地方政府环境支出行为的空间策略互动研究

奥鹏网院作业

地方政府环境支出行为的空间策略互动研究
——传导机制与再检验
曹鸿杰 卢洪友 潘星宇
[提 要] 本文从理论和实证两个维度检验了地方政府环境支出行为的空间策略互动的传导机制。结果表明，环境支出存在明显的空间策略互动与时间滞后效应。其表现为相邻省级地区之间环保财政支出行为的互相模仿和路径依赖。外商直接投资和财政分权并不是导致地区间环境支出“逐底竞争”的直接原因。在构建多维度政绩考核体系来引导政府财政支出竞争的同时，建立地区间环境支出的协调机制和对外开放等途径，有利于实现均衡和绿色发展。
[关键词] 环境污染；环保财政支出；标尺竞争；财政分权；“逐底竞争”
一、引言
改革开放以来，中国经济高速发展一直伴随着自然环境的滥用、污染和退化等严重问题。环境问题不仅在一定程度上限制了经济的发展，也对居民的身心健康产生了极大威胁。针对日益突出的环境污染问题，中国政府积极致力于环境保护工作，采取了一系列经济和行政手段来弥补市场机制在环保领域的失灵问题。其中，政府环保财政支出通过直接投资环境治理项目、壮大环境保护队伍建设和补贴社会环境保护技术创新等途径提供了多项公共服务，对环境治理发挥了重要作用。习近平总书记更是在十九大报告中将环境保护的重要性提高到前所未有的高度，提出了“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的绿色发展要求和美丽愿景。
环境污染呈现区域化的特征，像水污染和空气污染极易由污染源向周边地区扩散。这一特点导致有效的环境治理需要完善的跨地区协调机制。因而，环境污染的负外部性、环境治理的收益外溢性和跨地区协调机制的不健全问题是长期以来中国环境治理困境难有改变的重要原因。在1994年分税制改革以后，中央政府和地方政府之间形成了财权与事权划分的初步格局。环境保护工作也是由中央政府统一制定后分解至各省级政府具体执行。所以地方政府是提供环境保护公共服务的重要的基础主体之一。由于分税制的影响，地方政府承担了环境保护公共服务供给的主要责任。这在一定程度给原本就面临较大财政支出压力的地方政府增加了新的挑战。地方政府官员为了得到中央政府的认可，需要在政绩考核中领先。由于中央政府难以全面考察地方政府官员的真实政绩，现实中相对政绩考核官员的办法就造成了地方政府官员对政绩考核目标的竞争。尤其是在改革开放后，地方政府对于经济利益的竞争造成财政支出结构过度偏向经济建设，以牺牲环境保护等非经济利益来换取经济高速发展。面对着日趋严峻的环境形势以及中央政府对环境保护工作重视程度的上升，地方政府在环境治理中由“各自为政”治理模式向“区域协同”治理模式转变。其中以长三角区域和京津冀地区的大气污染联防联控工作机制的效果最为显著。联防联控机制下的环境治理投资以地方政府环保财政支出为主。这一事实也暗示了地方政府环境财政支出行为协调的重要性。在保证区域环境治理有效性和经济发展的双重激励下，作为区域环境协同治理参与主体的地方政府面临环境财政支出空间的新挑战。虽然GDP增长和财政收入增长的经济目标依然是地方政府的重要政绩指标，2005年中央组织部首次在内蒙古、浙江和四川等省、自治区将环境保护纳入政绩考核体系试点。环境保护在2007年也正式成为全国党政干部政绩考核内容。“目标问责制”和“一票否决制”等政策的出台，环境保护公共服务供给的刚性要求和重要地位凸显。为了得到中央政府的认可，地方政府在满足其他政绩目标的同时，还需要提供一定环境保护等公共服务以满足考核要求。这就要求地方政府提供相应的环保财政支出作为保证(卢洪友和祁毓，2013)。面对区域环境协同治理机制和政绩考核体系中对环境保护公共服务的刚性要求，地方政府是如何进行环境支出决策的呢？地方政府会采取“搭便车”还是“相互模仿”的策略性环境支出行为？地方政府的环境支出行为究竟呈现出什么样的空间特征呢？为了解答这些疑问，本文结合“中国式”分权的典型特征，从中国政治治理结构的角度研究地方政府环境支出的决策行为。对于这一问题的解答有利于厘清地方政府环境支出决策的传导机制，分析区域环境协调治理中财政支出行为协调的重要性，有利于发挥地方政府支出在新时代下生态文明改革与美丽中国建设中的积极作用。
本文有以下四点贡献：第一，本文是一个建立在理论基础上的实证研究。本文基于中国政治治理结构的角度，研究地方政府环保财政支出的决策行为，借鉴“自上而下”的标尺竞争模型，进行了一个地方政府支出策略互动的理论分析，并通过中国的省级面板数据进行了实证检验。第二，本文结合所研究时间阶段的现实情况，考虑了“环境保护”指标与经济类指标同时纳入官员考核体系的现实，将上述因素纳入分析框架，通过理论模型和现实数据呈现政府环保财政支出竞争的特征，并详细检验了地方政府间的这种竞争究竟是不是一种“逐底竞争”(race to the bottom)行为。第三，本文使用2007年财政收支分类改革后新设的“211节能环保”科目的数据。这既降低了统计口径差别产生的影响，又解决了环保投资中难以确定政府支出水平的难题，能准确反映地方政府环境支出的策略性行为。第四，本文着重研究省级地方政府环境支出策略性行为，以尽可能识别“标尺竞争”理论下地方政府的环境支出行为，是基于以下两点现实的考虑：其一，中央一般将环保任务直接下达给各个省级政府，再由省级政府进一步向下级政府分解任务；其二，省级以下地方政府在环境保护方面会受到省级政府的约束，使得一个省内部的政府采取不同的环保策略性行为以最大化本省的利益，其环境支出行为更加复杂，具体内容可参考Cai et al.(2016)的研究。
二、文献综述
“以足投票”理论推动了对分权体制下地方政府行为的研究。分权对地方政府财政收支决策的影响是其中重要的一个分支(Tiebout，1956)。根据经典的财政分权理论，分权体制下地方政府的信息优势及其相互之间的竞争机制能够提高公共收支的效率，从而能够更好地提供地方性公共服务(Besley & Coate，2003；Baicker，2005；Besley & Smart，2007)。根据Revelli(2005)对分权体制下地方政府间财政收支行为的策略互动机制的实证研究，主要有以下三种模型：溢出效应模型(spillover effect models)、财政竞争模型(fiscal competition models)和标尺竞争模型(yardstick competition models)。其中，溢出效应模型考虑了本地区的福利水平同时受到本地政府和其他情况相似的地方政府在公共服务上的财政支出影响的情况(Case et al.，1993)。财政竞争模型则从税收竞争的角度刻画了地方政府争取流动性资源的机制(Brueckner，2003)。标尺竞争模型则突出了在信息不对称条件下，选民以相邻地方政府为标准评价本地政府行为所导致地方政府间收支决策互动的作用机制(Besley & Case，1995)。以上三种模型均在一定程度上恰当地解释了分权体制下地方政府间财政收支的策略互动行为，也在现实中得到了较好印证。就标尺竞争模型而言，Basely & Case(1995)使用了向选民负责的、经典的“自下而上”的“委托—代理”框架。在信息非对称性的假设下，本地选民通过参考相邻地方政府的表现来评价本地政府官员，并投票决定其在下一期能否连任。这在一定程度上导致本地官员需要以其他政府的表现作为“标尺”进行相关的财政收支决策。近期对于标尺竞争模型的应用更是逐渐细化到财政收支的具体领域(Terra & Mattos，2017)。
但现实中的中国政治治理结构与上述文献中的研究对象是存在显著不同的。这种“自上而下”的官员选拨制度形成了与西方相反的“委托—代理”政治治理框架。前述文献奠定的理论基础为研究“中国式”分权下的地方政府间财政收支决策的策略性互动提供了有用参考。且众多研究发现，现实中的中国地方政府之间的确也存在类似的竞争情况。例如，Li & Zhou(2005)在研究中发现，在中国以地方相对经济绩效为主要政绩考核目标的“自上而下”的官员选拨制度下，地方政府在发展本地经济时存在“标尺竞争”行为。除了在经济绩效方面的竞争外，中国地方政府在公共服务领域也存在“标尺竞争”的现象，但对后者的影响机制与前者相比还是存在一定的差异。卢洪友和龚锋(2007)通过分析发现，不同类型的财政支出所产生效用的机制和作用渠道存在一定的差别。傅勇和张晏(2007)认为，“中国式”分权下“唯GDP论”政绩考核体系虽然使得地方政府各项财政支出的总量有所上升，但也带来了显著的结构性扭曲，造成地方政府竞争偏向于短期生产性投资，而轻视短期经济增长绩效不显著的科教文卫的投资。“中国式”分权下的“标尺竞争”行为导致了非经济性财政支出处于地方政府支出结构中的弱势地位。这一结论在尹恒和朱虹(2011)、陈思霞和卢盛峰(2014)等的研究中也得到了证实。
在此基础上，一些学者将“标尺竞争”模型用于具体的财政支出领域加以研究。其中，Caldeira(2012)在改进了Basely & Case(1995)的标尺竞争理论模型的基础上，对中国省级政府各项财政存在的标尺竞争行为进行了检验，发现地方政府间的财政支出行为存在显著的策略性互动。周亚虹等(2013)证实了财政分权体制下地市级政府之间在教育支出上存在策略性互动。出于政绩的考虑，地方政府会以相邻地区政府作为“标尺”来决定本地区的教育支出水平。在同样的思路下，张梁梁等(2016)则对财政分权体制下地方政府之间科技支出的标尺竞争行为进行了研究，证实了地方政府之间存在模仿互补的策略互动关系。在环境支出方面，张征宇和朱平芳(2010)、Deng et al.(2012)、陈思霞和卢洪友(2014)、Jiang(2014)、张可等(2016)和李正升等(2017)做了有益探索，为地方政府在环境支出上存在的空间策略互动行为提供了经验证据，但在数据、方法和结论等方面并未达成一致的意见。Deng et al.(2012)基于中国地市级的环境投资截面数据的分析发现，城市间的环境支出存在负相关关系，即呈现“免费搭乘”的空间策略互动。张征宇和朱平芳(2010)、张可等(2016)和李正升等(2017)则使用了中国的环境投资的面板数据和空间面板模型估计方法，发现中国地方政府的环境支出行为也是一种互相模仿的标尺竞争行为。但是，环境投资数据中同时包含了政府支出和社会支出两部分，而且尤以后者为主，因而上述结论并不能直接说明地方政府环境支出呈现何种空间策略性互动行为。对此，陈思霞和卢洪友(2014)、Jiang(2014)直接使用了2007—2011年中国地方政府中的环保财政支出的面板数据进行研究，发现省级政府和地市级政府的环保财政支出呈现正相关关系，表现为空间上的模仿竞争行为。陈思霞和卢洪友(2014)还认为在经济增长压力的政绩考核指标体系下，这种策略互动行为是一种“逐底竞争”，但这些研究并未提供详细的经验证据。
以上文献对分权体制下政府财政支出竞争行为的研究提供了不同视角，其思维框架更是产生了重要影响。由于具体研究中面向的研究对象、选择的样本数据以及采用的计量方法等方面的差异，导致难以在具体的领域获得一致的结论。因此，在这些研究的基础上，针对具体的财政支出领域的研究将是发展的趋势所在。只有这样才能在控制不同领域自身特点的前提下得到针对性更强的研究结论。
三、理论模型
这一部分主要试图通过一个简单的政府间竞争理论模型，从中国政治治理结构的角度研究地方政府环保财政支出的决策行为，解释地方政府之间在相应支出决策上可能存在的策略性互动行为的影响机制。本文建模的一个基本思路是：在分权的体制下，中央政府与地方政府在“委托—代理”的政治治理框架下分工、协作。前者将众多的地区性事务委托给地方政府，且赋予地方政府一定的财权来保证相应的支出责任，同时中央政府通过晋升机制提供相应的激励，并依靠政绩考核进行监督。结合现实情况来看，中国地方政府在决定地方经济和社会发展等相关事务上有着相当大的自由裁量权。就地方环境保护公共服务的供给而言，地方政府相较于中央政府在某些方面更具信息优势，所以中央政府无法确定每个地方政府为当地提供的环境保护的真实水平，但中央政府可以通过一种相邻地区间比较的方式评价某一地方政府是否提供了适当水平的公共服务。按照上述逻辑，中央政府对某一地区环境保护服务进行评价时，以相邻地区的水平作为“标尺”来对其进行衡量。按照这一思路，Basely & Case(1995)向选民负责的、经典的“自下而上”的标尺竞争模型为本文模型构建提供了良好的借鉴。因此，笔者结合“中国式”分权的典型特征，对Basely & Case(1995)的标尺竞争模型进行了微小的改进，以符合中国的现实情况。笔者假设，地方政府官员为了获取中央政府的认可，会在环境保护公共服务上开展标尺竞争，进而导致地方政府之间在环保财政支出决策上可能存在策略性互动行为。
(一)基本假设
中国“自上而下”的垂直治理结构使得地方政府官员向中央政府负责，相应的官员选拔制度使得决定地方政府官员的罢免、留任和升迁的决定权在中央政府。鉴于这一特征，在Basely & Case(1995)的“自下而上”的标尺竞争模型的基础上，笔者对模型的基本假设做了如下几点改动：第一，在本文“自上而下”的政治委托—代理框架中，委托人为地方政府的上级，代理人是地方政府。第二，笔者假定中央政府是以“当地居民福利水平的最大化”为目标，为某一区域的居民提供环境保护并委托当地政府来完成。第三，地方政府官员的目标是获取中央政府的认可。第四，由于环保支出不能及时带来当期的收益以及其中存在的正外部性问题，地方政府官员更加偏好非环保财政支出产生当期的经济利益所带来的效用。第五，环保财政支出与环保公共服务呈现近似正向线性的关系。第六，中央政府可以通过对相邻地区的环保财政支出间接评价地方政府在环境保护公共服务方面的政绩。
(二)最优化问题
1.效用函数。从目前中国的现实情况来看，中央政府对下级政府的政绩考核同时包含了经济性指标和非经济性指标，并且中央政府一再强调环境保护等民生类非经济性指标的重要性。随着资源节约、环境保护“目标问责制”和“一票否决制”等新要求逐步纳入政绩考核体系，更加突出了环境保护等民生类非经济性指标政绩考核的地位。参考Basely & Case(1995)的做法，笔者假设，当环境保护成为中央政府考核地方政府的一项内容时，一个地方政府财政支出产生的效用来源于当期的非环保财政支出产生的效用和在下一期继续连任情况下产生的效用两个方面，故一个想要获得中央政府认可的地方政府在面临如下的最优化问题：
Vi,t+1(Gi,t)=
+δpi,t+1E[Vi,t+1(Gi,t+1)]}
(1)
式中，V(·)代表地方政府的总效用函数；ν(·)代表非环境支出的效用函数，且满足νi,t(X)=φX,φ>0,则∂νi,t/∂(Gi,t-Ei,t)>0或∂νi,t/∂Ei,t<0，∂2νi,t/∂(Gi,t-Ei,t)2<0；E(·)代表期望；G代表地方政府的总财政支出；E代表地方政府的环境支出；δ表示贴现率；p(·)表示中央政府认可地方政府收入提供的环境公共服务的概率，或称声望方程(popularity equation)；i代表地方政府；t代表时间。
从式(1)可见，一个地方政府的财政支出效用最大化来自当期非环保财政支出产生的效用，以及获得中央政府认可的情况下，下期政府财政支出产生效益的折现。由于环保财政支出产生效益可能需要较长的时间，对于需要短期政绩需求较大的地方政府其吸引力较小，而且环境保护也有着较强的正外部性，地方政府无法获得环保带来的全部好处。地方政府可能更加偏好能在短时间内就产生经济效益的基础设施建设等经济性支出。但是，中央政府对地方政府的政绩考核中包含了环境保护的内容，从而在一定程度上降低了地方政府将全部支出用于实现当期经济利益的可能。在总财政支出一定的情况下，地方政府过度偏向非环保财政支出，使得经济政绩目标合格甚至过度显著，但会影响其对本地区环境公共服务的供给，造成环保相关内容考核不合格，进而导致中央政府对其政绩考核做出不利影响的评价。
2.声望方程。Revelli(2005)发现在分权背景下的地方政府间的“标尺竞争”模型中，声望方程的设定具有关键性的作用。在本文的理论模型中，由于中央政府采用相对政绩表现的评价办法，分权体制下的地方政府要想获得中央政府的认可，不仅自身要取得良好的政绩，而且还要在与相邻地区的比较中不能落后。在这种情境下，地方政府获得中央政府认可的概率函数中既包含自身的政绩部分，也包含相邻地方政府的政绩部分。因此，笔者假设，在分权体制下的地方政府间标尺竞争模型的声望方程中，中央政府对地方政府政绩认可不仅取决于该地区所提供的环境公共服务水平，还取决于相邻地区所提供的服务水平。在政府环境支出与环境公共服务呈现近似线性正比例关系的简单假设下，笔者假设声望方程的简化形式如下：
pi,t+1=pi,t+1[PSi,t(Ei,t),PSi,t(E-i,t)]
=pi,t+1(Ei,t,E-i,t)
(2)
式中，E-i,t代表除i地方政府外的其他地方政府的环境支出，且PSi,t(Ei,t)表示地方政府提供的环境公共服务是环境支出的函数，∂pi,t+1/∂Ei,t>0，∂pi,t+1/∂E-i,t<0。式(2)的含义是，在t期，中央政府观察到地方政府i提供的环境支出为Ei,t，相邻地方政府的环境支出为E-i,t时，对地方政府i政绩认可的概率为pi,t+1。在其他条件不变的情况下，本地政府的环保财政支出(Ei,t)越大，中央政府对地方政府政绩认可的概率(pi,t+1)越高，故α>0。而在其他条件不变的情况下，相邻地区政府的环保财政支出(E-i,t)越大，中央政府对地方政府政绩认可的概率越低，故β<0。对于声望方程的具体形式，笔者借鉴周亚虹等(2013)的做法，采用Probit形式描述中央政府对地方政府政绩认可的概率，故式(2)可重写为：
pi,t+1=pi,t+1(Ei,t,E-i,t)=P(αEi,t+βE-i,t
+γXi,t>-i,t)
=Φ[(αEi,t+βE-i,t+γXi,t)/σ]
(3)
式中，Φ(·)表示标准正态分布的累计分布函数；代表其他一系列影响中央政
府对地方政府政绩认可的因素。
3.反应函数。目标函数和声望方程设定后，笔者进一步求解分权体制下“标尺竞争”模型中地方政府环境支出的最优化问题。
第一步，将式(3)和νi,t(X)=φX代入式(1)，得：
+γXit)/σ
(4)
第二步，假设式(4)存在内点解的情况下，其一阶条件(FOC)为：
δE[Vi,t+1(Gi,t+1)](α/σ)φ[(αEi,t+βE-i,t
+γXi,t)/σ]-φ=0
(5)
式中，φ(·)代表标准正态分布的概率密度函数。
第三步，重写式(5)，即可得到地方政府环境支出的最优反应函数为：
Ei,t=-(β/α)E-i,t-(γ/α)Xi,t
+σφ-1(φσ/{αδE[Vi,t+1(Gi,t+1)]})/α
(6)
由于α>0，β<0，通过式(6)可见，E-i,t前的系数为-(β/α)>0，即在其他条件不变的情况下，地方政府间的环境支出存在模仿竞争的策略互动机制。地方政府对本地区的环境支出参考了相邻地方政府的支出决策，即随着其他地区政府环境支出的增加(减少)而增加(减少)。具体来看，当其他地区政府的环境支出较小时，该地方政府也会进行较小的支出，由于其与相邻地方政府的支出水平相近，故中央政府不能对其政绩做出负面的评价。当相邻地方政府环境支出较大时，该地方政府也必须进行较大的支出，以避免中央政府对其政绩做出负面评价。
四、模型构建与数据说明
(一)模型构建
1.实证模型。为了得到实证研究所需的计量模型，笔者对式(6)采用线性逼近，令
-(β/α)=θ1
(7)
-(γ/α)=θ2
(8)
σφ-1(φσ/{αδE[Vi,t+1(Gi,t+1)]})/α≅εi,t
(9)
将式(7)～式(9)带回式(5)，得
Ei,t=θ1E-i,t+θ2Xi,t+εi,t
(10)
根据前述理论分析，相邻地方政府环境支出对本地政府支出存在显著影响，所以，笔者选用空间计量模型来刻画这种地方政府支出行为的空间交互作用(空间相关性或空间依赖性)。同时，考虑到地方政府环境支出的动态调整和经济发展的空间影响，本文使用如下形式的动态空间面板模型(SDM)进行后续的实证研究：
pei,t=θ1∑i≠jwij×pei,t+θ2∑i≠jwij
×pei,t-1+θ3pei,t-1+θ4∑i≠jwij
×pgdpi,t+∑kθkxki,t+μi
+ηt+εi,t
(11)
式中，pei,t代表政府环境支出；wij表示空间相邻关系，wij×pei,t代表空间滞后项，刻画了相邻地方政府的环境支出；pgdpi,t代表经济水平；xi,t代表其他一系列控制变量，包括财政分权程度(fd)、人口密度(dp)、污染水平(pi)、对外开放水平(op)、环境规制力度(ar)、税收返还水平(tr)和转移支付水平(tp)；μi代表地区固定效应；ηt代表时间固定效应；εi,t代表残差项。
本文通过理论发现地方政府环境支出存在模仿竞争的策略性互动行为，笔者需要利用核心参数θ1和θ2的估计值来验证这一结论。即θ1<0且θ2<0时，地方政府环境支出行为存在受益性外溢；θ1=0且θ2=0时，地方政府环境支出行为是独立的；θ1>0或θ2>0时，实证结果与理论分析相一致，地方政府环境支出行为存在模仿竞争的行为。
2.空间权重矩阵的构造。在上述空间计量模型中，笔者需要一个恰当的方式来描述地方政府间的相邻关系，即如何正确设定作为空间效应载体的wij，但当前学术界并未对其设定方式达成一致意见。现有研究中较为流行的做法就是利用地理相邻或者经济相邻来构造空间权重矩阵，既有基于二元邻近思想构造的离散型函数矩阵，也有基于“距离”构造的连续型函数矩阵，涵盖了经济和社会等不同因素产生的影响。结合上述权重矩阵的构建思想，并考虑到环境问题的区域性特征，本文使用地理相邻空间权重矩阵来刻画地方政府间的相邻关系。同时考虑到经济方面因素，也为了便于进行实证结果的比较以提高结论的可信度，本文也提供了使用经济相邻空间权重矩阵的相关估计结果。两种空间权重矩阵的具体说明如下：
第一，地理相邻权重矩阵的设定。本文根据中国行政区的划分和二元邻近思想，将直接接壤的两省级地区赋值为“1”，即wij=1，其他情况则wij=0。这种设定方法能在最大程度上保证矩阵的外生性(Lesage，2014)。
第二，经济相邻权重矩阵的设定。由于经济水平相近的地方政府间的竞争可能更激烈，本文利用两个省级地区的GDP之差的绝对值的倒数来表示地方政府间的相邻关系，即wij=1/|gdpi-gdpj|。
将上述矩阵进行标准化处理后，即可得到实证模型中用于估计的空间权重矩阵∑i≠jwij。
(二)数据说明
本文的核心变量是省级地方政府的环境支出，与此相对应的最为恰当的指标是财政支出的“节能环保支出”科目。2007年1月1日起实施的《政府收支分类改革方案》首次增设了“211节能环保”的“类”级科目，以用于政府在环境保护公共服务方面的支出。但是，在此之前的相关数据按照此口径进行整理的难度较大，故本文所用的数据均从2007起开始收集。中国各省级地区的数据主要来源于2008—2016年的《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》和《中国环境统计年鉴》等统计资料，其中以货币表示的名义变量均以2007年为基期进行平减。
1.变量的定义及描述性统计。为了消除人口规模的影响，本文使用人均节能环保支出来衡量地方政府的环保支出。在控制变量方面，参考张征宇和朱平芳(2010)、陈思霞和卢洪友(2014)、张可等(2016)的研究，笔者将影响地方政府环保财政支出的经济和社会等方面的地区特征因素纳入实证模型，其中包括经济发展水平、财政分权程度、人口密度、对外开放程度、污染水平、环境规制力度、税收返还水平和转移支付水平。主要变量的具体定义以及描述性统计如表1所示。
表1 变量的定义及描述性统计

2.省级政府环保财政支出的时空特征。在这一部分，本文考察了省级政府环境支出在时间维度和空间维度上的特征。笔者首先绘制了地方政府环境支出规模随时间变化的趋势图。通过图1可见，在绝对规模上，人均环境支出随时间不断增长，环保支出由2007年的人均72.75元增长至2015年的人均141.07元，年均增长率高达7.64%。在相对规模上，环境支出占财政支出的比例出现较大波动，在2007年最低仅为2.51%，在2010年曾一度高达3.21%，并在2015年恢复至2.69%，总体上呈现出缓慢增长的趋势，显著弱于绝对规模的增长。
在进行实证分析之前，本文使用“莫兰指数”和“吉尔里相邻比率”对数据的空间依赖性进行研究。当莫兰指数大于0和吉尔里相邻比率小于1时，空间数据存在正相关。通过表2可以看出，虽然部分年份的数据未能通过10%水平的显著性检验，但所有的莫兰指数和吉尔里相邻比率值均符合空间正相关的判定，且大部分指数值显著拒绝无空间自相关的假设。即省级政府环境支出在空间分布上呈现集聚特征，也在一定程度上证明本文使用空间面板模型进行计量后续的分析是可行的。笔者从表2中观察到，从2012年起指数值不显著，这可能与国家政策干预有关，例如2011发布的《全国主体功能区规划》规定了不同地区的发展定位，不同地区间政府的环境支出呈现出差异发展，从而可能影响了全局空间自相关指标的显著性。


图1 环保财政支出的时间趋势
说明：人均环保财政支出值为以2007年为基期调整后的价格，以上数据并未包含中央支出的部分。
表2 环保财政支出的空间依赖性检验

注：*，**，***分别表示在10%，5%，1%的水平上显著。
五、实证结果及分析
(一)基本分析
学者提供了众多方法对空间计量模型进行估计。除最小二乘法外，当前较为流行的估计方法有广义空间两阶段最小二乘法(generalized spatial two-stage least squares, GS2SLS)、系统广义矩估计法(generalized method of moments, GMM)和最大似然估计法(maximum likelihood estimation, MLE)等。鉴于MLE法能同时兼顾估计的效率和结果的一致有效性(Lee & Yu，2010)，因而本文采用该方法对动态空间面板模型式(11)进行估计。此外，笔者在加入影响地方政府环保财政支出的控制变量的同时，还在实证模型中控制了地区效应和时间效应，以尽可能消除遗漏变量产生的影响。笔者对不同类型空间权重矩阵下人均政府环保财政支出的反应方程进行了回归估计，具体结果见表3。
从表3中列(1)和列(2)的回归结果来看，总体上对空间面板模型式(11)的拟合效果较好。笔者重点关注的人均政府环境支出的空间滞后项回归系数的当期与滞后期的值均在1%的显著性水平上为正，与理论预期相一致，验证了中国省级地方政府之间在环境支出上存在较为显著的标尺竞争行为，即地方政府环境支出行为受到了相邻地方政府的正向冲击，表现出相互模仿的策略性互动行为。具体来看，列(1)和列(2)是分别采用地理相邻权重矩阵和经济相邻权重矩阵下人均政府环保财政支出策略性互动的估计结果。当期环境支出当期的空间滞后项和滞后期的相关系数均为正，即地方政府环境支出的模仿行为是一个动态化过程，综合考虑“相邻”地区当期和前期的支出决策，据此调整本地区的环境支出。对比两类空间权重矩阵下当期与滞后期空间效应的大小来看，笔者发现当期的空间效应小于滞后期的空间效应。这可能与当期不同地区面临不同的环境情况、不易观察对手的支出决策以及当期的模仿成本较高等原因有关。除了上述空间效应外，笔者还能从实证结果中发现人均政府环境支出存在明显的时间滞后效应。在表3列(1)和列(2)中，人均政府环境支出滞后一期的系数也在1%的水平下显著为正，说明环保财政支出存在较强的支出刚性。上述显著的路径依赖现象产生的原因可能有两个：第一，近年来社会对环境保护等民生性社会支出重视的增强，导致地方政府减少相关支出的空间减小。第二，严峻的环境形势和中央趋紧的环保政策使得地方政府的环境支出力度加大。结合上述分析来看，中央政府对环境保护工作重视程度的增加和环境治理机制的创新对增加政府人均环境支出起到了促进效果。这可以通过以下三个实例来简单佐证。第一，中央政府将环境保护“目标问责制”和“一票否决制”逐步纳入地方官员的政绩考核体系，对地方政府的环保工作产生了两个方面的影响。一方面，为了达到一定的环保政绩目标，地方政府就需要增加相应的环境支出。另一方面，为了避免中央政府对其环保政绩造成误判或期望在政绩考核中胜出，地方政府官员不仅要考虑本地区的现实情况来决定环境支出，而且还需要考虑到相邻地方政府的支出行为，以后者为“标尺”来决定自身的最优支出政策。第二，2007年政府设立了节能环保支出，保证了环境支出的刚性和连续性，并间接导致了省级政府环境支出的竞争。第三，区域环境协同治理的创新机制使得模仿相邻政府的环境支出决策成为政府间博弈的最优选择。在多方共同参与、共同治理的情况下，这种模仿行为能在很大程度上降低收益与成本的不对称风险。通过以上分析，笔者发现总体上地方政府之间在环保财政支出上存在显著的标尺竞争。
表3 基本结果

说明：括号中为聚类稳健标准差；*，**，***分别表示10%，5%，1%的水平上显著，下表同。
出于对模型稳健性的考虑，笔者采用如下两种方法进行了检验。第一，笔者在两种空间矩阵下用地方环境支出的相对规模(环保财政支出/一般预算支出)来替换人均支出值进行回归，如表3列(3)和列(4)所示。对于其他变量笔者使用了基于人均意义上的数据，这可能对控制变量的显著性产生了一定影响，但笔者所关注的核心解释变量的空间滞后项依然显著为正，支持地方政府间的环境支出存在模仿竞争行为的结论。第二，考虑到政治晋升是标尺竞争的激励所在，笔者借鉴钱金保和才国伟(2017)的方法，通过官员人事调整时间对环保财政支出竞争的影响进行识别。地方政府官员为了谋求留任或晋升，在人事变动年份希望满足考核目标，从而可能导致支出竞争的加剧，故验证前述问题的核心就是对这一政治效应的检验。笔者在文中使用中国共产党全国代表大会的召开时间来进行检验，在本文的样本区间内，相应的年份分别为2007年和2012年。笔者在计量模型式(11)的基础上添加了相应的虚拟变量与政府环境支出空间滞后项的交乘项以检验上述政治效应。如果时间为2007年或2012年，则dt=1，否则dt=0，如表3列(5)和列(6)所示。实证结果表明，两种相邻权重矩阵下的交互项系数在1%的水平下显著为正，即省级政府官员调整年份的政府支出竞争显著增强，确认了标尺竞争是上述策略性竞争的原因所在，表现出较好的稳健性。
最后，笔者分析其他控制变量对政府环保财政支出的影响，基本上取得了与现有研究一致的结论。在两种空间权重矩阵设定下，人均GDP对地方环保财政支出产生了显著的负向影响。这说明在当前，经济水平的提高可能是以牺牲环境为代价的，与中国省级政府正处于“环境库兹涅茨”倒U型曲线的左侧有关。人均GDP的空间滞后项用来说明地方政府间经济竞争产生的影响，在地理“相邻”还是经济“相邻”权重矩阵二者的系数存在一定差异。前者为负可能与污染的外溢性有关，通过向邻近地区排污降低环保财政支出以用于经济发展来获得更大的收益，但该系数并未通过10%水平的显著性检验。后者可能与竞争产生的攀比效应有关，通过提供更好的环境服务，来吸引更多的流动性资源以获得经济利益。这与实证结果中更高的人均外商直接投资导致更多的环保财政支出是存在一定联系的。财政分权程度也显示出了正向促进作用，即合理的财政分权有利于环保财政支出绝对规模的提高。由于笔者使用财政自主度来刻画财政分权程度。这一指标反映了地方的财政收支平衡状况，间接说明环保财政支出也受到地方财力的限制。较高的人口密度降低了人均环保财政支出的规模，这可能与其带来的稀释作用有关。用人均外商直接投资刻画的对外开放水平对政府财政支出有显著的正向作用。这既可能与投资者对更高水平环境服务的要求有关，也可能与地方政府为平衡外资企业产生更多的污染而增加环保投入有关。污染水平对地方政府的环保财政支出起到了明显的加强作用。其系数的绝对值相对较大，说明对于污染的治理是环保支出的一项重要职能，也间接说明了“先污染，后治理”发展模式依然十分明显。环境规制力度对地方政府的环保财政支出具有显著的负向影响，说明环境规制作为地方政府提供环境服务的重要手段对政府环境支出具有重要的替代作用。较高的税收返还水平预示着地方政府较强的财力，对地方政府的环保财政支出起到了明显的正向影响。较高的影响系数暗示着提高地方政府自有财力将是提高地方政府环境支出的有效途径。转移支付水平则对地方政府的环保财政支出起到了显著的负向影响。其中的原因可能是，有着较高转移支付水平的地区一般为经济发展和财政能力较弱的落后地区，在发展的激励下，转移支付对政府的环保财政支出有一定的挤出效应。
(二)环保财政支出竞争的“逐底竞争”检验
在上一部分，笔者验证了地方政府环境支出的标尺竞争行为，但对这种模仿竞争行为的方向并不明确。有研究担心上述支出竞争是一种“逐底竞争”行为(陈思霞和卢洪友，2014)。首先，根据前述部分中地方政府环境支出的特征分析，笔者发现环境支出实际上是在不断增长，而且实证部分也显示其存在一定的支出刚性。总体上地方政府间的环保财政支出的绝对和相对规模都不断增加，并未发现明显的“逐底竞争”行为。其次，即便可能的“逐底竞争”行为似乎也在不断改善，地方政府之间有可能在更高的支出水平上展开竞争。这一点在张征宇和朱平芳(2010)的研究中得到了验证。再次，在无法串谋的情况下，地方政府之间在环保支出决策上可能存在的模仿竞争的策略性互动行为在一定程度上规范了地方政府的支出决策，增加了环保支出。最后，即便地方政府之间可以达成较低的环境支出协议，这种协议的约束力也是有限的。尤其是“目标问责制”和“一票否决制”逐步纳入政绩考核体系后，政府间的合谋或“逐底竞争”行为存在的可能性更低。因为任何一个地方政府提高环保支出将会提高中央政府对其政治认可的概率，在地方政府间竞争胜出的可能性增大。因此任何一方都有提高环保支出的动机，故这种存在合谋的博弈难以实现长期均衡。乐观的情况是，地方政府都尽可能提高环保支出，但受制于财政资金等方面的限制，环保支出规模无法无限扩大。所以，在环保目标纳入政绩考核的情况下，大范围的地方政府合谋的情况很难实现。这些研究发现似乎与现有的环保财政支出竞争是一种“逐底竞争”行为的结论存在矛盾。由于当前研究并未就环境支出“逐底竞争”行为达成一致意见，且很少有研究在空间竞争的角度对此予以识别，故笔者无法在现有文献进行直接分析。为了对此研究进行补充，笔者将对政府环保支出的“逐底竞争”行为进行一个相对细致的实证探讨，以确认环保支出的标尺竞争行为究竟是不是“逐底竞争”，并分析其中可能的传导机制。
回顾现有的研究，笔者发现地方政府环保支出的标尺竞争呈现“逐底竞争”行为的直接原因是地方政府对外商直接投资的争夺，更深层次是财政分权所产生的负向激励(傅勇和张晏，2007；张征宇和朱平芳，2010)。按照这一逻辑，如果地方政府环保支出的标尺竞争是一种“逐底竞争”行为，那么外商直接投资和财政分权均会显著减弱地方政府间的环保支出竞争。所以，笔者在模型式(11)中加入用人均外商直接投资和财政分权与环保财政支出空间滞后项的交乘项。如果以上交乘项的回归系数为负值，即可验证“逐底竞争”行为的存在，否则不存在。通过以上设计，笔者就可以从竞争目标和制度安排两个不同的角度检验“逐底竞争”行为的存在，二者如果能够得到一致的结果，还可以增强结论的稳健性。
从表4的估计结果来看，虽然模型的拟合程度有所下降，但地方政府环保支出存在标尺竞争的结论依然成立。多数控制变量也表现出较好的稳健性。就表4列(1)和列(2)而言，笔者关注的交乘项在不同的空间权重矩阵下的系数均在1%的水平上显著为正，即外商直接投资显著增强了地方政府间的支出竞争，在实证结果上拒绝了地方政府环境支出的标尺竞争是一种“逐底竞争”行为的结论。同时，此时外商直接投资显示出负的直接效应也提醒笔者注意。为了吸引流动性资本，地方政府可能存在减少环保支出的动机，但外商直接投资的总效应会因为支出竞争的影响而变为正。与外商直接投资不同的是，财政分权在地理权重空间矩阵下显示增强支出竞争的影响，而在经济权重空间矩阵下显示弱化支出竞争的影响，但均未通过显著性检验。故笔者也无法得出财政分权是导致政府环境支出竞争进而导致“逐底竞争”行为的结论。总之，在此部分笔者没有发现政府环保支出竞争是“逐底竞争”行为的经验证据，但警惕“逐底竞争”行为的出现才能保证合适而充足的政府环保支出。
表4 “逐底竞争”行为的识别

六、结论
在生态文明建设步伐不断加快的大背景下，政府发挥了重要的作用，成为当前环境保护中的重要力量。本文借鉴“标尺竞争”的相关理论，通过对中国治理体制下地方政府环保支出策略性行为的理论分析和实证研究，发现了以下三点主要结论。第一，环境保护纳入考核内容产生了积极影响，中国省级政府间的环保支出不断增加，互相模仿的标尺竞争行为十分显著。第二，地方政府环保支出不仅存在较强的空间相关性，也存在较强的正向时间滞后效应。第三，外商直接投资和财政分权并不是导致中国省级政府环保支出“逐底竞争”的原因，而且对外开放总体上有利于增加环保支出。
结合中国的现实状况和本文的结论，笔者提出以下三点建议。第一，在地方官员政绩考核中进一步强化非经济发展目标的要求，可以合理引导政府竞争，有利于增强政府对环保工作的重视，促使地方政府实现由经济增长向社会全面发展的目标转变。第二，应引导地方政府之间建立环保支出的区域协同机制，合理设立激励机制，以将环境污染的负外部性成本内部化，降低环境恶性竞争，有利于实现各地区的良性竞争和绿色发展。第三，通过对外开放，积极吸引国外先进的技术和经验，也有利于地方政府环境治理能力的提高。
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SPATIAL STRATEGY INTERACTION OF LOCAL GOVERNMENT ENVIRONMENTAL PUBLIC EXPENDITURES BEHAVIOR——Transmission Mechanism and Reexaminations
CAO Hong-jie1 LU Hong-you1 PAN Xing-yu2
(1. School of Economics and Management, Wuhan University; 2. School of Public Policy and Management, Tsinghua University)
Abstract: This paper examines the transmission mechanism of spatial strategy interaction of environmental expenditure behavior of local governments from both theoretical and empirical dimensions. The results show that there exists obvious spatial strategy interaction and time lag effect in environmental expenditure, which is reflected in the mutual imitation and path dependence of environmental fiscal expenditure between adjacent provincial regions. Foreign direct investment and fiscal decentralization are not the direct reasons for “race to the bottom” of regional environmental expenditure. While building a multi-dimensional performance appraisal system to guide the competition of government financial expenditure, it is conducive to China’s balanced and green development by establishing a coordination mechanism of regional environmental expenditure and opening up to the outside world.
Key words: environmental pollution; environmental public expenditures; yardstick competition; fiscal decentralization; race to the bottom
曹鸿杰，武汉大学经济与管理学院，邮政编码：430073，电子信箱：jaytsoo@163.com；卢洪友(通讯作者)，武汉大学经济与管理学院；潘星宇，清华大学公共管理学院。本文得到国家社科基金重大招标项目(15ZDB158)、国家自然科学基金面上项目(71573161)、国家自然科学基金面上项目(71573194)和中央高校基本科研业务费项目(31511910901)的资助。感谢匿名评审人提出的修改意见，同时感谢浙江大学经济学院王志凯教授、宋华盛教授、厦门大学经济学院刘晔教授、中南财经政法大学财政税务学院祁毓副教授、湖南大学经济与贸易学院余锦亮老师在本文写作和修改中提出的有益意见，笔者已做相应修改，本文文责自负。
(责任编辑：刘舫舸)