战略竞争时代美国对外战略的转型

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胁迫式外交：战略竞争时代美国对外战略的转型
刘飞涛
【内容提要】以特朗普政府2017年《国家安全战略报告》和2018年《国防战略报告》为标志，世界进入美国启动的战略竞争新时期，地缘政治争夺和大国竞争再度成为世界政治的突出主题。美国重振和维护世界主导地位的目标未变，但“胁迫式外交”成为特朗普政府推行对外战略的常态，美国对外行为出现了冷战结束以来最为显著的变化，表现为重新激活战略军事威慑以压制战略军事竞争对手、以贸易热战和科技冷战方式打压战略经济竞争对手、以政治勒索方式逼盟友承担义务、以极限施压方式压制地区敌对国家、以退群和搅局方式阻挠多边外交。美国推行胁迫式外交与特朗普个人的执政风格相关，但根本性的原因是国际政治权力结构的重大变化和战略竞争时代的来临，推动美国对外权力输出发生了转型性变化。这也意味着美国对外权力输出方式正在发生从软实力向硬实力、从依赖制度优势向依赖实力优势的巨大偏转。美国所谓国际“领导力”正加速蜕变为维护美国特权的“胁迫力”，美国权力输出的这种变化可能代表着未来美国外交发展的一种长期趋势。
【关键词】胁迫式外交 战略竞争时代 美国对外战略 特朗普政府
自特朗普政府自2017年上任三年多来，有关美国对外战略的分析，国内外学界一直遵循“美国优先”“多变善变”“交易型外交”等个性化视角。这些研究视角对认识特朗普政府对外行为的局部特征大有助益，但缺乏系统性分析框架，对于考察美国对外战略的总体变化则略显不足和乏力，尤其是容易轻率认为特朗普外交最大的特点就是缺乏总体对外战略。[1]Marc Fisher,“For Trump,foreign relationships aren’t about strategy,”January 10,2020,https://www.washingtonpost.com/o ... 9b1b9fb_story.html.学界亦有观点认为，美国对外战略的变化只是特朗普执政带来的暂时现象，后特朗普时代的美国将会恢复以往的常态。[2]Janan Ganesh,“Donald Trump' s foreign policy will not outlast his tenure,”July 18,2018,https://www.ft.com/content/375fdde4-89dd-11e8-b18d-0181731a0340.本文认为，如果从美国对外行为方式的总体变化趋势考察，可以发现特朗普政府是冷战结束以来最热衷于推行胁迫式外交[3]国内亦有强制外交或强制性外交说法，参见朱锋：《特朗普政府对朝鲜的强制外交》，载《世界经济与政治》，2017年第6 期，第60—76页。（Coercive Diplomacy）的一届政府，涉及领域之广、对象之泛、手段之诈，都刷新了人们对冷战后美国外交的认知。美国所谓国际“领导力”正加速蜕变为维护美国特权的“胁迫力”，美国似乎已走上强制性霸权之路，对外战略正在发生冷战结束以来具有转型性意义的变化。本文拟从特朗普政府对外行为方式的变化着眼，探讨其胁迫式外交的特点及其对美国对外战略转型的意义。
一、胁迫式外交的内涵和范畴
有关“胁迫”（Coercion）一词，大英百科全书的解释是：对国家、团体或个人采取武力威胁或有限使用武力（或两者兼而有之）、经济制裁、心理施压和社会孤立等惩罚措施，以迫使他们采取或停止特定行动。[4]Mujeeb R.Khan,“Coercion,”Encyclopedia Britannica,https://www.britannica.com/topic/coercion.国际关系中的胁迫可以分为武力胁迫和非武力胁迫两类，因而胁迫式外交的定义也有狭义和广义之分。狭义上讲，胁迫式外交仅限于通过威胁使用或有限使用武力以迫使敌对国家停止某种特定行为或撤销已完成的事。[1]Alexander L.George,“Forceful Persuasion,”Coercive Diplomacy as an Alternative to War,Washington,DC,United States Institute of Peace Press,1991,p.4.广义上讲，胁迫式外交是指一国以可信的惩罚和威胁作为支撑，要求对手改变特定行为或遵从其要求，其手段可以是武力威胁、经济制裁、技术封锁等所有具有惩罚性的措施。[2]Aida M.Perez,“Coercive Diplomacy in the 21st Century:A New Framework for the‘Carrot and Stick’，”December 16,2015,at https://scholarlyrepository.miami.edu/oa_dissertations/1557/.无论狭义还是广义概念，胁迫式外交的核心理念都是通过威胁实现影响他国行为和决策，区别是前者仅强调武力胁迫，而后者则涵盖武力、外交、经济、法律等更多形式的胁迫。
冷战时期，胁迫式外交通常作为危机管控理论的专有概念使用，即狭义概念范畴。在此范畴下，通常把威慑和胁迫两个概念区别对待，前者指通过威胁来劝阻对手不要采取不受欢迎的行动，而后者则指对已经采取的行动作出回应。[3]Jack S.Levy,“Deterrence and Coercive Diplomacy:The Contributions of Alexander George,”in Political Psychology,Published by Blackwell Publishing.Inc.,Vol.29,No.4,2008，p539.http://carterscott.com/General/L ... 20and%20Coercive%20 Diplomacy.pdf.根据美国斯坦福大学政治学教授亚历山大·乔治的论述，胁迫式外交作为一种政治和外交战略，通常有三种不同的预期目标：一是迫使对手放弃既定政策目标；二是迫使对手撤销已经采取的行动；三是迫使对手对政府进行根本性的改变。[4]Alexander L.George,“Coercive Diplomacy:Definition and Characteristics,”in Alexander L.George & William E.Simons (ed.) The Limits of Coercive Diplomacy,(Boulder,CO:Westview Press,1994),p.7.胁迫式外交战略的制定需要决策者考虑四个关键变量：向对手提出什么要求;是否以及如何制造使对手服从要求的紧迫感;不服从是否面临处罚以及何种处罚;是否有条件提供诱导或补偿。在国际关系实践中，胁迫式外交通常有四种表现形式：最后通牒；隐性的最后通牒；警示性威胁或惩罚（下不为例）；螺杆式施压。[1]Jack S.Levy,“Deterrence and Coercive Diplomacy:The Contributions of Alexander George,”Political Psychology,Vol.29,No.4,The Enduring Legacy of Alexander L.George:ASymposium(Aug.,2008),pp.537-552,http://carterscott.com/General/Levy%20-%20 Deterrence%20and%20Coercive%20Diplomacy.pdf.
胁迫式外交作为对外战略工具在中外历史上早已有之。在历史上，战国时期有秦不战而灭齐的典故，近代中国则有频遭西方“炮舰外交”的屈辱经历；欧洲古有修昔底德笔下的“米洛斯辩论”，现代史上有希特勒吞并捷克苏台德地区。这些均是胁迫式外交的经典案例。美国人对胁迫式外交的偏好和依赖,根植于冷战时期累积的战略经验以及由此而生的战略文化和战略理念，尤其是古巴导弹危机和20世纪80—90年代初的苏东剧变，让美国战略界日益相信美国可以凭借其几十年的世界军事和经济主导地位，通过武力威胁和经济制裁等强制性手段在国际冲突中谋取有利于美国的结果。正是出于这种信念，冷战结束以后美国对胁迫式外交的使用更加频繁。从科索沃危机、阿富汗战争、伊拉克战争、利比亚战争、叙利亚战争到对朝核、伊（朗）核等地区热点问题的处置，美国政府无一例外地推行胁迫式外交，其手段也向由侧重武力向经济、科技、法律等更加多元化的方向发展。
二、特朗普胁迫式外交的新动向
特朗普总统的商人背景，使他深谙“交易的艺术”和商战博弈之道，笃信商场就是战场、外交就是交易。凭借这种追逐实利的信念和马基雅维利式的权力观念[2]David Ignatius,“Donald Trump is the American Machiavelli,”November 10,2016,https://www.washingtonpost.com/o ... 165c6d4_story.html.，美国推行胁迫式外交的力度和广度达到了新高。
（一）针对战略军事竞争对手，重新激活战略胁迫与军事威慑原则。特朗普政府执政以来，一直致力于提升美国的战略性军事力量优势，加大军事威慑力度，为军事胁迫甚或是重启核讹诈积累条件。美国《国家安全战略报告》（2017年）[1]The Whitehouse,“President Donald J.Trump Announces a National Security Strategy to Advance America' s Interests,”December 18,2017,https://www.whitehouse.gov/brief ... mericas-interests/.、《国防战略报告》（2018）虽将中、俄同时定义为战略竞争对手，但《核态势评估报告》（2018）明确指出：“核武器在俄罗斯和中国的战略中都起着威慑作用，但俄罗斯很可能通过威胁有限使用或首先使用核武器，迫使美国及其盟友和伙伴以有利于俄罗斯的条件结束冲突，因为俄罗斯显然认为，美国不愿对俄使用战术核武器和战略核武器作出回应。”[2]Office of the Secretary of Defense,“Nuclear Posture Review,”February 2018,https://media.defense.gov/2018/F ... W-FINAL-REPORT.PDF.由此可见，美国仍把俄罗斯视为现实的战略安全威胁和主要战略军事竞争对手。其主要竞争举措包括：
一是加速提升美国综合军力。特朗普宣称：“美军方无意放弃其在世界上的最高地位，并将永远保持世界首屈一指的地位。”[3]Brendan Smialowski,“Trump touts US military power in Pacific after Japan emperor visit，”May 28，2019，https://sg.news.yahoo.com/trump- ... avy-015336147.html.为此，特朗普政府执政以来开始大幅扩大军事预算，年度预算总额已接近伊拉克战争期间的水平。自2018 财年以来，特朗普政府已连续三年以超过7%的幅度增加国防开支，至2020 财年达到7380 亿美元，创下除伊拉克战争期间的历史新高。2021 财年军事预算申请为7405 亿美元，增幅0.3%,但美国防部长埃斯珀表示，未来美国防预算还应继续保持3—5%的增速。[4]Richard Sisk,“Esper Presses Congress to Bulk Up Next Military Budget，”Feb7，2020，at,https://www.military.com/daily-n ... litary-budget.html.
二是重点推进并加快美国战略打击力量的现代化步伐。特朗普继承并扩展奥巴马政府提出的“核武器现代化项目”，通过持续加大投入加速其推进进程。2021 财年美国家核安全局预算将比2020 财年增加19%，达到198亿美元，与 2017年特朗普执政第一年相比，增幅已超过50%。[1]Rebecca Kheel,“Pentagon proposes $704B budget with boost for nukes,cuts to ships,”Feb.10,2020,https://thehill.com/policy/defen ... -cuts-to-ships.2021 财年有关更新战略运载系统的预算也从上一财年的250 亿美元增加至289 亿美元，增幅近16%。[2]Lawrence J.Korb,“Trump' s 2021 budget:More nuclear spending,less of almost everything else，”February 12,2020，https://thebulletin.org/2020/02/ ... t-everything-else/.特朗普为其扩大核预算辩称：“美国别无选择，因为中国尤其是俄罗斯也在做同样的事。”[3]The Whitehouse,“ Remarks by President Trump at the White House Business Session with our Nation' s Governors,”February 10,2020,https://www.whitehouse.gov/brief ... nations-governors/.这显示出特朗普将不惜以重启战略军备竞赛的方式向中、俄施压。
三是为提升战略核力量极力谋取国际空间。2019年8月，美国以俄罗斯9M729 巡航导弹违约为由正式退出《中导条约》，此举意味着美国可以重新研发并部署射程在500—5500 公里的陆基巡航导弹和弹道导弹。特朗普称：“除非俄、中两国率先向美国表示不再开发此类武器，否则美国必须拥有此类武器。”[4]Sophie Tatum,Ryan Browne and Kevin Bohn,“Trump says US is ending decadesold nuclear arms treaty with Russia，”October 21,2018，https://www.cnn.com/2018/10/20/p ... sia/index.html.2020年2月，美国防部宣布其“俄亥俄”级战略核潜艇列装W76-2 低当量---头并已开始海上战备巡逻，高调演练对俄有限核打击，对俄核威逼态势日趋强硬。[5]Jon Harper，“BREAKING:U.S.Nukes Russia in Simulation Exercise，”February2,2020,https://www.nationaldefensemagaz ... simulationexercise.
（二）针对战略经济对手中国，美国通过贸易热战、科技冷战等破坏性手段施压，以产业和科技“脱钩”相威逼，试图逼迫中国放弃制定产业政策的制度优势。美国前助理国务卿坎贝尔称：“今天的中国是美国一个同等级别的竞争对手，与苏联相比，中国在经济上更加强大，在外交上更加老练，在意识形态上更加灵活。”[1]Kurt M.Campbell and Jake Sullivan，“Competition Without Catastrophe，”September/October,2019，https://www.foreignaffairs.com/a ... ithout-catastrophe.《华盛顿邮报》专栏作家扎卡利亚则称“中国是现代以来美国面临的第一个真正同等级别的竞争对手”。[2]Fareed Zakaria，“Why Trump caved on China，”January 17,2020,https://www.washingtonpost.com/o ... 03481a4_story.html.美国社会的这种共识使中国成为美胁迫式外交的重点打压目标。在贸易争端方面，自2018年7月至2019年12月，特朗普政府对华输美商品先后4 轮加征关税，涉及商品总额5500 亿美元。[3]Dorcas Wong and Alexander Chipman Koty,“The US-China Trade War:A Timeline,”February 26,2020,https://www.china-briefing.com/n ... adewar-a-timeline/.在科技战方面，美国重点通过出口管制、长臂管辖等强硬手段封堵以华为为代表中国高科技产业，把《中国制造2025》作为对华贸易战目标，试图迫使中国放弃既定科技创新和产业发展政策。
特朗普政府在5G 问题对华为的打压尤其具有代表性意义。美国不仅将华为排除在本土市场之外，还动用外交手段并以终止情报合作为要挟，极力阻挠英、德等主要西方盟友使用华为技术和设备。美国防部长埃斯珀在慕尼黑国际安全会议上称，依赖中国的5G 供应商，可能会使美国伙伴国的关键系统易受干扰、操纵和间谍活动的影响，危及盟友间的通信和情报共享，进而妨害同盟关系。[4]Secretary of Defense Mark T.Esper,“As Prepared Remarks by Secretary of Defense Mark T.Esper at the Munich Security Conference,”February 15,2020,https://www.defense.gov/Newsroom ... e-munich-security/.国务卿蓬佩奥称，华为和其他中国科技公司是“中国获取情报的特洛伊木马”。众议院议长佩洛西从意识形态角度称，选择中国的网络设备无异于“选择独裁而不要民主”。[1]Michelle Meyers，“Pelosi,Pompeo turn up the heat on China's Huawei at security conference，”February 16,2020 ，https://www.cnet.com/news/pelosi ... curity-conference/.美国高层政要更是露骨阻挠美国盟国与中国一家科技企业开展合作，使美国试图通过科技围堵而不是正常商业竞争维持其高科技主导地位的意图昭然若揭。
（三）针对盟友伙伴实施经济和政治勒索。无论在理论上还是以往美国的对外实践中，美国胁迫式外交的对象更多指向其战略竞争对手或敌对国家，但特朗普也把胁迫式外交的矛头指向了盟友，对其进行政治、经济勒索。
一是以要挟方式重新平衡美国与盟国的权利和义务。在欧洲，特朗普以美国对北约盟国的安全承诺为质押，公开逼迫北约盟国提升防务预算开支。特朗普竞选期间曾多次声称北约已经过时，出任总统以后，继续指责北约的义务分担对美国不公，公开要求所有北约国家必须兑现承诺，将防务开支提升至国内生产总值的2%，并最终达到4%的水平。[2]John Haltiwanger,“Trump keeps criticizing NATO allies over spending,”Dec 3,2019,https://www.businessinsider.com/how-nato-budget-is-funded-2018-7.他措辞严厉地致信德国、比利时、挪威、加拿大领导人，警告他们美国正失去耐心，暗示将调整美国驻欧军队规模，借以向他们施压。[3]Marc Rod,“NYT:Trump sent letters to NATO allies demanding increased defense spending,”July 2,2018,https://www.cnn.com/2018/07/02/p ... ato-nyt/index.html.
特朗普如法炮制地处理与韩、日的同盟国关系。自2018年以来，特朗普持续要求韩国将承担的驻韩美军费用从每年10 亿美元大幅增至50 亿美元，否则美国将逐步削减驻韩美军规模。特朗普同样攻击美日同盟义务不对等，在提议修订《美日安保条约》的同时，要求日本承担的驻日美军费用从目前每年20 亿美元增至80 亿美元。[4]Lara Seligman,Robbie Gramert,“Trump Asks Tokyo to Quadruple Payments for U.S.Troops in Japan,”November 15,2019,https://foreignpolicy.com/2019/1 ... s-us-troops-japan/.美国企业研究所的布兰茨评论称，此举在联盟控制理论中被称为“勒索保护费”，美国的目标与其说是提高集体防御能力，不如说是通过从它所保护的国家榨取更多的现金来获取单方面的经济收益。[1]Hal Brands,“Trump tries his protection racket on South Korea,”January 10,2020，https://www.aei.org/op-eds/trump ... et-on-south-korea/.
二是威胁或动用制裁逼迫盟友与美国协调外交立场。特朗普政府以制裁相威胁，迫使瑞士海底工程承建商全海洋公司（Allseas）退出“北溪二号”天然气管道建设；以加征汽车关税为威胁，迫使欧洲国家对伊朗违背《伊核协议》的行为进行谴责，而美国此前已经撇开欧洲盟国宣布退出上述协议。欧洲外交关系委员会研究部主任杰里米·夏皮罗(Jeremy Shapiro)评论称：“特朗普政府已经失去了与盟友打交道的外交艺术，亲密盟友的本质是要通过共同努力，在不诉诸威胁的情况下保持步调一致。”[2]Anne Gearan and John Hudson,“Trump' s strong-arm foreign policy tactics create tensions with U.S.friends and foes，”January 20,2020，https://www.washingtonpost.com/p ... 554af6d_story.html.美国在巴格达机场击杀苏莱曼尼后，伊拉克议会通过了要求美军撤出本国的决议，特朗普威胁称，如果伊拉克正式提出美军撤出要求，他将对伊拉克实施严厉的制裁。美国前驻卡塔尔大使达娜·谢尔·史密斯(Dana Shell Smith) 表示：“随着对特朗普外交策略的认识一天天加深，可以发现其手法与黑帮团伙如出一辙。”[3]Ibid.
三是用勒索方式让盟友直接服务其国内政治议程。外交上的成果可以为执政者连任加分，但通过胁迫手段让外国政府直接服务于个人选举政治可谓是特朗普的又一突破。最具代表性的案例是特朗普弹劾案所反映出的一个基本事实：特朗普政府或总统私人顾问可能使用“隐性最后通牒”方式，威胁暂停对乌克兰的援助，迫使乌克兰正式调查民主党候选人拜登及其儿子是否涉嫌腐败。美国前国务卿希拉里在谈及“特朗普弹劾案”时批评特朗普政府把“美国外交变成了廉价的敲诈勒索”。[1]Kadia Tubman,“Hillary Clinton:Trump 'has turned American diplomacy into a cheap extortion racket',”September 28,2019,at https://news.yahoo.com/hillary-c ... ket-172744187.html.加州民主党国会议员史瓦维尔（Eric Swalwell）在弹劾案前曾称，民主党议员已经掌握了足够的证据能够证明特朗普总统参与了向乌克兰政府施压的“勒索计划”。[2]Camilo Montoya-Galvez,“Swalwell says Trump's‘extortion scheme’on Ukraine at center of impeachment inquiry,”November 10,2019,https://www.cbsnews.com/news/tru ... n-face-the-nation/.客观地说，两位民主党政客对特朗普的评论固然有其私人恩怨或两党斗争的背景，特朗普最终也在弹劾案中顺利过关，但从外交和国际关系的角度衡量，她们的确较为准确地概括了特朗普外交风格的一些本质特征。
另一个典型案例是特朗普动用关税大棒压墨西哥政府解决边境移民问题。2019年4月，特朗普对墨西哥发出“一年期警告”，称如果毒品走私和移民问题得不到充分解决，他将对墨西哥征收汽车关税并关闭边境。[3]Rafael Bernal,“Trump administration to threaten Mexico with tariffs over immigration:report，”May 30,2019,https://thehill.com/latino/44625 ... mmigration-report.5月底，特朗普政府正式发布声明称，将自6月10日起对所有墨西哥输美产品加征5%的关税，并称如果墨西哥采取有效行动缓解非法移民危机，美国将酌情决定是否取消关税，否则，5%的关税比例将从7月1日开始每月提升5%，直到10月1日升至25%，并长期保持这一水平，直到墨西哥大幅阻止国人非法进入美国领土。[4]Jill Colvin and Colleen Long,“Trump hitting Mexico with 5% tariff in response to migrants，”May 31，2019，https://cbsaustin.com/news/natio ... sponse-to-migrants.特朗普的施压手法，简单地说就是把《美墨加协定》（USMCA）作为质押，同时启用关税杠杆，对墨西哥进行螺杆式施压的典型操作。最终，墨西哥被迫答应美国要求,同意部署6000 名边防警察加强边境安全，并承诺采取“果断行动，摧毁人口贩运组织及其非法金融和交通网络”。[1]Conor Finnegan and Meridith McGraw,“US-Mexico reach tariff deal aimed at stemming 'tide of migration,”June 8,2019,https://abcnews.go.com/Politics/ ... /story?id=63569618.
（四）针对地区敌对国家推行极限施压政策。美国长期视朝鲜、伊朗等为地区敌对国家或地区反美国家，这些国家是特朗普政府极限施压的重点目标国。在朝鲜核问题上，考察特朗普政府上任至2018年朝美新加坡峰会期间的对朝政策可以发现，特朗普对朝极限施压的策略几乎就是依据胁迫式外交四要素的经典设计。一是向朝鲜提出明确的政策要求，在实现“完全、可验证、不可逆的无核化”目标框架下，进一步要求朝鲜停止发展能够达到美国本土的洲际弹道导弹,并针对朝鲜试射洲际导弹发出“一切选项都在桌面”的严重威胁；[2]The Whitehouse,“Statement by President Donald J.Trump on North Korea，”August 29,2017，https://www.whitehouse.gov/brief ... trump-north-korea/.二是通过经济制裁和外交孤立等极限施压手段，使朝鲜形成遵从美国要求的紧迫感,在联合国制裁框架下加大次级制裁力度，推动中、俄罗斯对朝鲜施压，动员葡萄牙、约旦与朝鲜断交，促使意大利、西班牙、科威特、墨西哥、秘鲁等国驱逐朝鲜大使，最大程度加剧朝鲜的外交孤立；三是增加实施惩罚的可信度，特朗普不仅口头上与朝鲜领导人“斗狠”，更让对朝军事打击成为美国学界和媒体严肃讨论的话题，从而对朝鲜发出了“隐性最后通牒”；四是特朗普在新加坡朝美联合宣言中，首次对朝鲜作出了安全承诺，即以此换取朝鲜的去核承诺[3]The Whitehouse,“Joint Statement of President Donald J.Trump of the United States of America and Chairman Kim Jong Un of the Democratic People' s Republic of Korea at the Singapore Summit,”June 12,2018,https://www.whitehouse.gov/brief ... -singapore-summit/.，突破了过去以和平和经济补偿换取朝鲜去核的政策限度，更加符合朝鲜的内在需求。尽管朝美新加坡峰会以后，朝美互动并不顺畅，尤其是河内峰会以失败散场，但是双方至今仍没有重返激烈对抗的轨道，特朗普对当前以压促谈的对朝外交仍抱有期待。
在伊朗核问题上，特朗普政府在极限施压政策上走得更远。2018年5月美国宣布退出《伊核协议》(JCPOA)后，国务卿蓬佩奥向伊朗提出了包括停止铀浓缩、不发展可携带---头导弹系统、停止卷入中东他国事务共计12 个“必须”[1]Michael R.Pompeo,“After the Deal:A New Iran Strategy,”May 21,2018，https://www.state.gov/after-the-deal-a-new-iran-strategy/.，由此开启了对伊朗的极限施压。主要步骤有：一是进一步扩大对伊制裁，制裁领域从金融扩大到制造业、矿业和建筑业，强化次级制裁，逼迫欧洲及中国企业停止与伊朗的石油交易，切断了伊朗95%的石油出口[2]Tsvetana Paraskova,“Mnuchin:US Works With China To Cut Off All Iranian Oil Imports,”Jan 13,2020,https://oilprice.com/Latest-Ener ... -Oil-Imports.html#.；二是不强求欧洲退出《伊核协议》，但要求欧洲国家不得默许伊朗恢复该协议禁止的活动，将旅行限制扩及伊朗外长扎里夫，从而使伊朗陷于外交与经济孤立的双重困境；三是威胁对伊朗进行军事打击或有限使用武力，包括向沙特增兵、在阿拉伯海增加航母部署、通过无人机击杀伊朗“圣城旅”司令苏莱曼尼；四是煽动和支持伊朗国内的抗议行动，把颠覆伊朗政权作为隐性目标。事实上，正是因为美国不放弃更迭伊朗政权的目标，使得伊朗无路可退，至今仍拒绝与美国进行任何形式的对话。
（五）以退群和搅局为手段，绑架多边议程或强势推动国际规则再美国化。特朗普执政以来，以“要么全有、要么全无”的高压姿态，主导国际议程和国际规则的制定。特朗普政府退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）及《巴黎气候协定》、威胁退出万国邮政联盟、瘫痪世界贸易组织争端解决机制的动因可能是多方面的，但其中共同的一点是，特朗普一直认为上述国际机制中有关发达国家和发展中国家地位的划分对美国是不公平的。2020年2月，美国贸易代表办公室单方面宣布取消包括中国、巴西、印度等25 个国家的发展中国家地位，其意图就是推动国际规则的再美国化。特朗普政府退出联合国人权理事会、联合国教科文组织、停止资助旨在帮助巴勒斯坦难民的联合国救济和工程处(UN Relief and Works Agency)等举措，实质上是试图逼迫上述国际机构在以色列和巴勒斯坦争端问题上与美国协调立场。
特朗普政府还以同样的对抗方式，极力阻挠二十国集团、亚太经合组织制定反对贸易保护主义议程。2017年，二十国集团汉堡峰会发布的领导人声明虽然写入了反对贸易保护主义的措辞，但在美国的坚持下不得不承认“合法的贸易保护手段”对维持开放市场所发挥的作用。[1]G20 Leaders' Declaration:“Shaping an Interconnected World，”July 8,2017，http://www.g20.utoronto.ca/2017/ ... claration.html.2018年，二十国集团布宜诺斯艾利斯峰会公报没有提到贸易保护主义风险，反而强调“多边贸易体系的目标没有达到，尚有改进的空间”。[2]G20 Leaders' Declaration,“Building Consensus for Fair and Sustainable Development,”December 1,2018,http://www.g20.utoronto.ca/2018/ ... claration.html.2019年，在美国对华发动贸易战的背景下，二十国集团大阪峰会再度回避反对贸易保护主义问题，仅含蓄提及促进“自由、公平和非歧视”的贸易政策。[3]“G20 Osaka Leaders’Declaration,”June29,2019,https://www.mofa.go.jp/policy/ec ... claration.html.2018年巴布亚新几内亚APEC 峰会期间，由于美国坚持把其片面认定的“反对不公平贸易行为”作为反对贸易保护主义的内容，致使APEC 峰会历史上首次没有发表联合宣言。美国通过对抗和搅局方式推动国际多边规则美国化的力度持续加大。
二、特朗普政府推行胁迫式外交的动因
特朗普亲民粹、反建制的个人理念以及美国优先、零和竞争等国际政治观，加上其特立独行的领导风格，给美国当下的对外权力输出转型打下了鲜明的个人印记，但从根本上说，特朗普个人风格只是顺应了美国对外权力输出转型的需要，在战略竞争的时代背景下，特朗普政府选择胁迫式外交还有更为深刻的原因和驱动力。
（一）战略平衡格局下，美国在与俄罗斯争夺势力范围的竞争中占据下风，试图重新构建对俄战略威逼、威慑新态势。新世纪以来，美俄《战略攻击武器裁减条约》（SORT）、《新削减战略武器条约》（New START）以及冷战后期签订的《中导条约》（INF）构成了美俄战略平衡的基本框架，延续了冷战时代确保相互摧毁的核威慑战略。
在美俄战略核力量基本平衡的背景下，美俄有关势力范围的争夺却呈现美先攻后守渐居下风、俄先守后攻后来居上的态势。冷战结束以来，为压缩俄罗斯的战略空间，北约启动东扩进程，先后将波兰、捷克、匈牙利等东欧国家、波罗的海三国以及部分巴尔干国家接纳为北约成员国。2008年乌克兰正式提出加入北约“成员国行动计划”，致使乌克兰成为俄罗斯阻挡北约东扩的最后防线，同时也成为美俄地缘战略竞争的焦点。[1]Hal Brands,“Yes,Ukraine matters to the US,”February 12,2020,https://www.aei.org/op-eds/yes-ukraine-matters-to-the-us/.2014年，以俄罗斯出兵克里米亚和乌克兰危机为标志，俄罗斯在俄美有关东欧势力范围的竞争中转守为攻。[2]Tom Sauer,“The Origins of the Ukraine Crisis and the Need for Collective Securty between Russia and the West,”Global Policy Volume 8.Issue 1,February 2017,University of Durham and John Wiley & Sons,Ltd.,https://onlinelibrary.wiley.com/ ... 758-5899.12374.2015年9月，俄罗斯正式出兵叙利亚，经过近三年战斗，不仅帮助美国击败了“伊斯兰国”极端势力，更帮助叙利亚政府稳定了局势，俄罗斯在俄美中东竞争中再度占据上风。2019年委内瑞拉政治危机发生后，在美国前国家安全事务助理博尔顿的主导下，美国试图动用武力逼迫马杜罗政府下台，但由于俄罗斯强势介入，美国武力介入的企图没有得逞。
美俄竞争从东欧、中东延伸至拉美，但美国始终没有占得先机。在美国看来，俄罗斯之所以在地区竞争占据上风，原因是美俄战略平衡框架对俄起到屏障作用，使俄罗斯并不担心美俄直接对抗。特朗普执政以来，美国开始着手扭转这种战略被动态势。美国《核态势评估报告》（2018）称俄罗斯将美国和北约视为其地缘政治野心的最主要威胁，俄出兵克里米亚的行动表明“它愿意使用武力来改变欧洲地图并将自己的意志强加于邻国，这种做法是以首先使用核武器的含蓄或明确威胁为后盾”。报告提出，为应对这种核威胁或非核战略威胁，“美国必须拥有更多的核选项，包括一系列有限的和逐步升级的运载系统和爆炸当量”。[1]Office of the Secretary of Defense,“Nuclear Posture Review,”February 2018,https://media.defense.gov/2018/F ... W-FINAL-REPORT.PDF.正是在这一战略背景下，特朗普政府宣布退出《中导条约》，对俄罗斯延长《新削减战略武器条约》的建议亦反应冷淡。特朗普政府似乎已经决心重建对俄战略威逼态势，通过类似“围魏救赵”的方式一方面逼俄自保，另一方面逼俄从中东、拉美收缩，借以缓解美国在上述地区面临的战略压力。
（二）在以增量为标尺的综合国力竞争中，美国的相对优势逐步减小。据国际货币基金组织（IMF）的数据,1980年中美GDP 总量分别为3050 亿美元和2.8 万亿美元，两国GDP 总量差距约为2.5 万亿美元。2006年，两国GDP 总量分别为2.8 万亿美元和13.8 万亿美元，总量差距达到峰值11万亿美元。此后，中美GDP 总量差距开始缩小。2010年，中国GDP 总量超过日本跃居世界第二达到6.09 万亿美元，美国为14.99 万亿美元，二者差距缩小至8.9 万亿美元。2019年中美两国GDP 总量分别为14.14 和21.44万亿美元，两者差距为7.3 万亿美元。[2]MGM Research,“ China vs United States - A GDP Comparison,”December 12,2018,https://mgmresearch.com/china-vs ... comparison/;IMF2019年8月的世界经济展望预计，到2024年中国GDP 总量将跨过20 万亿门槛达到21.31 万亿美元，美国将达25.73 亿美元，两者差距将进一步收窄到4.42 万亿美元。[3]StatisticsTimes,“Comparing United States and China by Economy,”August 2,2019,http://statisticstimes.com/econo ... -china-economy.php.上述数据变化表明，中国GDP年度增量自2006年以来一直高于美国，中国在两国GDP增量比较中至今仍占据优势。
在科技创新领域，中国的快速崛起令美国继续维持科技竞争优势倍感压力。2020年1月，美国家科学委员会发布报告称，“美国在全球范围内逐渐变成了重要领导者，而不是无可匹敌的领导者”。[1]National Science Board,“Science and Engineering Indicators,”January15,2020,https://ncses.nsf.gov/pubs/nsb20201/preface.在研发投入上，截至2017年美国仍是世界上最大的研发投入国，占世界研发投入总额的25%，中国仅次于美国，占比23%；但在世界研发投入增量对比上，中国优势明显。自2000—2017年，中国占世界研发增量的32%，美国占20%，欧盟占17%，中国研发投入的增量近乎美欧之和。[2]Robert D.Atkinson and Caleb Foote,“Is China Catching Up to the United States in Innovation?”April 2019,http://www2.itif.org/2019-china-catching-up-innovation.pdf.
从投入比也就是研发投入占GDP 的比重看，中国2007年的研发投资为1290 亿美元，比美国的3950 亿美元少33%，分别占两国GDP 的1.37%和2.63%。到2017年，美国的研发支出年化增长率为2%，而中国为13.1%，中国已经大大缩小了与美国的差距，投入比为2.13%，超过了欧盟，达到了美国水平的76%。[3]Ibid.
在专利申请方面，中国企业在美国专利商标局申请的专利数量及所占比例不大，2006年中国企业在美国所获专利授权仅1066 项，到2016年增至1.1 万项，占美国专利授权总数的比例从1.2%上升至8.0%，在除美国以外的外国专利申请队列中排在日本、德国和台湾地区之后。不过，中国在信息通讯技术领域(ICT)占有明显优势。2006年美国专利商标局向中国企业颁发ICT 专利占中国企业所获全部专利的28.8%，2016年中国企业ICT 专利占比增至45%，而同年美国公司ICT 专利占比为34.1%。计算机、半导体、数字通讯、电信成为拉升中国ICT 专利的重点行业，其中计算机专利占比从2006年1%上升到2016年的7.6%；半导体从1.7%增至14.2%；数字通信从1.0%增长到13.6%；电信从1.0%增至11%。[1]Robert D.Atkinson and Caleb Foote,“Is China Catching Up to the United States in Innovation?”April 2019,http://www2.itif.org/2019-china-catching-up-innovation.pdf.这种相对集中的增长在一定程度上反映了华为、中兴、百度和阿里巴巴等中国科技公司的发展势头。中国科技创新能力的快速发展对美科技主导地位已造成局部重大冲击，这是特朗普政府动用政府力量打压华为、中兴等中国高科技公司的根本动因所在。
总之，在现有规则秩序下通过正常竞争无法占据优势的情况下，通过遏制打压等胁迫性手段，迟滞战略竞争对手的前进步伐，遂成为美国维持其大国竞争优势的优先选择。
（三）大国竞争格局下，美国的国际领导力显著下降。美国领导力下降主要体现在外围分权、领导意愿、国际动员能力下降三个方面。一是外围分权的发展态势日益明朗。美国无疑仍是当今世界唯一的超级大国，但随着新兴发展中大国尤其是中国的国际地位日益上升，美国作为“一超”的优势与冷战结束初期相比已显著减小，世界正以中、俄、印、欧等为代表加速形成多个区域力量中心。[2]Jacob L.Shapiro，“Is a Multipolar World Emerging?”May 2,2018,https://geopoliticalfutures.com/multipolar-world-emerging/.美国2017年《国家安全战略报告》同时定义了中、俄两个战略对手，这也恰恰说明，在美国的战略认知中，当今世界的战略竞争是有别于冷战时期两极竞争的多元化竞争。这种多元化的竞争结构客观上需要全球权力结构的重组，每一个力量中心都有参与权力博弈的需求和动力，其结局势必然是与美国分权。
二是美国社会对继续扮演“世界领导”角色三心二意，发挥国际领导作用的意愿和决心都受到极大影响。美国一方面仍然贪恋霸权国的特权和地位，但另一方面却越来越不愿意承担相应的国际责任。特朗普在“美国优先”原则下，不惜动用胁迫手段威逼盟友承担更大比例防务开支正是这种特权心态的反映。特朗普政府还持续削减对外援助、全球健康基金等预算开支，2021 财年预算计划将上述两项开支分别从2020 财年预算的560 亿美元和91 亿美元削减至440 美元和60 亿美元，削减幅度分别高达21%和34%。[1]Robbie Gramer,Colum Lynch,“Trump Seeks to Halve U.S.Funding for World Health Organization as Coronavirus Rages,”February 10,2020,https://foreignpolicy.com/2020/0 ... usaid-budget-cuts/.这也说明美国仍在实质性减少发展援助和全球治理领域的国际责任。
三是美国的国际动员能力已显著下降。冷战结束以来，美国在其同盟伙伴体系中一度享有“一呼百应”的号召力。1991年海湾战争期间，美国曾成功组建由35 个国家出兵的多国部队，此后美国及其盟友在干涉南联盟科索沃危机、阿富汗战争、伊拉克战争、以及至空袭利比亚、打击伊斯兰国等军事行动中，总体维持步调一致。与此相对照的是，2019年7月，美国中央司令部宣布组建“国际海事安全联盟”（ IMSC），但最终仅有英国、澳大利亚、阿尔巴尼亚、沙特阿拉伯、巴林、阿拉伯联合酋长国等6 个国家正式加入。美国在国际社会围堵和打压华为的动议，至今仅有澳大利亚、日本、新西兰等少数国家做出肯定性答复。美国的国际领导力及动员组织能力下降的程度由此可见一斑。
（四）美国主导的自由主义国际体制成为掣肘美国争夺大国竞争优势的不利因素。客观地说，战后自由主义国际体制总体上是在美国一手主导下建立的，包括以联合国为框架基础的世界和平与安全体制、以世界银行和国际货币基金组织为核心的国际金融体系、以关贸总协定和世界贸易组织为基础的世界贸易体系以及以美国为核心的西方同盟体系。这一体系的运作与战后全球化快速发展的趋势总体是一致的，它们在推动世界财富增长的同时，也制造了国内和国际两种不平衡，产生了不同的“赢家”和“输家”。在国际层面，由于亚洲国家保持了持续崛起的势头，因而成为西方视角下的最大“赢家”。在美国国内，财富集中与贫富分化也加剧发展。美国经济政策研究所的报告显示，自1979年以来，收入最高的1%人群的工资增长了138%，而其他90%人的工资仅增长15%。[2]Lawrence Mishel,Elise Gould,and Josh Bivens ，“Wage Stagnation in Nine Charts，”January 6,2015，https://www.epi.org/publication/charting-wage-stagnation/.美国人口调查局的数据显示，美国贫富分化的程度已达到50年以来的新高，2018年收入最高的1/5 家庭的收入占美国总收入的52%，超过收入最低的4/5 家庭收入的总和。[1]Katherine Schaeffer，“6 facts about economic inequality in the U.S.，”February7,2020，https://www.pewresearch.org/fact ... quality-inthe-u-s/.
商人出身的特朗普，一向以“成本收益”的视角看待美国的国际角色。国际国内两种不平衡现象的生成，无疑印证了他有关美国是现行国际体系“输家”的观念，而作为美国战略竞争对手的中、俄等国则成了明显的赢家。这使得美国的民粹派和具有孤立主义情愫的建制派相信，美国维持某些现行国际体系的成本已经超过收益，美国“吃亏论”得到了确认，同时也为特朗普政府不断退出国际多边机制提供了口实。
（五）区域热点问题的处理直接与国内政治和大国竞争挂钩。长期以来，围绕防扩散而形成的朝核、伊核两大地区热点问题一直是大国合作的亮点，甚至发挥着大国竞争缓冲器的作用。但自特朗普执政以来，限于他对包括核不扩散体制在内的国际多边机制的偏见或认识局限，他对朝核、伊核问题的关注和处理更大程度上融合了国内政治和大国竞争的考虑。
一方面是与大国竞争挂钩。在伊核问题上，特朗普借对伊朗制裁，极力打压中国科技、能源及金融企业，中兴、华为等中国科技龙头企业都曾因伊朗问题遭受制裁、断供以及司法指控。在朝核问题上，特朗普政府通过加速推进“萨德”在韩国的部署进程，把核不扩散问题顺势转为东北亚战略平衡问题，从而也把施压的重心从朝鲜转到中国。[2]Eric Gomez,“THAAD and the Future of Strategic Stability in East Asia,”March 10,2017,https://www.cato.org/publication ... tability-east-asia.特朗普还直接将美朝谈判同中美贸易关系挂钩，公开宣称“如果中国能解决朝鲜问题，美中两国将达成对中方更加有利的贸易协议!”同时也威胁称朝鲜在找美国的麻烦，“如果中国不帮忙，美国将自行解决问题”。[3]Becca Stanek，“Trump says China could get a 'far better trade deal' with the U.S.if it stands up to North Korea，”April 11,2017，https://theweek.com/speedreads/6 ... stands-north-korea.显然，在中美战略竞争背景下，特朗普政府已经把朝核问题变成了一张向中国施压的百搭牌。
另一方面是与国内政治议程挂钩。由于选民更关注阿富汗战争和伊拉克驻军问题，特朗普总统上任三年以来一直致力于兑现从阿富汗和中东撤军的竞选承诺，以解决美国几任政府一直想解决而没有解决的战略透支问题。事实上，大规模从中东及阿富汗撤军不仅会给国际社会造成战略退却的印象，在国内也面临建制派的强烈抵制，前防长马蒂斯因特朗普宣布从叙利亚撤军愤而宣布辞职即是例证。因此，如何在战略收缩的同时避免给外部世界造成“甩包袱”的印象，同时还要化解国内建制派的阻力是特朗普兑现竞选承诺所面临的两难。就此而言，在战术上摆出咄咄逼人态势以便在战略上进行“张牙舞爪”的收缩，不失为特朗普两面讨好的一种权宜之计。
四、特朗普推行胁迫式外交的未来趋势
特朗普热衷于推行胁迫式外交并力图留下了深刻的个人印记。他喜欢晾晒自己的外交成绩单，更乐于炫耀他擅长谈判和施压的艺术，对胁迫式外交伤害盟友间信任和美国软实力毫不介意，因此他“似乎倾向于将胁迫式外交作为一项长期战略”。[1]Jacob Awrabi,“USA-Iranian Tensions:A Case of Coercive Diplomacy?,”June12,2019,http://www.middleeasterner.net/b ... oercivediplomacy-1.正如基辛格所言：“特朗普可能是历史上时不时出现的标志着一个时代结束并迫使它放弃旧伪装的人物之一 。这并不一定意味着他知道这一点，或者他正在考虑任何伟大的选择，这可能只是个意外。”[2]Cole Goodkind，“Henry Kissinger:The World Is In A 'Very,Very Grave Period' And Trump Could Mark 'End Of An Era'，”July 20,2018,https://www.newsweek.com/henry-k ... ssia-putin-1035017.
基辛格此话是对特朗普试图拉俄压中策略的评论，暗示了权力政治的强势回归以及特朗普胁迫式外交的未来意义。按照西方国际关系理论的阐释，国际社会的霸权可分为三类：善意霸权，乐于承担领导责任并接受霸权成本;强制型霸权，承担领导责任但试图从其他国家收回霸权成本;结构性霸权，借助体系上的优势地位获得超越成本的更大好处，享受霸权体制的制度性福利。[1]Doug Stokes,“Trump,American hegemony and the future of the liberal international order,”International Affairs 94:1 (2018) pp.133-150,https://www.chathamhouse.org/sit ... 1_8_238_Stokes.pdf.以此对照，特朗普的胁迫式外交显然正把美国从结构性霸权引向强制型霸权之路。这也意味着美国对外权力输出方式正在发生从软实力向硬实力、从依赖制度优势向依赖实力优势的巨大转变。就其发展前景而言，美国胁迫式外交可能会有近、中、远三种发展前景。
近期看，特朗普政府推行胁迫式外交的趋势不会改变。特朗普多变、易怒和好大喜功的个性同胁迫式外交相结合，向世界醒目地揭示了国际关系的一个显而易见但又极易被有意掩盖的残酷真相：军事和经济实力从来就是国际政治的终极发言权。美国作为当今世界唯一的超级大国，相对于世界上任何一个战略竞争对手都具有不容置疑的实力优势，所以尽管特朗普使用美国权力的方式并没有像他炫耀的那样艺术，但却带来了美国社会期待已久的一些变化，比如美国的盟友在特朗普的压力下事实上已经在扩大国防开支，欧洲国家在伊核问题上已经向美国靠拢，韩、日等亚洲盟国在贸易政策上都对特朗普作出了妥协等。
2020年1月底的盖洛普民意测验显示，特朗普外交政策的支持率为47%，贸易政策的支持率为50%，个人总体支持率已达49%，是其2017年出任美国总统以来的新高。[2]Jeffrey M.Jones，“Trump Job Approval at Personal Best 49%，”February 4,2020，https://news.gallup.com/poll/284 ... personal-best.aspx.美国建制派尤其是共和党建制派对待特朗普外交的态度也从总体排斥转向总体接受，美国对外关系委员会的报告称，特朗普的外交政策实际上比看起来要好，“历史告诉我们，有缺陷的个人和决策过程有时会产生成功的结果”。[1]Robert D.Blackwill，“Trump' s Foreign Policies Are Better Than They Seem，”April 2019,https://cdn.cfr.org/sites/defaul ... ll_Trump_0.pdf.2020年是美国大选年，对外强硬是美国选举政治的“铁律”，因此，无论从政策实效还是从选举政治考虑，特朗普任内都会继续推行其胁迫式外交。借用《金融时报》首席经济评论员马丁·沃尔夫话说：“特朗普的短期交易主义以及动用一切美国权力手段的意愿，创造了一个不稳定且不可预测的世界，对各国政府及企业均是如此。这种不确定性也可能在他第二个任期内变得更糟，任何形式的国际法治能否存续尚无定论。”[2]马丁·沃尔夫：《特朗普连任将危及世界》，2020年2月13日，http://www.ftchinese.com/premium/001086281?exclusive。
中期看，特朗普胁迫式外交将更具转型意义，美国将日益走上强制型霸权之路，美国所谓国际“领导力”将进一步蜕变为维护美国特权的“胁迫力”。约瑟夫·奈认为：“特朗普在历史上的角色可能取决于他能否连任。如果他执政8年而不是4年，国际制度、盟国间信任和美国的软实力将会受到更多侵蚀。但无论如何,他的继任者将面临一个改变的世界,部分原因是特朗普政策的影响,但更多是由于世界政治已经发生重要的结构性权力转移。”[3]Joseph S.Nye，“US foreign policy after Trump，”September 5,2019,https://www.aspistrategist.org.au/us-foreign-policy-after-trump/.也就是说，未来即使是民主党政府上台，美国外交政策即使有所回摆，也无法完全回到过去了。美国布鲁金斯学会高级研究员托马斯·赖特更直言：“如果幸运的话，美国领导的国际秩序可以在特朗普执政的4年中继续存在。沿着目前的轨道，它不可能存活8年。”[4]Thomas Wright,“The Yes-Men Have Taken Over the Trump Administration,”November 4,2019,https://www.theatlantic.com/idea ... ting-worse/601327/.
长期看，美国胁迫式外交将面临成功和失败两种前景，但后者的可能性远大于前者。设想在战略竞争背景下，美国凭借胁迫式外交最终胜出并重新建立起绝对的实力优势和信心，能够以二战后的力度重建一套美国主导的国际秩序，并籍此重新掌握选择霸权方式的战略自由。这当然是美国战略界最为渴望的理想目标，但这种前景不符合当前世界多极化的发展趋势，因而可能性不大。更大的可能性是，随着多极化的持续发展，美国在国际体系内的实力地位将进一步衰减，美国的同盟体系也将进一步松散，美国遭到战略竞争对手更加有效的制衡，胁迫式外交失灵并导致美国强制型霸权瓦解，最终美国将不得不放弃包括美元霸权和安全事务主导权等制度性福利，走向与其他大国或地区力量中心分权共治的格局。美国哈佛大学教授格林厄姆·艾莉森在《外交》杂志刊文称：“单极世界已经结束，其他国家只需在美国主导的国际秩序下被动接受安排的幻想也随之破灭。美国需要接受这样一个现实，即当今世界上存在多个势力范围，而且并非所有的势力范围都属于美国。”[1]Graham Allison,“The New Spheres of Influence,”Foreign Affairs, March/April 2020,https://www.foreignaffairs.com/a ... -spheres-influence.这一判断对于展望美国胁迫式外交的长远前景或许极具参考意义。

【作者简介】刘飞涛，中国国际问题研究院世界经济与发展研究所所长。
【中图分类号】D815
【文献标识码】A
【文章编号】1006-6241(2020)02-0017-23
【收稿日期：2020-03-22】
(责任编辑：蒋娟)