多层次养老保险协同发展的联动机制及配套政策研究

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多层次养老保险协同发展的联动机制及配套政策研究*
成 欢 林 义
[提 要] 全面建成多层次社会保障体系是党的十九大报告确定的重要指导原则，推进养老保险多层次协同发展是深化社会保障改革的重中之重。本文通过对基本养老保险实际费率和替代率的测算发现补充养老保险发展存在较大空间；通过分解个人账户基金现值及权益，尝试在多层次体系下建立不同养老保险制度间的转换衔接通道。本文研究发现，允许个人账户基金纵向转续是弱化多层次挤出效应的重要方式，能够在保证第一层次覆盖率的前提下促进二三层次扩面。
[关键词] 多层次；养老保险；协同发展；配套政策
一、问题提出及文献回顾
养老保险多层次改革是全面建成多层次社会保障体系的重要内容，不仅关系着养老保险基金充足、可持续和助力经济发展等制度目标的实现，更关系着积极老龄化战略的有效推进和政府公共治理能力的提升。20世纪90年代初我国确立三层次养老保险体系至今已有20多年了，养老保险改革取得令人瞩目的成就，尤其是近年来政府在基本养老保险扩面中的卓越贡献，被国际社会保障协会授予“社会保障杰出成就奖”。然而，与之形成鲜明对比的是我国多层次养老保险体系中企业年金持续趋低的覆盖面和激活补充养老保险市场的艰难。数据显示，2017年底我国建立年金企业数8.04万个，仅占全国企业法人单位数的0.55%，积累基金1.29万亿元，占GDP比重仅为1.56%。(1)资料来源：人力资源和社会保障部：《2017年度全国企业年金基金业务数据摘要》，2018年4月；国家统计局：《2017年国民经济和社会发展统计公报》，2018年2月；“建立年金企业占比”基于国家统计局数据库“2016年全国企业法人单位数(1 461.84万个)”计算。同时，商业养老保险当年保费收入0.43万亿元，保险密度和深度分别为308.71元/人和0.52%。(2)根据行业历年业务数据规律，设定约占寿险资产80%的分红型养老保险为理财产品，约20%的年金保险和生存保险为传统养老保险资产。2017年寿险保费收入21 455.57亿元，据此计算。可见，补充养老保险推进并不乐观,多层次协同发展任重道远。2017年12月，人社部、财政部联合印发《企业年金办法》助力多层次养老保险制度体系建设；2018年5月，个人延税型养老保险局地试点落地。
养老保险改革的多层次目标已是学界共识。国外学者对多层次养老保险的系统性研究始于20世纪70年代世界性经济危机后各国对养老保险结构性改革的重视。世界银行总结不同实践形态后提出的“三支柱”模式(3) 即包含收入关联型养老金计划、雇主举办的养老金计划及个人自愿储蓄型计划。和完善后的“五支柱”体系(4) 即在“三支柱”基础上增加了非缴费型养老金计划(零支柱)和精神慰藉等非经济保障计划(四支柱)。是历来学界引用较多的养老保险多层次内涵(World Bank，1994；Holzmann & Hinz，2005)。面对养老保险制度模式争议和人口老龄化的严峻挑战，名义账户制(5) 名义账户制即NDC，non-financial defined contribution pension schemes。为养老保险多层次体系的搭建和制度可持续提供了重要的技术支撑和模式选择(Holzmann & Palmer，2006)。国内学者20世纪90年代开始对多层次体系作专门介绍和借鉴研究(侯文若，1992；林义，1992(6) 为1992年海口“经济改革与社会保障国际研讨会”上对多层次社会保障模式的发言。)。近年来，随着社会保障顶层设计思路的明确，我国多层次体系的现状评估、战略定位、制度创新和改革优化相关研究日渐深入(董克用和孙博，2011；林义，2017；郑功成，2019)，学者们普遍认为我国养老保险多层次目标虽明确但实践效果欠佳，法定保险独大而补充保险发展严重滞后，亟需发挥企业年金和商业养老险在多层次体系中的重要作用(郑秉文，2018)。
围绕促进多层次养老保险协同发展这一难题，国外学者的研究主要集中于两大方面。
一是针对发展中国家尤其是制度转轨国家多层次改革的研究。学者们普遍认为，以缴费型计划为主的多层次体系对于发展中国家养老保险扩面存在很大局限(James，1999；Willmore，2000)，通过对中低收入国家长期的追踪研究发现，完善非缴费型养老金计划或保证最低收入的养老金计划，是中低收入国家多层次协同发展的重要前提和关键(Holzmann et al.，2009)。就制度转轨国家而言，学者们发现对基金制计划的推崇并未实现改革预期，养老保险覆盖率反而呈负增长(Holzmann et al.，2000)，也未能完全提供充足保障(Asher，2002)，多层次改革的重心应重归对现收现付养老金计划的优化(Takayama，2017)。
二是针对发达国家多层次改革的研究。不同于中低收入国家，其主要内容集中在提升补充养老保险参与率及其激励措施上。通过实证研究和理论推演，学者们普遍认为延税型计划增加了人们的养老储蓄，税优政策是提升养老金计划参与率的重要工具(Poterba et al.，1995；Madrian & Shea，2001)。同时，也有学者认为单一的税优政策激励有限，采用现金直接补贴的匹配缴费方式(7) 匹配缴费即MDC，matching defined contribution。效果更明显，并证实了现金直补的匹配缴费与个人参保选择具有较强的正相关性(Corneo et al.，2009；Börsch-Supan et al.，2012)。一些国家养老金计划参与下的自动准入机制和多层次联动也促进了补充养老保险发展(Queisser & Vittas，2000；Sørensen et al.，2016)。
除了沿袭国际研究最新进展的比较借鉴，国内学者结合我国实际，就多层次建设的短板问题进行了深入研究。企业年金发展缓慢及税优政策滞后是国内学者长时期集中研究的重点内容(邓大松和刘昌平，2003；蒲晓红，2005；郑秉文，2018)。
尽管国家于2009年和2013年先后对企业年金免税额做统一规定，但市场增长仍然疲软，建立年金企业数持续下降，2015年和2016年其增速甚至低达2.99%和1.12%。(8) 资料来源：根据人力资源和社会保障部《全国企业年金基金业务数据摘要2012—2017年》和“全国社会保险情况2007—2017年”相关资料整理计算。在此背景下，有学者意识到激励企业建立年金计划的措施应多元化，发达国家盛行的自动准入机制、个人投资选择权和生命周期基金等设计的引入也是促进年金市场发展必不可少的条件(王增文，2012；郑秉文，2017)。同时，补充养老保险设计本土化的考虑再次重提，针对我国企业小微化、职业自由化的趋势，有研究认为可以跨过企业层面由国家直接给符合条件的自愿养老储蓄个人现金补贴，将提升补充养老保险参保率(林义，2017)。
除此之外，也有学者着眼于基本养老保险降费率(李珍和王海东，2010)、个人账户养老基金投资收益率提升、非正规就业群体参保激励等多方面探讨如何解决多层次协同发展难题。封进(2013)测度了基本养老保险名义费率的下降对缴费率提升及企业年金扩面的正效应；杨俊(2017)优化了老龄化背景下“统账模式”的费率平衡机制；赵耀辉和徐建国(2001)较早证实了个人账户的独立性和投资方向、范围、收益率对多层次联动的积极影响；穆怀中等(2016)建立了灵活人员参保激励机制并基于有限责任构建养老保险财政支出的适度水平模型。
既有研究丰富了多层次养老保险体系的制度内涵，为各国多层次体系的构建、制度模式的选择以及多层次发展中短板问题的解决提供了积极的理论指引，具有重要的学术意义和实践价值。然而，立足系统性视角研究多层次养老保险协同发展的联动机制和现实载体，则略显不足。一方面，在国际比较的基础上，国内现有研究多从补充养老保险单一层次的机制设计和制度优化着手，多通过完善个人延税型养老保险和企业年金等产品要素来扩大市场参与，缺乏对多层次联动的关注，对各层次养老保险互动的制度壁垒研究不足。另一方面，国内现有文献考虑的多是基本养老保险对二三层次补充养老保险发展空间的挤占，较少将基本养老保险的真实费率和替代率作为研究前提，考察多层次协同发展现状。鉴于此，笔者以养老保险制度分析为脉络，剖析我国多层次养老保险联动的制度壁垒和不同养老保险制度间的挤出效应，通过对个人账户现金价值及养老金替代率和转换水平的测算，尝试打通不同层次养老保险转换衔接的制度通道，论证多层次联动的可行性及其配套措施，以期探索新形势下养老保险多层次改革的新思路。
二、多层次养老保险协同发展的制度壁垒
除了经济发展、经济结构调整、社会转型等重要约束条件之外,制度文化无疑是制约和影响各国养老保险模式选择、制度变迁与制度调整的重要而关键的内嵌性约束条件。不同于欧美发达国家，制度文化因素在深层次上制约了我国多层次养老保险的健康发展(林义，2012)。长期以来，中国人的家庭观念影响至为深远，家庭金融资产配置重视家庭储蓄和房屋购置，近年来投资性资产配置也占有较大比重，但对保险资产尤其是养老保险的资产配置，则相当不足。(9) 这一现状在《中国养老金融调查报告2017》《2017中国居民退休准备指数调研报告》的调查结果中也有所体现。制度文化的深层约束也程度不同地限制了人们对第二层次、第三层次养老保险的购买需求。而抛开文化因素的深层次影响，从国际经验看，发达国家补充养老保险市场的繁荣除了完善的制度设计，不同养老储蓄计划间的基金滚存安排和转换衔接通道也高度适应了经济活动人口不同生命周期收入水平的波动和就业环境变化，如美国401K计划(10) 401K计划指美国1978年《国内税收法》第401条K项的规定。该条款适用于私人公司，为雇主和雇员的养老金存款提供税收方面的优惠。与个人退休储蓄账户(11) 作为第三层次养老金计划的载体，即IRA，individual retirement account。之间的转换衔接。这一灵活的制度设计一定程度上消除了各养老金计划间的挤出效应，对提高制度参与率有积极影响。与发达国家灵活的多层次联动设计不同，我国三层次养老保险体系并未充分考虑各层次间的转换衔接，反而在长期发展中形成了竞争、排他的制度格局，挤出效应明显。
(一)基本养老保险与补充养老保险间的制度壁垒
在基本养老保险“统账结合”模式下，个人账户设计及基金积累特征使其具备与补充养老保险转换衔接的制度基础。然而，梳理基本养老保险个人账户基金安排及缴费中止等相关规定发现，其转移衔接仅适用于第一层次碎片化的养老保险制度间，是横向的衔接，并无多层次体系下个人账户资金纵向转续的政策规定。
一方面，第一层次个人账户基金与第二层次、第三层次间缺乏转续通道。现有政策对基本养老保险个人账户基金处理方式单一，个人选择权受限，不利于个人账户资金盘活。如规定“到达退休年龄但缴费年限累计不满15年,不发给基础养老金；账户储存额一次性支付给本人，终止保险关系。”(12) 资料来源：《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)。这使大多数非正规就业者在强制参保约束下，一旦缴费不足，将面临基本保障缺失的风险，个人账户基金也闲置缩水。这也是2005—2008年间珠三角地区农民工持续大规模退保现象的重要原因之一。
另一方面，第二层次、第三层次养老保险门槛过高不利于争取第一层次覆盖人群补充参保。《企业年金办法》要求“自愿建立企业年金必须以企业及其职工依法参加基本养老保险为基础”。这一规定未充分考虑我国劳动力市场的就业结构、职业属性及劳动者的预算约束，限制了企业年金扩面可争取的人群基础。2017年末数据显示，我国城镇职工基本养老保险覆盖人口40 199万人，企业年金职工数仅2 331万人，不足第一层次覆盖面的6%。(13) 资料来源：国家统计局：《2017年国民经济和社会发展统计公报》，2018年2月；人力资源和社会保障部：《全国企业年金基金业务数据摘要2017》，2018年4月。在广覆盖的基本养老保险参保人群中，依据企业年金建立的严苛条件，未来潜在的年金覆盖人群仅限企业职工，而灵活就业人员等其他类别的经济活动人口则被排除在外，不利于社会公平，更无法适应新形势下多元化的就业形态。
(二)补充养老保险内部的制度壁垒
我国补充养老保险内部出现明显的分界以《完善城镇社会保障体系试点方案的通知》(国发[2000]42号)中企业年金的首次更名为标志，随着制度模式、运营管理模式和税优政策的逐步分化，补充养老保险制度格局有了较大调整。其后，制度扩面的具体实践转移到对企业年金的重点扶持，商业养老保险因无法享受与企业年金类似的政策优待，市场萎缩明显。如表1所示。
表1 补充养老保险内部的政策投入分化

一是制度模式上，企业(职业)年金和商业团体(个人)养老险间并无对接通道和转续安排。2004年改革以来，原商业保险公司经营的企业补充养老保险一分为二，其一是以基金积累、信托模式运营的企业年金；其二是以保险合同模式运营的团体养老险。养老年金计划和团险分属多层次养老金体系中的第二层次和第三层次，二者独立运行，制约了企业年金供给模式的多样化。
二是激励机制上，补充养老保险内部有偏的税优安排凸显了多层次联动的制度障碍。作为企业养老安排的同质化产品，商业养老险较企业(职业)年金存在明显劣势。2006年“国十条”颁布以来一直处于政策议程的个人延税型养老险仅曾在滨海新区和上海自贸区局地试点，即便是2018年5月国家层面新的试点办法落地，产品全面开售仍待时日。同时，商业团体养老险的税优安排也无明确的政策提议；市场细分上，享有税收优惠的集合年金计划也对商业团险服务小微企业和私营业主的市场份额形成冲击。
此外，随着商业保险公司参与补充养老保险角色的转变和商业养老险产品的分层，团体寿险经营业绩剧烈波动，这也集中呈现了我国补充养老保险内部的明显分化，如图1所示。
2004年以前，企业年金作为企业补充养老保险一直由保险公司运营或部分委托其他机构管理，该业务是保险公司团体寿险的主要部分，占比达60%～70%。年金运营的信托模式确立后，保险公司管理的原企业补充养老保险基金和企业兴办的其他团体养老保险计划均转为企业年金，受此影响，商业保险公司的团体寿险业务大幅下滑。我国团体寿险业务在2004年前后出现拐点，由平均值AVG反映的下降趋势更为明显，与政策走向吻合。此后，尽管经营团体寿险业务的保险公司逐渐增加，但保费收入增幅放缓，2008年甚至出现了2000年以来的首次负增长。企业年金对团体养老险挤出严重，团险市场长期低迷，前景堪忧。由于市场规模和利润有限，多数寿险公司的团险部也合并至专门经营年金的养老险公司。

图1 2000—2015年我国团体寿险业务发展趋势
说明：Total 即全国人身(养老)保险公司团体寿险业务保费收入；AVG=全国人身保险公司团体寿险业务保费收入/当期经营团体寿险业务公司数，增加AVG(平均保费收入)这一指标能更加微观地反映业务变化趋势。
资料来源：根据2001—2016年历年的《中国保险年鉴》及中国银保监会网站相关资料整理计算。
三、拓展多层次养老保险协同发展的制度空间
养老保险的多层次设计旨在通过多种经济保障方式的有机结合解决多目标且日趋复杂的老年保障问题，其本质是合理处理政府与市场责任及其边界。然而，较之世界银行“五支柱”(14)由世界银行于2005年总结并向成员国推广，养老保险“五支柱”模式在学界引用较多。的养老保障体系，我国三层次的养老保险制度设计呈现层次错位的局限，制度挤出效应明显。如图2所示，制度模式和账户设计上，第一层次基本养老保险兼容了强制性基金计划的特征，对第二层次企业(职业)年金的发展空间有所挤占。同时，因单一信托模式和税优政策的排他性制度设计，企业年金自制度运行之初便从第二层次中挤出了当时呈现良好发展势头的商业人寿保险的团险业务。第三层次补充养老保险以个人自愿储蓄计划为主，重在推进个人延税型养老保险的落地。十多年的发展历程表明，作为大量中小企业企业年金重要制度载体的商业团体寿险，事实上游走在三层次养老保险体系以外的空间，定位模糊，政策支持明显不足而导致业务的严重萎缩。

图2 养老保险“五支柱”理论体系与我国三层次养老保险架构
资料来源：根据《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号)等相关文件内容绘制。
为此，量化多层次协同发展的制度空间成为推进养老保险多层次改革的重要内容。基于行为经济学理论，笔者以一定预算约束下参保主体对多个养老保险缴费存在的挤出效应为假设，以多层次体系的结构优化为目标，通过基本养老保险真实费率和替代率的测度，量化补充养老保险扩面的费率空间和替代率空间。
(一)多层次养老保险协同发展的费率空间
长期以来，我国城镇企业职工基本养老保险维持在28%的高费率水平(单位20%，个人8%)。尽管2017年单位缴费阶段性下调1个百分点，但基本保险过重的缴费负担仍是制约补充养老保险扩面、影响多层次协同发展的重要因素之一。目前从基金稽核看，社会保险缴费基数不实，低缴、瞒报现象普遍，名义费率和实际费率差距较大。鉴于此，笔者针对全国及31个省(市、区)的情况，以当期城镇企业职工基本养老保险基金征缴收入(15)采用该指标主要考虑城镇职工基本养老保险基金收入由征缴收入、财政补助、利息及其他收入构成，包括企业职工和灵活就业人员缴费，若笼统采用基金总收入作为计算依据可能高估企业职工实际人均缴费水平，如2015年上海企业职工基金征缴收入占总收入比重可达95%，而黑龙江仅为62%。和缴费职工数为依据，计算人均基金收入贡献值，并将其作为实际缴费基数的量化指标，与当期城镇单位在岗职工平均工资(名义缴费基数)相比，以此估计基本养老保险实际费率的真实水平及其与名义费率的差距。
为方便计算，将W记作“城镇企业职工基本养老保险基金征缴收入”，N记作“缴费职工数”，S1记作“城镇单位在岗职工平均工资”，S2记作“实际平均缴费工资”，P1记作“名义费率”(28%)，P2记作“实际费率”，t为“实际/名义缴费基数比”。
首先，根据W=N×S2×P1分解基金征缴收入，估计当期基金收入水平下的实际缴费基数。
同时，假设正常状态下在岗职工以其平均工资的100%缴费，则实际缴费基数与名义缴费基数之比可表示为t = S2/ S1。
由于费基不实，正常缴费状态下的名义费率真实值缩小，仅有P2= t P1的水平。
汇总全国及各地区相应计算结果，实际缴费与名义缴费的对比情况如表2所示。
计算结果显示，我国基本养老保险的实际费率远低于名义费率，多层次养老保险协同发展的费率空间相对充足。
总体而言，我国城镇企业职工基本养老保险实际缴费水平远低于在岗职工平均工资，实际缴费与名义缴费差距较大。全国来看，2011年实际缴费基数约占名义缴费基数的59%，2015年降至54%，接近养老保险政策规定的最低缴费下限。(16)相关办法规定个人按实际工资缴纳社保(文中假设为当地平均工资100%)，最高不超平均工资300%，最低不低于60%。若以在岗职工平均工资的100%为基数，2011年养老保险实际费率比名义费率约低12个百分点，仅为16%，2015年实际费率降至15%。
分地区看，全国20个省市实际缴费与名义缴费基数之比在0.6～0.8之间，0.6以下的省市8个，0.8以上仅3个。劳动力流入大省广东、江苏、浙江、北京、上海等地，基金征缴收入水平较高，实际费率趋低，费基不实情况明显。如广东省，2015年实际缴费基数仅为名义缴费基数的40%，折算费率仅为11%，低于名义费率17个百分点。而西藏、内蒙古、甘肃等地，劳动力流出少、国有性质企业占企业总数的比重大，但企业经济效益有限，实际缴费占名义缴费基数的比值均超80%但不足100%，折算费率甘肃25%为最高。
表2 城镇企业职工基本养老保险实际缴费与名义缴费情况

说明：(1)分地区城镇职工在岗平均工资数据来源于《中国劳动统计年鉴》，该年鉴更新至2016年，各省市数据指示2015年；(2)除各省市外，全国数据还包括新疆建设兵团、中国农业发展银行等独立统筹单元，不是地区数据的简单平均；(3)各省市缴费人数仅涉及企业。因全国分类数据缺失，该指标2011年、2013年、2015年全国数据包括企业及灵活就业人员缴费人数，但灵活就业人员缴费占比低，故计算误差小。
资料来源：根据《中国劳动统计年鉴(2016)》《中国养老金发展报告(2016)》相关数据整理计算。
(二)多层次养老保险协同发展的替代率调整空间
目前我国职工退休金来源以第一层次为主，基本养老金占比较大而综合替代率不足，养老金多层次结构并未形成，保障水平有限。为多维度量化补充养老保险扩面的替代率空间，笔者分别考察了2015年全国城镇企业退休人员及31个省(区、市)当年初始退休人员的平均养老金水平及替代率。
1.全国退休人员养老金平均水平及替代率。我国从2005年起已连续13年对企业退休人员待遇作政策性调整，但养老保险基金投资渠道受限，养老金待遇自动调整机制迟迟未建立，企业平均退休收入水平趋低。如表3所示，相关数据显示，2015年全国企业退休人员月均养老金2 240元，职工月均缴费基数3 319元，在低缴、漏缴的制度环境下，制度内替代率(17)见表3说明(1)。仍可达0.675。然而，若以保障当前经济生活为目标，使个人退休后的养老金水平较工作时的工资收入不至于太低，则需要引入一般替代率(18) 见表3说明(2)。作为量化标准。比较来看，2015年养老金一般替代率为0.412，历年来与制度内替代率的差距稳定在0.23～0.26之间。
表3 2015年全国城镇企业退休人员平均养老金水平及替代率

说明：(1)指标a，b，c历年数据为人力资源和社会保障部公布数据，制度内替代率=人均基本养老金/人均缴费基数，主要衡量养老保险制度内的收入替代水平及基金平衡情况。(2)指标d历年数据为笔者计算，一般替代率=人均基本养老金/人均工资水平，主要衡量退休人员退休前后的收入替代及经济保障水平。(3)未具体区分“制度内替代率”和“一般替代率”时正文中出现的“替代率”，其意义均指示后者。
资料来源：根据《中国社会保险发展年度报告(2015)》和《中国统计年鉴(2016)》整理计算。
2.各地区当年初始退休人员养老金水平及替代率。对各省市的考察，主要以2015年城镇企业初始退休人员的职业特征和生命历程为基础，假设该人群20岁参加工作(1980年)，55岁退休(19) 退休年龄设定55岁是考虑到这一阶段离退休人员的平均退休时间和存在的提前退休现象。，根据相关办法，退休金W由基础养老金W1、个人账户养老金W2和过渡性养老金W3组成，记作W=W1+W2+W3。SY为在岗职工月平均工资，Sz为本人指数化月平均缴费工资,α为职工平均缴费工资指数，假设以缴费工资下限参保，则α固定在0.6的水平(20) 从表3中官方公布的历年企业养老保险月人均缴费基数来看，其占城镇在岗职工平均工资的比例，即实际缴费占名义缴费基数的比例，从2009年的65%下降至2015年的61%。该数值水平也解释了计算过程中以缴费工资下限为参保依据的假设考虑。；N为缴费年限(含视同缴费年限n)。则有：
W1= 1/2 (SY-1+ Sz) N×0.01
(1)
Sz=α SY-1
(2)
(21)参照55岁退休的计发月数。
(3)
W3= 0.012×αn SY-1
(4)
汇总各省市相关数据的计算结果， 2015年初始退休人员养老金及替代率如表4所示。
表4 最低缴费水平下2015年各地城镇企业初始退休人员平均养老金及替代率 单位：元

说明：(1)受限于数据获得，部分省市“城镇单位在岗职工月平均工资”的跨期数据用“城镇单位就业人员月平均工资”代替；(2)因记账利率较低，体现在总退休金水平上的差距较小，计算中未考虑；(3)计算未考虑与缴费年限相关的增发养老金。
资料来源：根据全国31个省(区、市)历年统计年鉴、《中国统计年鉴(2016)》《中国劳动统计年鉴(2016)》相关数据整理计算。
计算结果显示，我国城镇职工养老金替代率结构单一，总体替代率水平较低，多层次养老保险协同发展中尚存较大的替代率空间。
总体来看，不考虑养老金待遇的政策性调整，在低缴、漏缴及提前退休普遍的社会状态下，以职工实际缴费基数占社会平均工资60%为参照，2015年全国初始退休人员月均养老金替代率接近0.4，与表3中城镇企业全部退休人员养老金一般替代率的差距在0.017～0.030之间。
具体而言，2015年初始退休人员养老金绝对水平东部地区最高，其次为西部、中部和东北地区。北京市2015年初始退休人员养老金月均可达3 344元，其次为天津、西藏、上海、浙江、江苏五省，均高于2 000元。而当年全国城镇企业全部退休人员月均养老金2 240元。从相对水平看，全国各省市2015年初始退休人员月均养老金替代率在0.38～0.4之间，最高为西藏，达0.395，其次是上海、广东、浙江，均高于0.392。
四、多层次养老保险协同发展的转换衔接及政策配套
目前我国基本养老保险实际费率远低于名义费率，真实替代率严重不足。由于强制缴费，基本养老保险低缴、瞒报现象严重，劳动者对制度参与存在抵触情绪，对政府举办的保险制度信任不足，短期内通过传统思路扩大补充养老保险覆盖面、调整养老保险多层次结构任务艰难。考虑到《基本养老保险基金投资管理办法》实施的政策利好，笔者以基本养老保险个人账户基金现值及其权益为纽带，尝试在基本养老保险已覆盖的人群基础上，打通第一层次与二三层次各养老保险计划间的转换衔接通道，促进多层次养老保险协同发展。
(一)基本养老保险与补充养老保险间的转换衔接
第一层次基本养老保险与第二层次、第三层次补充保险间的转换衔接，主要是指因各种原因基本养老保险缴费过低或不足，其积累权益无法达到申领退休养老金的标准或替代率过低，则可依据一定原则转移或提取基本养老保险权益现值，寻找合适的个人(团体)养老保险或集合年金计划与之对接，优化多层次老年经济保障安排。
考虑到农民工群体的流动性特征及其在非正规就业中的代表性，笔者以该群体为例，在多层次养老保险制度间设定两种转续通道，并将其与现行政策作对比分析。假设在频繁流动和短周期的就业状态下，农民工职业生涯养老保险缴费累计年限最长可达15年，大多数农民工累计缴费年限分布在15年内的任意期间，如表5所示，以现行政策和新设定的转续通道为基础，量化不同缴费年限下农民工基本养老保险权益及其转续。
方案1：多层次养老保险制度间的不可转续规定，即当期方案。根据现行政策，农民工参加城镇职工养老保险，累计缴费满15年，达到退休年龄时，即可领取养老金；若未满足领取条件，则可转移至城乡居民养老保险，个人账户基金全额转移；或将归集的个人账户积累额退给本人，解除养老保险关系。据此，参照“权益1”的计算结果，2008年参保的农民工至2022年累积有效的基本养老保险权益可在退休时领取每月1 263元基础养老金及“权益2”中相应个人账户养老金。若农民工在累计15年的缴费期任何一个时点停止缴费，到达退休年龄时一次性退给个人的账户累计现值参照“权益2”。
方案2：在多层次养老保险制度间建立部分转续通道，即根据基础养老金和个人账户养老金适度分离的原则，依据单位缴费对社会统筹基金的贡献，保留农民工在第一层次对基础养老金的申领权，同时允许其在缴费不足或替代率不足的情况下，灵活提取按8%规模积累的个人账户基金，用以购买个人养老保险。也可基于地缘、业缘等关系，集结成群，购买团体养老保险或加入集合年金。不同缴费年限对应的个人账户现值参照“权益2”，保留在第一层次的基础养老金权益参照“权益1”。
方案3：在多层次养老保险制度间建立完全转续通道，即参照基本养老保险横向转移衔接办法，将单位缴费的12%计入个人账户，允许农民工在缴费不足或替代率不足情况下结束第一层次养老保险关系，灵活提取按20%规模积累的个人账户基金现值购买个人养老险、集结成群购买团体养老险或加入集合年金。不同缴费年限对应的个人账户权益参照“权益3”。
评估以上三方案可得：
方案1维持现行政策，能够在基本养老保险的横向转续中体现个人账户便携性，适应劳动力的跨区域流动，但未充分考虑我国非正规就业的庞大规模、该群体基本养老保险积累不足的现实情况以及向城乡居民养老保险转移后，仍面临养老金替代率过低和长期财政依赖的困境。如表6所示，假设年满40岁的农民工，基本养老保险累计缴费已达10年，参照方案1，待其达到退休年龄时，因基本养老保险累计缴费不满15年，可选择转移至城乡居民养老保险，60岁退休则每月获得205元的个人账户养老金和国家补贴的70元基础养老金；若55岁退休，个人账户养老金降低至168元。
表5 不同缴费年限下农民工不同规模累积下的基本养老保险权益 单位：元

说明：(1)依据a，“城镇在岗职工月平均工资”2017年及其以后的数据、“农民工平均工资”2018年以后的数据为预测数，以之前年均增速为参照。(2)b处个人账户权益按4%的复利累积。(3)c处职工本人当年平均缴费工资指数=当年农民工平均(缴费)工资/当年在岗职工平均工资；本人指数化月平均缴费工资=上年度在岗职工平均工资×职工本人平均缴费工资指数；基础养老金=(当地上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资)/2×缴费年限×1%。
资料来源：根据《2011—2017全国农民工监测调查报告》和《中国统计年鉴(2017)》相关数据整理计算。
方案2保留了方案1中农民工在城镇基本养老保险中的基础养老金权益，同时又能在多层次体系下盘活个人账户资金，满足特殊情况下强制参保而又处于收入劣势的农民工灵活选择多样化养老金产品的需求。参照表6，方案1中同等条件的农民工，退休时可在方案2中获得每月478元的基础养老金；同时，通过在第三层次寻找合适的养老保险产品转移28 073元个人账户基金，可一次性趸缴保费28 520元，购买当前市场上存在的保额为20 000元、年金1 000元，兼具满期保险金和身故保险金的个人分红型养老险。方案2在维持第一层次覆盖率的同时实现了第三层次的扩面，提高了养老保障的充足性。
方案3 较方案2而言，可转移的个人账户权益基金规模更大，在第三层次个人养老保险的产品选择上更广，但要以结束第一层次基本养老保险关系为前提。参照表6，与前两个方案同等条件的农民工，可转续的个人账户基金现值达71 300元，可一次性趸缴68 350元，购买保额为50 000元，年金2 500元，且同样兼具满期保险金和身故保险金的个人养老保险。方案3优化了多层次养老保险体系的覆盖率结构，提升了参保群体的综合保障水平。
(二)补充养老保险内部的转换衔接
补充养老保险内部的转换衔接，即搭建企业(职业)年金、团体养老险和个人养老险间的通道。目前，这一思路在推进补充养老保险发展的政策中已显现。2017年12月发布的《企业年金办法》更新了企业年金待遇的多种领取方式，其中之一即为购买商业养老保险产品，一定程度上体现了第二层次与第三层次的联动。同时，该办法还提出企业在经营亏损、重组并购等情况下适用中止缴费条款。事实上，如果中止缴费后，企业规模、结构、性质和员工数量等因素发生了大的调整变化，影响原企业年金关系的存续，则可考虑增加企业年金“转续条款”，允许原年金计划覆盖的企业及其职工能够在特殊环境下，灵活变更个人账户权益在多层次体系内的养老金计划归属，选择符合企业后续经营情况及个人就业实际的团体(个人)养老保险，优化多层次养老保险体系的覆盖率结构。
表6 不同方案下基本养老保险的累积权益及其与商业性个人养老险的转续衔接 单位：元

说明：(1)e处第三层次个人养老险依据“2017年国寿鸿寿养老年金险(分红型)”合同条款，相关参数自动测算。a.保障项目中，“年金”即被保险人79周岁前若生存，则每年以保额的5%给付生存年金；“满期保险”即被保险人生存至80周岁，则以保额的2倍给付，合同终止；“身故保险金”即被保险人身故，则以保额的2倍给付，合同终止。(2)b处个人账户权益以4%的复利累积，以此计算的个人账户养老金55岁领取对应计发系数170,60岁对应139。(3)c处由于缴费年限低于15年，按照基本养老保险转移衔接办法，养老金参照城乡居民养老保险办法计算，基础养老金(c1)采用更新至2016年的全国最低标准70元/人/月。c2和d1是参照城镇职工基本养老保险办法计算的基础养老金，前者未考虑满足领取退休待遇的缴费年限，后者考虑了缴费满15年，总的养老金标注d。
资料来源：根据《2011—2017全国农民工监测调查报告》和《中国统计年鉴(2017)》相关数据整理计算。
机关事业单位人事制度改革后，职业年金也同样面临中止存续问题，同样需要设置职业年金“转续条款”。由于年金计划中断，即使个人账户的基金权益未来可接续，但在企业年金覆盖面不足够大的中短期，对于账户持有人而言仍面临“多支少收”的风险状态，一方面承担着有限的存量基金较高的投资管理风险，另一方面也不得不承担留存账户的各项管理费用，权益长期受限，亟须增加其灵活性。
此外，随着企业年金类别的不断丰富，第三层次的个人养老险和团体养老险，在条件合适的情况下，也可转向集合年金。如，随着个体经济规模的扩大、实力逐渐增强，可在原团体养老保险累积现值的基础上加入小微企业集合年金计划。仅拥有个人养老保险的创新创业人员，也可基于个人养老保险的累积现值购买商业团险或加入行业(职业)年金计划。
(三)多层次养老保险协同发展的配套改革
在基本养老保险缴费不足、替代率低的情况下，尝试在多层次养老保险框架内转移个人账户基金、转换养老保险产品形态，是当前缓解补充养老保险扩面压力的一个新思路。然而，真正意义上的多层次协同发展和补充养老保险扩面，仍然需要相关配套改革的支撑。
一是建立弹性费率机制，改善普遍低缴、瞒报的参保现状。中长期内根据基础养老金全国统筹的实施情况和基本养老保险基金投资收益水平，以统筹多层次体系内的个人账户为基础，适当分解第一层次制度的保障压力。
二是提高激励机制的有效性和可及性。除拓宽年金计划的延税幅度、全面落实延税型团险和个人养老险外，也可考虑引入现金直接补贴方式，将匹配缴费或参保救助基金直接计入个人账户，国家可据此在财政转移支付上整合各类保险保障计划，提高资金效率。
三是完善个人养老储蓄账户制度。短期内在多层次转续衔接基础上增加个人账户兼容性。长期来看，可根据改革系统推进的实际情况，考虑“统账模式”下的个人账户与其他层次的个人权益账户合并，建立起囊括个人缴费、企业和政府匹配缴费的养老储蓄账户，用以积累强制或自愿缴纳的基金以及财政补贴和来自其他渠道的资金。
四是创新补充养老保险产品、完善运行规则。包括降低年金计划准入门槛，鼓励基于地缘、业缘的小型计划建立；同时拓宽年金计划运营模式，在信托管理基础上恢复基于保险合同模式的产品方案，满足多样化的市场需求。未来，随着国民金融素质的提高，可考虑借鉴发达国家基于生命周期的“合格默认投资工具”，设置投资工具的自动加入条款，放开个人投资选择权，加大养老保险基金投资收益的税收优惠力度，以提高个人账户内结构化基金的运营效率，提升多层次养老保险金总替代率水平。
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RESEARCH ON THE INTERACTION MECHANISM AND SUPPORTING POLICY IN MULTI-PILLAR PENSION SYSTEM
CHENG Huan1 LIN Yi2
(1. School of Economic, Xihua University; 2. Centre for Aging & Social Security Research,Southwestern University of Finance and Economics)
Abstract: Establish a multi-pillar social security system is an important content of the 19th Party Congress Report. Promoting the different pension pillars coordinated development is the most significant task in deepening social security reform. This paper finds that there is a large space for the development of supplementary pension insurance through the calculation of the actual rate and replacement rate of basic old-age insurance. This paper tries to establish a transition channel between different pension insurance systems under a multi- pillar structure by decomposing the present value and its rights of individual account funds. The research shows that it is essential that setting a vertical way to transfer for individual account funds and it might weaken the crowding out effect among the multi- pillars system. As a result, it is beneficial not only to expand the coverage of supplemental pillars, but also to keep the coverage of the basic pension system steady.
Key words: multi-pillar; pension system; coordinated development; supporting policy
* 成欢，西华大学经济学院，邮政编码：610039，电子信箱：ch_wgk@163.com；林义，西南财经大学老龄化与社会保障研究中心。本文得到国家社科基金青年项目(18CRK002)、研究阐释党的十九大精神国家社科基金专项(18VSJ095)的资助。感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。
(责任编辑:付 敏)