脱贫攻坚与乡村振兴的统筹衔接:形势任务与战略转型

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脱贫攻坚与乡村振兴的统筹衔接:形势任务与战略转型
高 强
[摘要] 全面建成小康社会之后，中国的贫困状况和发展条件都将发生重大变化。实施乡村振兴战略，将为2020年之后接续推动长效减贫提供重要支撑。中国的脱贫攻坚与乡村振兴战略有其丰厚的理论基础，彰显了政治优势与制度优势，呈现出多元化、综合性、实践论等理论特性。中国不仅把贫困治理作为政治任务，还把乡村振兴作为政府责任，并将脱贫攻坚与乡村振兴纳入国家治理的长期战略，丰富和发展了人类反贫困理论和发展理论。在乡村振兴战略背景下，促进贫困治理全面转型，需要继续保持和发挥制度优势，从多维扶贫、城乡扶贫、制度扶贫、社会扶贫四个战略重点出发，对现有扶贫政策进行微观调适，构建与乡村振兴战略相融合的减贫政策框架，形成农业农村优先发展的体制机制，接续推动乡村全面振兴。
[关键词] 脱贫攻坚；乡村振兴；农业农村现代化；相对贫困
减贫是一个永恒的课题，世界上每个国家或地区都不得不应对贫困现象。长期以来，关于贫困的理解存在个体论和社会论两个主要理论流派，对贫困的认知也有个体性贫困(1)Edward Royce.Poverty and Power：A Structural Perspective on American Inequality.Washington，D.C.：Rowman & Littlefield Publishers，Inc.，2009，pp.13-15.和结构性贫困(2)讷克斯：《不发达国家的资本形成问题》，北京，商务印书馆，1966。两类观点。随着经济社会的发展，学术界对贫困的认识经历了由狭义的经济视角转变为广义的经济、社会、政治、文化等多元视角的过程，相应地，贫困研究也演化出过程性贫困、互动性贫困和行动性贫困等多种类型。早期的经济学家认为，经济增长是缓解贫困的决定性因素，是推动持续减贫的主要力量。(3)Besley，T.，Burgess，R.“Halving Global Poverty”.Journal of Economic Perspectives，2003，17(3)：3-22.近二十年的研究表明，经济增长在一定程度上可以缓解贫困，但也带来收入差距持续扩大等新的发展问题，不可避免地加剧了相对贫困。艾尔泽·厄延指出：“经济增长的一种结果，不如说是目标，仍然是收入分配差距的加大。经济增长使部分人口获得了好处，但同时无论从绝对意义上还是从相对意义上看，它也加剧了贫困的程度”。(4)艾尔泽·厄延：《减少贫困的政治》，载《国际社会科学杂志》(中文版)，2000(4)。中国的减贫经验在于，一方面采取了有利于穷人的经济增长模式，另一方面持续推动农业转型升级。(5)李小云：《中国减贫的实践与经验：政府作用的有效发挥》，载《财经问题研究》，2020(9)。但正如阿玛蒂亚·森所指出的：“改革前中国的经济发展在消除贫困方面比现在要更为明显……但是，中国经济增长在消除贫困方面，尽管还是很明显，但已经相对减弱了”。(6)阿玛蒂亚· 森：《评估不平等和贫困的概念性挑战》，载《经济学季刊》，2003(2)。这也是党的十八大以来，中国将脱贫攻坚上升到国家治理的战略高度，采取超常规手段消除绝对贫困的重要原因。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，并将其作为决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手，是实现农业农村现代化的总指引，也是巩固脱贫攻坚成果、推动持续减贫的制度性保障。现阶段，中国正处于脱贫攻坚与乡村振兴“两大战略”的历史交汇期和政策叠加期。脱贫攻坚与乡村振兴都着眼于解决“三农”问题，从产业发展、移民搬迁、基础设施改善、乡村治理、民生保障以及体制机制构建等方面做出制度安排。(7)高强：《脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的逻辑关系及政策安排》，载《南京农业大学学报》(社会科学版)，2019(5)。2020年中央一号文件提出，要“加强解决相对贫困问题顶层设计，纳入实施乡村振兴战略统筹安排。抓紧研究制定脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接的意见”。从目前来看，无论是政策层面、学术层面，还是实务工作层面，对于促进脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接已经达成了高度共识。站在新的历史节点上，需要从理论层面辨析和廓清脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的学理基础，科学研判乡村振兴背景下的扶贫工作形势与任务，推动减贫战略转型，为巩固脱贫成果防止返贫、接续推动乡村全面振兴奠定基础。
一、脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的理论阐释
党的十五大报告首次提出“两个一百年”奋斗目标，党的十八大报告进行了重申，党的十九大报告又进行了更为详细的阐述，并指明了目标实现的时间表和路线图，即到2020年全面建成小康社会和2050年全面建成社会主义现代化强国。全面小康的核心要义在于惠及十几亿人口、覆盖城乡，涉及经济、政治、社会、文化和生态建设，有其丰厚的理论基础。目前，学术界和实践界对脱贫攻坚与乡村振兴要不要衔接、怎么衔接、其内在逻辑关系如何等问题的关注是足够的，但对于两者统筹衔接的理论源头梳理还有欠缺，需要予以关注。
(一)脱贫攻坚、乡村振兴与反贫困理论
人们对贫困问题的研究由来已久，如马尔萨斯的人口理论以及马克思主义具有鲜明阶级特征的反贫困思想等，都蕴含着人类对贫困问题的早期探索。20世纪70年代以来，以缪尔达尔、刘易斯、森等为代表的西方经济学家提出了收入贫困、文化贫困、能力贫困等诸多理论，随后又产生了社会排斥论、空间决定论和多维贫困论等多种流派。但从总体上看，关于贫困问题的认知基础主要囿于功利主义和平等主义两类观念，进而形成了个人主义反贫困与结构主义反贫困两种路径。个人主义反贫困理论强调激发“贫困者”个人的主体性，主要依靠个人努力来摆脱贫困。国家在再分配方面只能有限介入或者不干预，而将更多的精力用于市场秩序维护与产权保护。(8)Lawrence Bobo.“Social Responsibility，Individualism，and Redistributive Policies”.Sociological Forum，1991，6(1)：71-92.与此相对应的经济解释是涓滴效应理论。该理论强调经济增长是减贫的主要动力，不需要对贫困群体予以特殊优待，而是由先发展起来的群体通过市场机制传导带动贫困者发展。改革开放以来，中国农业农村经济发展依靠“包”(推行家庭承包经营)、“转”(促进农村劳动力转移就业)、“提”(提高农产品收购价格)、“补”(实行农业生产补贴)的强力推动，迅速提高了农民收入，取得了举世瞩目的减贫成就。按照2011年标准，1985年到2012年中国大约实现了将近7亿农村人口脱贫。然而，不可否认的是，依靠“包”“转”“提”“补”等传统动能已难以支撑贫困人口继续减少，而城乡间绝对收入差距又呈现出逐步扩大趋势。从扶贫成绩看，2011年全国脱贫人数为4 329万人，2012年为2 339万人，2013年为1 650万人，2014年进一步下降到1 232万人，这表明脱贫攻坚难度越来越大。特别是对于深度贫困地区的贫困群众而言，不仅所处地理位置偏远、自然生态条件较差、区域生计系统脆弱(9)Daimon，T.“The Spatial Dimension of Welfare and Poverty: Lessons from a Regional Targeting Programme in Indonesia”.Asian Economic Journal，2001,15(4): 345-367.，而且在社会资源获取分配等方面的机会与能力不足，难以通过与外部环境的有效互动获得持续性发展或整体性提升(10)Amartya Sen.Development as Freedom.Oxford：Oxford University Press，1999.，呈现出多维度贫困与结构性贫困交织等特征(11)Alire，C.A.“Word-of-Mouth Marketing: Abandoning the Academic Library Ivory Tower”.New Library World，2007，108(11/12)：545-551.。与改革开放初期的农村普遍性贫困不同，单纯依靠经济增长拉动的“大水漫灌”式扶贫难以取得预期脱贫效果，甚至反而会导致贫富分化问题越来越严重。
结构主义反贫困理论强调国家干预、政府动员与再分配，提倡实施有利于抑制社会分化的普遍性社会政策(12)Khoo Boo Teik.Policy Regimes and the Political Economy of Poverty Reduction in Malaysia.Houndmills,Basingstoke,Hampshire New York:Palgrave Macmillan，2012，p17.，比如社会救助、转移支付、健康支持等。以舒尔茨为代表的经济学家提出了著名的“贫困且有效率”命题。他认为，农户之所以贫困，是由于缺乏知识、技术与高质量的投入。只要增加农户的知识、推广先进技术，提高他们的人力资本，并提升其自主发展能力，就可以实现脱贫。这种观点认为，必须将外部干预与能力提升结合起来，并促进反贫困主体和路径多元化。从2012年开始，中国开始转变扶贫观念，将促进区域开发与农村发展的面上扶贫举措转向针对贫困人口精准施策。2013年，习近平总书记在十八洞村考察时首次提出“精准扶贫”思想，扶贫政策开始转向精细化管理与精准化扶持。2015年，中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，正式将精准扶贫、精准脱贫作为基本方略。由于贫困问题具有多维性的特点，致贫原因也呈现区域性、综合性等特征，不仅表现为贫困群众低收入，还表现为区域发展条件差和公共服务落后等多个方面。因此，推动长效减贫并在此基础上实现乡村振兴，必须加快推进贫困地区经济社会发展，在区域发展中带动扶贫开发，以扶贫开发推动区域发展，确保扶贫开发与经济社会发展相互促进。这正是脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的反贫困理论基础。
(二)脱贫攻坚、乡村振兴与农村发展理论
发展问题是经济学研究的核心主题，而农村发展理论又始终与贫困问题研究相伴相随。扶贫开发本身也是发展的重要内容，是推动发展的重要举措。纳克斯的“贫困恶性循环”理论和纳尔逊的“低水平均衡陷阱”理论都认为，经济贫困在没有外力推动下是一种高度稳定的均衡现象，其中资源资产对于反贫困至关重要。随着新制度经济学的兴起，贫困问题、发展问题又与制度建设紧密联系起来。该理论进一步沿袭发展主义思维，强调制度是决定经济绩效的核心因素，要求以产权制度和要素市场化配置为主线全面推进制度变革，在城乡融合互动中打通要素配置通道。以家庭承包制的实施和不断完善为主线的中国农村经济体制改革，总的理论依据是历史唯物主义基本原理和“初级阶段理论”(13)黄少安：《改革开放 40 年中国农村发展战略的阶段性演变及其理论总结》，载《经济研究》，2018(12)。，但在土地制度改革、乡镇企业改制、集体产权制度改革等方面又无不与科斯的产权理论和诺斯的经济增长理论相互印证。与新古典经济学与新制度经济学的“理性小农”不同，以恰亚诺夫为代表的“生存小农”等实体主义学派注重村社理性、乡土价值，否定“去小农化”，而是提倡发展乡村产业，实现小农户与现代农业有机衔接。(14)A.恰亚诺夫：《农民经济组织》，266页，北京，中央编译出版社，1996。在贫困治理方面，实体主义主张通过“纵向一体化”，加快推动农村一、二、三产业融合发展，让贫困户更多分享农业全产业链和价值链的增值收益。在乡村建设方面，实体主义则强调延续乡土文化、保护乡村价值、优化乡村治理，打造新型乡村共同体。还有学者将适用于减贫和可持续发展领域的生计框架视为乡村振兴的底线思维，提出乡村的全面振兴将最大限度地提升农民的整体生存水平。(15)叶敬忠、张明皓、豆书龙：《乡村振兴的多元理论视角》，载《社会科学战线》，2019(11)。
改革开放以来，中国实施大规模扶贫开发行动，从改革农村经济体制，实施包容性增长带动农村人口减贫，到依靠工业化、城镇化，实施区域发展战略等推动中西部地区脱贫，再到通过实施精准扶贫、精准脱贫方略，将区域开发与精准帮扶相结合，消除农村绝对贫困。中国的扶贫实践和模式既以相关贫困理论与农村发展理论为基础，又不完全拘泥于任何一种理论流派，其开创的抓党建促脱贫制度、驻村工作队制度、东西部扶贫协作与对口支援制度、建档立卡制度以及社会大扶贫制度，呈现出多元化、综合性、实践论等理论特性。中国不仅把贫困治理作为政治任务，还把乡村振兴作为政府责任，并将脱贫攻坚与乡村振兴纳入国家治理的长期战略(16)王雨磊、苏杨：《中国的脱贫奇迹何以造就？——中国扶贫的精准行政模式及其国家治理体制基础》，载《管理世界》，2020(4)。，丰富和发展了人类反贫困理论和发展理论，也为脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接奠定了制度基础。
二、脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接面临新形势新挑战
全面建成小康社会后，中国将开启社会主义现代化强国建设新征程。研究新时期农村减贫任务，推动乡村全面振兴，必须分析研判当前形势，准确把握未来走势，深入考察脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接面临的挑战。
(一)脱贫攻坚取得决定性成就
经过多年大规模投入和持续攻坚，中国脱贫攻坚已经取得决定性成就，进入决战决胜的最后关口。近年来，中国贫困地区农村居民人均可支配收入增速持续高于全国农村经济增速，贫困人口显著减少。截至2019年底，农村贫困人口累计减少9 500多万人，平均每年减贫1 300万人以上，770个贫困县已经或拟摘帽退出。(17)数据来源：《抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康——中央农办主任、农业农村部部长韩长赋就2020年中央一号文件答记者问》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2020-02/05/content_5474917.html。目前，全国仅有52个贫困县近300万建档立卡贫困人口没有脱贫，其中有88个村贫困人口超过1 000人，有1 025个村贫困发生率超过10%。(18)数据来源：《国务院扶贫开发领导小组印发关于开展挂牌督战工作的指导意见的通知》，国务院扶贫办网站，http://www.cpad.gov.cn/art/2020/2/18/art_50_111823.html。另据国家统计局全国农村贫困监测调查，按现行国家农村贫困标准测算，2019年末全国农村有贫困人口551万人，比上年末减少1 109万人，下降66.8%；贫困发生率0.6%，比上年下降1.1个百分点。分省看，2019年各省贫困发生率普遍下降至2.2%及以下。其中，贫困发生率在1%～2.2%的省份有广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、新疆7个省(自治区)。(19)数据来源：《方晓丹：2019年全国农村贫困人口减少1 109万人》，国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/202001/t20200123_1724700.html。说明：此处的551万贫困人口是国家统计局根据住户抽样调查推算的贫困人口规模，而300万为建档立卡贫困人口。
尽管深度贫困地区尚未脱贫的人口总体数量已经不多，但致贫原因复杂，不仅收入水平低下，更体现为基本可行能力的缺失，单纯增加这些贫困群体的收入并不一定能改变他们的贫困状况。这也是为什么中国贫困人口大幅减少，但各级政府的政策、资金、项目、举措力度不减的重要原因。(20)2019年，全国有过万亿元扶贫资金投向贫困地区县、乡、村，2020年各级政府将继续增加财政扶贫资金投入。2020年突如其来的新冠肺炎疫情导致贫困地区产业发展受阻、部分扶贫项目建设延期、扶贫车间停工停业、社会组织动员推进缓慢，一些地区出现农产品积压、贫困群众外出务工不畅、农民收入减少等现象。特别是随着打赢脱贫攻坚战时间节点的临近，返贫现象值得高度重视。已脱贫人口返贫，不仅浪费扶贫资源，降低脱贫效率，如果不加以防范还有可能影响全面建成小康社会的质量。由于返贫现象具有区域性、群体性、反复性等特征，并表现为因灾因市场波动返贫、因大额支出返贫与因扶贫方式不当返贫等多种形式，需要加强政策衔接配合，将易返贫人口纳入乡村振兴战略框架予以统筹支持。
(二)乡村振兴开局起步顺利
近年来，乡村振兴战略各项政策密集出台，重大计划、重大项目、重大工程加快部署，粮食和重要农产品生产不断跃上新台阶，农业结构逐步优化，生产方式加快转变，物质技术装备水平极大改善，农村社会事业快速发展，城乡关系发生深刻变革，为推动贫困地区发展、实现共同富裕奠定了坚实基础。国家统计局数据显示，中国粮食总产量从1949年的11 318万吨增加到2019年的66 384万吨，增长了4.87倍。(21)国家统计局：《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html。随着城乡融合发展步伐加快，农村创新创业环境持续改善，新产业新业态新模式不断涌现。截至2019年12月，全国各类返乡入乡创新创业人员数量达到850万人，带动乡村就业超过3 400万人。另据监测数据显示，返乡入乡创新创业项目中有90%是联合或者合作创业，70%具有带动农民就业增收效果，40%带动农户脱贫。(22)农业农村部新闻办公室：《返乡入乡创新创业为乡村产业增强新活力》，http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/201912/t20191227_6333997.htm。目前，全国92%的贫困户参与到产业发展当中，67%的脱贫人口主要通过产业带动实现增收脱贫，脱贫基础更加巩固。(23)农业农村部新闻办公室：《返乡入乡创新创业为乡村产业增强新活力》，http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/201912/t20191227_6333997.htm。
党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署，并将其作为七大战略之一写入了党章。这充分体现了“三农”工作重中之重的战略地位，也是从制度层面把农业农村优先发展落到实处的保证，为接续推动长效减贫提供了新的重要支撑。近两年来，各地围绕实施乡村振兴战略这一总抓手，坚持农业农村优先发展总方针，立足打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会全局，全面深化农村改革，“三农”工作制度框架和政策体系更加完善。乡村振兴的全面推进，将促使乡村经历整体结构性变迁和功能价值重塑的过程，将更有效地解决不平衡不充分发展的问题，从而实现包括贫困人口在内的全体农村居民全面发展。(24)涂圣伟：《脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接：目标导向、重点领域与关键举措》，载《中国农村经济》，2020(8)。
(三)减贫振兴任重道远
尽管中国脱贫攻坚进展顺利，乡村振兴开局良好，但无论从长期还是短期看，农村工作仍面临严峻挑战。这些挑战既有经济层面的，又有非经济层面的；既表现为周期性、结构性问题，又表现为阶段性、突发性问题，诸如新冠肺炎疫情对脱贫攻坚产生的多重影响。当前，中国正处于调整优化经济结构、转变发展方式、激发增长新动能的攻关期，“三期”叠加效应愈发明显。今后一段时间，中国财政整体上面临减收增支压力，财政运行仍将处于“紧平衡”状态。(25)刘昆：《积极的财政政策要大力提质增效》，载《求是》，2020(4)。宏观经济内外部形势复杂严峻，国内消费抑制、投资不振、出口受阻，外部环境进一步趋紧，经济下行压力加大。这些因素都将给经济社会发展以及贫困地区农民持续增收带来负面影响，也会给扶贫政策、资金的稳定投入带来多重挑战。从扶贫工作自身看，脱贫“不充分”问题和脱贫成效“不平衡”问题仍然存在。贫困地区各项事业发展总体还处于探索起步阶段，自身发展能力弱的情况没有发生根本改变，可持续脱贫能力还不强。随着城镇化不断推进和人口老龄化速度不断加快，农民工群体、城镇低保人群、未来由于贫困线调整所形成的新贫困人口的贫困问题，将随着经济社会的转型发展尤其在2020年以后日益突出。(26)张琦、孔梅：《“十四五”时期我国的减贫目标及战略重点》，载《改革》，2019(11)。
绝对贫困基本消除之后，中国将进入解决相对贫困和深入实施乡村振兴战略的发展阶段。由于农村贫困人口生计的脆弱性、兜底保障的有限覆盖率以及贫困线的变动性，2020年现有扶贫标准下贫困人口全部脱贫目标的完成并不意味着农村贫困的终结。很多处于贫困线之上的农户虽未陷入贫困，但都会由于抵御风险能力不足而成为极容易落入贫困陷阱的潜在贫困人口。(27)李小云、许汉泽：《2020年后扶贫工作的若干思考》，载《国家行政学院学报》，2018(1)。只要城乡、区域、群体间发展不平衡不充分的问题没有解决，相对贫困问题就将长期存在。与绝对贫困相比，相对贫困具有人口基数大、贫困维度广、致贫风险高等特点，并在持续增收、多维贫困、内生动力、体制机制等方面面临诸多困难。(28)高强、孔祥智：《论相对贫困的内涵、特点难点及应对之策》，载《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)，2020(3)。有研究提出，按照国际上通用的测量方法，中国的相对贫困人口接近1.5亿。(29)李实：《从全面小康走向共同富裕的着力点》，载《中国党政干部论坛》，2020(2)。同时，中国现有农村贫困标准虽然能够满足消除绝对贫困的需要，但与发达国家相比差距还比较大，“两不愁、三保障”涵盖范围有限，从保障水平来看仍有提升空间。(30)叶兴庆、殷浩栋：《从消除绝对贫困到缓解相对贫困：中国减贫历程与2020年后的减贫战略》，载《改革》，2019(12)。这些特点及难点都决定了2020年以后我国农村的减贫振兴任务依然复杂而艰巨。
总体上看，脱贫攻坚和乡村振兴面临的挑战是严峻的，但基础是稳固的，机遇也是难得的。挑战主要表现在短期，而机遇体现在中长期。这种机遇正是减贫战略转型的重要机遇。从短期看，2020年新冠肺炎疫情冲击对扶贫政策的落实方式提出更高要求。(31)2020年2月12日国务院扶贫开发领导小组印发的《关于做好新冠肺炎疫情防控期间脱贫攻坚工作的通知(国开发〔2020〕3号)》，已经开始就各地疫情对脱贫攻坚的影响及应对举措等方面作出部署。从长期看，2020年以后中国扶贫领域的重点工作将发生历史性变化，减贫战略也要进行相应调整。长期因素和短期因素叠加共振，形成不可抗拒的“推拉力量”，将推动脱贫攻坚与乡村振兴“两大战略”加速融合。
三、2020年后中国的减贫新战略
新的贫困形势需要制定新的减贫目标，而实现新的减贫目标则需要顺应城乡发展规律，针对贫困问题新的表现形式及特征，立足乡村振兴顶层设计，调整优化减贫战略重点。
(一)乡村振兴战略下的减贫目标
近年来，中共中央、国务院先后出台《关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》等一系列文件，有力地保障了乡村振兴战略的扎实推进。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出，“把打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务，推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”同时，该规划还着眼长远，在“加快建立健全缓解相对贫困的政策体系和工作机制”“持续改善欠发达地区和其他地区相对贫困人口的发展条件”“研究建立促进群众稳定脱贫和防范返贫的长效机制”“探索统筹解决城乡贫困的政策措施”等方面提出明确要求。
根据中央统一部署，中国减贫战略的短期目标是保持既定安排部署不变，保持脱贫攻坚政策总体稳定，确保如期完成脱贫攻坚任务。同时，为巩固脱贫攻坚成果，要做到“脱贫不脱钩”，确保摘帽“四不摘”(32)2019年3月7日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议甘肃代表团审议时指出，“贫困县摘帽后，也不能马上撤摊子、甩包袱、歇歇脚，要继续完成剩余贫困人口脱贫问题，做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”。，并设定一个政策过渡期。聚焦现阶段的扶贫任务及特点，将政策过渡期定位于“十四五”时期比较符合实际，也有利于实现脱贫成果的常态化和持续化。适应新阶段新要求，中国长期减贫战略目标应确定为：通过创新扶贫方式和组织形式，推动扶贫工作由主要解决绝对贫困向缓解相对贫困转变，由主要解决农村贫困向统筹解决城乡贫困转变，建立缓解相对贫困的长效机制和城乡统一的减贫体制，促进贫困治理体系和治理能力现代化。
(二)2020年后的减贫战略重点
2020年以后，中国应根据国家综合实力和发展阶段的变化，制定新的国家贫困标准，聚焦深度贫困地区和欠发达地区等特定区域及“边缘”人口、进城农民工、留守老人妇女、残疾人等重点群体，把握多维扶贫、城乡扶贫、制度扶贫、社会扶贫四个战略重点，推动减贫战略全面转型。
一是多维扶贫。多维贫困主要指从多个社会福利特征指标来衡量贫困状况。多维贫困的本质是能力剥夺，表现为福利缺失。(33)阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，北京，中国人民大学出版社，2002。改革开放40多年来，中国的扶贫举措始终立足于在提高贫困群众收入的基础上，促进贫困群众和贫困地区医疗、教育、住房、饮水、文化等多个维度同步改善，不断提高贫困群众的生活质量和综合素质。2020年以后，教育、医疗、就业机会以及人口流动等方面的供给差异将成为引发新贫困的主要因素。推动减贫战略转型，需借鉴和发展多维贫困理论，构建适合中国国情的多维度贫困指标体系。要整合扶贫开发、农业农村、民政、教育、住建、交通、卫生、水利等涉农部门的资源和力量，更加重视贫困群众收入之外的福利改善，重点支持欠发达地区补齐发展短板，优先推动教育、医疗、文化、就业等公共服务向农村延伸、社会事业向重点群体覆盖，持续不断地改善低收入群体的发展环境和外部条件，提升组织化程度和市场化水平，激活低收入群体的内生动力，提高其自主发展能力。
二是城乡扶贫。中国目前没有明确的城市贫困线，也缺乏统一的城市减贫政策。(34)魏后凯：《2020年后中国减贫的新战略》，载《中州学刊》，2018(9)。随着中国统筹城乡发展、新型城镇化进程不断加快，大量进城农民工成为潜在的贫困群体。截至2019年末，全国农民工总量为29 077万人，比上年增长0.8%，其中，外出农民工有17 425万人，增长0.9%。(35)国家统计局：《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html。2020年以后，随着相对贫困和多维贫困理念的贯彻落实，扶贫对象已经不再是固定的特殊群体，而是涵盖城乡的整体性社会阶层。(36)白永秀、刘盼：《全面建成小康社会后我国城乡反贫困的特点、难点与重点》，载《改革》，2019(5)。推动减贫战略转型，需要在城乡融合发展体制机制和政策体系的框架下，根据城乡贫困群体结构和特点的变化，强化整体谋划、系统设计，将社会保障部门主导的城市救济、劳动支持政策与扶贫开发部门主导的农村扶贫举措进行整合，重点解决以进城农民工为代表的流动人口的贫困问题和以老年人、残障人士、困难职工和失业人口为主要构成的城镇贫困人口的贫困问题(37)陈志钢、毕洁颖、吴国宝、何晓军、王子妹一：《中国扶贫现状与演进以及2020年后的扶贫愿景和战略重点》，载《中国农村经济》，2019(1)。，在贫困协同治理中打破政策封闭性、提升发展包容性，形成城乡一体化的扶贫战略和格局。
三是制度扶贫。中国在数十年的扶贫开发实践中，不断优化乡村制度供给，逐步破除了造成贫困的制度性障碍。2020年后新的贫困格局和战略，需要培育综合性的治理结构，进行制度层面的建构，开展扶贫制度的供给侧改革(38)李小云、许汉泽：《2020年后扶贫工作的若干思考》，载《国家行政学院学报》，2018(1)。，用系统化的机制设计来巩固脱贫攻坚成果和防止返贫，用体系化的制度安排来促进持续增收。这是扶贫工作方式由集中作战转变为常态化推进的关键所在，也是缩小贫困治理实践中所面临的区域差异和城乡差距，避免部门、地区碎片化治理带来的低效率的要求，有利于更好地发挥利贫性增长的正效应。(39)孙久文、夏添：《中国扶贫战略与2020年后相对贫困线划定——基于理论、政策和数据的分析》，载《中国农村经济》，2019(10)。2020年以后，既要研究设计客观反映新贫困特点的指标体系，健全监测预警机制，及时将返贫人口和新发生贫困人口纳入帮扶范围，完善贫困对象识别评估和动态调整机制，又要加强缓解相对贫困问题的顶层设计，强化脱贫攻坚与乡村振兴在制度层面的耦合衔接。同时，还要加快扶贫开发法律制度建设，完善扶贫开发法律法规，确保长效减贫工作依法推进。
四是社会扶贫。社会扶贫虽然没有形成独立的理论体系，但广泛动员社会力量参与一直是中国扶贫工作的重要方针。改革开放40多年来，中国建立起以东西部扶贫协作、定点帮扶、企业帮扶、军队帮扶、社会组织和志愿者帮扶为主的社会扶贫体系，构建了政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。但从总体上看，打赢精准脱贫攻坚战，更多依靠的是政治动员和政府投入，社会资源动员不足，市场机制发挥不够。推动减贫战略转型，必须更加注重发挥社会扶贫的积极作用，大力开展消费扶贫、电商扶贫，积极创新扶贫方式，推广政府与社会资本合作、社会组织与企业合作等模式，进一步完善扶贫协作机制，拓展扶贫协作和对口支援等有效途径，引导志愿者和社会组织更好地发挥作用，构建以市场化为主导的整体帮扶体系。2020年以后，要充分利用先进的信息技术，打造更多专业化综合性服务平台，将贫困人口多元化需求和社会爱心资源精准对接，全面提升社会力量参与减贫工作的质量和效率。
四、接续推动全面脱贫与乡村全面振兴
接续推动全面脱贫与乡村全面振兴，需要在对脱贫攻坚与乡村振兴进行整体谋划和统筹设计的基础上，做好政策衔接、机制整合和工作统筹，优化创设一体化的减贫政策框架，构建农业农村优先发展的体制机制，推进乡村全面振兴。(40)高强、孔祥智：《论相对贫困的内涵、特点难点及应对之策》，载《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)，2020(3)。
(一)构建与乡村振兴相融合的减贫政策框架
(1)防止返贫类政策。巩固脱贫攻坚成果的前提和基础是防止返贫。防止返贫类政策主要是通过加强对不稳定脱贫户、高风险脱贫户、贫困边缘户等群体的动态监测，加强返贫机理研究，将能力提升、机会平等引入贫困测量，完善贫困标准和贫困户识别条件，建立防止返贫监测预警机制。同时，脱贫攻坚任务完成后，要继续加大投入，允许摘帽县在一定期限内整合涉农资金和扶贫资金，统筹用于解决非贫困村的基础设施和公共服务建设，支持脱贫户和非贫困户联动发展产业、实现就业。防止返贫，还要完善救助体系、引入保险机制，及时将返贫人口和新发生贫困人口纳入帮扶范围。
(2)兜底保障类政策。社会救助等兜底保障措施是实现稳定脱贫的最后防线。当前和未来较长时期，一些残障人士、孤寡老人、长期患病者等完全或部分丧失劳动能力以及部分教育文化水平低、缺乏生存技能的特殊群体，只能通过保障类政策脱贫。这部分群体既包括农村低收入人口，也包括城镇困难职工。新的减贫形势下，要更加注重综合实施保障性扶贫政策，统筹城乡救助工作，提升兜底保障水平，实现农村最低保障工作精细化管理，将短期扶助措施转变为综合保障长效帮扶机制，把符合条件的特殊群众全部纳入保障范围，确保老有所养、病有所医、残有所助、生活有兜底，织密筑牢民生保障网。
(3)产业就业类政策。产业兴旺是乡村振兴的基础，产业发展和就业转移是长效减贫的根基。产业就业类政策主要着眼于相对贫困基本面，针对有劳动能力和就业意愿的低收入人口，整合产业发展、就业服务、技能培训、创新创业、金融支农等政策，与乡村振兴战略业已明确的项目、工程相衔接，以此类政策为主，巩固脱贫攻坚成果。要把发展乡村产业作为核心任务，在产业培育的基础上促进产业升级，发挥好欠发达地区在特色品种、资源环境、劳动力等方面的优势，规划协调好区域产业布局和县域经济发展，打造一批特色产业就业基地，构建长效减贫增收机制。
(4)区域开发类政策。区域开发类政策是确保集中连片贫困地区脱贫成果可持续的关键。这类政策主要聚焦自然条件差、经济基础弱、返贫风险集中的欠发达地区，在一定时期内继续瞄准具有区域共性的突出问题和薄弱环节集中作战，将超常规举措与包容性增长战略结合起来。在实施过程中，主要综合运用产业帮扶、移民搬迁、绿色减贫等措施，推进农村土地综合整治、高标准农田建设、退耕还林、退牧还草、生态治理等重点工程，全面改善欠发达地区群众的生产生活条件，消除制约欠发达地区发展的外部约束。
(5)公共服务类政策。统筹城乡贫困治理需要以标准统一、制度并轨的城乡基本公共服务为保障。公共服务类政策主要通过补齐欠发达地区发展短板，加快交通、电力、网络、物流、信息等基础设施建设，推动城乡基础设施互联互通，强化教育、医疗卫生、社会保障等领域的城乡对接。这类政策既要注重逐步缩小城乡之间、区域之间的地区性差距，也要注重消除进城农民工与城镇职工、脱贫户与边缘户等不同群体之间的差别，逐步实现基本公共服务均等化。
(6)城乡改革类政策。巩固脱贫攻坚成果，促进长效减贫，必须把制度建设贯穿其中，打通要素双向自由流动通道，健全城乡融合体制机制和政策体系。城乡改革类政策主要应瞄准人口、土地、资金、农村产权和工商资本入乡等制度约束，通过联通城乡的系统性、整体性、协同性改革，破除现行体制机制的束缚，建立城乡人口迁徙制度、农村产权交易制度、城乡普惠金融制度等支柱性制度，健全农民持续增收体制机制，促进城乡经济多元化发展，逐步缩小城乡发展差距和居民生活水平差距。
(二)构建农业农村优先发展的体制机制
全面建成小康社会之后，农业农村现代化是推进全面现代化建设的优先项。坚持农业农村优先发展，既是实施乡村振兴战略的总方针，也是实现农村人口持续减贫增收的根本出路。接续推动全面脱贫与乡村全面振兴，必须坚持农业农村优先发展，把乡村发展摆在国家战略的重要位置。促进农业农村优先发展不仅适合中国国情农情，而且符合世界一般性发展规律。国外学者不仅认识到二元结构下要素错配会引发城乡发展不平衡问题，而且论证了农业发展和农村扶贫的相对重要性。根据制度经济学观点，市场体系不完善的国家普遍存在严重的城乡要素错配问题。有学者指出，农业是促进非农部门增长和增进整体经济福祉的引擎，农业农村优先发展可以对减少饥饿和贫困产生重要影响。(41)Prabhu Pingali.“Agricultural Growth and Economic Development: A View through the Globalization Lens”,Agricultural Economics，2007，37(s1)：1-12.实现农业农村优先发展，必须做到统筹兼顾，实现融合优先，借鉴脱贫攻坚有关做法，建立超常规的体制机制，促进基础设施建设、公共服务、人才配备、资金支持、要素配置等向农业农村倾斜，推动乡村充分发展和城乡平衡发展。(42)张红宇、陈良彪、胡振通：《构建农业农村优先发展体制机制和政策体系》，载《中国农村经济》，2019(12)。
(三)接续推动乡村全面振兴
全面建成小康社会目标实现后，要在保持脱贫攻坚工作总体稳定的基础上，以解决相对贫困为新起点，促进脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接，确保政策平稳过渡，将一系列“超常规”政策举措转换为常规性减贫机制，建立健全支持乡村振兴的政策体系，推动脱贫摘帽地区走向乡村全面振兴。具体而言，需要从政府与市场两个层面发力：政府调控层面，主要以稳定外部支持与投入机制为重点，建立一套缓解相对贫困的领导体制与工作机制；市场机制层面，主要以培育低收入群体的内生动力和发展能力为重点，充分调动其积极性和创造性，不断优化市场环境，提升要素市场化配置水平。(43)高强：《脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的逻辑关系及政策安排》，载《南京农业大学学报》(社会科学版)，2019(5)。
从发展路径看，要制定分类推进乡村振兴的实施方案，梯次有序地实现乡村全面振兴。东部发达地区要发挥引领示范作用，健全解决相对贫困的体制机制，加快促进城乡融合发展，在“十四五”期间率先基本实现农业农村现代化。中西部欠发达地区要以农村低收入人口为重点，统筹政府、市场和社会资源，切实健全和执行好返贫人口监测和低收入人口帮扶机制，加快培育农民群众的内生动力和发展能力，为实现乡村振兴奠定基础，确保到2035年基本实现农业农村现代化。革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片特困地区等深度贫困人口比较集中的地区要保持脱贫攻坚政策体系相对稳定，建立健全持续投入机制，确保到2050年如期实现农业农村现代化。
五、结论与建议
脱贫攻坚正引领贫困地区发生历史性转变，乡村振兴战略将成为接续推动贫困地区发展和重点人群缓解相对贫困的总体推力。无论是打赢脱贫攻坚战，还是实施乡村振兴战略，都是落实以人民为中心发展理念的重要体现，是适应新时代中国特色社会主义发展要求的根本选择。乡村振兴不是另起炉灶，而是在巩固脱贫攻坚成果的基础上向纵深推进。在全面建成小康社会之后，要将脱贫攻坚纳入乡村振兴战略统筹设计，以乡村振兴为统揽，以巩固脱贫攻坚成果为基石，使乡村振兴与脱贫攻坚有机衔接。
(一)统筹谋划长效减贫振兴政策
全面建成小康社会以后，需要根据脱贫攻坚形势的变化和乡村振兴战略的需求，进一步调整优化扶贫政策举措，将以脱贫攻坚统揽贫困地区经济社会发展全局转变为以乡村振兴统揽欠发达地区经济社会发展全局。“十四五”期间，中央农办和国务院扶贫办要共同牵头对攻坚期内中央和各地出台的一系列政策举措进行梳理和评估，在乡村振兴战略框架下加强减贫工作与产业、就业、金融、消费、区域、生态政策的协调。国家层面要尽快出台关于脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接的意见，以强化减贫与振兴等各类政策之间的协同配合。要指导各地整合优化政策资源，既要努力实现脱贫目标，也要谋划贫困乡村长远振兴。一些贫困县脱贫之后，经济社会发展仍然相对落后。应当继续把摘帽县作为乡村振兴的重点来抓，把延续的倾斜支持政策尽早明确下来，为贫困县实现乡村振兴提供持久动力。
(二)调整优化减贫振兴工作机制
随着贫困县逐步脱贫退出，调整优化扶贫工作机制已经显得十分迫切。要结合新的时代条件、减贫形势和乡村振兴战略要求，围绕统筹城乡贫困、相对贫困、全面振兴等新目标新任务，尽快明确2020年以后的扶贫工作机制和乡村振兴工作体系，研究设计减贫振兴责任落实与分解机制，优化职能定位与分工体系，建立一体化的减贫振兴工作机制。比如，针对贫困地区各类人才短缺、部分基层组织软弱涣散等突出问题，全国各地选派了大量机关干部驻村帮扶。据不完全统计，目前全国在岗的驻村干部仍有将近100万人。2020年以后，一些贫困地区要继续将驻村帮扶作为巩固基层基础的重要手段。调整优化减贫振兴工作机制，其中一项任务就是要调整驻村帮扶的工作重点、选派方式以及退出机制，把驻村工作队选派管理、建强基层组织、培养“经济带头人”等协同起来，将驻村工作队与贫困村产业指导员进行整合，组成一支乡村振兴指导员队伍。
(三)凝聚全社会减贫振兴动力
实现长效减贫振兴，既要做好政府主导与市场决定的衔接，也要做好外部支持与内生动力的衔接，特别是要注重凝聚全社会减贫振兴动力。要在继续强化党的领导、发挥政治优势和制度优势的基础上，更加注重市场配置资源的主导性作用，依靠全面深化城乡联动性、整体性与协同性改革，激活要素、激活主体与激活市场，逐步建立农民持续稳定增收和缓解相对贫困的长效机制。要进一步鼓励基层探索创新，推动“放管服”改革向纵深发展，充分发挥政府采购的支持作用，利用税收杠杆等政策工具，把社会力量减贫振兴的潜力充分挖掘出来，构建政府、市场、社会相互协作的发展格局。
(四)完善减贫振兴考核评价体系
全面建成小康社会以后，要研究制定城乡统筹、多元标准的减贫振兴考核评价体系。要总结近年来的脱贫攻坚考核评估工作，根据2020年以后长效减贫的内涵和特征，从国家层面完善相关考核评价和统计指标体系，实现城乡减贫一体化推进，将指标管理深度嵌入扶贫工作全过程。对一些地区出台的过于烦琐或形式主义色彩较浓的考核办法，应坚决予以纠正，并严禁多头考核、搭车考核。同时，要调整优化乡村振兴战略评价指标体系，加强指标运行监控，健全常态化监测机制，充分发挥第三方评估的作用，为各地推动乡村振兴提供科学权威的评价依据，切实发挥好考核评价“指挥棒”的导向作用。
Coordination and Convergence between Poverty Alleviation and Rural Revitalization:Situational Tasks and Strategical Transition
GAO Qiang
(Center for Rural Development Policy，College of Economics and Management，Nanjing Forestry University，Nanjing，Jiangsu 210037)
Abstract:Upon the completion of building a moderately prosperous society in all respects,China will see significant changes in poverty situation and development opportunities.The implementation of the rural revitalization strategy has laid a solid foundation for advancing long-term poverty reduction after 2020.The poverty alleviation and rural revitalization strategy of China has its rich theoretical foundation,which demonstrates political and institutional advantages,and presents the theoretical characteristics of pluralism,comprehensiveness,and practicality.China not only regards poverty governance as a political task,but also takes rural revitalization as a government responsibility,and incorporates poverty alleviation and rural revitalization into its long-term national governance strategy,which has enriched and developed human anti-poverty theory and development theory.In the context of the rural revitalization strategy,to promote an all-round transformation of the poverty governance,it is necessary to continue to maintain and give full play to the advantages of the system.Starting from the four strategic priorities of multi-dimensional,rural-urban,institutional and social poverty alleviation,the existing poverty alleviation policies should be micro-adjusted,and a poverty reduction policy framework that is integrated with the rural revitalization strategy is to be built,which will form an institutional mechanism for prioritizing the development of agriculture and rural areas,and continue to promote the overall rural revitalization.
Key words: Poverty alleviation;Rural revitalization;Agricultural and rural modernization;Relative poverty