美国新冠肺炎疫情危机应对检视

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美国新冠肺炎疫情危机应对检视[1]
王 萍
【内容提要】美国是世界上医疗资源最为丰富的国家，而且自小布什政府起开始重视生物防御，颁布过一系列应对生物威胁的规划，而特朗普政府还在2018年9月出台了《国家生物防御战略》，将生物防御问题提升至国家层面。但是，医疗资源与战略规划并未能阻止2020年3月新冠肺炎疫情在美国大暴发，《国家生物防御战略》提出的应对生物危机的设计在疫情面前形同虚设。之所以出现这一情况，主要有如下原因：美国的生物防御战略框架不够完善，操作性不强；决策层漠视疫情预警，战略领导力不足；医药物资严重匮乏，实现战略目标的执行手段无力；负有抗疫责任的官僚部门各自为政，缺少协调与合作。通过考察特朗普政府应对危机的措施与表现可以发现，美国的生物防御战略虽然打着“防御”旗号，但重心在维护其生物技术与生物经济霸权，而且在大选年其生物“防御”战略更要服务于选举目的。
【关 键 词】《国家生物防御战略》新冠肺炎疫情 危机 应对
2001年遭受炭疽杆菌病毒袭击后，美国政府开始高度关注生物威胁防御问题。2004年4月，小布什总统签署《21世纪生物防御》行政命令，确立了四大生物防御目标和灾害救治机制。[1]The White House,“Biodefense for the 21st Century,” April 28,2004,https://fas.org/irp/offdocs/nspd/hspd-10.html. 2009年，奥巴马政府推出了《应对生物威胁国家战略》，明确划分了联邦政府和地方政府的生物威胁防御职责。特朗普执掌白宫后于2018年9月18日颁布了《国家生物防御战略》[2]The White House,National Biodefense Strategy(2018), September 8,2018,https://www.whitehouse.gov/wp-co ... fense-Strategy.pdf.，将生物防御提升到国家战略层面,明确了在生物防御方面集中统一领导的原则，各方协同合作，积极实现创新。对于美国政府重视生物风险防御，并从战略层面支持和领导生物防御的做法，舆论界、学术界和政界普遍给予了好评，并表现出乐观情绪。但是，2020年初暴发的新冠危机令美国的生物防御战略“现了原形”。1月21日美国出现第一例确诊病例，疫情在3月份开始大暴发，新冠病毒感染人数急速攀升。尽管病例出现和疫情大暴发之间有长达近两个月的爬坡期，但美国政府并未利用好这段黄金防疫时间。根据霍普金斯大学的数据，截至6月16日，美国的确诊人数高达211万，超过全球总确诊人数的1/4，其死亡人数则为11.6万多，远远高于位列第二、三名的巴西和英国。[3]“COVID-19 Dashboard by the Center for Systems Science and Engineering (CSSE) at Johns Hopkins University,” Mar 10,2020,https://coronavirus.jhu.edu/data.
回顾美国在抗疫初期的表现我们发现，其生物防御战略并没有在抗疫实践中发挥应有的指导作用；新战略强调的以集中统一领导、各方协同合作、积极创新对抗生物风险的要求沦为具文。虽然从1月29日美国成立的新冠肺炎疫情“专项任务小组”中我们能够看到生物防御战略的影子，但也仅此而已。生物防御连续得到多届政府的高度重视，生物防御战略如此完备的美国为何没有抗住疫情传播呢？主要有如下原因。
一、《国家生物防御战略》框架欠合理，可操作性不强
在美国学界、政界和军界的呼吁和施压下，特朗普政府于2018年9月出台了《国家生物防御战略》，规定在生物防御问题上统一领导、协同作战，并且首度将流行性传染病与军事上的生物威胁防御置于同样的高度。该战略提出，生物威胁随时可能出现，唯一的应对办法是早做准备，并强调联邦、州，其他各层级的政府、非政府部门、私人企业、相关个人，以及国外相关组织与部门间通力合作的重要性。《国家生物防御战略》提出了五大目标，分别为：建立风险意识；确保预防能力；充分备战以减少危害；快速应对以减少其影响；危机后的全面恢复。在每项战略目标之下又有明确的分项目标。此外，《国家生物防御战略》还明确了政府部门在生物威胁防御中的相应职责，即在总统领导之下，由国家安全委员会负责协调，卫生与公共服务部部长（Secretary of Health and Human Services）负责日常执行工作。[1]The White House,National Biodefense Strategy(2018), September 8,2018,https://www.whitehouse.gov/wp-co ... fense-Strategy.pdf.
美国的《国家生物防御战略》虽然看似宏大，但却存在一个重大缺陷，即缺乏具体的操作指导，更像是一幅规划蓝图，而不是一项行动计划。这份战略对上述每一项目标虽然有着明确规定，但在具体执行中由谁或者哪些部门负责实施，以及每个部门分别承担怎样的责任却未明确。此外，当预估到危险即将来临，或者已经身处危机当中之时，该战略也未就如何客观理性地判断形势和制定应对策略给出具体指导。对于这些问题，美国政府问责局已有所察觉。在新冠肺炎疫情出现和恶化后，该部门于2020年2月和3月分别推出了两份有针对性的审计报告。2月的报告名为《国家生物防御战略：战略的有效执行亟需付出更多的努力》，指出《国家生物防御战略》未就相关数据分析给出具体的指导方法，无法找出资源分配方面的差距与机会，尤其是当相关资源由联邦政府和地方政府共享时，如何进行有效统筹就成了难以解决的问题。此外，在决策方面，该战略也未能明确指导负责生物威胁防御的部门领导人如何做出决策，在联合决策方面更是缺少明确、详细的决策过程规定，也未能划分出各机构在决策中分别承担怎样的责任和发挥怎样的作用，因此相关部门难以根据规定有效利用现有资源，也无法确定决策的具体实施方。[1]Report to Congressional Committees,National Biodefense Strategy: Additional Efforts Would Enhance Likelyhood of Effective Implementation, February 2020,GAO-20-273,March 5,2020,https://www.gao.gov/assets/710/704698.pdf. 3月的报告名为《国家生物防御战略：前期实施中的机遇与挑战》，认为美国政府对生物威胁防御决策程序、部门角色定位以及责任分配等方面的问题仍未有明显改进。报告还特别指出“只有能够付诸实施的战略才是好战略”。[2]Testimony before the Committee on Oversight and Reform,House of Representatives,National Biodefense Strategy: Opportunities and Challenges with Early Implementation, March 11,2020,GAO-20-483T,https://www.gao.gov/assets/710/705218.pdf.事后看，美国政府问责局的上述评论相当精准、深刻和中肯。
事实上，美国政府并非没有注意到上述问题。奥巴马政府在2016年曾出台过一份应对生物危害事件的操作手册——《早期应对高风险新兴传染病威胁与生物危害事件操作手册》（以下简称《手册》），长达69页，用于预防演练。《手册》第一部分为执行大纲，包括对参与决策与协同作战的部门的介绍、如何进行风险评估、可能相关的病原体种类及其危害等。第二部分详细分析了在应对国际或国内暴发的传染病时如何决策，并为每一项关键决策列举了一系列需要关注的相关问题；随着风险的升级，关键决策也随之改变。第三部分为附录，内容涉及对外公布灾害等级评定方式和医学干预与隔离问题的判断标准等。对于如何应对初期疫情，《手册》也有明确的规定，包括：一旦确认威胁的存在，必须尽早为医护工作者提前准备个人防护装备（PPE,Personal Protection Equipment）；迅速形成“早期诊断能力”。[1]“Playbook for Early Response to High-consequence Emerging Infectious Disease Threats and Biological Incidents,” Executive Office of the President of the United States,March 27,2020,https://assets.documentcloud.org ... demic-Playbook.pdf.可见，如果能在该《手册》的基础上将《国家生物防御战略》提出的新要求与形势变化结合起来，重新确定战略的实施细则，问责局报告中所指出的上述问题便能得到顺利解决。但由于这份《手册》是奥巴马政府的遗产，因此被特朗普政府束之高阁。[2]Dan Diamond and Nahal Toosi,“Trump team failed to follow NSC' s pandemic playbook,” POLITICO,March 25,2020,https://www.politico.com/news/20 ... ity-council-149285.
此外，特朗普引以为傲的所谓“新道路”，即生物威胁防御管理更集中、协同更顺畅[3]Robert Burns,“White House sets ‘new direction’ in biodefense strategy,” AP News,September 19,2018,https://apnews.com/4c21af485a7d4 ... 14/White-Housesets-，也因战略框架设计考虑不周在执行时无法取得预期成效。具体说来，该战略首次确定在美国政府内成立一个内阁级的“生物防御指导委员会”，由卫生与公共服务部部长担任主席，成员包括国务卿、国防部长、司法部长、农业部长、退伍军人事务部部长、国土安全部部长，以及环境保护局局长等，共同负责监管与协调战略及其实施计划的执行，并确保国内与国际政府和非政府伙伴团体的密切合作。然而，到了具体实施阶段才发现，卫生部长仅是内阁成员之一，其推动战略执行的能力非常有限，因而该指导委员会在实际行动中难有作为。根据美国媒体2020年2月11日披露的消息，从国家生物防御战略2018年推出直到消息发布当日，“生物防御指导委员会”从未举行过一次会议。[4]Lee Ferran,“Trump' s Top Biodefense Committee Has Yet to Meet,” Code and Dagger, February 11,2020,https://codeanddagger.com/news/2 ... ee-has-yet-to-meet.在迎击新冠肺炎疫情时，该委员会却被晾在一边，美国政府反而于2020年1月29日新成立了一个“专项任务小组”。这一情况突出反映了2018年《国家生物防御战略》框架结构设计不够合理。
专项任务小组成员包括总统国家安全事务助理、疾控中心主任、美国国家卫生研究院传染病研究所所长、副国务卿、国土安全部代理部长，以及国土安全部、交通部、管理与预算办公室等多个重要部门的核心成员，卫生与公共服务部部长阿历克斯·阿扎尔（Alex Azar）担任小组组长。[1]The White House,“Statement from the Press Secretary Regarding the President' s Coronavirus Task Force,” January 29,2020,https://www.whitehouse.gov/brief ... avirus-task-force/. 2月26日，特朗普总统又委派副总统迈克·彭斯（Mike Pence）负责领导专项任务小组。
正是因为《国家生物防御战略》设计中缺少重要的具体实施细节，加上本应起到统一领导作用的指导委员会未能及时到位，而疫情出现之后成立的专项任务小组本身具有临时性，难以在短时间内发挥统一指挥的功效，导致一直到3月份还时常出现来自医疗机构的反馈，抱怨联邦政府、州政府、其他地方当局以及疾控中心各自发出互不相同的指令，这不仅给公众，也给医院带来了极大的困扰，从而严重耽误了宝贵的疫情初期防控窗口期。[2]Spopescu,“Pandora Report,” April 10,2020,https://pandorareport.org/tag/biodefense/.
二、缺少战略上的有效领导，执行力不足
一项战略的切实推进与领导人的战略领导力息息相关。如果战略领导层缺少风险意识，自身盲目乐观，或者刚愎自用，都会影响到战略目标的顺利实现。不幸的是，在这次疫情中，美国决策层恰恰犯了上述毛病。
《国家生物防御战略》非常重视有关生物威胁的风险意识。这一战略提出通过监测、分析、研究等手段尽早地发现生物危机的蛛丝马迹，以便为高层决策提供参考。这意味着一方面需要有对生物威胁及时准确的预警，另一方面也需要决策层对形势有准确判断，只有如此才有可能在第一时间正确决策，尽早形成抗疫方案并开展有效的抗疫行动。由于“生物防御指导委员会”未能有效发挥作用，那么来自白宫的领导，特别是总统本人坚定而有力的领导，将会对成功抗疫起到决定性作用。
但是，当美国疫情迅速升级时，特朗普总统对疫情严重性的风险意识却相对不足。在面对媒体与公众越来越多的质疑时，他反复重申的一句话是：“谁都不可能预料到会有这样一场流行性传染病！”而实际上，早在新冠肺炎疫情2020年1月在武汉暴发之前，美国高层就已经从多个渠道收到了有关可能出现全球性生物危机的警告。例如，自1984年起就担任美国国家过敏症和传染病研究所（National Institute of Allergy and Infectious Diseases,NIAID）主任的顶级传染病专家安东尼·福奇（Anthony Fauci）博士早在2017年就向特朗普政府发出生物危机预警，称几年内可能会有一场流行性传染病的“意外大暴发”，他还列出了一系列提前预防的措施，包括建立和加强全球卫生监察体系、公共卫生和医疗基础设施建设、向公众透明诚实地传递信息、基础和临床医学共同努力开发疫苗等。[1]Nina Golgowski,“Dr.Fauci Warned In 2017 Of ‘Surprise Outbreak’ During Trump Administration,” HuffPost, April 6,2020,https://www.huffpost.com/entry/f ... rump-pandemic-2017. 2019年1月，美国国家情报中心主任发布了题为《美国情报界对全球威胁的评估》报告，分析了美国国家安全所面临的全球和地区威胁，其中提到的一种威胁就是“新的、毒性很强的、很容易在人和人之间传播的微生物”，并指出了该病毒可能对美国和世界经济、社会、安全等各个方面带来严重影响。[2]Daniel R.Coats,Worldwide Threat Assessment of the US Intelligence Community,Senate Select Committee on Intelligence,Jan.29,2019,https://www.dni.gov/files/ODNI/documents/2019-ATA-SFR---SSCI.pdf.此外，就在世卫组织宣布新冠肺炎疫情为公共卫生紧急事件的1月30日，白宫国家贸易委员会主任彼得·纳瓦罗（Peter Navarro）向白宫递交了一份备忘录，称新冠肺炎疫情有可能会发展成为一场全球大流行的传染病，敦促特朗普政府尽快做出相关决定。2月底，纳瓦罗又向特朗普递交了一份备忘录，警告称新冠病毒可能会导致美国接近200万人丧生，并且有可能造成美国数千亿美元的经济损失。但是，特朗普政府并未特别重视上述提醒，虽然也采取了一些措施，但对绝大多数国家却没有任何往来限制，更没有其他方面的预防措施。由于风险意识不足，特朗普政府直到3月13日才宣布美国进入紧急状态，并动用联邦政府的大量资源帮助医疗卫生部门应对危机。
除了对疫情造成的严重后果风险意识不足，美国决策层还非常“自信”。在美国出现第一例确诊病例之后，美国决策层，尤其是特朗普总统依然屡屡无视来自各方的提醒。2020年1月21日，美国疾控中心高级官员南希·梅索尼尔（Nancy Messonnier）对记者说，“我们认为美国和全球的病例数一定会增加”。然而当翌日特朗普总统被问及是否担心新冠肺炎疫情会发展成一场流行性传染病时，他的回答则是“不，完全不担心。这已完全在我们的掌控之中了，……一切都会没事的”。2月20日，世界卫生组织报告全球共有27个国家将近7.7万人感染了新冠病毒，但特朗普总统依然在各种场合表达乐观看法。对特朗普来说，他更关心的问题是新冠病毒会对美国股市带来怎样的影响。2月28日，他指责民主党把疫情政治化，说这是其新骗局。然而就在前一天，“专项任务小组”成员安东尼·福奇却说：“我们正在应对一场非常严重的病毒；我们正处于高度戒备状态。”[1]Mark Abadi,Jacqueline Baylon and Robin Lindsay,“6 times Trump contradicted public officials about the coronavirus pandemic,” Business Insider, March 19,2020,https://www.businessinsider.com/ ... h-officials-2020-3. 3月4—9日，特朗普在接受采访时说世卫组织预估的新冠死亡率是“错误的”，他认为新冠肺炎“非常温和”，那些感染的人只要“多休息”“正常上班”就能好转；自己“一点也不担心”，“我们做得非常棒”；指责民主党人夸大其辞，“远远超出了现实”，暗示普通的流感都比新冠病毒严重得多。[2]Jon Greenberg,“Timeline: How Donald Trump responded to the coronavirus pandemic,” Politifact, The Poynter Institute,Mar.20,2020,https://www.politifact.com/artic ... onavirus-pandemic/; Ryan Bort,“‘Not Concerned at All’: A Timeline of Trump’s Coronavirus Dismissals,” Rolling Stone,March 19,2020,https://www.rollingstone.com/pol ... -dismissed-969381/; Marshall Cohen and Curt Merrill,“Timeline: How Trump was out of Step with the CDC during Coronavirus Response,” CNN,Mar 2,2020,https://www.cnn.com/interactive/ ... rump-cdc-timeline/.
尽管有来自各个渠道的预警，疫情初期有多方人士的不断提醒，美国疾控中心也做出了及时反应[1]例如，早在1月7日就成立了“COVID-19事件管理体系”，21日又启动了其“应急行动中心”（Emergency Operations Center），以便更好地为应对新冠肺炎疫情提供不间断的支持。在接下来的时间里，疾控中心还在开发快速准确的病原体检测手段、案例追踪、隔离可能感染人群、配合联邦政府其他部门确保海外感染人群顺利回国，并对入境人员进行相关检测等方面取得显著成果。Centers for Disease Control and Prevention,April 19,2020,https://www.cdc.gov/coronavirus/ ... nchor_1580064337377。，然而美国政府的反应却非常缓慢。正如《国家生物防御战略》所指出的，生物危害事件的应对需要所有部门全力配合，尤其是高层的集中有效领导。从现有的证据来看，在抗疫初期这一要素的缺失，已成为导致该战略未能在抗疫过程中展现应有作用的关键原因之一，而这直接造成了美国在疫情中的生命与财产损失成几何倍数的增加。
三、医药物资严重匮乏，战略执行手段不强
战略是以现有手段达成目标的科学与艺术。缺少执行手段，再高明的所谓“战略”也只是空中楼阁。新冠肺炎疫情在美国暴发后，美国医药物资严重匮乏，现有手段无法满足战略目标的需求。
根据《华盛顿邮报》2020年4月2日的报道，疫情暴发后不久，美国的口罩、手套以及其他医药物资紧急储备已经基本告罄，导致联邦政府和各州在国际市场上争相竞买，价格被人为抬高且无法满足需求。随着3月中下旬新冠肺炎疫情开始在美国大范围暴发，一线医护人员不惜冒着生命危险帮助越来越多的感染病人，卫生官员、医院行政人员、各州州长则在大声疾呼严重缺少保护性医护装备。两名国土安全部官员声称卫生与公共服务部的国家战略储备库已几乎被掏空。[2]Nick Miroff,“Protective gear in national stockpile is nearly depleted,DHS officials say,” Washington Post, April 1,2020,https://www.washingtonpost.com/n ... 09252e3_story.html.
显然，关键医药物资的匮乏绝非疫情发生之后领导层的轻视与误判所能解释的。大规模传染病疫情暴发之时，短时间内需要有大量的医药物资支持，而只有前期做了充分的准备才有可能实现这一点。而在这一问题上，美国2018年《国家生物防御战略》早有明确说明，且对于储备方面的匮乏美国政府也并非一无所知。
要“确保生物防御事业处于备战状态”，如下两个方面的准备必不可少：一是定期演练，以熟悉应对过程、查找不足并加以改进；二是确保储备充足：保证危机暴发时的储备及危机延续状态下供应链的有效及时。[1]The White House,National Biodefense Strategy(2018), September 8,2018,pp.16-17,https://www.whitehouse.gov/wp-co ... fense-Strategy.pdf.根据前一项要求，相关部门应当定期举行有关生物威胁和生物危机事件的演练，并对各级政府在各个阶段的应对能力加以评估和改进。2019年8月，美国政府组织了“深红色传染病2019 应对演练”（The National Crimson Contagion 2019 Functional Exercise）。这是一场由联邦政府和多个州共同合作的演练行动，目标是关注疫情发生后政府应当如何反应和决策。[2]Jesse Hicks,“A Pandemic Simulation Called ‘Crimson Contagion’ Exposed Weaknesses We're Seeing Now,” Men's Health, March 20,2020,https://www.menshealth.com/healt ... crimson-contagion/.当年的另一次演练是由美国约翰霍普金斯大学卫生安全中心联合世界经济论坛和盖茨基金会在纽约市举办的，代号为“201 事件”（Event 201）。这次演练更加突出在严重传染病疫情发生后如何加强政府与私人部门之间的合作。[3]“Event 201: a Global Pandemic Exercise,” John Hopkins Bloomberg School of Public Health,World Economic Forum,Bill & Melinda Gates Foundation,March 13,2020,http://www.centerforhealthsecurity.org/event201/.在第一次模拟演练中，很多问题已然被暴露出来。例如，当虚拟的流感病毒开始在美国国内大范围传播时，联邦政府和州政府的官员们却无法确认哪些员工必须继续工作，居家办公时需要有哪些装备；被关闭的学校校园一片混乱。各州纷纷向联邦政府请求紧急援助，令后者应接不暇；一线医务工作者发现缺少防病毒药品、个人防护装备以及呼吸机等。实际演练让组织者意识到，美国十分缺乏应对疫情的医学设备，因为疫情来势凶猛，不可能在极短时间内快速生产出注射针头、注射器、N95 防护口罩、呼吸机等。[1]Jesse Hicks,“A Pandemic Simulation Called ‘Crimson Contagion’ Exposed Weaknesses We're Seeing Now,” March 20,2020,Men' s Health, https://www.menshealth.com/healt ... crimson-contagion/.然而令人遗憾的是，这些问题并未能引起美国政府的足够重视。
当然，医用战略储备物资不足并不是问题的全部。担任美国储备计划（stockpile program）主管长达12年之久的克雷格·布雷尔（Greg Burel）认为，当前出现的全国性个人防护装备严重短缺，而且各州已经需要从国家战略储备中寻求帮助这个事实本身，就已表明美国的医疗服务体系出了问题。“当前大家的通行做法是有需求时再采购，因为这样能做到成本—收益最大化，然而有时候这却有可能让你在危机来临的时候措手不及。”因此，除了联邦政府之外，在州和其他地方政府层面，甚至个人的医疗服务设施提供者，都应当确保那些最需要防护装备的人能够得到充分供应，这需要提前计划，甚至需要提前几年时间做准备。[2]Sarah Fitzpatrick,“Why the Strategic National Stockpile isn’t meant to solve a crisis like coronavirus,” NBC News, March 28,2020,https://www.nbcnews.com/health/h ... ronavirus-n1170376.
无论如何，充足的资金是确保生物防御医药物资准备充足的必要前提。然而，公共卫生经费问题却是近年来美国有关专家一直呼吁要求解决的问题。根据《国家生物防御战略》，政府各个部门的官员应当共同制定联合计划，以确定政府资源的合理分配。然而，在这个问题上，美国政府问责局在2020年2月的报告中指出，美国政府中多个部门的官员表示不愿将原本用于其核心任务的资源进行重新调整，以支持生物防御工程这一共同目标。[1]Report to Congressional Committees,National Biodefense Strategy: Additional Efforts Would Enhance Likelyhood of Effective Implementation, February 2020,GAO-20-273,pp.27-31,March 5,2020,https://www.gao.gov/assets/710/704698.pdf.在经费的分配方面，近年来也出现了不利于传染病危机预防的变化趋势。例如，在特朗普政府2019年3月提出的《2020财年联邦政府预算》计划中，公共卫生预算遭到大幅削减，其中卫生与公共服务部的预算削减了12%，疾控中心的预算削减了10%。[2]Kim Krisberg,“President' s budget would hinder US public health progress: Huge cuts proposed,” The Nation' s Health, May 2019,49 (3) 1-14,http://thenationshealth.aphapublications.org/content/49/3/1.2.根据笔者的追踪研究，美国“公共卫生准备与反应”的经费预算不断受到削减，总额从2017年的14亿美元缩减到2020年的8.5亿美元。此外，尽管《国家生物防御战略》要求加强生物威胁监察体系，然而在2020财年的预算中，与之密切相关的两项资金，即疾控中心的公共卫生准备与应对计划和卫生与公共服务部的医院准备计划资金，都遭到了削减。[3]Center for Disease Control and Prevention,FY 2020 Operating Plan, February 11,2020,https://www.cdc.gov/budget/docum ... operating-plan.pdf; Department of Health and Human Services,Putting America First: FY 2021 President' s Budget for HHS,March 15,2020,https://www.hhs.gov/sites/defaul ... udget-in-brief.pdf.
在资金投入方面，除了预算遭到削减外，医疗保险也存在很大隐患。在2018年10月，即国家生物防御战略出台的当月就有专家提出了这一问题。虽然《国家生物防御战略》在传染病防御方面提高了对疫苗开发的重视程度，但在疫情暴发时尽早抑制病毒传播是最有效的方式。2010年通过的《平价医疗法案》（Affordable Care Act），特别是该法案的“医疗补助计划”（Medicaid program），让更多的美国居民和医生与“医疗点”（medical home）建立了联系。然而特朗普执政之后，却努力削弱《平价医疗法案》的效力，导致没有健康保险的美国居民人数大为增多。缺少医疗保险的人们在遇到健康问题时往往不愿就医，而一旦出现疫情暴发，这些人就有可能成为病毒传播隐患。此外，移民问题也是国家生物防御战略中的潜在隐患。未被登记在案的移民为了不暴露身份，一般都会选择尽可能避免到公共卫生诊所看病。特朗普总统新近出台的“公众负担”提案（public charge proposal）对使用公共福利的绿卡持有者也增加了限制，导致合法移民也同样尽量避免使用对于他们来说本是合法的医疗服务。特朗普政府的上述措施成倍增加了确定疫情感染范围的难度。[1]David Beier,Devabhaktuni Srikrishna,“The U.S.biodefense strategy is undermined by policies on health insurance and immigration,” Statnews, October 11,2018,https://www.statnews.com/2018/10 ... gration-insurance/.
通过对医疗物资的匮乏所做的分析我们可以看到，国家战略储备的告急，公共卫生中相关经费投入不足，医疗保险隐患丛生，都与资金投入不足密不可分。作为世界上最富裕的国家之一，特朗普政府的举措似乎有些令人费解。不过，通过对下面生物技术预算数据的分析，或许可以看出一些端倪。在美国看来，生物防御战略的胜利离不开先进的生物技术，引领国防生物技术创新的部门非国防高级研究计划局（DAPAR）莫属。通过对其国家生物防御战略出台前后，即2015—2020年有关生物技术经费预算进行分析后发现，该部门生物技术基础研究领域的投资近年来逐渐减少，而应用研究领域的投资则不断上升。在应用研究领域中，生物医学技术所占比例有所降低，生物武器防御与生物材料与装备预算则明显增加。尤其是在2018年《国家生物防御战略》出台后，生物武器防御预算在总预算中所占比例从2018年的6.0%猛增到2019年的11.7%。[2]Defense Advanced Research Projects Agency,Budget, March 3,2020,https://www.darpa.mil/about-us/budget.此外，就在新冠肺炎疫情已在全球暴发的2020年2—3月期间，美国政府仍宣布2021财年预算中全球卫生基金（global health funding）将由2020年的112亿美元降到77亿美元，降幅高达35亿美元，为2008年以来的最低值，对带领全球抗疫的世卫组织的年度援助基金更是一减再减，甚至宣布退出该组织。[1]“Breaking Down the U.S.Global Health Budget by Program Area,” Global Health Policy, March 12,2020,https://www.kff.org/global-healt ... t-by-program-area/; Robbie Gramer andColum Lynch,“Trump Seeks to Halve U.S.Funding for World Health Organization as Coronavirus Rages,” Foreign Policy, February 10,2020,https://foreignpolicy.com/2020/0 ... usaid-budget-cuts/.由此可见，尽管2018年的《国家生物防御战略》一再重申旨在保护美国人民的健康与安全，并且这一战略本身也首次将自然发生的生物威胁放到与蓄意的生物攻击同样重要的高度，然而战略的执行者，即美国的当权阶层真正关注的还是后者，或者说是美国在生物武器领域的霸权地位，而不是他们口口声声所宣称的“人民的健康与生命安全”。
四、战略执行各自为政，缺少协调与合作
《国家生物防御战略》高举各部门“协同一致”的大旗，但在新冠肺炎疫情暴发后，人们发现联邦政府与地方政府、联邦各部门之间更多的是各自为政，而非“协同一致”。
除去决策层的因素，美国政府内部缺乏有效合作是导致美国在疫情初期未能做好预防工作的重要原因。“9·11”恐怖袭击事件和2002年出现的炭疽攻击事件之后，美国启动了反恐战略，并将反击生物恐怖袭击作为反恐的重要组成部分。[2]Melinda Cooper,“Pre-empting Emergence: the Biological Turn in the War on Terror,” Theory,Culture & Society 2006, London: SAGE,Vol.23(4),pp.113-114,February 24,2020,http://libyc.nudt.edu.cn:8000/rw ... PMFXHGLUUMFUXK6DWMI YGG55N/doi/abs/10.1177/0263276406065121.此后，美国政府又专门出台了多部生物威胁防御措施，如2009年的《反生物威胁国家战略》和2012年的《生物监测国家战略》等。但是，随着生物威胁越来越多，越来越复杂，部门机构间责任关系也变得日益错综复杂，出现了某一项任务分属不同部门、多名官员负责的情况，导致责任不清。2018年的《国家生物防御战略》正是在这一背景下出台的，其重要目标之一就是要建立统一领导、多部门密切协作的关系。然而，当新冠肺炎疫情开始出现之时，人们发现新战略所预设的这一目标并未实现，甚至政府内部本应有的有效运作机制也未能得到充分发挥。
政府内部机制运行效能得到充分发挥的首要前提就是部门间、人员间的密切合作。但保持政府内部机制的高效运行意味着既要充分发挥其既有的优势，坚持传统中必要的环节与要素，使其效率得到最大化发挥，也要注意弥补其不足之处，打破繁文缛节所带来的不必要约束，加强部门间的沟通与合作。然而由于种种原因，在很多政府中这一点都很难得到充分实现，导致缺少必要的信息沟通、明确的责任担当与合理的资源分配。在美国，出现这一现象的原因既有党派间的不和，也有官僚机制的作用。在突如其来的危机面前，上述缺点有可能导致致命后果。
根据宪法，美国政府各部门负责人是在参议院的同意下由总统选择的，总统换届意味着内阁构成会出现大幅变动。因此，总统间的平稳过渡，尤其是不同党派总统领导下的政府间的平稳过渡，对政府整体的顺利运行起到至关重要的作用。然而，在特朗普与奥巴马政府的交接过程中，出现了诸多异常情况。
对于可能出现的疫情以及应对之策，现任美国政府事实上收到过多次不同形式的预警，其中就包括奥巴马政府与特朗普政府交接时的一次演练。当时演练的场景设定如下：一种新的H9N2 流感病毒在亚洲出现，亚洲的卫生系统正面临危机，不久，有消息传来说加州与德州也出现了病例，形势似乎将要发展成全球性的疫情大流行，因为有卫生官员警告这有可能演变成1918年以来最严重的流行性传染病。在有关流感的危机应对中，特朗普政府小组被告知他们可能将要面临的挑战，例如缺少呼吸机、抗病毒药物，以及其他基本的医药设备与物资，他们还被告知必须要全国上下团结一致、统一协调地加以应对。此次交接会其实是自布什政府以来已形成传统的、不同总统领导下的政府班子交接程序之一，目的在于使新班子避免刚上任时由于不熟悉情况而导致的忙乱，而布什政府认为自己正是深受其害。这一程序自2016年之后得到了立法保护。然而这次模拟演练显然并没有起到它所预期的效果。一方面，仅仅一场会议形式的演练和通报很难让人跟现实中的危机灾难联系在一起，因此很难引起在场人员的高度重视。另一方面，截至2020年1月，鉴于特朗普政府高频率的人员更换，当时参加会议的特朗普小组成员有2/3 已不再在政府任职，因此接替者根本不了解这次演练的内容。更重要的是，很多特朗普小组成员并没有认真对待这场交接会。至于特朗普总统本人，“他从来不会对只是有可能发生（但尚未变成现实）的情况感兴趣；他一心关注的只有股市和经济，一有机会就猛烈抨击自己的前任。” [1]“Before Trump' s inauguration,a warning: ‘The worst influenza pandemic since 1918’,” POLITICO, March 16,2020,https://www.politico.com/news/20 ... io-pandemic-132797.
特朗普政府被指责无视甚至抛弃上一届政府有价值的遗产的另一个更突出的例子，是把国家安全委员会下设的“全球卫生安全办公室”解散了。该办公室成立于2016年，其职责是专门负责全球流行传染病的准备和预防。实际上，奥巴马政府之所以成立该办公室就是接受了2014—2015年间埃博拉传染病应对中的教训。2014年有两名美国护士在照顾埃博拉病人时也受到传染，为此多名共和党议员指责奥巴马没有及时发布旅行禁令和实施隔离，并呼吁指定一名专人对危机应对进行监管。奥巴马于是指定罗恩·克莱恩（Ron Klain）在两位民主党副主席的领导下负责全面协调此事。危机解决后，克莱恩在2015年离职时强烈建议奥巴马总统在国家安全委员会之下成立一个永久性的指导委员会，以便在全球流行病暴发时统一协调联邦政府各个部门的准备与应对工作。奥巴马接受了他的建议，创建了这一办公室，旨在为未来应对疫情做好准备。[1]Deirdre Shesgreen,“‘Gross misjudgment’: Experts say Trump' s decisionto disband pandemic teamhindered coronavirus response,” USA Today, March 18,2020,https://www.recordnet.com/zz/new ... ronavirus-response.
根据《华盛顿邮报》的报道，2018年5月，约翰·博尔顿（John Bolton）接任特朗普政府国家安全事务顾问后，经特朗普总统同意解散了该办公室。[2]Lena H.Sun,“Top White House official in charge of pandemic response exits abruptly,” Washington Post, May 11,2018,https://www.washingtonpost.com/n ... se-exits-abruptly/.随着该办公室的解散，多名资深全球卫生专家被迫离开政府，其中就包括原办公室主任蒂莫西·齐默尔（Timothy Ziemer）。齐默尔曾经在布什政府和奥巴马政府负责领导全球反疟疾计划并取得显著成效。[3]Lena H.Sun,“Top White House official in charge of pandemic response exits abruptly,” Washington Post, May 11,2018,https://www.washingtonpost.com/n ... se-exits-abruptly/; Bethania Palma,“Did Trump Administration Fire the US Pandemic Response Team?” Snopes, March 13,2020,https://www.snopes.com/fact-check/trump-fire-pandemic-team/.对于他解散“全球卫生安全办公室”的指责，博尔顿的解释是需要精简人员。[4]Jerry Hendrix,“Reducing NSC staff places Trump on right side of history,” The Hill,October 11,2019,https://thehill.com/opinion/nati ... p-on-right-side-of.新冠肺炎疫情暴发后，特朗普政府解散“全球卫生安全办公室”之举更是遭到众多批评，特朗普在2020年2月26日举行的新冠肺炎疫情新闻通报会上回应了上述批评，他称：“我们是裁减了一些人，他们已经很多很多年没有发挥作用了……我是一个商人，我不喜欢有你根本不需要的几千个人围在你身边。在我们需要他们的时候，我们可以很快把他们找回来。” [5]Deirdre Shesgreen,“‘Gross misjudgment’: Experts say Trump' s decisionto disband pandemic teamhindered coronavirus response,” USA Today, March 18,2020,https://www.recordnet.com/zz/new ... ronavirus-response.
但上述举措意味着特朗普政府内不再有高级政府官员专职负责全球卫生安全工作。美国的一名前高级官员评论称，“自从9·11 以来，美国这还是第一次没有相关负责人能够直接向总统汇报像全球流行传染病这类威胁的。”[1]Laura Strickler and Ken Dilanian,“Trump cuts to national security staff may hurt coronavirus response,former officials say,” NBC News, February 27,2020,https://www.nbcnews.com/health/h ... ponse-say-n1143656.全球发展中心（the Center for Global Development）高级政策顾问康因迪克（Konyndyk）也认为，特朗普政府似乎是故意在无视我们在过去15年当中积累下来的宝贵经验和教训。
当然，政府机制效能的效率低下也同美国政府机制中某些僵化、教条的官僚体制因素有着密切关系。例如，当第一例美国新冠肺炎病例在2020年1月被确诊时，西雅图流感研究所的华裔女科学家楚海伦博士（Dr.Helen Chu）提议用鼻拭子检测新冠病毒并迅速向美国疾控中心提出申请，然而疾控中心却把她的申请踢给了美国食品和药物管理局（FDA），后者则驳回了这项申请，理由是该实验室未获批用于临床目的。在没有获得批准的情况下，楚海伦博士带领的团队还是开始了测试工作，并在西雅图地区发现了几个病例。但是，此项工作开展后不久她们就收到美国疾控中心和食品和药物管理局的警告，要求立刻停止测试工作。一直到几周后，食品与药物管理局才最终同意私人公司进行新冠病毒测试，条件是测试工作必须在两周内得到官方的批准。上述例子表明，不仅官僚机制导致了非常状态下政府部门仍保持僵化制度、缺乏灵活应变与创新意识，而且政府部门之间以及政府与私营公司、实验室之间仍然缺乏协作意识。不仅如此，根据《国家生物防御战略》的设计，在疫情暴发的初期，除了实验室之外，医药物资供应商、生产厂家等都应当在政府部门的领导下统一加入到防御准备当中——这需要调用政府现有的储备，同时发动各大生产厂家和私营公司同时开始生产保证供应。[1]Paul F.deLespinasse,“Coronavirus Demonstrates Bureaucracy's Strengths and Weaknesses,” Newsmax, March 18,2020,https://www.newsmax.com/paulfdel ... 0/03/18/id/958854/; Matt Purple,“The Coronavirus' s Spread is the Federal Bureaucracy' s Failure,” The American Conservative, March 24,2020,https://www.theamericanconservat ... eaucracys-failure/; Jeffrey A.Singer,“Coronavirus testing delays caused by red tape,bureaucracy and scorn for private companies,” NBC News, March 18,2020,https://www.nbcnews.com/think/op ... mpaniesncna1162476.这本来也是战略的创新点之一，然而遗憾的是，《国家生物防御战略》的上述目标在新冠肺炎疫情的初期抗疫中依然未能成为现实。追根究底，缺乏协同一致的根本原因还在于美国决策层在疫情暴发初期的误判和轻视，以及缺少政府高层的统一领导。
五、结语
2020年初，面对突如其来的新冠肺炎疫情，世界上多数国家一时间不知所措，国家甚至一度陷入混乱并不让人奇怪。然而，美国在应对此次疫情时陷入窘境却令很多人深感意外，因为美国经济实力强大，医疗水平先进，根据霍普金斯大学与《经济学人》智囊团（Intelligence Unit）联合编制的2019年全球卫生安全指数系统（The GHS Index），美国以83.5的高分位居世界第一。[2]Global Health Security Index: Building Collective Action and Accountability, John Hopkins Center for Health Security,Bloomberg School of Health Security,October 2019,https://www.ghsindex.org/wp-cont ... Security-Index.pdf.该系统涉及6个大类、34项指标和85项分指标，对全球195个国家的卫生安全情况进行了评估，平均得分为40.2分，其中高收入国家的平均分为51.9；总的来看，这个世界对流行性传染病的准备程度十分不足。相较而言，这次评估中中国的得分为48.2，排在195个国家的第51位。特别是，美国早在2018年9月就出台了《国家生物防御战略》，提出以集中领导、多方协同、注重创新的方式应对生物威胁。如前文所述，美国的医疗卫生优势和特朗普政府制定的《国家生物防御战略》之所以在疫情到来时没能发挥出应有的作用，与战略本身的不完善和执行不力有一定的关系，即：特朗普政府制定的生物防御战略中未能明确实施细节，导致疫情出现时表现出了各部门职责不清、合作不密切；有关生物防御的指挥机构及负责人的设计有误，未能发挥有效的领导和协调功能；公共卫生与医疗方面资金投入严重不足，导致用于达到防御生物威胁这一战略目标的实施手段存在很大缺陷；奥巴马政府时期建立的用于防御生物威胁的重要机构被特朗普政府裁撤，以及由此引起的人才流失，导致抗疫行动运行不畅。不过，总的根源可以归结为：虽然打着“保护美国人民”的旗号，美国高层真正关心的却并非是民众的健康与安全，而是自身的权力与地位。正因为如此，特朗普政府奉行“美国第一”的大战略才会将本应用于医疗卫生的资源挪出相当大的一部分用于争夺生物领域霸权；也正因为如此，美国最高层才会像鸵鸟一样对病毒可能带来的危害视而不见，反而指责民主党故意夸大其辞以制造社会恐慌，且在整个疫情期间将经济问题摆在首位，以期稳固手中的选票。所以，美国错失宝贵的抗疫黄金期，美国民众付出了惨重的生命与财产代价，并不令人奇怪。

【作者简介】王萍，国防科技大学国际关系学院国际关系与战略系副教授。
【中图分类号】D815
【文献标识码】A
【文章编号】1006-6241(2020)03-0018-20
[1]本文受2018年度国家社科基金重大项目“海上丝绸之路地缘安全及其风险管控研究”(18ZDA130)，国防科技大学2019年度校科研计划重点项目“美国特朗普政府核战略调整与中美战略稳定”（JS18-02-08）资助。
【收稿日期：2020-04-18】
【修回日期：2020-05-20】
(责任编辑：林浩昆)