政府竞争、财政压力及其调节作用研究

奥鹏网院作业

政府竞争、财政压力及其调节作用研究*
——以地方政府财政支出偏向为视角
孙 开 张 磊
[提 要] 本文以政府间事权与支出责任划分改革为出发点，基于2009—2017年地级市层面的面板数据，运用系统GMM 估计方法审视财政压力、政府竞争与地方政府民生支出偏向之间的相关关系。实证分析结果表明，相较于政府竞争而言，财政压力才是降低地方政府民生支出偏向的主要原因。财政压力对政府竞争具有调节作用，政府竞争对民生支出偏向的反向作用程度显著依赖于财政压力。具体而言，政府竞争对教育、医疗卫生、社会保障与就业支出偏向不具有直接效应，但在财政压力的调节作用下显著影响上述三项支出。本文进一步发现，经济发展水平越低，政府竞争与民生支出偏向之间的相关关系越不显著；地方政府在执行多任务导向型的中央决策时，具有较为明显的自我选择倾向。
[关键词] 事权与支出责任；财政压力；政府竞争；民生支出偏向
一、研究背景及文献回顾
近年来，我国积极探索政府间事权与支出责任划分改革的有效路径并逐步推进相关改革实践，以便于进一步理顺政府间财政关系，实现公共产品的合理、有效配置。考虑到地方政府作为公共产品的主要供给主体，若明晰的政府间事权与支出责任划分是约束并引导地方政府供给合意的公共产品的客观制度基础，那么地方政府的支出偏向则是影响公共产品配置结构的主观诱因。只有实现客观制度基础与主观诱因激励相容，才能真正促使事权与支出责任划分改革在地方执行与中央决策两个层面相互契合，达到事权与支出责任划分改革1+1＞2的效果。基于此，本文认为政府间事权与支出责任划分改革的最终实现需要着重在两方面下功夫:一方面，基于理论及实践经验来科学划分中央与地方、地方上下级政府间在公共产品配置上的事权与支出责任；另一方面，根据我国财政、行政体制挖掘影响地方政府支出偏向的深层次原因，以此来探寻能够调控地方政府财政支出行为、防止地方政府的经济理性动机加剧财政支出结构扭曲的有效途径。
从更深层次上看，相对于客观制度基础而言，主观诱因更加难以协调与掌控。也就是说，自我国财政包干制到分税制财政管理体制改革至今，中央政府与地方政府之间利益关系的分化使地方政府逐渐成为独立的利益主体。当中央政府作为委托人下达某项政策指标或做出决策时，地方政府作为主要执行主体可能会以代理人的身份，基于本辖区或官员个人利益，权衡利弊做出理性选择，而这一理性选择可能与中央政策预期有所偏离。与此同时，中央政府在信息获取上的弱势地位也即央地之间所具有的信息不对称性又为地方政府理性选择提供了天然的保护屏障。基于以上考量并且结合我国目前所进行的事权与支出责任划分改革可知，虽然科学划分政府间事权与支出责任可以从制度上规范各级政府行为，尤其是地方政府支出行为，但是地方政府支出偏向可能会促使其利用自身所具有的信息优势以及所掌握的经济管理权限，降低事权与支出责任划分改革在地方层面的执行效果，而这些都是中央政府难以及时、有效地察觉与控制的。若不能合理纠正地方政府支出偏向，那么事权与支出责任划分改革的最终落实效果将大打折扣。为此，本文将关注点聚焦在分析影响地方政府支出偏向的关键因素上，并以此探寻能够保障中央决策与地方执行激励相容的最佳途径。
结合既有国外文献可知，地方政府支出偏向主要表现在财政支出结构上，并受到地区资源禀赋、经济发展水平以及体制制度环境等诸多因素的影响。在围绕地方政府支出偏向而展开的相关研究中，Keen& March (1997)基于资本自由流动而劳动力不可流动的前提假设，发现财政竞争会导致地方公共支出结构扭曲，表现为地方政府对公共投入的相对过度供应和对直接消费利益的供给不足。Bardhan& Mookherjee (2006)以发展中国家的财政分权改革为背景，认为支出分权(而非收入分权)会限制分权在公共服务水平上的扩张效应。同时，地方政府自身所拥有的筹资权力以及来自上级政府的控制与约束会直接影响地方政府财政支出结构。Tsui& Wang (2004)则在中国改革开放的启发下，认为垂直官僚控制体系对于理顺政府间财政关系、合理安排地方政府财政支出结构至关重要，不容忽视。
根据国内学者现有研究成果可知，中国式分权与政府竞争是造成地方政府支出结构扭曲的主要原因。从中国式分权的视角来看，自财政包干制到分税制财政管理体制改革至今，虽然经济分权与行政集权相结合的中国式分权助推了我国经济的高速增长，但是全面实施分税制财政管理体制改革之后，地方政府对基础设施的投资热情与力度持续增加，造成“重视基础设施建设支出，轻视民生支出”这一财政支出结构的进一步扭曲。具体而言，在分税制财政管理体制下，央地政府之间的财政关系主要呈现出“财权、财力上收，事权与支出责任下放”的体制特征，致使地方政府收支权责关系失衡，财政收支缺口扩大，财政压力剧增。为了缓解渐增的财政压力，地方政府在运用手中所掌握的财政自主权，大力将财政资金投资于短期成效显著的基础设施领域以期能够迅速带动经济高速增长，进而增加本地区财政收入的同时，忽视或轻视投资周期长的民生类支出项目 (陶然等，2009；杨天宇和荣雨菲，2016；储德银和邵娇，2018)。值得注意的是，中国式分权背景下的分税制财政管理体制改革在加剧地方财政压力的同时，也确保了地方政府拥有相对灵活、稳定的财政自主权。财政自主权的增加为地方政府追求短期经济增长、获取高额财政收入提供了权力保障(陈思霞和卢盛峰，2014)。
从政府竞争的视角来看，地方政府拥有“政治人”属性，具有追求政治晋升的内在激励。特别是在我国垂直控制的行政管理体制以及将经济发展水平纳入地方政府晋升考核指标体系的晋升激励机制的共同作用下，地方各级政府会在同级政府之间进行税收竞争以及财政支出竞争。这两种竞争分别表现为地方政府通过实施税收优惠政策来降低企业税收负担；将既有财政资金优先、大量投向于基础设施建设等短期见效快的投资项目上，以期吸引外来流动资本进入本辖区、扩大税基、拉动当地经济高速增长(周黎安，2004；张莉等，2018)。
深入分析可知，无论是中国式分权还是地方政府为政治晋升而开展的政府竞争，二者均嵌入在同一个政治经济体系之中。具体而言，伴随着分税制财政管理体制改革的全面推进，中国式分权在赋予地方政府灵活、稳定的经济管理权或财政自主权的同时，地方政府所面临的财政压力也骤然增加。与之相对应，财政自主权越大则地方政府越有能力来根据自身利益需要，自主分配与使用财政资金并将其投入到能够极大增加当地财政收入的相关支出项目上。财政压力则为地方政府追求财政收入最大化以弥补财政收支缺口所进行的一系列支出行为提供了客观依据。在此基础上，当我们把政府竞争也纳入到对地方政府支出偏向的分析中来时，能够发现地方政府为获得政治晋升而开展的政府竞争不仅可以进一步加剧财政分权对政府支出结构的扭曲程度(傅勇和张晏，2007)，而且政府竞争与财政压力之间可能也具有某种调节作用。这种调节作用会影响政府竞争或财政压力与地方政府支出偏向之间的相关关系。基于上述考量，财政压力和政府竞争对地方政府支出偏向具有怎样的影响? 这种影响是财政压力还是政府竞争起主导作用以及财政压力与政府竞争之间是否具有某种调节作用? 则是本文所要分析与深入研究的重点。
与此同时，本文也在一定程度上深化或论证了政府间权责安排情况是否是有效引导地方政府支出结构合理化的重要方式之一(孙开和张磊，2019)。也就是说，当本文研究结论表明财政压力对地方政府支出偏向起主导作用时，说明可以通过使政府间权责关系更加科学与合理来变相地削弱财政压力对地方政府基本公共服务支出偏向的反向影响程度或相关程度① 孙开和张磊 (2019)的研究结果表明，若地方上下级政府间的权责关系基本协调、匹配，那么地方政府财政压力对基本公共服务支出偏向的反向影响程度将会得到弱化。在统计检验上，表现为地方政府财政压力的增加不会显著影响其基本公共服务支出偏向。，进而有效提高地方政府支出结构的合理性。但若政府竞争而非财政压力对地方政府支出偏向起主导作用，则说明地方政府间权责安排仅仅是提高地方政府支出结构合理性的一种非重要途径。更为关键的是，我们还需要在晋升激励机制的调整与构建上做更多的努力，以图大幅度地减轻政府竞争对地方政府支出结构的负面影响，最终协同推进财政管理体制和晋升激励机制的调整与重构，以便于促成地方政府支出结构朝着更加合理的方向发展。
综合来看，虽然从中国式分权以及政府竞争的角度来研究地方政府支出偏向的文献较多，研究结论也较为成熟，但是多数学者主要从财政分权和政府竞争这两个视角展开分析与论述，忽视了中国式分权背景下，财政压力与政府竞争对地方政府支出偏向的影响。此外，考虑到我国实施分税制财政管理体制至今，地方政府表现出明显的“重视基础设施建设、轻视民生支出”的支出结构偏向，而政府间事权与支出责任划分改革的重点与难点主要在民生领域。基于此，本文则将财政压力与政府竞争纳入对地方政府民生支出偏向的分析中来，并将所采用的分析数据定位到地级市层面。
值得着重说明的是，就地方政府民生支出偏向而言，本文由孙开和张磊(2019)基于省际财政管理体制特征所确定的分权程度省际差异和财政压力对基本公共服务支出偏向的影响转为研究我国政治晋升激励机制作用下的政府竞争、财政压力及其调节作用对地方政府民生支出偏向的影响，力图全方位、多角度地扩展地方政府财政支出偏向研究体系。为此，本文进一步在如下几方面做了努力:一是不同于已有文献，本文深入剖析财政压力和政府竞争以及二者的交互项对地方政府民生支出偏向的影响。具体而言，本文不仅将财政压力、政府竞争同时纳入地方政府民生支出偏向的分析框架中，而且认为财政压力对政府竞争具有一定的调节作用。基于这种调节作用，政府竞争显著影响地方政府民生支出偏向。二是选取290 个地级市 (自治州)2009—2017年共9年的数据。较大的数据量在一定程度上提高了本文实证部分数据分析的有效性，增强了分析结果的可信度。三是在实证分析部分主要进行了基准分析、分类回归分析、异质性分析和政策影响分析，以实现多角度、全方位地审视财政压力、政府竞争以及二者的交互项与地方政府民生支出偏向之间的相关关系。特别在分类回归分析部分，本文分别考察地方政府在教育、社会保障与就业以及医疗卫生与计划生育这三项重点民生项目上的支出行为；在异质性分析和政策影响分析部分则分别考察了不同经济发展水平以及中央政策冲击下的地方政府民生支出偏向。
二、理论分析及研究假设
自20世纪80年代开始实行的财政分权改革是我国调动地方政府增加财政收入、大力发展经济的积极性，以解决人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间矛盾的有益尝试。该项改革在赋予地方政府一定的经济管理权限的同时，也因财权、财力向上集中、事权与支出责任向下分解使地方财政出现明显的收支缺口，面临较大的财政压力。在此背景下，中央与地方政府间的利益格局逐步分化，表现为中央政府与地方政府针对财政收入获取与分配情况而展开博弈。具体而言，为了缓解地方政府日益增加的财政支出压力并满足本辖区居民的物质文化需求，地方政府有强烈的动机与诉求运用其手中所掌握的经济管理权限来追求辖区内财政收入最大化。然而，地方政府的这种支出行为导向则因各项财政支出所具有的不同经济、社会发展属性引致财政支出结构扭曲。
自分税制财政管理体制改革至今，地方政府财政支出结构扭曲主要表现为“重视基础设施建设支出，轻视民生类支出”。从更深层次的角度来看，1994年开始实施的分税制财政管理体制改革是我国财政分权改革的进一步深化。该项改革适当向上集中地方政府的财政收入并基本维持原体制所确定的中央与地方事权与支出责任配置关系。然而，地方政府承担的事权与支出责任因同时期国有、乡镇企业转制而大幅增加。在这种地方政府财政收支权责进一步失衡的体制背景下，地方财政压力实际上远远高于财政包干时期，此时地方政府有强烈的意愿与动机将财政资金重点投向能够扩大税基、增加财政收入的基础设施建设领域，轻视民生等短期内不利于财政收入增长的支出项目。这一时期地方政府的财政支出结构扭曲程度也呈现出持续加剧的态势。
若分税制财政管理体制背景下的财政压力是造成地方政府财政支出结构扭曲的客观条件，那么以经济指标为核心的官员晋升激励机制则是导致地方政府财政支出偏离民生领域的主观动因。具体而言，在地方财政面临较大支出压力的背景下，地方各级政府为确保本级财政收入能够缓解本级财政压力，满足其支出需要，会同时采取两种行动策略。其一，地方上下级政府会效仿中央与地方之间财政收支权责安排模式，逐级上收财权、财力，下放事权与支出责任。其二，省、市级政府为了确保其在收入分成中获得较多的财政收入，会充分利用我国“对上负责”的行政管理体制特征，加强对市、县级政府支出行为的引导与调控，保证下级政府支出行为有利于上级政府自身利益需要。与此同时，下级政府为了得到上级政府的认可，增加晋升的概率，也会根据自身及辖区利益需要来落实上级政府的安排与部署。值得一提的是，下级政府大力发展本辖区经济不仅能提高辖区经济发展水平，增加财政收入，而且也能促进全省或全市范围内经济的发展，整体提高公共服务供给水平并提高上级政府对其的认可度，增加晋升的机会。为此，经济发展水平所具有的利益包容性与易量化性保障了其在晋升激励机制中的重要地位。在该晋升激励机制的作用下，市、县级政府能够有充足的动力与积极性来发展本地经济，扩大税基，增加财源。具体表现为省以下各级政府为吸引、争夺流动性资本特别是外商直接投资进入本辖区而竞相开展各种形式的税收竞争和财政支出竞争。尤其在财政支出竞争方面，地方各级政府为了强化其在政府横向竞争中的优势地位，加速经济增长，更偏向于将有限的财政资金优先投入基础设施建设领域，而非民生领域。基于此，本文提出假说1:
假说1 财政压力、政府竞争能够弱化地方政府民生支出偏向。
进一步来看，考虑到分税制财政管理体制改革是实施财政分权改革的重要一环，而以经济指标为核心的晋升激励机制则是在此基础上增进地方各级政府追求财政收入最大化、提高GDP 增速、扩大经济发展规模的辅助手段。此外，对于地方政府晋升考核而言，经济指标只是绩效考核的一部分，政府官员的个人政治素养、政治能力等都会直接影响其升迁、任免。基于此，本文提出假说2:
假说2 地方政府支出偏向主要受其所面临的财政压力影响，政府竞争对其支出偏向的作用程度有限。
考虑到财政压力与政府竞争均内生于我国既有的财政管理体制以及垂直控制的行政管理体制之中。那么，政府竞争对地方政府民生支出偏向的影响可能显著依赖于财政压力。具体而言，当地方财政收支缺口较为严重并面临较大的财政压力时，地方政府若要利用现有财政资金在政府竞争中取得优势地位，就需要加大政府竞争的努力程度，变相挤占本辖区的民生投入资金。基于此，本文提出假说3:
假说3 财政压力对政府竞争具有一定的调节作用，即财政压力越大政府竞争对地方政府民生支出偏向的反向作用程度越强；反之，则越弱。
三、模型设定与样本选取
(一)模型设定
教育、社会保障与就业、医疗卫生这三项支出和人类基本生存与发展需求密切相关，最能体现地方政府在民生领域中的投入情况。为此，本文用教育、社会保障与就业、医疗卫生这三项支出之和占一般公共预算支出的比重来表征地方政府民生支出偏向，并将其作为被解释变量引入到本文计量模型中来。该比重越大，说明地方政府越加重视民生类支出的投入力度。与此同时，考虑到我国各预算单位在编制年度预算时，需要以上一年的预算执行情况作为主要参考，那么，地方政府上一年的民生支出的投入力度则可能会动态影响至随后一年。为此，本文将滞后一期的民生支出占比作为解释变量引入到模型分析中来。除此之外，考虑到地区资源禀赋等因素所形成的区域差异，特别是地区间不可观测的异质性差异以及随时间变化的不可观测因素对模型估计结果的影响，本文控制了城市固定效应和时间固定效应。在此基础上，构建如下动态面板数据模型:

式中，pl it 表示地级市i在t 年时的民生支出占比；fp it 与comp it 分别表示地级市i在t年时的财政压力和政府竞争，二者均是本文的核心解释变量，其系数β2 与β3 分别度量了财政压力与政府竞争对民生支出占比的影响程度。财政压力指标用(一般公共预算支出-一般公共预算收入)/GDP 来表示；政府竞争指标用地级市实际利用外商直接投资额/全省实际利用外商直接投资额表示，该比重越大则说明政府竞争越激烈。此外，考虑到地方政府吸引外商直接投资需要以一定的税收优惠政策以及辖区内较为完善的基础设施为依托，而基础设施从建设到投入使用一般需要一年的时间。因此，地方政府竞争需要经过一段时间后才会对民生支出产生影响。为此，本文用滞后一期的实际利用外商直接投资数据来衡量当期的政府竞争强度。从更深层次来说，为了考察财政压力与政府竞争之间可能具有的某种调节作用，本文在式 (1)中还添加了二者的交互项fp it×comp it ，系数β4 则度量了调节作用的大小。
与此同时，为了确保核心解释变量估计参数的一致性、有效性以及无偏性，本文尽可能地将反映城市特征、可能与财政压力或政府竞争相关并影响民生支出的一系列因素作为控制变量纳入模型分析中来，以防止遗漏重要变量对模型估计结果产生较大影响。具体来看，式 (1)中的控制变量包含人均实际GDP (pgdp)、按可比价格计算的GDP增速(rgd p)、人口规模 (hrp)、人口密度 (pd)以及城市开放程度 (dro)。其中，δ 为这组控制变量的系数矩阵。核心解释变量以及控制变量的数据说明与描述性统计具体见表1。除此之外，式 (1)中的ηi 和ϑt 分别表示城市固定效应和时间固定效应，εit 为随机扰动项。
(二)样本选取与数据来源
本文选取290个地级市① 考虑到直辖市与计划单列市具有省一级的经济管理权限，并且其主要与中央政府进行财政收支权责划分。因此，直辖市与计划单列市与我国其他地级市不具有可比性。(包含自治州，暂不包含直辖市和计划单列市以及西藏所属各市、地区)2009—2017年的相关数据作为实证分析的数据基础。在样本的采集过程中，本文在充分考虑数据获取的难易程度以及获取渠道的有限性等一系列问题的基础上，尽可能地将各省所辖地级市的数据纳入模型分析中来，以便于避免或减轻样本选择性偏误对本文实证估计结果的影响。在此基础上，本文给出了具体的样本分布(见表2)。
表1 变量说明与描述性统计

表2 地级市样本分布

资料来源:根据各省份行政区划整理得出。
由表2可知，虽然本文所选取的地级市个数占所属省辖市的比重最低为40%，但整体而言，本文所选地级市样本数占相应省份地级市总数的比重均值为87%，中位数为100%。因此，本文所选取的样本基本可以有效涵盖我国绝大部分地级市，所选取的数据能够保证实证分析结果的可靠性。
在数据来源上，本文所使用的数据主要来自《中国城市统计年鉴》 《中国区域经济统计年鉴》《安徽统计年鉴》《福建统计年鉴》等地方年鉴和各省份预决算信息公开平台、政府统计公报等。
四、实证分析与检验
(一)基准回归估计结果
考虑到本文式 (1)为动态面板模型，这种模型会因解释变量包含被解释变量的滞后一期值而造成传统的面板OLS估计以及固定效应估计均不能够有效地解决被解释变量滞后一期值与随机扰动项相关的内生性问题，进而导致估计结果有偏且非一致。然而，差分GMM 估计法与系统GMM 估计法则可以弥补上述方法的缺陷，缓解内生性问题对估计结果的不利影响。但值得注意的是，差分GMM 估计方法所使用的工具变量往往是弱工具变量，工具变量的这一特征将导致估计量的小样本性质较差，基于大样本理论的统计推断失效。在此基础上，考虑到系统GMM 估计方法在差分GMM估计方法的基础上增加了可用工具变量的数量并能够在一定程度上克服差分GMM 估计方法所存在的弱工具变量问题。为此，本文使用系统GMM估计方法并运用异方差—序列相关稳健型标准误对式(1)进行实证分析。
在实证估计中，解释变量是内生变量还是外生变量会直接影响系统GMM 估计量的有效性、变量估计结果的一致性与无偏性。为严谨起见，本文仅仅将式 (1)中的时间虚拟变量视为严格外生，而将其他解释变量看成非严格外生变量。考虑到财政压力与政府竞争为本文主要研究对象，同时也是式(1)中的核心解释变量，笔者详细分析了财政压力、政府竞争和民生支出偏向之间的相关关系。本文发现:一方面，财政压力的增加可能会挤占地方政府对民生类支出项目的投入力度，而民生类支出的增加也可能会进一步加大地方政府的财政收支缺口，增加地方财政压力；另一方面，政府间的竞争越激烈，地方政府则具有更高的热情和动机将既有财政收入大力投入到基础设施建设等投资类支出而非民生类支出上，以便于提高其在横向竞争中的竞争优势。与之相反，在既有财政支出规模下，民生类支出的增加会挤占基础设施等投资类支出，因而降低地方政府的横向竞争能力。基于此，本文认为财政压力与政府竞争均与民生支出存在反向因果关系。由此，本文将二者均设置为内生变量并用滞后二期至四期的财政压力与政府竞争分别作为它们当期值的工具变量，而将人均实际GDP (pgdp)、按可比价格计算的GDP 增速 (rgdp)、人口规模(hrp)、人口密度 (pd)以及城市开放程度(dro)设定为先决变量并用滞后一期至三期值作为其当期值的工具变量。在此基础上，运用Sargan 检验来检查式(1)中的模型设定、变量设定是否合理；利用二阶序列相关检验以验证干扰项是否存在序列相关性。具体估计结果见表3。
表3 动态面板基准回归估计结果

注:*，**和***分别表示在10%，5%和1%水平上显著；回归系数括号内为标准误。下表同。
需要说明的是，表3中的列(1)与列(2)分别呈现了加入财政压力与政府竞争交互项前后的实证估计结果。整体、系统地看待表3 中的列 (1)和列(2)可知，二阶序列相关检验 (AR (2))结果均接受干扰项不存在二阶序列相关的原假设，由此说明式 (1)中的干扰项不存在序列相关；Sargan检验的p 值均大于0.1，说明本文所选工具变量为合理工具变量的原假设，式 (1)在结构设定以及工具变量选取上均较为合理。因变量滞后一期值对当期值在1%的显著性水平上具有正向影响，表明前一年的民生支出占比在概率上每增加1个单位，当年民生支出占比在概率上就增加0.411个单位；反之，则减少0.411个单位。这说明地方政府的民生支出偏向具有一定的惯性，这种惯性使前一期地方政府民生支出占比提高或降低将不利于当期民生支出占比的灵活、动态调整。人均实际GDP以及GDP增速与民生支出占比在1%的显著性水平上呈负相关关系，充分体现了地方政府为经济增长而扭曲公共支出结构的理性行为。城市开放程度、人口规模、人口密度与民生支出占比则不具有显著相关性。
就核心解释变量而言，由列 (1)可知，在未加入财政压力与政府竞争交互项之前，财政压力与政府竞争均对民生支出占比有反向影响。但是，无论从显著性水平还是从估计系数上看，政府竞争对民生支出占比的作用程度均不如财政压力。具体而言，在1%的显著性水平上，财政压力对民生支出占比的估计系数为-0.193，而政府竞争对民生支出占比的估计系数为-0.053，其仅在10%的显著性水平上显著。也就是说，财政压力和政府竞争每增加1个单位，民生支出占比就会在概率上分别下降0.193个单位和0.053个单位。由此本文发现，政府竞争虽然对民生支出偏向起反向作用，但是这种作用是极其微弱的，而财政压力才是导致地方政府民生支出偏向下降的主要原因。该结果基本支持本文假说1和假说2。
进一步来看，在引入财政压力与政府竞争交互项的同时，本文对二者进行了中心化处理，以减轻多重共线性对本文估计结果的影响。由列 (2)可知，当加入交互项后，财政压力的估计系数增幅较小，仅为13.99%。政府竞争对民生支出占比的估计结果无论是从显著性水平还是从估计系数上看，变动幅度均较大，其估计系数由在10%水平上显著变为在1%的显著性水平上显著，显著性明显增强。估计系数也由原来的-0.053 变为-0.105，增幅为98.11%。交互项的估计系数则在1%的显著性水平上显著为-0.554。政府竞争与交互项的联合显著性检验则在1%的显著性水平上显著。由此说明，财政压力能够在概率上显著提升政府竞争对民生支出占比的反向作用程度。
具体分析可知，在政府竞争和财政压力分别为0.081和0.141的均值处，财政压力、政府竞争每增加1个单位则民生支出占比在概率上就分别减少0.220个单位和0.105个单位。当财政压力每增加1个单位时，政府竞争对民生支出占比的反向影响在概率上为-(0.105+0.554)；当财政压力小于均值0.141时，政府竞争对民生支出占比的反向作用程度削弱；然而，当财政压力大于0.141时，政府竞争对民生支出占比的反向作用程度增强。基于此，本文认为相较于政府竞争而言，财政压力才是影响地方政府民生支出偏向的主要因素；政府竞争对地方政府民生支出偏向的影响程度较低，这种影响程度只有在财政压力的调节下，才会明显增强。该结果基本支持了本文假说2与假说3。
(二)分类回归分析
上文考察了财政压力、政府竞争对地方政府民生支出偏向的影响。那么，这种影响分别在教育、医疗卫生以及社会保障与就业支出上又会有何种表现，这是本文需要进一步考察的内容。为此，本文分别将教育支出、医疗卫生支出以及社会保障与就业支出占一般公共预算支出的比重作为被解释变量重新对式(1)进行回归估计，估计结果见表4。
由表4可知，整体而言，因变量的滞后项对其当期值均具有较为显著的正向影响；财政压力对于教育、医疗卫生以及社会保障与就业支出占比均具有显著的负向影响。具体而言，由列 (1)～列(3)可知，财政压力对教育、医疗卫生以及社会保障与就业这三项支出占比的影响显著为负；政府竞争则对这三项支出占比的系数估计结果不显著。说明在不考虑财政压力对政府竞争的调节作用时，政府竞争不会显著影响地方政府在教育、医疗卫生以及社会保障与就业支出上的投入力度。
表4 分类回归分析估计结果

进一步来看，政府竞争与交互项的联合显著性在1% 的显著性水平上显著 (见列 (4)～列(6))。这说明政府竞争对教育、医疗卫生以及社会保障与就业支出占比不具有直接效应；当考虑财政压力对政府竞争的调节作用时，政府竞争才间接影响上述三项支出。
(三)异质性分析
考虑到我国地区间经济发展水平差异较大，地方政府的民生支出偏向程度可能也会因此而不同。为此，本文进一步考察基于不同经济发展水平下的财政压力和政府竞争对地方政府民生支出偏向的影响情况。因而，本文将人均实际GDP 小于并等于样本中位数的地级市作为较低经济发展水平组，反之则作为较高经济发展水平组(贾俊雪等，2016)。在此基础上对这两组样本进行重新估计，估计结果见表5。
表5 异质性分析回归结果

由表5中的列(1)和列(2)可知，在高经济发展水平组，财政压力对民生支出占比的影响程度远高于低经济发展水平组；政府竞争对民生支出占比的估计系数仅在高经济发展水平组显著，这说明经济发展水平相对较低的地区本身就在横向政府竞争中处于弱势地位，为此它们更有可能具有较低的政府竞争努力程度或选择放弃竞争，进而使政府竞争本身对地方政府民生支出偏向的影响不显著。该结论基本与傅勇和张晏(2007)的观点相一致。
由表5中列(3)和列(4)可知，政府竞争与交互项的联合显著性检验在1%的显著性水平上显著；财政压力对民生支出占比的估计系数基本未发生较大的变动。在低经济发展水平组，政府竞争和交互项均不具有显著性，但由二者通过联合显著性检验的特征事实可知，政府竞争对民生支出投入力度的作用程度依赖于地方财政压力。在高经济发展水平组，交互项的回归系数在10%的显著性水平上显著，表明在财政压力均值处，政府竞争强度每提高1 个单位，民生支出占比就在概率上下降0.089个单位；同时也说明随着地方财政压力的逐渐增加，地方政府会为职务晋升而开展更为激烈的政府竞争，民生支出投入力度因此进一步下降。
(四)政策影响分析及稳健性检验
2014年以来，我国经济面临较大的下行压力，2014年的GDP增速创下了1990年以来的最低值。这从侧面表明我国经济从过去的高速增长进入高质量增长的新常态。为此，早在2013年11月上旬，党的十八届三中全会《决定》就要求加快转变政府职能，改变以往以GDP 增速作为考核政府政绩的主要指标，力图减轻经济增长激励对地方政府支出行为的直接影响。紧接着，中央经济工作会议提出2014年的经济工作任务主要围绕 “稳增长、调结构、促改革、惠民生”展开。可以说从2014年至今，保持经济平稳增长、提高民生支出的普惠性已经成为这一阶段政府工作的主要任务。为此，本文以2014 年作为时间节点，引入虚拟变量dum 以及虚拟变量与政府竞争的交互项(comp×dum)，重点分析多任务导向下，政府竞争与民生支出偏向间的相关关系，具体回归结果见表6中的列 (1)。
由表6 的列 (1)可知，相较于2009—2013年，2014年之后政府竞争对民生支出占比的负向影响程度进一步增强。具体表现为政府竞争强度每提高1个单位，政府竞争对民生支出占比的负向影响程度就会在概率上多增加0.02个单位。这说明地方政府在执行中央布置的经济工作任务时，更倾向于执行容易量化、短期成效显著的工作任务，自动忽视或轻视不易量化、见效缓慢的民生支出任务。与此同时，经济下行压力可能会放缓财政收入增速和增幅，使得地方政府在激烈的经济竞争中将有限的财政资金优先用在基础设施投资上，牺牲更多的民生投入。总的来说，民生支出在短期内难以促进经济增长、民生指标难以量化都决定了地方政府在 “稳增长与惠民生”的双向选择中偏向稳增长。
为了确保估计结果的稳健性，本文将样本中的副省会城市剔除并以人均实际GDP为依据对样本进行1%的缩尾处理。在此基础上，重新估计式 (1)，估计结果见表6中的列 (2)～列 (3)。根据估计结果可知，稳健性检验估计结果与基准回归估计结果相似，说明本文研究结果基本稳健。
表6 政策影响分析及稳健性检验回归估计结果

五、结论及建议
地方政府作为中央决策的主要执行者，其支出偏向直接影响中央决策在地方执行层面的落实效果。自分税制财政管理体制改革以来，地方政府“重视基础设施建设，轻视民生支出”所引发的财政支出结构扭曲正得到学术界的广泛关注，相关研究成果也层出不穷。在此背景下，本文以近年来我国积极倡导与实行的事权与支出责任划分改革为切入点，重点考察财政压力、政府竞争对地方政府民生支出偏向的影响，力图从政府主观行为动机入手来探索事权与支出责任划分改革持续稳定推进、合理有效落实的重要途径。
为了分析财政压力、政府竞争与地方政府民生支出偏向之间所具有的相关关系，本文运用系统GMM 估计方法，使用异方差-序列相关稳健型标准误对290个地级市2009—2017年的数据进行实证分析。分析结果表明:其一，相较于政府竞争而言，财政压力才是降低地方政府民生支出偏向的主要原因；财政压力对政府竞争具有调节作用，政府竞争对民生支出偏向的反向作用程度显著依赖于财政压力；政府竞争对教育、医疗卫生、社会保障与就业支出偏向不具有直接效应，其在财政压力的调节作用下间接影响上述三项支出。其二，经济发展水平越低，政府竞争与民生支出偏向之间的相关关系越不显著。具体而言，经济发展水平较低的地区，其地方政府的竞争努力程度较低，此时政府竞争对民生支出占比不具有直接效应；当经济发展水平较高时，地方政府的竞争努力及激烈程度均较高，此时政府竞争显著影响民生支出占比。其三，在执行多任务导向型的中央决策时，地方政府具有较为明显的自我选择倾向。基于此，本文提出如下几点建议。
一是优化地方政府政治升迁考核与监督约束机制。为防止地方政府在经济增长与民生改善之间进行抉择，可以寻找实现经济增长与民生改善彼此融合、不可分割的相关指标，并将其重新纳入地方政府特别是市、县级政府的政治升迁考核体系中。与此同时，建立严格的地方政府预算监督约束机制，实时、动态监督地方政府预算编制、预算执行以及决算全过程。
二是合理确定地方政府间权责安排。在界定和明确政府间权责关系及权责安排时，应当以充分发挥省级政府中观调控、协调与调控省域内公共服务的供给决策与执行的优势，以有效利用基层政府贴近辖区居民并具有便利获取信息的特点为出发点，进而合理、高效地安排与调整地方上下级政府间的财权、事权与支出责任，保障各省份内部政府间权责关系的基本协调与匹配(孙开和张磊，2019)。
三是建立地方政府财力动态保障与预警机制。考虑到自分税制财政管理体制改革以来，地方政府逐渐增加的财政压力是导致其支出结构扭曲的重要原因，为此，可以建立一套财力动态保障与预警机制。该机制可以实现实时评估、调整以及控制地方政府的财政收入和支出，当地方财政收支缺口较大时，该机制会及时发出预警信号并提出应对方案，确保地方财政收支的合理、高效配置。
四是优化转移支付制度，充分发挥专项转移支付在引导地方政府支出偏向中的独特优势。转移支付制度对于实现基本公共服务均等化具有重要的、不可替代的作用。特别是专项转移支付所具有的专款专用的特点，则有利于引导地方政府将财政资金适度投向民生领域。为此，在专项转移支付资金的设计与使用过程中，可以更加突出其在民生支出中的导向性作用，引导地方政府加大民生投入力度。
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RESEARCH ON GOVERNMENT COMPETITION，FISCAL PRESSURE AND ITS REGULATION——From the Perspective of Local Government Fiscal Expenditure Bias
SUN Kai ZHANG Lei
(Dongbei University of Finance and Economics)
Abstract:This paper takes the reform of inter-governmental power and expenditure responsibility as the starting point.Based on the panel data of prefecture-level cities in 2009-2017，the system GMM estimation method is used to examine the correlation between fiscal pressure，government competition and local government's people's livelihood expenditure bias.The empirical analysis shows that fiscal pressure is the main reason for lowering the local government's people's livelihood expenditure bias compared with government competition.Fiscal pressure has a regulatory effect on government competition，and the degree of reversed effect of government competition on people's livelihood expenditure bias depends significantly on fiscal pressure.Government competition has no direct effect on education，health care，social security and employment expenditure bias，but indirectly affects the above three expenditures under the adjustment of fiscal pressure.The lower the level of economic development，the less relevant the relationship between government competition and people's livelihood expenditure bias.When implementing multi-task-oriented central decision-making，local governments have a clear tendency to self-select.
Key words:power and expenditure responsibility；financial pressure；government competition；people's livelihood expenditure bias