PPP项目异化的结构性诱因与矫正机制研究：基于政府治理...

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PPP项目异化的结构性诱因与矫正机制研究：基于政府治理视角

摘 要： PPP模式不仅能够提供高质量的社会公共服务，而且能有效缓解政府财政压力。在PPP快速发展中，滥用PPP的问题层出不穷，PPP项目异化成为了一种较为常见的现象。在造成PPP项目异化的各种原因中，政府治理结构失衡是项目异化的内在诱因，而缺失的法律法规、畸形的地方政府举债现状以及央地财事分配的不合理是政府寻求法外融资手段的外部诱因。据此，构建有效的管控机制、改善举债机制以及完善项目审查机制可以作为克服PPP异化的重要抓手。
关键词： PPP异化； 政府治理； 结构性诱因
一、引言
自2014年起，我国政府开始大力推广PPP模式，并密集发布PPP的相关文件，其中“国务院关于加强地方政府性债务管理的意见”明确了“修明渠、堵暗道”的基本原则，即取缔了政府通过融资平台的举债模式，并鼓励地方政府运用PPP模式化解地方债务。据财政部政府和社会资本合作(PPP)中心的数据显示：截至2016 年12月末，全国入库PPP项目共计11 260个，投资额13.5万亿元*参见财政部2017年2月13日发布的《全国PPP综合信息平台项目库第五期季报》。。然而在PPP模式迅速推广的同时，一些地方政府通过政府购买、明股实债等方式利用PPP项目进行变相融资，据审计署的抽查数据显示*参见国务院2016年6月29日发布的《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。：截止2015年底，浙江、四川、山东和河南等4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。内蒙古、山东、湖南和河南等4个省在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元；浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。
PPP的本质在于公营部门不再是购买一项资产，而是按规定的条款和条件购买一整套服务，因此，将公私合营当成一种融资工具在认知上无疑是错误的。通过对西方国家公私合作发展源头的梳理可以发现，PPP模式是政府低效所导致的“放松管制”和“私有化运动”的结果。诚如E S萨瓦斯(2002)[1]旗帜鲜明指出的那样：从狭义上看，公私合作伙伴是一种治理方法，即引进市场激励以取代对经济主体随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。在我国，PPP项目在某些场域的异化主要表现为地方政府利用PPP模式的外观进行变相融资，套取社会资本的流入。这类做法显然背离了PPP模式的初衷。那么PPP模式被异化的原因是什么，除了政府的自利性外，还存在哪些诱导因素？如何减少异化现象的发生？基于此，本文通过研究我国现有政策与相关法律法规，试图分析PPP异化的诱因，并试图构建解决PPP异化行为的制度雏形。本文的创新点在于：(1)结合当前我国的制度环境以及PPP模式自身对异化行为的诱因进行研究。(2)从政府治理的角度构建PPP异化行为的规制机制。
二、相关研究缕析
从目前来看，PPP异化在世界范围内被当作一种影响PPP发展的“项目运营风险”。Schaurelberger和Wipadapisut(2003)认为，PPP在融资策略选择时需要考虑项目风险、项目条件以及融资可能性三大要素，而PPP的异化则是政府在选择融资策略时过分注重融资可能性，以至于忽略了项目风险的大小与实施的条件，脱离地方实际开展项目。Cebotari(2008)[2]提出，利用PPP进行不当融资是一种“隐性融资”，政府试图通过这种方式规避融资约束，同时也将对财政的持续性产生威胁。Ismail和Harris(2014)[3]将PPP异化行为称之为“政府目标和评价标准的混淆”，即政府带有自利性的目标影响项目的审核与运营，并将该风险作为影响马来西亚PPP模式推广的五大风险之一。
国内学者对PPP异化的原因也做了多方考察。王丛虎和徐琳(2016)[4]、喻文光(2016)[5]等学者认为由于当前立法层面的缺失，以至于政府行为没有被有效地监管。国际货币基金组织专家靳晖等(2016)[6]认为异化原因是缺乏PPP财政风险的监管框架。以上学者将注意力放在政府外部监管。亓霞等(2009)[7]通过研究我国16个失败的PPP案例提出13种不利于项目顺利实施的风险，其中政府信用风险是出现频率最高的风险要素。赵双剑和林木西(2017)[8]提出，项目异化的根源在于缺乏地方政府失信惩戒机制，政府为了融资夸大自身的实际支付能力，导致大量游离于监管体系之外的PPP项目。吴立香和王传干(2017)[9]认为项目异化源于政府的思维定式，政府习惯于管理者的角色，在公私合作关系中，思维转换迟滞，运用行政手段的惯性处理公私合作问题，导致市场投资的政策预期存在很大不确定性，造成对项目运营工作的保障不到位。从上述研究来看，人们对PPP异化的研究仍主要集中在政府自身，即由于政府自身行为某方面的局限性如政府信用的缺失、政府思维定式、政府规避监管等，造成了PPP异化。在我们看来，将原因归结于特定政府行为的研究思路至少有两个方面的局限性：一是忽视了政府治理环境对政府造成的压力，并将责任固化在政府头上；二是止步于研究“政府行为”，没有进一步深入研究政府行为背后的政府治理逻辑，政府行为仅是政府治理逻辑的外化，因此要找到异化的根源仍然需要寻找比“政府行为”更深层次的原因。
三、PPP项目异化诱因分析
PPP模式从根本上看是政府对社会进行治理的一种具体方式。因此，PPP异化行为无论表现形式如何，其实质是政府治理逻辑产生了异变。探寻其诱导因子，除了政府的自利性，治理环境、治理责任、治理能力、治理方法都对治理逻辑影响深远。因此本文基于该研究思路，试图探寻PPP项目的异化根源。
(一)治理权责失配：项目异化的利益根源
公共选择理论的奠基者James M Buchanan J r提出，在公共决策或者集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。实践表明，虽然民主政治下的政府是公共利益的代表,但在实际操作中,往往发生“官意驱逐民意”“私意驱逐公意”的现象[10]。因此，在政府进行PPP项目的决策时，除了考虑公共利益，不可避免地可能考虑部门利益乃至小单位利益。现实中，政府部门通过行政立法直接或间接影响PPP项目的甄别、进程、盈利模式的现象也并非罕见。李开孟博士曾在中国投资协会2017年政府和社会资本合作(PPP)年会时提到，应该警惕PPP立法成为固化政府部门不合理的行政权力的工具[11]。
从PPP模式的立法现实来看，尚处于探索性阶段，并未取得实质性进展，某些重要规范如《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》还在征求意见过程中，至于效力层次更高的诸如政府投资法等，则根本未列入立法计划。在上位法缺位的情况下，行政机关既是PPP项目的直接参与者，又是PPP规则的制定者，这就为行政机关寻求自身利益大开方便之门。
(二)目标函数错位：项目异化的动机差异
无论是PPP运营还是地区建设，政府都离不开相应的财政支持，因为财政是各级政府运作和施政的基本条件, “犹如政府生命之血液”[12]。然而当前我国地方政府长期处于资金短缺的状态，大多数地方收入通过土地财政维持，其根源在于我国央地财权与事权一直处于倒挂状态。
传统意义上，如果每一级政府的收入能够独立满足其支出，这种状态称之为“纵向财政平衡”，否则称之为“纵向财政失衡”(vertical fiscal imbalance，简称VFI)。从制度安排的角度来说，最理想的状态应当是央地的事权与财权相适应，如果地方政府的财力和权力过度依赖于中央，地方就会缺乏积极性；若事权下放过大，超过财权能承受的范围，也就意味着产生了若干没有财权支撑的地方事权，其结果是事权无法得以实现。同理，如果财权过大，也则会造成浪费[13]。
从我国地方政府的财政现状可以看出，随着市场化的推进以及地区自主性的逐渐增强，中央与地方在财政问题上的在目标函数、价值偏好和利益取向上的差异逐渐显现。导致中央财政“结构性剩余”和地方财政“结构性赤字”的局面。显然，中央已经意识到问题的严重性，2018年政府工作报告明确提到：要推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，增加中央对地方一般性转移支付规模等。但笔者认为，当前的转移支付规模不足以弥补庞大的资金缺口。如果不从源头解决问题，地方政府仍然会通过制度外的手段获取预算外收入来弥补财政缺口。
(三)融资渠道约束：项目异化的行动动因
当地方财政支出不断上升，政府资金量短缺的情况下，政府很容易陷入债务危机，然而从数据上看，结果却恰恰相反。在预算上，根据2017年初制定的预算计划，地方政府债务可新增1.63万亿元，但2017年地方债券实际新增1.58万亿元，新增债务余额低于预算。另外，从资产负债率的角度看，根据2013年审计署发布的地方债务审计结果，2012底的负债率为36.74%[注]参见审计署2013年12月30日发布的关于《全国政府性债务审计结果》的审计公告。；而2017年发布的《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》显示，2016年末的负债率为36.7%[注]参见财政部2017年12月24日发布的关于《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》。。由是观之，我国近一两年来的政府部门负债率不升反降。甚至还出现了地方政府该举的债没有举，该花的钱没有花出去的现象。于是就产生了这样一个矛盾：一方面政府想办法通过违法手段举债，另一方面，合法的举债途径没有达到理想的效果。这种结构化偏差的根源在于严苛的政府发债制度。2015年1月1日新《预算法》的正式实施，标志着我国将地方政府债务归入到预算范畴，在制度上将其风险纳入管控[14]。另外，新《预算法》明确规定地方政府不得再通过融资平台举债，这使得政府的举债行为得到进一步规范。然而，在新规的全力限制下，地方政府想要通过正常发债手段获取资金难度也不小，新《预算法》将政府的发债方式限制在债(专项债)与PPP的模式两种方式中，而政府债券只能由省级财政厅负责发行，不仅灵活性较差，且发债规模远远不能满足现实需求。这无疑提升了地方政府通过正常途径获取资金的难度，在上述机制倒逼下，政府只能通过制度外的手段另寻他路。
(四)项目属性差异：项目异化的物质基础
在全球范围内，传统的PPP模式主要有两种，第一种是英国的PFI和PF2模式；第二种是法国的特许经营模式。我国的PPP理论主要也是借鉴这两种模式。在政策学习方面，财政部更倾向于英国的PFI模式；而发改委制定的政策更多地是学习法国的特许经营模式。但无论是何种模式，其自身之特性是永远不能避免的。2012年，英国众议院财政委员对发展20余年的PFI项目进行评估，得出以下重要结论：一是PFI的融资成本较高，难以实现物有所值，原因在于其采购程序复杂，耗时较长；二是PFI能够短期内刺激政府的非理性投资，但长期内将增加政府未来的财政负担；三是PFI项目合同期长，在签订合同时无法对未来实际情况作出准确预测以及对合同条款进行调整，因而缺乏灵活性。据此，2012年12月5日，英国政府发布了新版的PFI模式，称为“PF2”，PFI模式的基本结构得到了保留，并在透明度、风险分配、融资监管等方面进行了改进[15]，但并没有从实质上提升PFI模式的融资能力。法国的Contract of Partnership(简称CP)，其特点亦类似于英国的PFI模式。
相比于PPP模式，政府融资平台拥有更强的融资能力。2008年金融危机爆发后，我国实施积极的财政政策与适度宽松的货币政策，地方政府投融资需求不断增大，各地政府融资平台如雨后春笋般大量出现，这些融资平台完全没有经营自主权，无论是融资规模、融资渠道及融资种类的选择，还是资金的投向完全要由地方政府决定，其设立的目的就是为了承接各路资金，甚至有的地方政府将融资规模作为政绩考核的标准之一。由于金融机构对地方政府的信用约束和中央政府对地方政府的预算约束都不具有强制性而形成的“双边软约束”[16]，使融资平台拥有超强的融资能力。可见，传统的PPP模式虽然较为稳健，但在融资能力方面，远不及为融资而生的政府融资平台。
(五)监管制度缺失：项目异化的制度漏洞
从数据上看，中国政府债务水平仍低于欧盟60%的预警线，政府债务仍有一定举债空间，地方政府债务风险也总体可控[注]资料来源财政部：中国政府债务负债率低于国际警戒线，http://news.xinhuanet.com/2016-05/26/c_129019141.htm，访问日期：2018年01月08日。。然而这并不能说明我国地方政府当下没有债务风险，因为除了能从数据中得以体现的“明债”，经常被人们忽视的隐性债务是引发债务风险的重要因素。理论上，政府的隐性债务可分为社会保障缺口、政府隐性担保融资、金融机构救助未归还的政府支出以及金融机构不良资产，其中政府隐性担保融资在运作时存在大量的寻租空间，容易引发债务风险，因此需要通过大量制度引导与规制。我国近年出台了一系列法律法规试图遏制地方政府的隐性债务的爆发，例如国务院于2014年下达《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称43号文)要求剥离融资平台公司政府融资职能，并规范地方政府融资行为。进入2017年，在国家去杠杆的大背景下，中央连连出击，地方政府变相举债途径被逐一封锁：先是在4月底联合六部门发布财预50号文，整肃地方政府用担保、回购方式通过平台公司举债的行为，严格切割地方政府与平台公司债务的无限责任关系；随后又下发财预87号文对政府购买服务以负面清单的方式做了明确的界定，并严格要求政府购买必须在年度预算或者中期预算中有所体现。尽管这些规范性文件虽然一定程度地降低了隐性债务的发生，但当前日渐膨胀的异化PPP项目并没有进入这些制度的规制范围。笔者认为，虽然PPP模式不属于政府隐性债务的理论范围，但异化后的PPP项目其性质已变，倘若不加以规制，将发生隐性债务所导致的债务风险。“PPP模式原本是为了吸引社会资金来降低政府债务，但是目前情况看，又形成了新一轮的隐性政府债务，而且比以前规模、强度更大[注]周纪昌：《 PPP形成了新一轮政府隐性债务》，http://finance.sina.com.cn/roll/ ... ychihc6395848.shtml，访问日期：2018年01月08日。。”因此，如何制定相应的规则、出台相应的政策以规制PPP项目的异化是一项紧迫的任务。
纵观上文的分析，可以看出，PPP模式异化的诱因是结构性的。其中，PPP模式制度的缺失、央地财事结构的失衡以及地方融资渠道的约束这三者对异化行为起到了关键的外部推动作用，另外PPP模式自身的缺陷以及政府的自利性是异化的内在因素。换言之，地方政府异化PPP项目的行为实际上是当前制度环境与压力所形成的政府自我驱动。
四、基于政府治理的PPP项目异化矫正机制构建
在政府治理的语境下，地方政府是介于国家与社会之间的“政权经营者”，一方面推行国家的统一政策，另一方面推动社会的现代化发展。然而，压力型体制下的地方政府并非消极被动的政治行为体，它有着自身相对独立的利益诉求，一旦体制所带来的压力过大，自身诉求将影响政府职能的行使，国家政策将会失真，社会治理也将出现异化，PPP项目的异化就是国家政策执行失真与社会治理异化的具体表现之一。从上文的分析可以看出，PPP项目异化的根源不仅来自于政府的自利性，而且来源于政府的治理环境。更进一步说，治理环境的恶化在一定程度上强化政府对自身的利益诉求，在两者的相互作用下，政府就会寻找规制制度的漏洞并利用手中的治理工具进行寻租。
因此，解决PPP异化问题应当从政府治理的角度出发，一方面构建管控机制限制政府的自利性，另一方面改善政府的治理环境，最后提高PPP项目的质量，从整体降低地方政府异化PPP项目的治理动机。
(一)构建政府管控机制
从世界各国的经验来看，良好政府治理的主要内容和基本要素包括，政府信息的透明化，政府活动的合规性，对政府的问责制和政府的责任履行，一个总体性要求就是政府的治理行为能够受到各方监督。实践中尚未形成针对PPP异化项目的政府管控机制，但笔者仍然试图从理论和实践中寻找解决问题方法的雏形。通过比较相关实践经验与理论研究，笔者认为政府审计制度或许能够在监管PPP项目的异化行为发挥作用，原因有以下三个层面。首先在理论层面，国家审计是国家治理体系健康运行的一个“免疫系统”，促进国家在善政的基础上实现善治[17]。这个观点对于政府治理同样是适用的，政府作为社会委托的管理者和组织者，其天然地被赋予了“公共受托责任”，审计制度通过对公共受托责任履行情况的审查，来发挥其独特的效果。其次在实践层面，政府审计可以从如下方面发挥其治理作用：一是提高财政的透明度；二是促进政府提高绩效；三是促进政府的责任性，提高公众对政府的认可度；四是维护经济的安全与稳健，缓解公共危机造成的危害[18]。在政策上，《国务院关于加强审计工作的意见》(国发[2014]48号)要求，要发挥审计对促进国家重大决策部署贯彻落实的保障作用，持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计；强化审计在促进依法行政、推进廉政建设和推动履职尽责方面的监督作用。最后从PPP模式层面，审计制度一方面能够通过监督财政、财务收支的真实性、合法性对PPP项目进行甄别，另一方面亦能对项目的经济性、效率性、效果性进行评价。
在当前的制度框架内，要发挥审计对PPP项目中政府行为的管控作用，仍然需要解决两类的难题。第一类是我国政府审计制度自身存在的问题。首先是我国审计制度的公允性不足，公允性实现的前提是审计独立，即审计机关应当独立于被审计方。然而我国的政府审计实行“行政型”的双重领导模式；中央审计机关(包括审计署业务司、驻地方特派办、驻中央部委派出局)向国务院总理负责和报告工作，实行的是单向责任；地方审计机关分别接受来自上一级审计机关的业务管理和本级人民政府的行政管理的双向领导[19]。审计机关的人、财、物等事项会受到地方政府的影响，在此情况下，审计的客观性、真实性将会受到一定程度的影响。世界上大多数国家为了避免政府干预审计工作，都不会采用“行政型”的审计模式，如美国等国采用“立法型”的审计模式；德国、奥地利等国采取“司法型”的审计模式。但正如公共行政大师罗伯特·达尔在《行政学的三个问题》中曾这样讲道：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定”。利马宣言也指出，最高审计机关与立法机构的关系应当根据每一国的环境和要求在法律中加以规定。审计模式的选择，与一国的政体、法律及历史传统有关。因此，虽然我国的“行政型”审计模式存在诸多弊端，但仍然不能轻易更替。另外有学者提出，改变地方政府审计的双重领导体制为单一的垂直领导体制，减少地方行政机关对审计工作的干预[20]，但亦有学者认为，垂直管理审计体制不利于审计整改，降低了审计执行效率[19]。对于该问题，笔者赞同前一种观点，政府审计的首要目标是监督政府行为，如果审计的监督功能受到干预，必然会影响审计结果的客观性，如此一来，审计整改的效率将无从谈起。第二类是政府审计与PPP项目契合度的问题。首先是PPP项目的审计缺少法定授权。《审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。《审计法实施条例》第二十条进一步明确，《审计法》第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，其中包括：全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，政府拥有项目建设、运营实际控制权的。然而在绝大多数PPP项目中，政府资金占项目总投资比例一般都达不到50%，且不拥有实际控制权。易言之，国家审计机关建设项目审计边界的法律规定与目标需求产生了冲突。虽然国家发改委等六部委的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定：“县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计”，但这是部门规章而非法律或者行政法规，不能作为审计的法定依据。其次是我国传统的审计方式难以适应PPP模式。一方面我国传统的审计方式注重审查预算与决算的真实性与合法性，而将经济性、效果性、效率性、公平性和环保性等绩效性审查视为辅助性审查，但相比于其他模式，PPP模式投资规模更大、利益主体更杂、融资方式更为多样化，传统审计方式将难以评价PPP项目中资源配置的合理性、绩效考核付费的灵活性、项目建设成效和公共服务供给质量的可达性等。
(二)改善政府举债机制
央地“事权与财权”的配置使地方政府的治理难度不断上升，而《预算法》的严格管控又进一步加剧了地方政府的财务压力，PPP异化成为地方政府寻求预算外收入的无奈之举。显然，这种体制上的难题对于地方政府而言是不具有可追责性的。因此，解决问题的关键在于如何从当前体制的夹缝中寻求突破口。对于该突破口，张婉苏博士认为通过地方政府举债层级化的合理配置能够有效改善当前的制度困境；相应地，中国人民银行研究局首席经济学家马骏也提出，我国应当建立以地方债或市政债为主体的地方政府融资体系。笔者认为，这两种方案是站得住脚的，而且殊途同归。
中央试图通过《预算法》对政府的债务行为进行管控，其出发点在于规范地方政府的举债行为，减少违规举债的情形出现，但其管控过于严苛与僵化以至于出现反效果。因此，理性和务实的做法乃是在该法的框架下合理配置不同层级政府间的债务举借权限与债务额度，最终建立一个以地方债(或称市政债)为主体的地方政府融资体系。这种制度安排既能够发挥《预算法》原有的监管效能，保证政府举债行为在制度的轨道上运行；又能够使政府的举债行为更加透明，通过市政债为主体的融资体系能够逐步取代目前以贷款、信托和其他理财产品为主的较不透明的融资方式，减少隐性债务的发生，挤压异化PPP项目的生存空间。而在我国要实现这种制度安排，至少需要做到以下几点：一是必须改变央地各级政府间在财权与事权的配置上不合理的现状。从世界各国的经验来看，“一级政府、一级事权和一级财权(包括举债权)是现代市场经济国家的普遍做法”[21]，而要实现合理配置中央与地方的财权与事权，核心在于理顺中央与地方政府的关系，在中央与地方的关系上，存在两种相对的观念：即国家整体主义法治观与地方中心主义法治观，后者认为，地方是规则制度的主要创新者、社会公平正义的主要保障者和具体事务的主要承担者[22]。政治学家伯特兰·罗素在谈论央地关系问题时更是旗帜鲜明地指出，“在权力集中于一个组织—国家的情况下，如要避免产生极端专制的流弊，就必须把那个组织里面的权力广泛地分散开，并使下级组织享有大量的自治权”[23]。基于我国政府的举债现状亦表明，在资金运用上，倘若不以地方的相对自治作为基础，地方就极有可能陷入“资源越多越不幸”的制度困局[25]。因此，要理顺中央与地方的关系，关键在于地方政府拥有更多的自主权。更进一步说，若要中央向地方下放更多的财权，需在诸多方面实现中央与地方关系法治化[24]。二是债务管理权限要适当向地方政府倾斜。地方政府债务是国家与地方关系之间的载体，无论从何种角度出发，举债权分权都不能简单地泛化为财政分权。可见，相匹配央地关系是地方政府债务管理体系良好运作的前提。对于如何实现央地关系法治化的问题，限于文章篇幅，本文在此不做过多地阐述。在当前的央地关系下，我国地方政府的债务模式是畸形的。一方面，我国《预算法》明确，只有省一级政府才能在国务院授权和确定的额度内举借债务，另一方面中央已经明确不为地方的债务行为负责[注]中央经济会议闭幕以后，财政部对外表示，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。换句话来讲，地方政府千万不要再以为中央政府会为你们欠的债务买单，并且不光不买单，还将研究出台地方债终身问责、倒查责任制度，坚决查处问责违法违规行为。。申言之，除省级政府外，地方各级政府并无举债权，但却要承担举债责任。这样的安排显然是不合理的。理论上的地方公债模式有三种，分别是自治体制、半自治体制和分解体制。省级政府在国务院授权范围内发债，这种举债模式属于“举债权分解模式”，其核心特征是地方政府的举债权来源于国家行政授权。然而地方各级政府要独自承担责任，这种举债责任承担模式又属于“自治体制”，即使地方政府财政状况严重恶化也仍然需要自己偿付债务。一般而言，举债权与举债责任应当相配套，美国就是地方公债自治体制的典型。实际上，三种公债模式并没有优劣之分，相互间有时还能够产生互补，但是一旦超越互补的界限，又会引发模式之间的冲突[25]。因此，要缓解我国当前地方举债权错位的现状应当扩大地方政府的债务管理权限，以调整地方举债权与举债责任的失衡。如要实现地方政府债务管理权限的扩大，需要多方面的制度跟进，但以下两个措施最为紧迫。其一，是通过立法的方法对现行《预算法》中所规定的各级政府举债权限作出调整，如规定地方政府的债务口径、债务上限(与某些流量之间的比例上限)，同时规定地方人大的审批责任、审计责任等。另外，适时推进《地方财政责任法》《公共债务法》等规则的制定。其二，是要独立地方政府的财政预算权。值得注意的是，这里指的独立并非脱离中央预算的管控，而是逐步扩大地方对预算的管控范围以及自主权[26]。
从理论上看，政府发债意蕴着国家的“亲社会”或某种“宪制姿态”，而地方政府发债就更能促进国家的“宪制建设”以及政府对经济的善治[27]。现实中，现代化市场经济国家的地方债应该占到地方政府资本性项目融资来源的50%以上。可见，我国地方政府的发债权限需要进一步拓宽，而拓宽的背后必然需要一个科学的举债管理机制进行支撑和监督。
(三)加强项目审查机制
从作用点的角度上看，构建科学的政府举债管理机制并非直接针对PPP的异化行为，而是为了在一定程度上消灭地方政府异化PPP的动机。但构建地方政府违法举债行为的预防机制却是直接作用于PPP的异化行为，因为异化行为的本身就是一种违法的举债行为。然而，当前的制度环境对于异化PPP这种违法举债行为显然过于宽松。2017年两会期间，李克强总理作政府工作报告时再次提到“政府与社会资本合作”(PPP模式)，其中特别谈到PPP模式是未来相当长一段时期内经济工作的重点和热点。我们可以预测，强化PPP项目的有效投资、增大PPP项目的预防性制度供给，是当前乃至将来的一段时期里制度建设的重要任务。同时，也可以预见，如果缺乏配套的监管与预防机制，我国PPP模式的发展很有可能背离初衷。笔者认为，要构建PPP异化行为的预防监督机制，以下两个方面虽然不能涵盖所有方案，但对于这个问题的解决，是不可或缺的。
首先，PPP在我国的扩张速度必须放缓，通过严抓PPP项目的审查机制能够有效地预防PPP异化。在2017年“两会”上，财政部相关领导在答记者问时便提到PPP 模式“欲速则不达”的判断，这说明PPP模式在经历快速发展之后，将进入寻求质量、重视实效的阶段。在我们看来，PPP的异化行为与PPP模式热潮两者实际上是互为因果的。一方面，地方政府急需资金，异化项目既能在短时间解决资金问题，又能规避政策的监管，以至于此类项目充斥市场。异化项目与普通项目真假难辨，一时间形成“PPP模式投资热”的假象。另一方面，在全国上下“PPP模式投资热”鼎沸之势的作用下，PPP项目的数量激增，上级对于PPP项目的审查压力也随之增大，在审查机制与审查机构都不变的情况下，审查的效率与质量必然会随之下降，由此造成的监管缺失又会加剧地方政府异化PPP项目的冲动。实际上我国PPP模式的发展已经陷入规模增长陷阱，PPP异化现象仅仅是其中一种表征。笔者认为，解决问题的核心在于“质量”。质量问题是异化的PPP项目永远不可能逃脱的问题，因为异化项目启动的初衷并不是为了建设与服务，而是单纯为了吸引资金，这类项目的可行性分析、经济测算、风险评估及应对措施等方面的内容必然缺乏现实依据和实证分析，因此，异化的PPP项目无论如何包装都难逃质量不达标的厄运。但是，从另一个角度分析，质量监测手段亦是识别与减少异化项目的重要抓手。中央在此也做出了相应的努力。例如财政部2017年公布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》中特别要求，“各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作”，并在项目的质量审查方面设置了多道门槛。如前期工作准备不到位的项目不得入库、未展开物有所值评价或财政承受能力论证的项目不得入库、构成违法违规举债担保的项目不得入库、不符合规范运作要求的项目不得入库等。通过质量把关的手段，确实能在一定程度上将异化的PPP项目筛查出局，据财政部PPP中心季度报告显示，2017年累计新入库项目3 933个，退库973个，净增2 960个[注]资料来源：《财政部最严PPP项目管理新规：这七条红线踩不得》， http://www.sohu.com/a/205199413_473320，访问日期： 2018年01月06日。。这里需要注意的是，这里提到的严控PPP项目质量与前面提到的放缓发展速度并不是割裂开来的，两者是相互影响的。关键点在于提升质量上下功夫，以质量的提升对冲PPP发展速度的放缓。
其次，建立内外结合的PPP异化监管机制。立法是国家治理体系中权力配置和利益分配的基本方式[28]，如果立法的速度跟不上PPP模式的发展速度，发展方向难免会产生偏差。显然，当前针对PPP异化问题在制度上的规制是完全不够的。因此，加快制度构建仍然是解决问题的核心所在。中央近年来在这方面也做过不少努力，一方面禁止地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。另一方面对PPP项目的投资比例作出限定。一些地方也开始重视相关规范在预防PPP项目异化中的作用，例如江苏省财政厅发布《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》指出，严禁借PPP模式变相举债融资，坚决防止PPP模式异化为地方政府新的融资平台。目前可以说，针对PPP异化问题的制度体系仍处于低位阶规范运行，实施的效果需要进一步考量。而在除了政府外部的制度规则，内部行政法的监督对于解决PPP异化问题也是至关重要的，特别是在外部监督不足的情况下，发挥政府内部的自我监督机制尤为重要。
五、结论与政策建议
本文通过研究PPP模式、政府举债模式、政府监管制度与国家审计制度的现有政策、法律法规与相关文献，就PPP异化的诱因进行了分析，并得出如下结论：(1)PPP模式异化的结构性诱因不仅包含政府的自利性，还包括立法进程落后、地方政府的财政压力大、PPP模式融资效率低下都是PPP模式异化。(2)央地“事权财权”的失衡与《预算法》为地方政府治理社会带来了巨大的制度压力，制度压力越大，地方政府的自利性越强。(3)解决PPP异化问题首先要对政府治理行为进行管控，其次要减轻政府的治理压力，最后要提高PPP项目的质量，加强对项目的监管。(4)政府审计能够有效管控PPP项目中的政府行为，减少PPP异化现象的发生。
基于本文的研究结论，尝试性地提出一些可供参考的政策建议。(1)发挥人大在立法中的主导作用。对于政府部门起草的草案，人大应当做好审议工作；对于不合理的条文，人大应当及时行使否决权，与此同时，推动社会力量参与立法，以防止PPP立法成为固化政府部门利益的工具。(2)推动央地关系的法治化进程，通过构建相匹配央地关系，实现地方政府债务管理体系良好运作。减轻地方政府的制度压力。(3)充分发挥审计在权力约束方面的特殊作用。提高审计制度与PPP模式的契合度，完善审计制度的法律法规，重新界定审计范围。加快构建PPP项目绩效审计指标，推动PPP模式全过程跟踪审计制度化、法令化。(4)优化PPP项目的融资模式，可以通过改良PPP项目的收入结构、成本结构以及稳定目标利润等方式提高PPP项目的融资能力。
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The Structural Inducement and Correction Mechanism of PPP Project Alienation: Based on the Perspective of Government Governance
LU Hu-feng1, ZOU Zi-dong2
(1. Public Law Research Centre, Guangzhou University, Guangzhou 510006, China; 2. Law School, Guangzhou University, Guangzhou 510006, China)
Abstract：Public-private partnership can not only provide high-quality social public services, but also effectively alleviate the financial pressure of the government. However, in recent years, the problem of abusing PPP is quite common. PPP aberrance has become a common phenomenon. Among the reasons for the dissimilation of PPP aberrance, the unbalance of government governance structure is the internal reason. The lack of effective legal regulation, huge pressure on local government financing and the unreasonable government financial system are the external causes. Accordingly, the construction of control mechanism, improvement of debt raising mechanism and censorship mechanism can reduce the phenomenon of PPP alienation.
Key words：PPP alienation; government governance; structural inducement