地方政府公信力与PPP项目落地规模

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地方政府公信力与PPP项目落地规模
——基于财政部PPP项目库数据的研究

摘 要： PPP模式在有效缓解地方财政压力、加快基础设施建设和提高公共服务供给水平等方面发挥着重要的积极作用。本文基于地方政府公信力的视角，从投资额和落地数量两个方面，实证考察了地方政府公信力对当地PPP项目落地规模的影响。研究结果表明：地方政府公信力与当地PPP项目投资额之间存在显著的正相关关系，政府公信力越高，则PPP项目投资额越大。同时，政府公信力越高，PPP项目落地数量也越多。另外，稳健性检验结果进一步支持了以上研究结论。因此，要积极创新行政管理方式，加强制度建设和政务公开，加大打击各类职务犯罪的力度，从而不断提高政府的公信力和信用度，为社会资本创造良好的投资环境和更优的营商环境，进一步激发社会资本参与PPP项目的积极性。
关键词： 地方政府公信力； PPP项目； PPP投资额； PPP落地数量
一、引言
自1994年开始，我国在基础设施领域引入政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，PPP)模式，这一模式得到不断推广和应用。PPP模式通过引入社会力量参与公共服务供给，进一步提高了供给效率和供给质量。与此同时，国家层面也陆续出台多项政策条例，对PPP运行模式进行规范。2019年3月，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金[2019]10号)，明确指出了当前PPP模式在发展中面临的突出问题，并从规范运行、严格监管、公开透明和诚信履约等四个方面对PPP发展提出了新的要求。显然，PPP模式通过以政府信用为背书，吸引社会资本投资相关建设项目，有效缓解了政府的财政压力。然而，当前我国有关PPP运行的法律法规仍不健全，PPP领域的职务犯罪案件时有发生，这无疑对政府的公信力产生不利影响，从而让很多社会资本心存担忧，对于PPP项目的真正落地实施增加了一定的阻力和不确定性。尽管PPP项目在各地迅速铺开，但真正落地仍然面临诸多困难，大量的项目在签约、落地、建设和运营过程中，都存在较大的失败风险[1]。
回顾PPP模式在中国近二十多年的发展历程，具有中国特色的PPP模式已经进入高速发展时期。随着PPP的合作模式、操作过程、VFM评估及信息公示等相关制度的逐渐完善，PPP市场也得到进一步规范。财政部全国PPP综合信息平台项目管理库官方数据显示，截至2019年5月底，全国PPP入库项目9 000个，入库项目金融136 018.17亿元。
在推动经济高质量发展的时代背景下，尤其随着新型城镇化进程的不断推进，基础设施和公共服务的升级换代给政府的财政支出带来了巨大压力，这也为PPP带来了新的发展机遇。总的来说，我国PPP模式的发展主要呈现以下特点：从总体上看，PPP项目规模不断上升，落地率也逐渐提高，但PPP项目增速有所放缓；从区域分布来看，各省之间项目规模和落地率均有较大差异；从行业分布来看，PPP模式依旧集中在传统的基础设施领域，“软”基础设施领域发展相对滞后；从社会资本的构成来看，国有企业依旧是主要力量。
根据前文所述，PPP项目的落地实施需要以政府信用为担保，因而政府的公信力对于社会资本的投入以及PPP项目的最终落地都产生很大的影响，而职务犯罪的发生率能够对政府公信力产生巨大的负面冲击。有鉴于此，本文通过搜集财政部政府与社会资本研究中心PPP库中的数据，以人民检察院工作报告中的职务犯罪人员数据为代理变量，基于地方政府公信力的视角，从投资额和落地数量两个方面，实证考察了地方政府公信力对当地PPP项目落地规模的影响。与已有研究相比，本文基于多重研究视角，紧密结合中国的实践，运用更加丰富的研究方法，旨在为新形势下提高PPP项目的投资效率和运行质量提供政策参考。
二、文献综述
PPP模式最早起源于西方发达资本主义国家。1992年，英国宣布实施私人融资计划(PFI)，从此PPP模式在以英国、加拿大和美国为代表的西方国家迅速发展。关于PPP的具体含义，不同的学者有着不同的理解。有学者认为PPP是指公共部门和社会部门为了实现共同目标，给予互惠互利的原则，共同建设、经营、维护基础设施建设，通过信息共享而形成的合作关系[2]。也有学者认为PPP模式是政府通过特许经营权的模式，在传统完全由政府负责的基础设施和公共服务领域引入社会资本参与[3]。还有学者认为PPP是公共部门和社会部门合作的融资模式[4-5]，是一种以行动者为中心的治理制度，又是集配置资源的整合性、效能性、绩效性与合法性于一身的治理工具[6]。
从以上关于PPP的含义解读，不难看出PPP的三个关键构成要素。第一是伙伴关系。伙伴关系是PPP模式的基础和核心[7]，这种伙伴关系必须遵守契约精神，使得公共部门和社会资本能够以平等的民事主体进行协商合作、订立合同、履行责任，相关法律法规确认和保护双方的责任和义务，这也是PPP模式运行的基础。第二是利益共享。以PPP模式建设的基础设施和公共服务一般具有非竞争性和非排他性的特点，这需要政府和社会资本之间建立合理的分配机制来共享项目所带来的利润[8]。但这种利润并非全部由消费者承担，需要政府考虑其他方式(政府补助等)进行替代。第三是风险共担。合理的利润分配的前提是合理的风险分担，在项目的整个合作周期中，公共部门和社会部门通过合理的风险分担体系的设计，双方不仅应该采取有效的措施管理各自分担的风险，而且应尽可能帮助对方管理风险[3，9-10]。当然，也有部分国家由于对政府或有债务风险的估计不足，导致了其基础设施PPP项目遭遇挫折甚至彻底失败，政府需要在政府或有债务管理的制度框架、担保限额、政府或有债务基金以及信息披露与会计准则等几个方面提前进行预防和管理[11]。
结合我国PPP运行实践，PPP是政府与社会资本的一种合作方式，用于提供基础设施公共服务，他是介于完全由政府建设和完全由社会资本建设基础设施和公共服务的一种方式，是对于政府和社会资本来说是双赢的在一种合作模式。这种合作关系更是被称作“最佳伙伴关系”，因为PPP模式通过公共部门和私有化替代了原有的公共产品提供方式[12]。从PPP落地规模的影响因素来看，现有研究主要可以归结为五类，包括政府因素、市场因素、宏观经济因素、法律法规因素和经验因素等。
(一)政府因素
有学者提出政府支持指数的概念(PPP-GSI)，即从政府和相关政策、现有的法律法规框架和针对PPP支持机构三个方面衡量了政府对PPP模式的支持程度[13]。基于前者的研究，通过采用模糊集定性比较分析法分析欧洲国家的数据，有学者进一步得出政府对推广PPP的支持力度可以从以下五个方面分析，即政治的集中程度、政权的改革历史、宏观制度变量，人均GDP的变化、政府债务水平。政府支持力度越大，也意味着政府为PPP模式安排了更为稳定的制度和可靠的部门，这些因素都吸引着私营部门参与PPP模式[14]。同时，财政短缺是推动政府在基础设施领域创新的重要动力，政府积极推动PPP模式的动因之一就是PPP模式可以弥补政府财政短缺和基础建设需求之间的差距[15]，这种合作关系使得政府可以使用社会资本来代替财政支出[16]。政府的财政缺口和负债支出压力越大，政府将更多地推行PPP模式进行基础设施建设[17]。但也有研究表明，我国交通设施PPP项目实施与地方自有财力之间却呈现明显的负相关关系，自有财力薄弱的地方政府，很少采用PPP模式建设交通基础，更倾向于采用政府付费的回报模式[18]。
除此之外，政府效率和反腐败力度也是PPP项目的重要影响因素，他们不仅影响到政府推进PPP模式力，也影响到社会资本参与PPP合作的动力。采用PPP模式进行建设的这些大型的基础设施项目，是最容易产生腐败和内幕交易的地方[19]。有学者指出，虽然完全杜绝PPP项目建造中的腐败概率极小，且成本较高，但可以通过法律、行政处罚、政治思想教育等多种手段来预防和减轻腐败程度，形成“亲清型”政商关系，从而保证PPP项目的相对安全性[20]。另外，腐败行为和内幕交易的存在给社会资本带来多余的交易成本，降低基础设施建设的回报[21]，显然不利于PPP项目的发展，这也是我国出台《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》的原因之一。而政府效率对PPP项目的影响是双面的，从政府的角度来说，政府越有效率，他们则更愿意自己建设基础设施和公共服务而非引入社会资本；但从社会资本的角度来说，有效率的政府可以减少沟通成本、降低项目风险，反而吸引了社会资本参与PPP模式[22]。事实上，社会资本参与PPP投资的可能性与投资额都受到政府治理水平的显著影响，且这种影响随着经济增速、历史投资额的变化而动态调整。
(二)市场因素
市场因素可以分为三个方面，第一个因素是市场的开放程度，搞好城市基础设施和公益性项目运作的关键之一就是运用市场规则，从根本上改变政府为城市建设唯一提供者的现状，按使用者付费的原则，有选择的对部分城市资产的特许经营权进行拍卖，使城市的无形资产盘活为有形资产。开放的市场不仅将吸引更多的外资，也会更愿意将PPP项目的控制权交到社会资本手中，这些因素都有利于PPP合作模式的发展。事实上，市场化进程对于地方政府在基础设施领域选用PPP模式融资有着积极的促进作用，但在不同地区的显著程度并不相同[23]。第二个因素是市场的需求，社会资本将市场的大小和市场的购买力作为重要的考虑因素，更大的市场意味着更多的潜在消费者，也将带来更大的预期回报。同样的，潜在消费者的购买能力越强，PPP项目也将拥有更大的发展空间。因此，拥有更多的潜在消费者和更强的购买能力的市场将促进PPP模式的发展。第三个因素是金融市场的发展，PPP模式的期限通常达到超过13年，对于社会资本而言，前期投资巨大，资金回收期限长，需要发达的金融市场在PPP项目的各个阶段给予资金支持。社会资本在参与PPP模式时主要依靠外部融资，多个金融机构的参与可以降低项目失败的风险，增加项目对社会资本的吸引力[24]；此外，成熟的金融市场可以降低社会资本筹集资金的成本，从而有效降低基础设施和公共服务供给的成本，最大程度的提高社会福利水平[25]，也就是说，拥有更为成熟和发达的金融市场将有利于PPP模式的发展[26]。
(三)宏观经济因素
宏观经济因素可以理解为宏观经济的稳定性和宏观经济的成长性两个方面。对于一个国家来说，稳定的宏观经济包括稳定的汇率、较低的通货膨胀、平和的财政和货币调控等，稳定的宏观经济是吸引社会资本投资者的催化剂[27]，因为稳定的宏观经济形势可以降低社会资本面临商业风险的几率，提高项目潜在盈利的机会，尤其是对于一些发展中国家来说，PPP项目的社会资本往往来自于国际资本，社会资本不仅面临国内宏观经济风险，还面临汇率风险，此时稳定的汇率则变得尤为重要[28]，经济环境的波动和不稳定将提高PPP项目失败的风险，阻碍社会资本进入PPP领域的动力[29]。
宏观经济的成长性是指经济发展速度，经济发展速度与发展中国家基础设施PPP项目发展情况也有正向的相关关系，经济发展较快的国家往往需要更多的基础设施建设，也将更多的采用PPP模式进行基础设施建设，与此同时，随着一国宏观经济环境的改善，政府将为基础设施建设吸引更多的社会提供者和投资者。有研究发现，宏观经济变量是多边开发银行参与基础设施项目的重要决定因素，多边开发银行倾向于支持收入较高、人口较多从而基础设施需求较大的国家的基础设施项目[30]。这一点在我国也能得到印证，通过分析我国入库的PPP项目可以发现，越是追求发展的地区，PPP项目落地数就越多，经济发展水平高的地区不需要PPP模式，经济发展水平不足的地方缺乏相应的资源优势和人才优势，也无法推进PPP项目。吴思康和刘穷志(2017)[31]发现，公民对PPP项目的需求水平、经济自由度、创新力、制度建设和政府市场理念是我国PPP模式必不可少的宏观环境因素。
(四)法律法规因素
在PPP项目的实施过程中，涉及各种合同的商议、订立和执行，这就需要法律法规的促进和规范，包括法律法规的制定及其有效性。立法是成功实施PPP项目的第一步[32]，和PPP有关的法律规范了PPP合作伙伴关系的形成、运行和可持续发展，虽然早期许多PPP项目是在没有PPP立法的环境下运作完成的，但是强有力的法律法规体系会降低政府的不确定性，增加PPP项目成功的几率。当然，不只是与PPP相关的法律法规会影响到PPP项目的推进，还包括反腐政策、对社会资本的保护政策等，都会影响到PPP项目的推进。研究表明，PPP伙伴关系在拥有强大的法律体系和对投资者权利受到良好保护的国家更普遍。PPP项目运作成功的关键也在于完善的制度环境与体制、健全的金融体系及政府的契约精神，合作企业的能力与信用等因素共同决定了PPP项目的成败[33]。
法律法规的有效性对PPP项目的影响甚至超过法律法规的订立[34]，也就是说，重要的不是立法，重要的是立法后能否执行到位。良好的法律法规的实施确保了PPP项目的质量和社会资本的基本权利，为PPP项目的发展创造了良好的合作氛围，使社会资本和政府之间相互信任，这种信任也会促使政府和社会资本都能够按照合同中的约定完成自己的义务，降低交易成本，这对PPP模式的发展至关重要[35]。因此，法律法规更有效的地区，PPP项目更多[36]。事实上，良好的制度环境不仅影响PPP项目的落地，与PPP项目技术效率也成正相关关系，中介组织和法律制度发育良好及减少政府干预对技术效率提高有着重要的促进作用[37]。
(五)经验因素
拥有越多的PPP项目的运作经验则可以提供给PPP项目的合作双方越多的学习资料，增加后续PPP项目运作成功的几率[38]。与PPP相关的经验关系到政府在PPP领域的声誉。社会资本可以通过之前的项目了解政府在职责履行和项目推进上的相关情况。公共部门通过以往项目的成功，在PPP领域获得良好的信誉，这包括稳定的政治风格、合理的法律和制度、专门的PPP相关机构的安排等，这些因素都有利于社会资本与政府再一次合作，更有利于政府吸引新的社会资本的参与[39]。对于社会资本来说，PPP项目运作的经验可以吸引社会资本参与新的PPP项目，增强其参与的信心，拥有与政府进行协商、合作的经验，甚至会促使社会资本参与更难实施的PPP项目。相反，参与PPP模式相对匮乏的国家则在法律法规、制度安排、操作流程等多方面没有针对PPP模式的安排，运作PPP模式也会相对困难一些。罗煜等(2017)[40]基于“一带一路”沿线46个发展中国家2002—2013年2 485个PPP基础设施项目的数据，证实了有过成功经验的国家未来开展PPP项目时，成功的概率会提升，而失败的经验则相反。
现有文献对于PPP进行了较为深入的研究，但仍存在几点局限。一是研究视角相对单一，且与中国的实际联系不足；二是限于数据的可获得性，现有文献的研究方法不够丰富。为此，本文基于现有的研究基础，从政府公信力的视角，论证政府公信力对于PPP项目落地规模的影响，旨在为推动PPP模式在中国的发展提供政策参考。
三、实证设计与数据描述
(一)实证设计
本文采用反职务犯罪力度来衡量地方政府公信力，即地方政府的可信度，并将此作为核心解释变量。地方政府打击职务犯罪的力度越大，则意味着政府使用一些不规范手段来促进PPP项目落地的概率越低，比如虚报回报率、出具政府担保函、利益输送等。这些利益输送行为会直接损害社会资本的利益，破坏地方政府自身的信誉，不利于政府和社会资本的长期合作，也会阻碍PPP模式的未来发展。相反，政府的反职务犯罪力度越大，则越有利于PPP模式的发展，从而可以扩大PPP项目的落地规模。本文设定的基础模型如下
y=f(credibility,Xi)+ε
(1)
其中，被解释变量包括各省进入执行阶段的PPP投资额和项目数量。credibility是核心解释变量，即各省职务犯罪人数占总人口的比重；控制变量Xi包括财政缺口占财政收入的比重、人口总量的对数值、人口总量的增长率、国有控股企业销售总产值占GDP的比重、人均可支配收入的对数值、金融机构营业网点总资产占GDP总额的比重、人均GDP增长率、进出口总额占GDP的比重等。限于数据可得性的制约，本文没有完全覆盖所有的影响因素变量，但尽可能多地添加相关控制变量，以增强回归结果的可信度。
由于PPP投资额是连续变量，本文选择GLS和Tobit回归模型分别进行检验，采用GLS模型相对于OLS模型可以消除异方差对回归结果的影响，通过对解释变量加上一个权重后，可以得到估计量的无偏和一致估计；而Tobit回归模型可以消除异常值的影响，以提高估计结果的准确性。而PPP项目数量则是离散变量，本文选择随机泊松回归和负二项回归模型进行交叉检验，以增强估计结果的可靠性。而另外，考虑到被解释变量PPP项目数量中有25%左右的样本数值为0，本文重新采用零膨胀泊松回归模型来消除零值对实证结果的影响，并作为稳健性检验。
(二)变量说明与数据描述
本文的被解释变量为PPP落地规模，可以从两个方面来考察，分别用各省每年进入执行阶段的PPP项目投资额和PPP项目数量来衡量，这一数据是通过手工收集财政部政府与社会资本合作中心PPP库中的入库项目整理而得。一般认为，进入执行阶段的PPP项目投资额和项目数量越多，则该省的PPP落地规模越大。关键解释变量为地方政府公信力，采用反职务犯罪力度来代表政府的信誉程度，力度越强则越有利于规范PPP的运作，从而树立当地政府的信誉程度，加速PPP项目的落地。通过整理我国政府和社会资本合作中心中PPP项目库的数据，包含31个省、自治区、直辖市，以及新疆生产建设兵团2004—2016年间发起的共计10 301个PPP项目。PPP落地规模与主要影响因素变量的描述性统计如表1所示。
表1 PPP落地规模与主要影响因素变量的描述性统计

四、实证结果分析
(一)地方政府公信力与PPP投资额
表2报告了地方政府公信力与PPP投资额的回归结果。实证结果表明，地方政府公信力与PPP项目投资额呈现显著正相关关系，即地方政府的公信力越高，PPP项目的落地规模也越大。由此看来，在当前我国PPP领域法律体系还不健全的情况下，各种职务犯罪不利于提升政府信誉和公信力，容易降低社会资本参与PPP项目的积极性，不利于PPP模式的发展。相反，通过加大反职务犯罪的力度，减少项目运作中的利益输送行为，提高地方政府公信力，有利于规范PPP项目的运行，吸引更多社会资本参与PPP项目。
同时，市场规模越大的地区，PPP落地规模也相对越大。市场化程度和PPP落地规模正相关，国有控股企业销售总产值占GDP的比重越大，当地市场化程度就越低，私营企业或者外资等通过PPP模式进入基础设施领域越困难，因此PPP落地规模会相对较小。购买力水平对PPP落地规模的影响是不显著的，这可能是因为现阶段我国使用PPP模式建设的大部分项目是免费的基础设施和公共服务，比如市政设施、交通等，这些产品对于消费者来说大多是免费的，因此市场购买力并不会影响这些基础设施和公共服务的供给和需求，也不会对当地PPP落地规模造成影响。地方金融发展水平与PPP落地规模显著正相关，当地金融发展水平越高，越有利于PPP项目的融资和落地，促进PPP落地规模的增长。
表2 地方政府公信力与PPP投资额

注：括号内为稳健标准误；***、**、*分别表示在1%、5%、10%的水平上显著。下同。
表3 地方政府公信力与PPP落地数量

值得注意的是，在宏观经济因素方面，根据列(2)和列(4)的回归结果可以发现，经济发展速度与PPP落地规模的正相关关系并不显著，这点与理论经验存在一定的差异。理论分析表明，经济发展往往带来大量的基础设施建设需求，政府倾向于通过PPP模式缓解财政压力，因此PPP项目落地规模在经济发展速度越快的地区应该越大。理论经验没有得到支持的原因可能是由于地区经济发展速度与当地的购买力水平和金融发展水平高度相关，使得模型产生了一定的共线性。同时，这也间接地说明，我国的PPP落地规模是与地方政府公信力密切联系的，从而印证了本文研究主题的重要性。此外，对外经济开放水平与PPP落地规模显著负相关，这可能是对于外贸经济越发达的地区，财政收入也往往相对较高，政府的财政压力也相对越小。
(二)地方政府公信力与PPP落地数量
表3报告了地方政府公信力与PPP落地数量的回归结果。与表2结果较为类似的是，地方政府公信力与PPP落地数量呈现出显著正相关关系。与此同时，市场规模和及其增长率、市场开放程度、金融发展水平与PPP项目落地数量之间存在显著的正相关关系，而市场购买力对PPP项目落地数量不存在显著影响。同样，经济发展速度与PPP落地数量的正相关关系并不显著，这点与理论经验存在一定的差异，但对外贸易发展水平与PPP项目落地数量存在显著的负相关关系。
表4 稳健性检验：零膨胀泊松回归

(三)稳健性检验
为了确保实证结果的稳健性和可靠性，本文进一步展开稳健性检验。具体来说，对于PPP项目的落地数量，为了消除零值对回归结果可能产生的影响，本文通过零膨胀泊松回归方法，对地方政府公信力和PPP落地数量进行再次实证检验。同时，列(3)和列(4)采用“中央补助比重”作为“财政缺口比重”的替换指标纳入模型中，进行稳健性检验。表4报告了零膨胀泊松回归结果，实证结果与表3结果基本一致，表明了前文回归结果具有稳健性。
五、结论与启示
本文从地方政府公信力的视角，从投资额和落地数量两个方面，实证考察了地方政府公信力对当地PPP项目落地规模的影响。GLS回归和Tobit回归的结果表明，地方政府公信力与当地PPP项目投资额之间存在显著的正相关关系，即政府公信力越高，则PPP项目投资额越大。泊松回归和负二项回归的结果显示，地方政府公信力对当地PPP项目落地数量的影响同样显著为正，即政府公信力越高，PPP项目落地数量也越多。另外，零膨胀泊松回归的稳健性检验结果进一步支持了以上研究结论。同时，政府财政负担、市场规模、开放程度、金融水平等因素，也对PPP项目落地规模产生了显著影响。
由此可见，地方政府公信力对于PPP项目的落地具有显著的促进作用，应进一步创新地方政府行政管理方式，加强制度建设和政务公开，加大打击各类职务犯罪的力度，不断提高政府的公信力和信用度，激发社会资本参与PPP项目的积极性。营造良好的投融资氛围，为私人资本进入该市场提供稳定的环境[41]。作为政府和社会资本的合作机制，在PPP项目的落地过程中，需要正确处理好政府资金和社会资金的权利对称性，建立动态的风险共担机制，充分发挥各级政府的担保功能和风险隔离功能，完善PPP风险分担合同的宏观管理制度，明确界定政府和社会资本之间的责任和权利[42-43]。政府一方更需要为社会资本创造可以信赖的投资环境，通过共担风险、共享收益，实现各方共赢，进而不断推动PPP模式的可持续发展，为有效缓解地方财政压力、提高基础设施和公共服务的供给能力与供给质量等发挥更大的作用。除此之外，地方政府还应当不断提高市场的开放水平，创造更优的营商环境，进一步强化民营主体的作用，通过PPP模式的推广，在基础设施和公共服务等领域引入竞争-合作机制。同时还需要充分发挥金融市场的积极作用，尤其在PPP项目资产证券化的过程中，更需要通过发展产业基金、项目贷款、信托计划、资管计划等，为PPP项目的落地提供金融支持。
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