069-08
〔基金项目〕国家社会科学基金重点项目“坚持和加强党的全面领导研究”(19ADJ001)
〔作者简介〕马丽，中共中央党校(国家行政学院)党的建设教研部副教授，北京 100091。
(责任编辑：陈 果)