认真对待公众舆论

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认真对待公众舆论
——从公众参与走向立法商谈

摘 要：公众舆论能否为立法者提供有价值的信息，立法者又当如何看待并利用公众舆论？长久以来，人们在看待该问题时，缺乏清晰的判断和立场。理性认知公众舆论同民主立法之间的关系，首先需要揭开公众舆论的面纱。恰当理解公众舆论的概念，当从语用学出发。在对“公众”“公众舆论”等概念进行历时性考察后可以发现，公众舆论并非大众舆论。公众舆论也不等同于民意调查结果。公众舆论之真不取决于所涉事件之真，而是有赖于反复的、自由的、开放式的商讨。以此检视，当前我国的公众参与立法制度难以发挥凝聚、形成、表达公众舆论的功能，需充分借助互联网技术打造公众舆论的孵化器，促动公众参与立法制度向立法商谈转型，实现立法议程同公众舆论的对接。
关键词：公众舆论；公共领域；公众参与；民主立法；立法商谈
公众舆论同立法之间的关系，是立法学理论中的经典主题，也是立法实践关注的对象。当下中国，民主立法和科学立法被高度强调，社会公众的法治意识和参与公共事务的积极性显著提高，对于该问题的持续、深入探讨尤具现实意义。围绕相关议题，学界已经形成了数量可观的研究成果，触及到了媒体舆论、公共领域、协商民主等多个侧面。但结合立法语境，对公众舆论本身的学理探究和内涵辨析还不多见。例如，新闻传媒学界在使用公众舆论的概念时，往往疏于考察“公众”一词背后的政治学原理。法学研究者在对公众舆论的价值与功能进行评判时，若不细加辨析，直接援用传播学的研究成果，所得结论难免偏颇。(1)总体上看，学者们的回应当中不乏积极肯定的立场，较为消极的评论也十分多见。“肯定论”者通过对网络媒体中的公共事件和现实中的立法事件进行综合实证研究，认为立法者应注重新媒体和公众舆论给立法决策带来的新约束。参见苏晋京：“网络革命与中国公共领域的发育”，载《重庆社会科学》2002年第3期；张欣：“大众媒体、公共事件和立法供给研究——以2003-2013年公共事件为例”，载《法学评论》2016年第5期。“怀疑论”者则称，网络媒体中存在信息偏差与失真现象，故立法者面对媒体话语的渗透，当保持冷静与谨慎。网络中的公众舆论极易被利益集团操纵的网络媒体所误导，故而公众舆论的可信性需要受到质疑。参见吴元元：“信息能力与压力型立法”，载《中国社会科学》2010年第1期；张文君：“网络媒体时代民主政治的‘陷阱’——民主技术掩盖下政治逻辑的异化”，载《上海大学学报》(社会科学版)2015年第3期；罗坤瑾：“网络舆论与中国公共领域的建构”，载《学术论坛》2010年第5期。
辨析公众舆论的规范内涵，探究公众舆论的形成机制，是相关理论研究进入并影响立法实践的重要窗口。在追问立法实践应否重视以及如何充分利用公众舆论前，必须揭开公众舆论的面纱。本文首先将对这一前提性问题进行集中讨论，揭示民主立法语境中的公众舆论应是什么、不应是什么，对公众舆论的规范内涵进行澄清。在对相关概念进行历时性考察后可以发现，公众舆论同大众意见有实质之别。公众舆论不直接等同于大众意见，亦不等同于民意调查。进一步的，本文试图回答在现实当中区分公众舆论与大众言论是否可能。通过对比不同媒体环境中公众舆论的形成机理，探讨公众舆论的规范概念能否在经验中获得验证。最后指出当前我国的公众参与立法制度在凝聚、形成和表达公众舆论方面存在功能欠缺，所谓的公众参与立法过程中并不能找到真正的“公众”。为此，需要结合公众舆论的形成机理，重塑公众舆论进入立法决策的制度通道。
一、当我们谈论公众舆论时，我们在谈论什么
从古至今，小到城邦团体，大到国家与国际社会，人们对于公众舆论都同样重视，但所持立场却时有分歧，甚至自相矛盾。在论证权力的合法性基础时，精英论者常有，彻底的公众舆论否定观却极为鲜见。人们相信“政府惟一的基础是意见，这条格言既风行于最自由、最民主的社会，也适用于最专断、最军事独裁的政府”[1]。
对于“公众”概念的理解是准确把握公众舆论内涵的关键。日常交流中，“大众”和“公众”二词经常被不加选择地使用，人们对其各自指代的内容和相互之间的区别少有深究。但在政治学的研究视野中，“大众”与“公众”向来被严格界别，并被作为判断公共领域是否存在或公共领域发育程度的重要标准。在学术研究中，混淆了“大众”与“公众”界限，有可能引申出误导性结论。将“大众言论”或“大众意见”等同于“公众舆论”，从而将“大众言论”中的偏私与谬误归咎于“公众舆论”，便是一种典型体现。
亚里士多德虽未曾使用“大众”或“公众”的表述，但他提出城邦是若干公民的组合，并揭示了成为公民所应具备的资格要件。公民是能够参与政治、分享政治权力的人。政治自由和权利是构成公民的实质要件，该要件的满足并非来自城邦宪法或法律的成全，而是基于公民可以享有政治自由的政治事实[2]。这一事实，经常被后人用作验明“公众”身份的重要标准。卢梭关于“公意”和“众意”的区分，也为识别“公众”和“大众”提供了重要线索。“公意只着眼于公共的利益，众意则着眼于私人的利益。众意只是个别意志的总和。”[3](P.35)公意是公民充分了解相关情况并进行讨论的结果，即便公民之间存在细小分歧，也不会影响公意的得出。卢梭相信公意永远是公正的且以公共利益为依归，虽然他也承认，人民会因受欺骗或私人意愿的左右进而去追求“不好的东西”。但在看他来，此时的人民意志已不再是公意，而是作为个别意志总和的众意。众意的形成并非是成员各自追求自己私人利益的结果，而是因为“永远不受腐蚀”的人民受到了个别私人意愿的欺骗和左右，使得他们好像意愿要不好的东西。总体上看，卢梭关于“人民”和“众意”的概念均是在规范层面提出的，尚未考虑在经验层面寻求确证。极为类似的，马克思也曾经采用“公益”和“私益”两分的标准对政治群体的性质进行判别，提出了“公人”有别于“私人”的论断[4]。“公人”是国家的公民，其集合对应着“公众”，能够超越个人利益，关注普遍利益。“私人”处于市民社会当中，仅为追求私人利益而参与公共事务的个人属于“私人”，故“私人”的集合对应于“大众”[5](P.430)。
阿伦特在对现代生存环境下的“人”进行研究时，引入了社会领域的新概念，实现了对传统公私二分法的超越。(2)“社会”一词对应于英文当中的“Social”而非“Society”，在广义上指化私为公的态度或倾向。参见[美]汉娜·阿伦特：《人的境况》，王寅丽译，上海人民出版社2017年版，第31页，注释。 通过阐释社会领域的兴起过程，阿伦特指明了“大众”群体的由来。私人领域是劳动领域，即维持生存的领域，生存利益属于私人利益的范畴。现代社会中，人立足于生存利益必须同他人结成团体，这使得团体具有了社会意义[6](P.31)。劳动作为一种必需品，因之被赋予最高价值。相应的，公共生活的地位被追逐私利所取代，成为现代社会领域的显著特征。随着社会领域的不断发展，功利性的价值观越发强化。大众文化和消费文化的繁荣则进一步导致传统社会中带有政治性特征的“公众”蜕变为原子化的个人[7]。在这样的背景下，“公众”只在古希腊政治动物的意义上存在，为追逐私利进入社会领域的人不过是“大众”的一员。即便是自治性团体，也多围绕“维生所必需的活动”而组织，此种团体中的人之集合不具备超越私人利益的公众品格[6](P.30)。美国社会学家米尔斯亦是从经验事实出发，对“大众社会”和“公众社会”进行区分。米尔斯将“公众”与“大众”的区别概括为四个方面：(1)“公众”既表达意见又接受意见，“大众”则多发表意见，较少接受意见；(2)在交流过程中，“公众”能够对意见进行即刻反应，“大众”则难以作出迅速回应；(3)“公众”容易将意见转化为决策行动，“大众”则相反；(4)在规则形成的过程中，“公众”能够维持自治，发挥自主性，“大众”则受制于权威，缺乏通过讨论形成意见的自由。总之，“公众”能够通过自由的表达和接受意见，积极、自觉、自主地参与民主讨论并影响决策，“大众”则只得借助传媒消极、被动地了解社会并承受决策[8](P.382-386)。
哈贝马斯在很大程度上肯定并继承了阿伦特的研究，但相较阿伦特的悲观结论，哈贝马斯对于“公众”的看法稍显乐观。他认为，平等公民权普及之后，“大众”的私人自治再也不能将社会基础建立在私人财产所有权上，私人需要在资产公共领域联合成为“公众”[9](P.13)。那么，哈贝马斯所说的“公众”又指向了什么？我们可以从其有关公共领域的研究中多少寻到一丝线索。在《社会领域的结构转型》一书中，“公共领域”是一个特定的历史范畴，其作为公民自由讨论公共事务的活动场所，独立于政治权力之外、不受官方干预。如果说阿伦特所认可的公共性是古典时期公民的政治参与实践，在哈贝马斯这里，公共性则演化成了一个以市民社会为基础的，具有政治批判性的概念，“公众”在这样一种批判性语境中得以存在。在哈贝马斯的晚近著作里，公共领域被进一步抽象为基本的社会现象，并且无法用描述社会秩序的常用概念来把握，既非建制，亦非组织，甚至不受权能分化、角色分化、成员身份等规则的约束。公共领域虽可划出内部边界，对外却保持开放性和可渗透性。因此，“公共领域最好被描述为一个关于内容、观点，也就是意见的交往网络”[10](P.445-446)。其不是日常交往的功能或内容，而是在交往行动中产生的社会空间。因此，一个群体到底是“大众”还是“公众”，取决于这个群体是否按照非强制的方式对有关自己的问题进行了高质量的讨论[4]。在哈贝马斯这里，公共领域同私人领域也不再被截然两分，作为公共领域中的公众可以是从私人领域吸收而来的。虽然大众性并不等于公共性；但是没有公共性，大众性也不能长久地维持下去[9](P.251)。在“生活世界”当中，(3)生活世界是胡塞尔从现象学思想的严格性出发而加以阐述的概念，哈贝马斯对其进行了批判和改造。哈贝马斯主张“生活世界”是人们在沟通中达成相互理解所必须的共同的背景知识，这种知识借助语言而符号化、客观化，为相互理解的主体间性提供了可能。由此可见，他把“生活世界”界定为听者与说者所交会的先验境域。参见傅永军、张志平：“‘生活世界’学说：哈贝马斯的批判与改造”，载《山东大学学报》(哲学社会科学版)1997年第4期。 “大众”与“公众”通过交往行动，能够实现有效的沟通。
不难看出，从古希腊到后现代，“公众”概念的提出者和诠释者，皆以不同形式表达了“大众”有别于“公众”的观点，并对“公众”的政治参与属性有所共识。无论是在规范层面还是经验层面，“大众”与“公众”都不可混淆，“大众言论”亦不等同于“公众舆论”。个体之集合属于“公众”还是“大众”，不取决于数量上的优势，而取决于个体能否在公共领域中就政治议题进行对话或采取行动。一种言论是否为公众舆论，亦不取决于在意见表达上是否具有压倒性优势，而取决于意见是否带有公共性。
二、公众舆论何以可能
“公众舆论”不同于“大众言论”，这在理论上不难理解。真正的问题是，公众舆论何以可能？将其同大众言论相区分，是否具有现实可操作性？现代性开启之后，市民社会崛起，公共与私人之间的对立日渐显著。许多人不由感慨，公共领域与公众已经不复存在。对于公众舆论的期待，如同卢梭对于“公意”思想的表达，被今人认为是一种浪漫式的想象。(4)例如张千帆教授认为，卢梭将公益和私利、“公意”和个人意志相对立，使其社会契约的理论体系充满不可调和的内在矛盾，只能诉诸逻辑上不能自洽、实践中极其危险的解决方案。参见张千帆：“整体主义的陷阱 制宪权和公意理论检讨”，载《中外法学》2018年第2期。 然而，现实是否真如人们所担忧的，在现代社会当中，人们根本无法获取公众舆论，公众舆论的存在就好比水中望月、雾里看花一般捉摸不定呢？
(一)公众舆论的语用学诠释
传播学将公众舆论定义为：“公众关于现实社会以及社会中的各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和情绪表现的总和，具有相对的一致性、强烈程度和持续性，对社会发展及有关事态的进程产生影响。其中混杂着理智和非理智的成份。”[11]该定义试图通过对公众舆论进行描述，以展示其内涵。这种定义方式看似周全，却极易陷入语义学陷阱。一旦人们试图从客观存在出发，去寻找公众舆论的等同物，所得到的只会是“一个不可捉摸、含糊不清的实体”[12](P.243)。因为人们不可能指着一种客观实在说：看！这就是公众舆论。公众舆论作为词语被创造出来，与其说是为了描述和客观真实地反映世界，不如说是指向一种意义，并通过使用获得生命[13](P.123)。当我们称一个句子为真，我们实际上指的是它的意义为真[14](P.16)。因此，任何试图对公众舆论进行精准描述的经验式定义都是徒劳的，任何试图经由指认公众群体来发现公众舆论的努力都注定白费。要使公众舆论真正成为一个可用的概念，必须回到古典政治学的语境，重拾其规范性的外衣。公众舆论及其相应机制只能作为一种虚构而存在，不能直接将其视为大众行为的现实形式[9](P.284)。这同时决定了，一方面，公众舆论之真不取决于被讨论的事件是否为真，另一方面，公众舆论绝非个体意见的加总。
1.公众舆论之真不取决于事件之真
“与公众舆论有关的环境是通过许多渠道折射出来的：通过源头上的检查与保密，通过另一端的物质与社会障碍，通过飘忽的注意力，通过贫乏的语言，通过涣散的精神，通过无意识的情感丛，通过损耗、暴力和千篇一律。这是一些妨碍我们进入环境的限制因素。”[15](P.57)李普曼的言外之意是，模糊和复杂的外部环境势必影响公众舆论本身的真实性。进一步的，他认为，真正的公众舆论不可能存在，倘若从非真的公众舆论出发，就不可能达至真正的民主。因此，不管是公众舆论还是民主，都只有依靠独立的专家机构才能获得，由专家负责收集情报的工作，方可确保信息的客观真实，有助于公众形成正确的舆论[15](P.264)。
李普曼对于公众舆论真实性的担忧，部分源自其对“大众”与“公众”在概念上的混淆，也反映了其对公众舆论的僵化认识。要求公众舆论建立在客观真实的外部环境之上，建立在专家提供的精准信息之上，无疑是忽略了公众舆论自身的抽象性，甚至还有将公众舆论直接等价于公众决策之嫌。并且，从非真的事件中无法获得真实公众舆论的结论十分可疑。公众舆论作为公众从事实出发而产生的信念或情感，并不总是依赖于对客观事件的完美的、精准的还原。一个简单的例子即可说明这一点。日常生活中的文学艺术作品，经常会以虚构、夸张的手法刻画人物或事件，但只要这些人物和事件在逻辑和经验上不脱离生活实际，人们仍然能够基于这些素材产生相应的看法或观点，进而形成公众舆论。文学和艺术曾在资产阶级革命时期被当作重要的启蒙手段，并且也对公众舆论的形成发挥了实质性的作用。“狄更斯、施赖纳或赖特等作家的小说，把我们向来没有注意到的人们所受的各种苦难，巨细靡遗地呈现在我们眼前。拉克洛、亨利·詹姆斯或纳博科夫等作家的小说，把我们自己所可能犯下的种种残酷，巨细靡遗地告诉我们，从而让我们进行自我的重新描述。”[16](P.7)诸如此类的例证不胜枚举[17]。
从语用哲学观出发，公众舆论独立于事件真实性的说法可以得到更加有力的证实。在语用学当中，“事实”的概念不同于日常生活所使用的事实概念。“事实”并不是外部环境中的客观存在或事件，而是带有语言性的，意指“我们在陈述中所肯定的存在着的事态”。“事态”是被肯定之物的命题内容，“事实”则是潜在的有效性要求被怀疑、经过商谈后排除了怀疑而得到肯定的命题内容。相比于“事实”而言，完全客观的对象世界的存在对于由主体间交往形成的意义世界而言，没有任何认知意义。“事实”虽然并非是在现实中发生过的事件，但其经由交往共同体的协商、论证得出，前者属于被肯定的客观的经验性，后者则是被肯定的陈述的真实性[18](P.316-319)。李普曼的结论无法经受语用哲学的推敲，人们亦不难发现，即便是专家机构专门负责调查研究，将精准的信息公之于众，个体仍将从中得出不同的“事实”判断，并基于自己的“事实”判断而形成舆论——一千个人眼里就有一千个哈姆莱特。对于公众舆论的获得而言，真正重要的问题并非客观的经验真实，而是主体间能否通过交往和商谈获得事实层面的真实一致。“只有语句才有真假可言：人类利用他们所制造的语言来构成语句，从而制造了真理。”[16](P.7)
2.公众舆论并非民意的加总
公众舆论只有在公共领域当中方能形成，而这里所谓的公共领域不必然、不必须是一个实体性的空间场所，其也可以是一个以交往行动为内容的社会场域。在公共领域当中，意见通过非强制的、自由的、交互式的商谈形成统一，所表达的意见被按照议题和观点而进行分拣；信息和理由被加工成为焦点。这种“成束的”的意见最终成为公众舆论。因而，公众舆论绝非在统计学意义上具有代表性的东西，既不能同单个人意见的总和等而视之，也不能同民意调查的结果混为一谈[10](P.448)。体现在这后两者中的，至多是大众性的意见而不会是公众性的舆论。
民意调查并不总能准确地反映公众舆论，其至多只是大众意见的加总，这一点已被许多学科的理论研究和实证研究所支持[19]。在交往行动理论中，民意调查无法取代公众舆论的理由至少有两点。其一，民意调查的进行往往只在调查发起人和被调查者中间建立关系，被调查者之间无法形成有效的交往与商谈，不存在公众舆论产生的必要前提。其二，民意调查过程中，调查发起人与被调查者之间的交往呈现单向性，即只有被调查者向调查发起人提供反馈和信息，被调查者与调查发起方之间往往不存在交往互动，而组织内部的公共领域与组织外部的公共领域的交往也是影响公众舆论的重要因素。因此，“无论是把民意调查得出的群体意见反馈到行政管理过程中，还是反馈到受展示或者受操纵的公共性影响的政治意愿形成过程中，都不能弥合宪法虚构的公众舆论与社会心理学对此概念的解释之间的鸿沟”[9](P.291)。
总之，公众舆论的概念既要理论清晰，又想在经验中得到验证，只能从公共领域自身的结构转型及其发展维度中获得。对于公众舆论只能给出一个相对的定义。判断一种言论或意见是否为公众舆论，需要取决于一系列标准。这些标准恰好寓于交往行动理论赋予公众舆论的规范性意义当中：其一，该意见是否从公共组织内部的公共领域中产生；其二，组织内部的公共领域与组织外部的公共领域的交往程度如何。其中，组织外部的公共领域主要是在传播过程中，通过大众传媒在社会组织和国家机构之间形成的[9](P.291-295)。在这方面，米尔斯关于“公众”和“大众”的区分亦能提供重要线索，有助于说明公众舆论的获取途径：在公众当中，无论是表达意见还是接受意见的人都有数量上的优势；公众交往有严密的组织，使得公众所表达的任何一种意见都能立即得到有效的回应；由这种讨论所形成的意见在有效的行动中，甚至是在反对主导性的权威体制中，随时可以找到一条发泄途径；权威机构并不对公众进行渗透，因此公众在其行动之中或多或少是自主的[8](P.386)。易言之，公众舆论的产生，需要满足的三个基本条件：意见表达的非强制性、意见内容的批评性和意见形成的交互性。只要是基于上述条件产生的意见便可以认为是公众舆论，而非少数人借多数人之口对私利的宣告，也不会是多数人的非理性凌驾于理性之上的任性结果。
(二)传媒空间与公众舆论的生成
大众传媒的崛起是政治发展到一定阶段的产物，政治为大众传媒的产生和发展壮大提供了现实基础和制度条件，而媒体又在自身的发展壮大中影响并重塑着政治生活，被马克思称为赋予政治社会以重大意义的第一大发明[20](P.40)。也正因此，在交往行动理论的预期中，现代社会中的大众传媒应能为公众舆论的形成提供基础条件。然而，传统意义上的大众传媒与公众舆论之间的关系却并非理想中那般相辅相成。在其运行过程中，媒体议题的中心化现象和传媒话语操控现象客观存在，在一定程度上干扰并阻碍了公众舆论的形成。这也正是现代社会中的公众舆论时常惹来非议的主要原因。
大众传媒的兴起将“大众”与“公众”带入一个新的语境，同时也对公众舆论的生成和获得带来了新的影响。阿伦特敏锐地观察到，传媒作为大众文化的载体，扮演着娱乐消费品的生产者角色，实则为“大众”的崛起推波助澜，加剧着“公众”的沦陷。米尔斯虽然揭示出了公众舆论的判断标准，但也悲观地认为，大众传媒根本无法成就公众舆论，反倒是促使“公众”向“大众”转化的帮凶。易言之，大众传媒本身存在两方面的固有缺陷，干扰着自由意见市场和公众舆论的形成。在这样环境中，大众言论常有，而公众舆论难得。
其一，传媒议题的中心化现象妨碍了公众舆论的自发形成。“好新闻不仅仅是讲故事，而是讲述那些对公民具有重要意义的故事。”[21](P.7)但现实中，大众媒体报道的事件并非总是对公民有意义的好新闻，其话语往往只会围绕现实权力中心展开，这使得共同利益的需求无法得到反映，只能通过一个其自身利益超越了地方局限的专业阶层加以管理。但这一阶层的行为所依据的信息属于不能被共享的信息，公众所能获得的只有这一阶层的行动效果，而不能参与行动本身。自我中心的舆论不足以成就良好统治，反将民主理论置于理论与实践的无穷矛盾[15](P.223)。哈贝马斯曾经指出，晚期资本主义国家的公共性遭到了破环，其重要特征就在于大众传媒的商业化生产，使得政治人物和大型商业机构得以通过媒体“经营民意、制造共识”。公共领域沦为政治秀场，“公众”的意见表达与批判被边缘化。[9](P.210-231)如果大众传媒“抛弃它们的规范性自我理解，选择从组织良好的、拥有权力的信息制造者那里获取材料，或者偏向于采取降低公共交往循环之商谈层次的舆论策略，公共议题就仍是从中心提出的并且在中心加以处理，而不是经历一个起源于社会边缘的自发过程”[10](P.469)。换言之，如果大众传媒受到自始就拥有权力资源的行动者的影响，那么公共领域中的交往过程就将受到扭曲，这将从根本上阻碍公众舆论的形成。
其二，传媒话语的操控性干扰了大众意见的自由竞争。“自愿组织的旧世界不同于大众组织的世界，就像潘恩编写的小册子中的世界不同于大众媒介世界一样。”[8](P.391)米尔斯认为，在大众媒体把持的现代世界当中，自治联盟和作为政治意愿的理性辩论的中介，正逐渐失去力量。这类联盟可以被蓄意打破，并转变成统治的被动工具，或在集中的权力面前缓慢萎缩下去，“公众”于是沦为被驯服了的“大众”。此时，许多以“公众”名义制定的决策，只在被制定出来之后通过媒体发布才被人们知晓；人们至多只能被动接受媒体设置好的决策议程，而无主动建构议程、影响决策的机会。真正的意见竞争只在“公众”当中存在。在“公众”当中，意见的竞争是在持有自己见解的人之间进行的。但在媒体市场操控的“大众”群体中，并不存在竞争。更加令人担忧的是，媒体不仅渗入到人们对于外部现实的体验，还入侵了人们的自我体验，具体表现为对人们自我认同的暗示。例如，暗示人们应该成为怎样的人，应该怎样表现。并且，媒体还会针对这些“应当”提供具体的激励和技巧[8](P.396)，从而实现对人的思想和行动的控制。因此，人们实际上无法将“作为信息和娱乐工具的大众媒介同作为操纵和灌输力量的大众媒介”区别开来[22](P.9)。“一份权威报纸的业主才是真正的领导人。”[15](P.179)
上述现象客观存在，常被作为质疑公众舆论的有力论据，这些论据本身固然成立，但相关推理过程却遗漏了一个重要事实：大众传媒只是公众舆论的生成环境，其只能决定公众舆论的有无，而不会改变公众舆论的秉性。具体来说：其一，议题中心化和议程操控性现象的存在，为公众舆论的形成设置了障碍。在这种传媒环境下，我们的所见所闻，实际上是大众意见，而非公众舆论。其二，传媒不会改变公众舆论的规范性内涵，也不会影响其指向的意义与功能。每个人都在某一时期以某种方式卷入某种政治体系，这是一个不可避免的事实[23](P.5)，而一切媒介又都是立竿见影的补救性媒介[24](P.12)。这意味着，针对公众舆论本身提出质疑是毫无意义的，优化和改善公众舆论的形成环境才是解决问题的关键。
美国IT专栏作家丹·吉尔默在本世纪初便预言了“新闻媒介3.0”时代的到来，其将媒介新闻传播模式的演进划分为三个阶段：新闻媒介1.0时代，主要以报纸、杂志、广播、电视等媒介作为新闻传播平台；新闻媒介2.0时代，传统的新闻传播方式逐渐向互联网等媒介平台转移；新闻媒介3.0时代，点对点交互传播通过网络得以实现，传统模式下的新闻受众转而成为新闻的生产者。美国学者谢因波曼和克里斯威理斯对自媒体进行了定义，自媒体泛指私人化、平民化、普泛化、自主化的传播者，是借助现代化、电子化手段，向不特定的大多数或者特定的单个人传递信息的新媒体的总称[25]。自媒体有三大特征：一是信息的发出者是普通大众；二是依赖数字科技实现；三是传播内容除新闻之外，也包括大量个人化事实。从当前中国的互联网环境看，新闻媒体3.0时代显然已经到来。从最初的博客、微博、贴吧、论坛，到现在的微信、播客，无一不是自媒体的重要形式。随着网络技术的提升，自媒体还实现了从PC终端向智能手机终端的转移，呈现出日益简单化、大众化和普及化的趋势。“再小的个体，也有自己的品牌”，微信公众平台的广告词形象道出了自媒体的真谛。
自媒体的普及对传统媒体的中心化带来极大冲击。当下人们己无法接受并相信由大众媒体所传达的“真实”，对大众媒体背后的利益支配更是充满着怀疑与不屑。“软文”“套路”等网络流行语，暗含着人们对于媒体与利益合谋的轻蔑嘲讽。人们对统一单向输出的质疑并非一种新生的情感，但只有在自媒体时代，人们才获得了表达质疑的机会和可能。人人可以不依赖他者，而完成自我的价值陈述。这种去中心化的趋势，也在引导人们摆脱“成见”去看待事物。这使得“神秘的事物不再是一个正在等待驱逐令的被勉强容忍的异己分子”，人们学会了“与那些不但尚未被解释而且无法解释的事件和行动共存”，进而“去尊重模糊性、去关心人类的感情、去欣赏各种不带目的的和不可计算报酬的行动”[26](P.193)。
交互性是自媒体对传统媒体的另一颠覆，也是自媒体给人们留下的最为直观的印象[27](P.117)。所谓的交互性至少可以从三个方面加以理解。其一，交互性体现为信息传播过程中的主体交互。信息经由发出者发出，其后的流向则不受发出者控制，因此，信息的交互不仅发生在发出者和接受者之间，还发生在转发者与接受转发的主体之间。围绕同一信息，参与者呈网状互联，而非线性互联。其二，交互性体现为信息的形成过程依赖于交互。信息在自媒体中的运作过程，实质上是信息的再加工和再传播过程，在这个复杂的传播过程当中，信息一经发出，不仅其流向不受发出人的限制，其内容也相对于发出人独立，随着转发和评论的叠加，更多的细节可能会被挖掘出来，更多的线索会被找到，相关或不相关的信息都会被附加在原始信息之下。更重要的是，对于信息内容的反复讨论，最终可能归结为观点之争，私人语话经大众洗礼，最终升华为公共议题。其三，建立在主体交互与形成过程交互之上，交互性还表现为经由信息交互而实现的知识交互。
交互性的第三点体现，对于公众舆论的形成而言具有更为深远的意义，值得进一步阐释。一般而言，某一焦点事件在进入大众视野后，会引发各类人群的关注与讨论。形形色色的关注者中不乏具备专业知识的个体。一个经验事实是，当专家基于其专家身份针对某一事件发表言论，其意见或观点经常不易被人接受。所谓的专家还会被嘲讽为“砖家”[28]。但是，当一个具备专业知识的人隐去其专家标签，以普通人身份参与讨论，他的专业意见反倒容易引起人们的共鸣。例如，“知乎”作为一个网络问答社区，连接着各行各业的用户。“知乎”上的用户多不以真名示众，而是以普通网民的身份，同其他用户分享知识、经验和见解，进行在线讨论或辩论。浏览过相关话题的用户可以通过点击支持或反对选项，来对某人的言论或观点进行表态。尤其是对于涉及专业知识的问题，这些支持或反对的表态能够在一定程度上验证话语的可信度。经由这种方式，无论是参与讨论的人，还是单纯的围观者，都会从这些讨论、辩论和表态当中获取相应的知识，甚至改变或修正自己的原有立场。
不可否认，自媒体环境中也存在许多不良现象，例如信息过载、内容不实、自我炒作等。有些言论还会侵犯到他人的名誉或隐私。并且，随着信息技术的升级，要判断事件的真伪变得更加不容易，要追根溯源地找到说话者并要求其为话语负责也非常困难。但上述问题的存在并不足以否定自媒体的价值，自媒体仍能为公众舆论的形成提供必要的环境。首先，不论新闻所涉事件的真相如何，人们总是可以听到不同的声音、基于不同视角对该事件加以评断和鉴别。由于人人皆可发声且能相互质疑，任何意见都要不断地接受其他意见的挑战。意见的权威性不取决于说话人的身份，而要取决于其逻辑性和说服力。其次，对于某一事件的讨论可能会暂时平息，但没有一种观点能够以绝对优势胜出并取代其他观点。并且，重要的议题不会因时间的推移而失去讨论的价值，人们只会暂时将其遗忘。当某个类似的场景触发了个体记忆或集体记忆，该议题还会再次成为热议的对象。同类事件会反复进入公众视野，并通过一次又一次的交互式讨论，不断检验其中的意义。最后，由于话语责任难以追根溯源，这使得自媒体中的发声者在心理层面卸去了多数意见施加的压力，降低了人们为发声而承受的风险，同时也降低了人们为捍卫少数意见所需付出的成本。
随着科技、文化等外部条件的成熟，大众传媒的中心化与议程操控性已在某种意义上成为历史，受其禁锢的“公众”与公共性，已重新获得自由释放的可能。当下自媒体环境中发生着的一切，恰如理想公共领域中的交往结构：公众并不承担决策责任，公众只负责讨论形成“成束的”的意见。在公共领域中，“所表达的意见被按照议题或观点进行分拣；信息和理由被加工为成为焦点的观点”。这种形成方式以及它所携带的广泛的赞同，使“成束的”的意见成为公众舆论[10](P.448)。人们也更有理由相信，互联网上的新兴媒介正在促使中国公共领域渐成雏形[27](P.117)。
三、回应公众舆论——从公众参与走向立法商谈
借力语用学方法，“公众”“公共领域”“公众舆论”之上的驳杂表象可被同时剥离。自媒体的成熟与日趋繁盛为公众舆论的形成扫除着障碍，使其逐渐发育成为一种能够实质影响立法决策的非正式力量。当前，立法者不仅应更加重视公众舆论，更应积极建制化引导公众舆论进入立法议程。正如商谈理论所主张的，有约束力的决策——如果它要具有合法性的话——必须受到交往之流的导控，这种交往之流出发于边缘领域，穿过位于议会组织或法院入口处的民主的、法治国的闸门[10](P.442)。
近年来，在国家高度强调民主立法的政策背景下，立法过程中的公众参与不仅受到理论界关注，在立法实践的各个环节也受到了实务部门的重视。尤其是，在制度层面，公众参与已被确认为立法程序中的重要环节，规定在立法法及其他相关法律法规当中，某种程度上也可被视作民主立法的建制化尝试。(5)当前我国公众参与立法活动的制度规范主要体现在立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例中。除此之外，许多省市也通过地方性法规或地方政府规章，细化了公众立法参与的要求和内容。总体上看，公众参与主要发生在立法过程中的以下几个环节：(1)法律法规或规章的制定主体对重要的法律法规草案或规章草案进行公布并广泛征求意见；(2)通过组织座谈会、论证会、听证会等形式吸纳公众参与讨论；(3)政府部门在起草行政法规和规章前，通过各种形式听取有关公民、组织的意见；(4)法律法规或规章起草完毕后，发送有关组织或专家征求意见等。 但问题在于，若结合公众舆论的规范内涵加以考察，当前公众参与立法模式所能营造的公共性极为有限，其虽冠以“公众”之名，但距离真正的“公众”还相距甚远。当前，立法决策者有必要积极探索和促动立法公众参与制度的转型，实现立法决策场域同公众领域的对接，引导公众舆论流入立法过程。
(一)公众参与立法模式中为何难见“公众”
如前所述，从规范意义上讲，“公众”应是一个能够通过自由表达和接受意见，积极、自觉、自主地参与民主讨论并影响决策的群体。判断意见发出者是否属于公众，并不取决于其在人数上是否具有优势，而取决于其能否在公共领域中就政治议题进行对话或采取行动。然而，无论是在制度设计上，还是在实践操作过程中，当前的公众参与立法制度至多只能有限地满足参与的广泛性要求，却无法为意见的交换和讨论提供令人满意的渠道。来自社会的立法意见仅能从意见个体单向汇入决策者一方，即人们通常所说的征集立法意见。由于征集到的意见并未事先在公共领域中获得充分讨论，从性质上看，其至多属于大众意见，难以同公众舆论相等同。即便相关意见进入到了立法决策者的考量视野，经过了决策者的综合权衡，所得结论也并非经过自由、充分商讨的结果，不代表也不反映公众舆论。
的确，现行立法制度也为公民就公共议题的交互讨论设置了场所。理论上讲，立法论证会、听证会、座谈会等形式均能为参与者的意见交换提供一定的机会，但就公众舆论的形成效果而言，上述几种形式各有其短板。其一，立法论证会被定位为专家参与的重要形式，对于一些涉及较强专业性、技术性的立法领域，法律法规起草主体一般会邀请有关方面的专家参会，从科学性、可行性的角度提供立法意见。因此，在立法论证会上往往见不到普通公民的身影，更谈不上专家与大众之间面对面的交流。其二，根据现行法律规定，立法机关在审议、讨论法规草案时，可以邀请相关部门、社会组织或公民个人列席会议，参加讨论并发表意见。此种参与形式赋予了各类利益相关人直接反映和表达意愿的机会。但问题在于，能够获得列席资格的人员非常有限，重要的利益相关人很容易被遗漏，最终导致收集到的立法意见或建议代表性不强。与此类似，座谈会是一种较为灵活的参与形式，在立法过程的各个阶段都有开展座谈会的必要和条件，但遴选机制不完善、参与者代表性不强等问题也同样较为突出。其三，立法听证会的意图是听取对方的意见，尤其在英美法中，听证的功能在于体现程序正义和公平原则，通过程序制约防止政府权力行使的恣意和专横。不同于西方，我国的立法听证会在实质和功能方面更加接近论证会。考虑到法律制度的出台或多或少都会涉及、触动一些群体的既得利益或预期利益，为减少法律在实施过程中可能遭遇的阻力，立法机关才会视情况组织召开立法听证。然而，正如学者指出的，由于信息不对称的存在，技术知识的贫乏以及准备时间上的仓促，参会者在听证过程中往往处于事实和心理上的劣势。并且，参与者代表并非通过某种可正当化的机制产生，其参与意识自然也不会太高。这种“只有言说，没有讨论和寻求共识渴望的参与过程是不可想象的”[29]。总之，不管是何种形式的立法会议，其功能的发挥皆要受限于空间的局限性和场域的封闭性，没有能够自由进出言谈场域的谈话者，没有意见与观点相互交流碰撞的过程，就不可能形成真正的公众舆论，以此为形式展开的公众参与，只能是有形而无实。
除参与者的广泛性、意见的交互性、利益群体的代表性外，公众参与的质量和实际效果亦取决于立法公开的程度。立法公开是整个公众参与的基础和保障。根据公开对象性质的不同，立法公开包括两方面内容，一是立法信息公开，二是立法会议的公开。前者是指立法机关向公众公开同立法活动相关的各种文件或资料，包括法规草案、起草说明、立法背景资料、立法进程等。公开上述信息的目的是将立法决策的程序和理由，立法的进行过程暴露给公众，在增强立法公信力的同时，增进公众对于立法决策内容的理解，为广泛的讨论提供氛围和恰当的语境。现行立法法对于立法信息的公开仅作了原则性规定，要求法律、行政法规、地方性法规、自治条例和地方政府规章签署公布后，及时发布公报。对于立法过程中的相关重要信息是否公开、如何公开则无规范性要求。至于立法会议的公开，现行制度更是缺少严格的规范，无论是中央立法还是地方立法，立法会议的召开普遍带有随意性，启动和运作的主观性较强，法律法规的起草者也有着自由裁量的权力，如何开展也没有程序性要求，缺乏精细化操作方案。
近些年，随着“互联网+”计划在我国国家和社会生活全领域的铺开，依托互联网平台吸纳和引导公众参与立法已经成为了一种潮流。无论是在国家还是地方层面，各类立法主体都曾尝试通过专题网站、微博、微信公众号等形式向公民征集立法意见或建议，组织讨论或参与讨论相关立法问题。这看似是对传统公众参与模式的一种改进，但这种改进能够产生的效果仍然是有限的。(6)实际上，早在2005年，全国人大常委会便开通了法律草案征求意见系统，全国人大常委会主要通过草案公布和征求意见两个环节推行立法公众参与的电子化和信息化。有学者在对法律草案的名称、参与人数、意见条数、征求意见时间等数据进行统计和分析，总结了我国电子参与实践中存在的诸多不足。参见张欣：“我国立法电子参与有效性的提升——基于公众参与法律草案征求意见(2005-2016)的实证研究”，载《法商研究》2018年第2期。 原因在于，上述种种创新形式只是互联网技术与现行公众参与制度的机械捆绑，网络空间在形成舆论方面的优势没有得到充分发挥。其一，网络参与带有临时性，且特定草案向社会开放的时间往往非常短暂，人们还来不及了解相关立法信息，掌握必要的背景知识，理解立法对于自身利益将有何种影响，征集意见的时间即告结束。此外，立法机关通过网络向社会征集立法意见，往往采取的是一事一议的形式，且多是将已经形成的制度文本向社会公开并征求意见，这意味着社会成员仅能在立法过程的末端参与，而公众真正关心和关注的，恰恰是立法过程的前端。其二，在网络征集立法意见的过程中，立法机关的职责并不明确。由于缺乏约束机制，立法机关能否对意见进行逐一阅读、分析和研究，只能依赖于上层领导或具体工作人员的工作热情和责任心。立法机关最终采纳了哪些立法意见以及采纳该意见的理由和依据是什么，更是无从知晓。这种便利化、自由化、快进快出的参与方式尽管增加了参与者的数量，却以牺牲秩序化、规范化为代价，虽增加了成本投入，却无法换来质量的提升。
(二)一个立法商谈模式的范本
公民权利的建制化需要通过制度化的程序性建构，借助于程序的桥梁，将公共领域中形成的公众舆论传输给权力机关，再通过权力机关内部的商谈，形成最终的决策。立法商谈所要处理的恰是这样两方面的要务：其一是通过正式的、规范化的程序设计，为公众舆论的生成提供便利环境，其二是促成其与正式立法议程的对接。早在本世纪初，为缩短公众舆论同立法决策之间的距离，许多国家开始大规模的理论与实践探索。在学术研究层面，除理论建构外，学者们还尝试过假想协商日、协商民意测验等实证模型[30](P.7)。在决策层面，也尝试出台相关立法鼓励协商程序的开展(7)Negotiated Rulemaking Act of 1990，5 U.S.C.§§561-570(2000). 。但上述尝试的效果皆不理想。20世纪80年代，借助互联网的技术力量，美国联邦政府开启了政务电子化进程(8)See Cary Coglianese，E-Rulemaking Information Technology and the Regulatory Process,Administrative Law Review,Vol.56,Issue 2 (Spring 2004),pp.353-402.，由此实现了商谈理论在实践领域中的有效推进。
电子化的规则制定程序(E-rulemaking)指在美国《联邦行政程序法》所规定的公示评议环节中嵌入互联网技术，其具体内容主要包括：通过网络发布规则提案和终稿、共享同规则制定相关的重要资料、接受社会公众的评议、对电子列表单中的规则制定记录进行整理、举办网络听证会或通过其他网络媒体促进社会公众对于规则制定事项的参与等。对于此种制度改进，人们容易望文生义，认为所谓的电子化规则制定程序无非就是加了互联网技术要素，使得民意征集更为高效和便利。但实际上，电子化规则制定程序并不仅仅是简单实现了民意收集工作由线下到线上的转换，而是实质地改变了评议意见的属性，促成了大众意见向公众舆论的转化，颇为接近理想中的立法商谈。
首先，该模式显著提升了规则制定的公开化程度，尤其强调法定公示内容的完整性和全过程性，即从获得立法机关的授权到规则制定计划的形成，从规则的起草和定稿到规则生效后的司法审查等环节，除非涉及国家秘密或个人隐私，均要依法向社会公开。法定公示主要有三种途径：一是通过联邦行政规制网，即Regulation.gov予以公示。二是通过具体负责规则制定的行政部门的官方网站进行公告。三是通过脸书、推特等社交网站进行传播。上述三种方式中，在联邦行政规制网上进行公告带有强制性，假如行政机构未能在法定期限内进行登记公告，一旦规则受到司法审查，就有可能被认定为基于公示义务不履行的程序违法。(9)Util.Solid Waste Activities Group v.EPA，236F.3d 749(D.C.Cir.2001).其次，该模式在具体技术的设计层面强调专业化与大众化的交互性。行政部门制定的规则往往带有极强的专业性，较高的专业技术门槛网站有可能会将关心公共事务的评议人拒之门外。规则制定主体通常会在网站较为显眼的位置设置专栏，对专业术语和技术名词进行解释。此外，即便是规则已经获得通过，评议仍然向社会开放，为规则制定者同公众的持续交互留有通道。例如，证券交易委员会SEC会不定期向公众发布一些同制定新规相关的法律概念或法律议题，通过征求公众意见或建议，评估制定规则的必要和可行。也会不定期地就一些同社会大众、投资者、商事主体就利益相关的主题发布规则阐释。为澄清自己在特定法律问题上的立场，行政机关也会随时发表有关政策的声明。对于这些技术类信息、解释或声明，规则制定者不仅接受公众评议，还会依照法定程序对公众评议进行回应。(10)参见SEC网站：https://www.sec.gov/rules/submitcomments.htm，最后访问日期：2019-04-20。 最后，作为一种法定程序，其附带的公共性和仪式感有助于商谈目标的实现。之于规则制定者，程序化意味着所有评议意见均应得到充分考量并在规定时间内予以回复。之于参与者，程序化营造的仪式感有助于参与者以理性和审慎的态度思考公共问题。
不难看出，在美国《联邦行政程序法》有关制则过程的创新实践中，真正的关键词并非是电子化，而是公开、互动和建制化。在相关过程中，互联网作为必不可少的技术工具，为立法信息公开提供了稳定的平台，为公众意见的公开与持续互动提供了场域，对立法机关对于立法意见的回应提出了规范性要求。这正是人们将其视作商谈领域之重大推进的主要原因。
尽管我们不能轻意断言，有了立法商谈就一定能够获取公众舆论或者一定能够产出令公众满意的立法成品，但至少可以说，商谈比简单的立法参与更加接近公众也更有利于形成公众舆论。当前我国已在公民的网络参与方面进行了长期探索，进一步优化平台设计，打造更有利于实现立法公开和意见交流互动的理想空间，并通过制度将其固化，进而实现公众参与向立法商谈的转型，并非难事。2015年地方立法权的扩容为此种立法模式创新提供了广阔的试验场域。地方人大和地方政府可尝试设计运营专门用于立法商谈的网络平台，向社会发布立法信息公告与相关资讯，同时明确立法信息公开的义务范围和义务主体。应当允许公民提出立法议题并就议题进行自由讨论。借助大数据技术观测意见走向，发现并形成共识性议题和共识性结论，并将诸种共识体现于立法决策或制度文本当中。凡由公民提出的同制定法律法规相关的建议，通常情况下必须经过立法机关或其特定部门充分考虑和回应。对于受到社会普遍关注和热议但又暂时不宜进入正式立法议程的议题，立法机关应当向提议人说明理由。
结 语
20世纪末以来，中国的工业化、市场化、城镇化的快速发展不断改变、创造、重组着社会利益格局，各种各样的社会矛盾与利益诉求，伴随着互联网环境下人民参政议政意愿的高涨接踵而至。尽管，对于绝大部分的利益诉求，政府均能对其作出某种回应。但也正如学者分析所言，此种回应多数只是在维稳压力下对危机的策略性被动反应，呈现出一种应急性逻辑[31]，而非将其视作来自来权力外部的公众舆论向决策者所发起的“交往互动”请求，未能采取积极的态度将外部压力予以内化。现代法治的必然要求是，公众不应被视为权力和规范的承受群体，而应当扮演参与者和建构者的角色[32](P.42-46)。政府应当通过成熟的制度建构来包容公众舆论并与之积极商谈，从而避免“越维稳越不稳”的恶性循环，消除治理危机[33]。除回应社会压力之外，商谈建构化的另一作用，是通过凝聚国家与公众的合力，解决社会生活当中的复杂问题，提升社会治理效率和治理效果。由传统国家管理向国家治理转型的道路不可能一帆风顺，在开展重点领域立法、难点领域立法的过程中，相似问题极有可能以不同的面目反复出现。民主社会中，法律或政策要获得正当性，首先不能同公众舆论偏离太远[34]。相比于行政机关的尽职调查，公众参与提供了更为直接和便捷的途径。当下，充分利用互联网资源，实现商谈建制化，进而同网络当中的非建制性商谈——公众舆论取得接轨，不失为一种可行方案。允许公众舆论进入到法律制定或行政规则制定程序当中，在参与者之间展开协商和讨论，以达成某些基本的共识[35]，无疑将为政策和法律的正当性和合理性奠定更为坚实的基础，确保国家的各项改革事业在深水区中急流稳进。
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