行政区划调整与地区市场主体活力

奥鹏网院作业

行政区划调整与地区市场主体活力*
——基于“撤县设区”政策与创业活动的视角*
张光利 薛慧丽 兰明慧 林 嵩

[提 要] 本文采用双重差分法(DID)考察了“撤县设区”政策对撤并县域创业活动的影响。研究发现“撤县设区”政策可以显著提高撤并县域的创业活跃度和创业规模。本文从劳动力要素和土地要素使用的视角，解释了“撤县设区”政策影响地区创业活动的机制，发现“撤县设区”政策显著提高了撤并县域的劳动力流入，降低了农业用地使用面积；本文还发现“撤县设区”政策对创业活动的促进效应在公司制企业和第二、第三产业中更强；在调节效应方面，本文发现当撤并县域所在地级市的基础设施水平越高、营商环境越好时，“撤县设区”政策对撤并县域创业活跃度的正向影响越强。

[关键词] 行政区划调整；“撤县设区”政策；地区创业活动；DID

一、引言
创业活动对国民经济发展具有重要意义。创业活动的开展不仅促进了新产品、新技术以及新模式的变革，还能够提高就业、改善民生，对转变经济发展方式、提高经济活跃度具有重要作用。近年来，我国的创业活动非常活跃，根据全国工商局企业注册数据，中国企业创立数量呈现快速上升趋势，2000年全国各地区新注册企业数量为96.9万家，到2017年已上升至941.7万家，增长近10倍。在转型经济背景下，制度环境对个体创业意愿具有至关重要的作用(宋丽红等，2015)。从改革开放的历程来看，政府政策对于微观经济体的投资、消费、储蓄行为具有直接影响。从现实的观察来看，政府在土地、税收、人才激励、市场准入等方面的政策对创业活动、创业企业发展都具有重要的影响。政府政策显然是中国创业活动面临的制度环境的重要方面，从政府政策角度探究制度环境与地区创业活动的关系，对理解各地区创业活动、刺激潜在企业家的创业、促进经济增长具有重要意义。

新中国成立以来，我国实行的是分级管理的行政区划制度。经过改革开放之后四十多年的发展，很多城市面临发展空间不足的问题。拓展城市空间、优化城市格局、实现内部一体化发展成为时代的要求，县(市)融入城区发展的愿望也日益强烈(李郇和徐现祥，2015)，传统行政区划制度需要做出局部调整。为了适应不同阶段的区域发展要求，推动区域一体化和城镇化发展进程，我国政府颁布了多项政策以推进行政区划体制改革。其中，以“撤县设区”政策最为典型和持久。“撤县设区”指撤销原来隶属于地级市或直辖市的县(市)，同时在原县级行政区域设立该地级市或直辖市的市辖区的行政区划变更行为(殷洁和罗小龙，2013)。“撤县设区”政策改变了地方政府权力架构和施政范围，打破了市县间的行政壁垒，增强了地区间的贸易交流和要素流动，使得撤并县域的资源、人口等要素产生了较大变化(王贤彬和谢小平，2012)。

创业活动的开展需要各类资源的支撑，地区的金融资源(Bianchi，2010)、人力资源(Colombo et al.，2004)、物质资源(Kerr &Nanda，2009)和知识资源(Braunerhjelm &Svensson，2010)等都是影响创业活动的关键因素。“撤县设区”影响了撤并县域的市场范围和资源结构，显然是中国企业面临创业环境的重要方面。然而，现有研究并没有提供关于“撤县设区”政策影响撤并县域企业创立和企业发展的经验证据。那么，“撤县设区”政策是否影响了撤并县域的创业活动？如果有影响，这种影响程度有多大以及通过哪些机制产生了影响？本文对这些问题的讨论不仅有助于理解中国县域创业活动，而且有利于从创业角度认识“撤县设区”政策影响经济发展的机制。

本文基于全国工商企业注册数据，运用DID方法分析了“撤县设区”政策对撤并县域创业活动的影响。通过理论与实证分析，本文得到以下主要结论：第一，“撤县设区”政策可以显著提高撤并县域的创业活跃度，与对照组相比，“撤县设区”政策使得撤并县域每万人创业企业数量增加9.0%；进一步地，本文还从创业规模的角度分析了“撤县设区”政策对撤并县域创业活动的影响，结果表明“撤县设区”政策使得撤并县域创业规模相比于对照组增加9.7%。第二，本文从劳动力要素和土地要素使用的视角，解释了“撤县设区”政策影响地区创业活动的机制，发现“撤县设区”政策显著提高了撤并县域的劳动力流入、降低了撤并县域的农业用地使用面积。第三，本文从公司性质、产业类型两个角度分析了“撤县设区”政策对撤并县域创业活动的差异化影响，结果表明“撤县设区”政策对创业活动的促进效应在公司制企业以及第二、第三产业更强。第四，本文还从外部制度环境的视角分析了“撤县设区”政策对创业活动的差异化影响，研究结果表明撤并县域所在地级市的基础设施水平越高、营商环境越好时，“撤县设区”政策对撤并县域创业活跃度的正向影响越强。

相比现有文献，本文的创新之处主要体现在以下几个方面：第一，本文采用更加客观、全面的数据度量了中国区域创业活动的特征。本文基于全国工商企业注册数据，获取了县级层面的企业创立数量、创立规模、创立类型等数据，全面、客观、准确地度量了县级层面的创业活动，降低了估计误差，丰富了县域创业领域的相关研究。现有研究主要采用工业企业数据、抽样调查数据(陈刚，2015；叶文平等，2018)等分析地区创业活动的影响因素，这些数据主要关注了规模以上工业企业注册数量或者个体层面的创业活动，同时，以往的创业研究多是集中在省级或城市层面，而本文聚焦于县域经济下的创业活动，这对现有关于中国区域创业活动的研究是一种有益补充。第二，研究视角新颖。政府政策是影响地区创业活动的重要制度因素，现有研究主要从土地政策(苏岚岚和孔荣，2018)、税收政策(Baliamoune-Lutz &Garello，2014)、政府管制(Dreher &Gassebner，2013)、行政审批(毕青苗等，2018)等角度分析了政府政策对地区创业活动的影响。然而，鲜有文献关注行政区划改革对创业活动的影响。“撤县设区”政策作为中国行政区划调整的重要手段之一，改变了地区资源安排、增强了市县间的联系，对撤并县域经济发展和微观企业都带来了重要影响。第三，本文从区域创业活动的视角进一步深化了关于“撤县设区”政策的经济后果。现有文献主要从经济增长(李郇和徐现祥，2015)、城市化(唐为和王媛，2015)等角度分析了“撤县设区”政策的经济后果，但聚焦于“撤县设区”政策如何影响微观企业行为的研究较少，本文从创业的角度为客观理解“撤县设区”政策的经济效应提供了新的视角。

余文安排如下：第二部分为文献回顾、理论分析与研究假说，第三部分为数据、变量与研究设计，第四部分为计量结果分析，第五部分对“撤县设区”政策与地区创业活动做了进一步分析，第六部分为全文总结。

二、文献综述、理论分析与研究假说
(一)“撤县设区”政策
“撤县设区”政策兴起于20世纪80年代，随着党的十八大以来国家治理现代化与新型城镇化的深入推进，“撤县设区”“区县重组”等方式的行政区划调整又掀起了新的热潮。到2019年底“撤县设区”政策已取得丰硕的成果，市辖区由2000年的787个增加至965个，北京、天津、广州等地更是成为“无县市”。“撤县设区”改革后，地方政府的行政体系发生了较大变化。一方面，对地级市而言，“撤县设区”政策扩大了地级市的行政辖区范围，增加了城市可支配的自然资源和土地资源(张清源等，2018)，这不仅提高了城市化率(唐为和王媛，2015)，还有利于实现规模经济，提升城市整体竞争力。另一方面，对撤并县域而言，“撤县设区”改革后，县内的财政收入、整体规划、产业布局、基础设施建设等均由地级市直接管辖，县域政府的自主权被削弱，但撤并县域可以享受到市辖区更优良的基础设施和公共服务。此外，从产业发展导向来看，“撤县设区”改革前，县域重点发展农业，而改革后则是在市级政府的统筹安排下发展以城镇化为主的城市经济(庄汝龙等，2020)。可见，“撤县设区”政策对地级市和撤并县域的发展均有重要影响。

目前已有大量研究从多角度分析了“撤县设区”政策的影响。一类文献关注了“撤县设区”政策对地区经济发展的影响，发现“撤县设区”政策对城市经济增长的影响呈现先升后降的倒U型轨迹，短期内“撤县设区”政策使得城市能够通过经营土地，吸引大量低生产率企业进入，进而带动资本、劳动等生产要素快速积累，从而获得短期经济增长，但这种促进效应主要体现在短期五年内(李郇和徐现祥，2015)。从长期来看，“撤县设区”政策造成了撤并城市生产效率下降和资源错配加剧，不利于地区经济发展(邵朝对等，2018)。除了受时间因素影响之外，“撤县设区”政策的经济后果还受区位因素的影响。相比于中西部地区，“撤县设区”政策对东部地区城市的经济增长效应更明显(彭洋等，2019)。另一类文献分析了“撤县设区”政策对城市化和城市空间布局的影响。“撤县设区”政策遵循了城镇化由“中心向外围”拓展的方向，有效地推动了城镇化进程(聂伟等，2019)。从具体机制来看，“撤县设区”政策带来的区域市场融合和集聚经济有利于提升撤并县域的企业生产率和人口就业率，进而吸引人口迁入，促进了人口城镇化(唐为和王媛，2015)。该政策还可以使地方政府能够通过出让更多的土地来推动城市规模扩张，促进土地城镇化(张清源等，2018)。另外，还有部分文献关注了“撤县设区”政策对微观企业行为的影响，但研究结论差异较大，例如唐为和王媛(2015)指出“撤县设区”政策能够促进市场融合从而有效提升被撤并县(市)的企业生产率，而彭洋等(2019)研究发现“撤县设区”政策对企业发展的影响具有差异性，“撤县设区”政策能够通过降低补贴、融资优惠以及强化市场竞争有效抑制企业僵尸化，然而该政策通过提高企业税负和市场投资又促进了企业僵尸化。从现有研究来看，“撤县设区”政策能够从多方面促进地区经济发展，但目前还鲜有文献从微观经济活跃度的角度分析“撤县设区”政策引发的经济后果。

(二)“撤县设区”政策与创业活动的理论分析
新企业的成立和发展深受创业环境的影响(Fogel，2001)，政府能否为创业者营造良好的制度环境，直接关系到创业者创业的积极性以及创业成功的概率。现有研究发现政府在土地(苏岚岚和孔荣，2018)、税收(Baliamoune-Lutz &Garello，2014)、市场准入(Shleifer &Vishny，1993)等方面的政策对创业活动都具有重要的影响。从创业条件来看，资源是影响创业活动发生的重要基础，地区的物质资源(Kerr &Nanda，2009)、人力资源(Colombo et al.，2004)和知识资源(Braunerhjelm &Svensson，2010)等都是影响创业活动的关键变量。“撤县设区”政策作为我国城市管理体系中一项重要的政策安排，不仅影响了撤并县域的制度环境，还改变了县域内的自然资源开发、生产要素配置等(王贤彬和谢小平，2012)，进而直接影响了创业资源的可获得性。因此，本文认为“撤县设区”政策能够影响撤并县域创业活动。

“撤县设区”政策可以通过多种潜在机制影响地区创业活动。第一，资源配置效率观。“撤县设区”改革前撤并县域的经济发展和经济政策较为独立，与地级市间存在市场分割的现象，资源配置效率较低，不利于撤并县域内的企业发展。而“撤县设区”改革后，原有市县格局下的行政障碍被打破，撤并县域的各项资源由地级市统筹配置，有利于引导资源要素在整个城市范围内流动，提高资源配置效率(王贤彬和谢小平，2012)。这使得资源在撤并县域的流动效率得到强化，提高了创业活动的资源可获得性，缓解了创业初期面临的资源约束等问题。另外，“撤县设区”改革后，撤并县域成为外围城区，县域内的道路、公交、地铁等基础设施会与中心城区快速对接(聂伟等，2019)，交通的便利性也将成为诱发创业活动的重要因素。第二，劳动力要素资源观。中国劳动力市场受行政区划、城乡规划以及户籍制度等因素的影响存在严重的市场分割现象(余向华和陈雪娟，2012)，阻碍了劳动力的有效流动，造成了劳动力资源配置的扭曲。“撤县设区”改革后，行政区划的边界效应下降，撤并县域与城区联系加强，打破了撤并县域与城区的劳动力市场分割现状；此外，“撤县设区”改革后撤并县域能够以较低的生活成本共享城区的基础设施、生活服务等，从而能够吸引优质劳动力流入。劳动力要素流入可以为创业活动的出现提供低成本的劳动力和优质的人力资本，从而有利于创业活动的发生(Sato et al.，2012)。此外，原先生活在撤并县域的居民不仅能够享受到“撤县设区”改革后的交通和生活便利，还能享受到行政区划调整后所带来的经济利益，从而能够抑制撤并县域劳动力外流，为创业活动提供充足且廉价的劳动力，降低创业成本。第三，土地要素资源观。土地作为重要的投入要素，是影响企业选址决策的重要因素(Falkinger &Grossmann，2013)。在中国行政体制下，行政级别更高的地区在各类资源获取上具有重要优势(Henderson et al.，2009)，其中土地资源更是如此。撤并县域在“撤县设区”改革之前虽有大量的非工业用地，但是受行政级别和经济功能限制，其工业用地和建设用地受到严格管控，工业经济难以发展。“撤县设区”改革后，撤并县域由农业经济向城市工业经济转变，辖区内各项资源由地级市政府统一管理和调配，工业用地和建设用地获批难度下降，可供企业投资建厂的土地资源充足。此外由于撤并县域处在城市外围且“撤县设区”改革前多为农业用地，撤并县域的土地价格较为低廉。“撤县设区”改革后，撤并县域充足且低价的土地要素为新企业的进入、发展和扩张创造了优厚的条件，有利于激发更多的创业活动。

综上，本文认为“撤县设区”政策可以通过影响资源配置效率、劳动力和土地生产要素的使用进而为创业活动提供更多有利的条件。由于县域层面的数据相对匮乏，这增加了分析“撤县设区”政策影响地区创业活动机制的难度。囿于数据，本文试图通过撤并县域劳动力流入和土地使用结构的变化来分析“撤县设区”政策影响地区创业活动的潜在机制。第一，从劳动力流入来看，如上文所述“撤县设区”政策可以通过影响基础设施建设、交通便利性、劳动力流动的行政壁垒等方面，促进撤并县域与城区共享劳动力市场，吸引优质劳动力流入。第二，从土地要素的使用来看，“撤县设区”政策降低了撤并县域土地要素受行政级别和经济功能限制的程度，这将增加工业用地、商贸用地的使用面积，降低农业用地的使用面积，从而为地区创业活动提供充足且低价的土地资源。(1) 从现实来看，“撤县设区”政策确实影响了撤并县域的土地使用情况，如江西省南昌市新建县在2015年8月5日“撤县设区”设立新建区。根据新建区国土资源局的信息，“撤县设区”政策使得该地区通过“农转用”、旧城改造等方式提高土地资源储备量，这为商业活动的开展提供了宽松的土地资源(https://www.sohu.com/a/34709202_121434)；同样“撤县设区”政策使得山东省聊城市茌平区也加大了“农转用”的土地使用规模，2020年8月6日该县调整为区，2021年2月7日，该地区就公布了涉及8个乡镇、街道的22个村居的土地征收公告，征收土地用途分别为公共管理与公共服务用地、住宅用地、工业用地及商服用地(https://baijiahao.baidu.com/s?id ... 0652&wfr=spider &for=pc)。由于工业用地的数据难以获得，因此本文主要从农业用地角度分析“撤县设区”政策对撤并县域土地结构的影响。基于以上讨论，本文提出以下三条研究假说：

假说1 “撤县设区”政策能够显著提高撤并县域的创业活跃度。

假说2 “撤县设区”政策将提高撤并县域中劳动力流入数量。

假说3 “撤县设区”政策将降低撤并县域中农业用地使用面积。

三、数据、变量与研究设计
(一)实证模型
本文采用DID模型来评估“撤县设区”政策对撤并县域创业活跃度的影响。本文将发生“撤县设区”改革的县作为处理组，未发生改革的县作为对照组。此外，由于DID模型难以控制因政策实施对象及实施时点的非随机性导致的选择性偏差，因此在确定对照组时，本文采用手工匹配的方式来确保处理组和对照组在受到“撤县设区”政策影响前具有共同趋势。手工匹配原则如下：(1)在同一地级市内，找到与撤并县域在地理上接壤的县(市)(2) 选择与撤并县域在地理上接壤的县(市)作为对照组，主要是因为受限于高昂的交通基础设施建设成本以及行政管理成本，地级市往往会选择与自身原有市辖区接壤的县(市)进行“撤县设区”的申报，当对照组与处理组(发生“撤县设区”的县(市))接壤时，对照组与处理组发生“撤县设区”的概率较为接近。；(2)若与撤并县域接壤的县(市)不唯一，则在其中选择与撤并县域GDP水平最接近的县(市)作为对照组。由于各县(市)进行“撤县设区”改革的日期不一致，本文按照Beck et al.(2010)的方法构建了一个多期DID模型，具体模型如下所示：

Firm_Newit=α+βTreat×Postit+γXit

+μi+λt+County×Trendit

+εit

(1)

式中，被解释变量Firm_New是县域内每万人创业数量的对数，核心解释变量为“撤县设区”政策的虚拟变量(Treat×Post)，其中Treat为虚拟变量，处理组县域取1，对照组县域取0；Post是时间虚拟变量，若i地区在t年发生了“撤县设区”改革，则t年当年和之后的年份Post取值为1，其余情况均取值为0。系数β表示Treat×Post估计的“撤县设区”政策对撤并县域创业活动影响的净效应。X为县域层面的控制变量。μi为县域固定效应，λt为年度固定效应，为了控制每个县域创业的时间趋势，参照Bentivogli &Mirenda(2017)的研究，本文还控制了县域和时间的交乘项(County×Trend)，其中County为县域类别变量，Trend为年份类别变量，εit为随机误差项。

(二)数据来源与变量定义
1.数据来源。

本文使用的创业数据来自全国工商企业注册数据库，“撤县设区”政策数据来自中华人民共和国民政部官网的全国行政区划信息查询平台。(3)全国行政区划信息查询平台网站，http://xzqh.mca.gov.cn/map。由于2000年之前的创业数据以及“撤县设区”改革的案例都较少，考虑数据可获取性，本文将样本研究区间定为2001—2016年。本文中使用到的其他数据来源于国泰安数据库、中国县域经济统计年鉴以及中国区域经济统计年鉴。为了减轻异常值对分析结果的影响，本文在进行回归分析时对所有连续变量都进行了上下1%的缩尾处理。

2.变量定义。

(1)地区创业活动。本文主要从创业活跃度刻画地区创业活动。创业活跃度(Firm_New)是本文的核心被解释变量，借鉴叶文平等(2018)的研究方法，本文从全国工商局企业注册数据库中得到县域层面的企业成立数量，进而以县域年末总人口作为标准化基数，用县域企业注册数量与县域人口数的比值的对数来衡量创业活跃度。另外，本文还讨论了“撤县设区”政策对撤并县域中创业规模的影响。创业规模(RC)采用每年县域内新成立企业注册资本总和的对数来衡量。

(2)“撤县设区”政策。根据县域“撤县设区”改革的时间，本文设置“撤县设区”政策的虚拟变量(Treat×Post)，其中Treat为虚拟变量，处理组县域取1，对照组县域取0；Post是时间虚拟变量，若i地区在t年发生了“撤县设区”改革，则t年当年和之后的年份Post取值为1，其余情况均取值为0。根据全国行政区划信息查询平台公布的数据，本文手工整理了县级以上行政区划变更情况，2001—2016年全国一共有362个县(市)发生“撤县设区”改革，涉及116个地级市，由于“拆县设区”(4) 在我国“撤县设区”政策的具体实施过程中，通常存在两种类型，即整县设区(地级市将县域整体改为市辖区)和拆县设区(地级市拆分县域，将部分县域设为市辖区，将剩余县域并入其他市辖区)。本文的样本范围是整县设区的类型。这一方式无法保证数据统计范围的前后一致性和可比性，本文的处理组样本仅保留了在原有地理范围内进行“撤县设区”的县(市)。本文还剔除了北京市等10个无法确定对照组的“无县市”样本。最终，本文的样本包括126个在2001—2016年发生“撤县设区”改革的县(市)以及126个与撤并县域一一对应的未受到“撤县设区”政策影响的县(市)。

(3)控制变量。基于现有研究，本文还控制了影响地区创业活动的其他因素。Lee &Mukoyama(2015)认为经济环境是影响创业活动的重要因素，繁荣的经济环境有助于激发更多的创业活动。本文使用地区生产总值增长率(G_Gdp)来衡量影响创业活动的经济环境。诸多文献研究发现，金融发展水平有利于资源合理配置，能够有效解决创业过程中的融资约束问题，有利于创业活动的开展(Bianchi，2010)，因此本文还控制了地区金融发展水平(Finance)对地区创业活动的影响，使用地区金融机构信贷总额占GDP的比重衡量。地区人口特征也对创业活动具有重要影响(叶文平等，2018)，本文用人口规模的对数(Pop)来刻画地区人口特征。此外，本文还控制了地区固定资产投资额(Invest)(邵朝对等，2018)、纳税负担(Tax)(Baliamoune-Lutz &Garello，2014)以及产业结构(Inds)(Gartner，1993)对地区创业活动的影响。本文使用地区固定资产投资占GDP的比重衡量Invest，使用地区财政收入占GDP的比重衡量Tax，使用地区第二产业增加值占GDP的比重衡量Inds。

3.统计分析。

表1列出了本文主要变量的描述性统计结果，Firm_New为每万人对应的创业企业数量的对数，其均值为2.792，对应的原始值为16.314，说明每万人平均拥有创业企业数量16户，最小值和最大值分别为0.275和5.528，对应的原始值为1.317和251.64。Treat×Post为“撤县设区”政策变量，其均值为0.242，标准差为0.428。RC为县域创业企业规模的对数，标准差为1.481，均值为11.730，对应的原始值为124 243.67，这意味着样本期间内县域平均创业企业规模为124 243.67万元。可以看出，各县各年在新成立企业数量、成立规模等方面差距较大。

表1 描述性统计分析

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四、计量结果分析
(一)“撤县设区”政策与撤并县域创业活动
首先，本文采用DID模型分析了“撤县设区”政策(Treat×Post)对撤并县域创业活跃度(Firm_New)的影响。表2第(1)列为“撤县设区”政策与撤并县域创业活跃度的单变量回归结果，结果表明“撤县设区”政策能够显著促进撤并县域的创业活跃度，初步支持了本文的假说1。进一步地，在第(1)列的基础上本文加入了控制变量，回归结果如第(2)列所示。结果表明在控制其他变量对县域创业活动影响的前提下，“撤县设区”政策对撤并县域创业活跃度(Firm_New)依然存在显著的正向影响。从回归系数来看，本文发现“撤县设区”政策对撤并县域创业活跃度的估计作用为0.09，即与对照组相比“撤县设区”政策使得撤并县域每万人创业企业数量增加9.0%。这说明“撤县设区”政策对我国撤并县域的创业活跃度具有非常显著的激励效应。

表2 “撤县设区”政策与撤并县域创业活动

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说明：括号内数字代表t值；***，**和*分别表示在1%，5%和10%的水平上显著。下表同。

(二)平行趋势检验
平行趋势假设是DID方法有效性的关键假设之一，参照Beck et al.(2010)的观点，本文选取了10年的窗口期，覆盖“撤县设区”改革前5年和后5年，构建如下模型实证检验平行趋势假定：

Firm_Newit=α+β-5Treat×postit-5

+β-4Treat×postit-4+……

+β4Treat×postit+4

+β5Treat×postit+5+γXit

+μi+λt+County×Trendit

+εit

(2)

式中，Treat×Postitj是一系列虚拟变量，若当前年份为撤并县域受到“撤县设区”政策影响的第j年则Treat×Postit j赋值为1，否则为0，其余变量含义与式(1)一致。本文将分析“撤县设区”政策实施前后回归系数βj的变化。图1报告了90%置信区间下βj的估计结果，结果表明在“撤县设区”政策实施之前的系数β-5，β-4，β-3，β-2和β-1均不显著，这说明处理组和对照组的创业活动在“撤县设区”政策实施之前不存在明显差异。而在“撤县设区”政策实施后β1，β2，β3，β4和β5显著为正，这意味着在“撤县设区”政策实施之后，处理组和控制组在创业活跃度方面呈现出显著的差异性，“撤县设区”政策能够显著提高撤并县域创业活跃度。

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图1 平行趋势检验

(三)安慰剂检验
为了排除“撤县设区”政策与地区创业活跃度的关系是由其他不可观测因素所致，本文按照Li et al.(2016)的方法进行安慰剂检验。具体而言，本文从样本所包含的252个县域中随机抽取部分县域作为处理组，并随机赋予“撤县设区”政策的发生时间，重新估计基准模型式(1)，得到以创业活跃度为解释变量的参数估计结果，将这一过程重复500次、1 000次后得到500个、1 000个的估计值并绘制出分布图，结果如图2和图3所示。结果表明无论是重复500次还是1 000次，系数估计值均集中在0附近且大致服从正态分布，垂直线表示上文基准回归结果的估计系数，且系数均远超出了500次和1 000次重复结果的90%置信区间。以上结果表明本文的DID估计结果能够通过安慰剂检验，基准回归中其他不可观测变量对县域创业活动的影响较小。

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图2 安慰剂检验重复500次

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图3 安慰剂检验重复1 000次

(四)机制分析
“撤县设区”政策可以通过影响资源配置效率、劳动力和土地生产要素的使用进而为创业活动提供更多有利条件。受县域数据可得性的限制，本文尝试通过探讨“撤县设区”政策对撤并县域劳动力要素和土地要素的影响，为“撤县设区”政策如何影响地区创业活动提供机制解释。

1.“撤县设区”政策与劳动力流入。“撤县设区”政策打破了撤并县域与城区的劳动力市场分割，并以逐渐完善的基础设施、生活服务和较低的生活成本吸引中心城区的劳动力流入、抑制撤并县域内的劳动力流出，从而能够为创业活动提供充足且低价的潜在劳动力资源。本文采用撤并县域人口流入的对数来衡量撤并县域内的劳动力流入(Pop_Inflow)，其中，人口流入=年末人口数-上年末人口数-上年末人口数×人口自然增长率，式中各类人口均指年末平均人口。由于县级的人口自然增长率缺失，本文采用地市级的人口自然增长率来代替。尽管人口流入并不能等同于劳动力流入，但这是在县级层面对劳动力流入最接近的度量指标。同样采用DID的方法，本文分析了“撤县设区”政策对撤并县域劳动力流入(Pop_Inflow)的影响。从表3第(1)列的实证结果可以看出，“撤县设区”政策显著提高了撤并县域的劳动力流入，为创业活动提供了充足的劳动力，证明了本文的假说2。这意味着“撤县设区”政策可以通过吸引劳动力流入激励该地区创业活动的开展。

2.“撤县设区”政策与土地使用结构。土地要素一直是影响创业活动的重要因素(Falkinger &Grossmann，2013)。为了合理保护耕地资源，我国一直实行土地用途管制制度，特别是农用地和建设用地等类型的土地有严格的用途界限。“撤县设区”政策减少了撤并县域的土地要素受行政级别和功能所限的情况，增加了城市扩张所需非农用土地资源的供给。从现实观察来看，撤并县域普遍通过“农转用”等政策扩大该地区的工业和商贸用地，进而通过“以地引资”吸引更多资金流入撤并县域(彭洋等，2019)，这将有效激励创业活动的出现。基于此，本文预期“撤县设区”政策实施后，撤并县域的农业用地面积将显著下降。同样受到数据限制，本文使用耕地面积的变化来分析“撤县设区”政策对地区土地使用结构的影响。本文从中经网统计年鉴数据库中获取了县域的耕地面积，以县域总人口作为标准化基数，得到人均耕地面积变量(Land)用于衡量地区农业用地规模。(5)为了增强回归结果的稳健性，本文也采用县域农业用地面积占行政区域面积的比重来衡量县域农业用地使用规模，回归结果与上文一致。基于DID的方法，本文分析了“撤县设区”政策对撤并县域农业用地使用面积的影响。从表3中第(2)列的实证结果可以看出，“撤县设区”政策显著减少了撤并县域的农业用地使用面积，这为创业活动提供了更多的土地资源，从而有效促进了创业活动的开展，这支持了本文的假说3。

表3 “撤县设区”政策影响县域创业活跃度的机制

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五、进一步讨论
上文回归分析已经验证“撤县设区”政策对地区创业活跃度具有显著的激励效应。除了创业活跃度，创业规模也是创业领域相关研究所关注的重要话题(Black &Strahan，2002)。因此，在进一步分析中本文将讨论“撤县设区”政策对县域创业规模的影响，并基于创业企业类型和撤并县域在基础设施、营商环境等方面的差异，讨论“撤县设区”政策对创业活动的异质性影响。

(一)“撤县设区”政策与撤并县域创业规模
创业投资包含了大量固定资产等不可逆投资，创业前期资源投入多、风险大。“撤县设区”政策能够优化撤并县域的资源要素结构(王贤彬和谢小平，2012)。这不仅提高了创业活跃度，而且丰富的要素资源还能够“足额”满足创业活动初期的资源需求，从而有利于激励创业者开展更大规模的创业活动。因此，本文预期“撤县设区”政策将有利于提高撤并县域的创业规模。本文同样采用DID的方法分析“撤县设区”政策对撤并县域创业规模的影响，回归结果如表4第(1)列所示。结果表明在控制其他变量对县域创业活动影响的前提下，“撤县设区”政策对撤并县域创业规模(RC)依然存在显著的正向影响。从回归系数来看，本文发现“撤县设区”政策对撤并县域创业规模的估计作用为0.097，即与对照组相比“撤县设区”政策使撤并县域创业规模增加9.7%。此外，由于2014年起，注册资本认缴登记制开始实施，企业注册资本可能并非企业成立时真正拥有的资本，因此为了排除这一政策对回归结果的冲击，本文删除了2014年及之后的样本并进行了稳健性检验，回归结果如表4中第(2)列所示。结果表明“撤县设区”政策对创业规模的促进作用依然成立，这说明本部分的回归结果具有较强的稳健性。

表4 “撤县设区”政策与撤并县域创业规模

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(二)“撤县设区”政策对撤并县域不同类型企业创业活动的影响
企业的组织形式多种多样，从整体来看，公司制企业和非公司制企业在经营特征上存在很大差异，而这些经营特征会影响企业所受“撤县设区”政策的影响程度。公司制企业包括有限责任公司和股份有限公司，这类企业规模较大，要素资源、市场需求是影响其开展创业活动的重要方面，因此受“撤县设区”政策带来的撤并县域要素结构优化、市场规模扩大的激励作用较大。而非公司制企业主要包括独资企业、合伙制企业以及个体工商户企业，平均而言这类企业规模小、生产经营所需资源少(汪海粟和姜玉勇，2014)，县域狭小的市场和资源能够满足企业基本生产所需，从而受“撤县设区”政策的积极影响较小。另外，“撤县设区”政策一方面带来了更大的市场规模和发展空间，另一方面也意味着市场竞争强度的提高(彭洋等，2019)。相比于公司制企业，非公司制企业在激烈的市场竞争中更容易处于劣势地位。因此，本文预期“撤县设区”政策对公司制企业创业的促进作用更强。本文按照公司类型分别统计了撤并县域年度公司制企业和非公司制企业成立数量，使用两种类型企业成立数量与地区总人口数比值的对数来衡量公司制企业(LFirm_New)和非公司制企业 (IFirm_New)的创业活跃度。表5报告了“撤县设区”政策对公司制和非公司制企业创业活跃度影响的回归结果。结果显示“撤县设区”政策对公司制和非公司制企业创业活跃度的影响均为正且显著，这意味着无论是公司制企业还是非公司制企业，“撤县设区”政策都能促进其创业活动的开展。但从估计系数发现，公司制企业的系数更高且通过了系数差异性检验，这说明“撤县设区”政策对公司制企业的创业活动具有更强的激励效应。

表5 “撤县设区”政策对撤并县域不同类型企业创业活动的影响

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(三)“撤县设区”政策对撤并县域不同产业企业创业活动的影响
根据《市辖区设置标准》《行政区划管理条例》等政策文件的内容，产业结构是市辖区与县相区别的重要特征之一。“撤县设区”政策使得撤并县域逐步从农业经济向工业经济转型，发展重心由第一产业开始向第二、第三产业转变。除了发展政策的引导外，“撤县设区”改革后，随着招商引资条件的提高、配套服务的跟进，围绕交通、基建、资源等的生产建设项目将会增多，工业园区也将适时推进，从而使得第二产业及其相关产业会在市政府统筹规划下获得迅猛发展(庄汝龙等，2020)。因此本文预期相比于第一产业，“撤县设区”政策对撤并县域创业活动的促进作用主要体现在第二、第三产业。本文按照《国民经济行业分类标准》(2019)中关于三大产业的划分，分别统计了撤并县域年度各产业企业成立数量，使用各产业企业成立数量与地区总人口数比值的对数来衡量各产业的创业活跃度。表6中第(1)列～第(3)列分别报告了“撤县设区”政策对第一产业(Firm_New1)、第二产业(Firm_New2)、第三产业(Firm_New3)创业活跃度影响的回归结果，结果表明“撤县设区”政策显著降低了第一产业的创业活跃度，但对第二、第三产业的创业活跃度具有显著的促进作用。以上回归结果基本证实了本文的预期，即“撤县设区”政策抑制了第一产业的创业活动，但有效促进了第二、第三产业创业活动的开展，这将有利于撤并县域的产业结构升级。

表6 “撤县设区”政策对撤并县域不同产业企业创业活动的影响

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(四)“撤县设区”政策对创业活动的异质性影响——基础设施和营商环境视角
虽然撤并县域都无差别地受到“撤县设区”政策的影响，但由于撤并县域在基础设施、营商环境等方面的差异，这将影响“撤县设区”政策对撤并县域创业活动的促进作用。如上文所述，“撤县设区”改革后，撤并县域成为外围城区，县域内的道路、公交、地铁等基础设施会与中心城区快速对接(聂伟等，2019)。因此，如果撤并县域所在地级市在政策发生之前就具备较好的基础设施，当“撤县设区”政策发生之后，撤并县域与城区在基础设施的快速对接将促进“撤县设区”政策发挥更大的创业激励效应。参照苑德宇等(2017)的做法，本文从交通基础设施和通信基础设施两方面来衡量各县域所在地级市的基础设施情况，具体地使用人均道路面积(Transport_Road)和每万人拥有公共汽电车数量(Transport_Car)来衡量交通基础设施水平，使用人均电信业务收入来衡量通信基础设施建设水平(Information)，并根据“撤县设区”政策发生前一年的基础设施水平对样本进行分组，以检验基础设施对“撤县设区”政策与地区创业活动关系的调节作用。表7第(1)列～第(4)列分别报告了按照人均道路面积(Transport_Road)和每万人拥有公共汽电车数量(Transport_Car)分组的分析结果，可以看出两种分组标准下的结果非常相近，都表明在交通基础设施越完善的地区，“撤县设区”政策对创业活跃度的正向影响越大。表7第(5)列和第(6)列的结果也显示，在通讯基础设施更加完善的地区，“撤县设区”政策对地区创业数量的正向影响更大。因此，可以看出撤并县域所在地级市的基础设施越完善，“撤县设区”政策对撤并县域创业活动的激励效应越强。

表7 “撤县设区”政策、基础设施与创业活动

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创业活动的开展离不开有利的营商环境(杜运周等，2020)，国务院也多次召开会议研究如何通过简政放权为大众创业营造良好的制度环境。因此，如果地区具备较好的营商环境，那么本文预期“撤县设区”政策将对地区创业活动具有更强的激励效应。行政审批改革是当前优化营商环境的主要政策着力点，而行政审批中心的建立是优化营商环境的具体措施。采用毕青苗等(2018)的数据，本文从是否建立了行政审批中心、行政审批进驻部门数量、进驻事项数量三个角度衡量了各县域所在地级市的营商环境，并根据“撤县设区”政策发生前一年的营商环境对样本进行分组，以检验营商环境对“撤县设区”政策与创业活动关系的调节作用。表8报告了营商环境高、低两个样本组的回归结果，结果均显示“撤县设区”政策在营商环境更好的地区对撤并县域创业活动具有更强的激励效应。

表8 “撤县设区”政策、营商环境与创业活动

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六、结论和建议
县域经济作为国民经济发展的基础经济形态，在经济转型升级进程中扮演着重要的角色。“十四五”规划提出，坚持走中国新型城镇化道路，推进以县域为重要载体的城镇化建设。“撤县设区”政策通过减少地级市内部独立的行政区数量，实现基于地级市全市域范围的经济一体化，对城市经济、县域经济的发展具有重要意义。本文从创业活动视角分析了“撤县设区”政策对撤并县域微观经济活力的影响。通过理论和实证分析，本文得到以下主要研究结论：第一，“撤县设区”政策可以显著提高撤并县域的创业活跃度和创业规模，与对照组相比，“撤县设区”政策使得撤并县域每万人创业企业数量增加9.0%，创业规模增加9.7%。第二，本文从劳动力要素和土地要素的视角，解释了“撤县设区”政策影响地区创业活动的机制，发现“撤县设区”政策显著提高了实验组县域的劳动力流入、降低了农业用地使用面积。第三，本文从公司性质、产业类型两个角度分析了“撤县设区”政策对撤并县域创业活动的差异化影响，结果表明“撤县设区”政策对创业活动的促进效应在公司制企业以及第二、第三产业更强。第四，本文还从外部制度环境的视角分析了“撤县设区”政策对创业活动的差异化影响，研究结果表明撤并县域所在地级市的基础设施水平越高、营商环境越好时，“撤县设区”政策对撤并县域创业活跃度的正向影响越强。

本文从创业活动视角为评估“撤县设区”政策的微观经济后果提供了经验证据。“撤县设区”政策有利于优化地区资源配置效率、推动市场整合和一体化发展，从而能够提高地区创业活跃度。因此，“撤县设区”改革在激发经济活力方面具有一定的促进效应。截至2019年底，我国城市化率已经达到60.6%，但相比于美国、日本等发达国家仍有较大差距。我国未来应进一步发挥“撤县设区”政策的重要作用，在推动城镇化建设的新要求下，合理调整城市行政规划，打破要素流动的行政制度障碍，改善地区市场环境条件，为市场主体提供公平、有序的竞争环境，进而培育大众的企业家精神，推动经济实现更高质量发展。

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THE ADJUSTMENT OF ADMINISTRATIVE DIVISIONS AND VITALITY OF REGIONAL MARKET ENTITY
——Based on the Perspective of “County-to-district”Policy and Entrepreneurial Activities
ZHANG Guangli XUE Huili LAN Minghui LIN Song

(School of Business,Central University of Finance and Economics)

Abstract:This paper uses the difference-in-difference method (DID)to examine the impact of the “County-to-district”policy on the entrepreneurship of counties in China.The results show that the “County-to-district”policy can significantly increase the number and the scale of entrepreneurship in the reformed counties.From the perspective of labor and land resource,this paper explains the mechanism that “County-to-district”policy influences entrepreneurship and finds that the “County-to-district”policy significantly increases labor inflow and reduces the area of agricultural land in reformed counties.Furthermore,this paper also finds that the “County-to-district”policy has a stronger effect on corporate entrepreneurship and the entrepreneurship of secondary and tertiary industries.Finally,in moderating effect,this paper finds that when the city where the reformed county is located has a better quality of infrastructure or business environment,the positive impact of the “County-to-district”policy on entrepreneurship is stronger.

Key words:adjustment of administrative divisions;“County-to-district”policy;regional entrepreneurship;DID

* 张光利，中央财经大学商学院，邮政编码：100081，电子信箱：guanglizhang1987@126.com；薛慧丽、兰明慧(通讯作者)、林嵩，中央财经大学商学院。本文得到教育部人文社会科学青年项目(18YJC790214；21YJC630026)、国家自科基金(71974219)、中央财经大学金融可持续发展研究团队项目、中央财经大学商学院博士研究生重点选题支持计划、中央财经大学科教融合研究生学术新星孵化计划的资助。感谢匿名评审人提出的修改意见，笔者已做了相应修改，本文文责自负。

(责任编辑：张雨潇)