公共危机中的政府协作治理能力

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公共危机中的政府协作治理能力*
——中国省级新冠肺炎疫情防控的文本分析
张双鹏 刘凤委

[提 要] 协作治理，是应对公共危机形成的一种新的治理形式。本文使用文本分析法考察了2020年2月末各省区市政府在本次疫情应对政策中协作治理能力的四种关键机制：促进式顶层领导、开放式参与路径、明确的协作职责、透明信息披露的运用情形及运用效果。研究结果显示，30个省区市都在运用协作治理机制抗击疫情、恢复经济。四种机制的运用存在差异，整体上沿海地区运用协作治理机制更充分。进一步的分析显示政府协作治理机制的运用显著促进了各省份疫情中第三产业的经济恢复水平，原因在于其改善了省级层面经济恢复的市场环境。本文的研究结论表明，强大的政府协作治理机制有助于社会快速有效应对公共危机，也是优化市场环境的政府治理新途径。本文为政府协作治理的机制构成与实际效果提供了重要补充，在公共危机应对的背景下发展了政府治理的理论内容，为公共危机情境下政府职能转变思路提供了参考。

[关键词] 公共危机；协作治理；经济恢复

一、引言
2020年初的新冠肺炎疫情迅速搅动了全世界，成为一场全球民众共同面临的公共危机事件。相对于世界其他国家而言，中国率先取得了疫情应对的显著成果。显而易见的是，在世界范围内没有特效技术可言，中国抗击疫情的出色效果需要归因为强大的政府治理能力。然而我们并不清楚，在应对公共危机中政府治理的有效能力究竟指的是什么。

在危机事件中政府对社会参与主体的有效协调能力，即协作治理能力(collaborative governance)，是一种稀缺的能力，在应对公共危机时会发挥重要作用(Ansell et al.,2010;Lagreid & Rykkja,2015;汤姆·克里斯滕森等，2018)。其原因在于，公共危机事件的突发性往往造成参与各方角色不清、协作混乱，以往的社会主体之间建立的管理秩序失灵，从而带来严重后果。如社会公众所看到的一样，尽管随着经济与社会的不断发展，各种社会组织与机构的知识程度、制度水平与专业能力都得到了极大增长，但在应对公共危机事件时，仍然面临失误与高社会成本的严重问题。在武汉疫情防控的初期，捐赠资金监管、物资生产储备与流动、疫情信息搜集与披露等环节都发生了应对失误。但是我国政府迅速调整了策略，整个社会力量参与的协作水平显著增强。因此笔者认为，协作治理能力是我国政府在抗击疫情中体现的一种独特的政府治理能力。

协作治理是指始于公共机构，由多个非公共机构参与，以共识和协商为决策过程，以应对公共问题和实施公共措施为目标的治理安排(Ansell & Gash, 2008; Emerson et al., 2012; 李婷婷, 2018)。当社会主体共同抗击疫情成为统一的主题时，通过协作应对危机，将取代为缓解利益冲突、构建固定模式为核心的传统治理理念(Ansell & Gash, 2008)。显然，协作治理是应对公共问题而产生的独特治理理念(Ansell & Gash, 2008; McGuire, 2006; Weber & Khademian, 1997)。尽管国内管理领域鲜有应用研究(李婷婷, 2018; 周晓丽, 2012)，但总结已有的研究并结合对实践的观察，协作治理理论首先肯定了共同目标作为基础(Ansell & Gash, 2008; Emerson & Murchie, 2010)。例如在本次疫情中，应对疫情、恢复经济是协作治理的共同目标。为实现这一目标，需要让不同类型的社会主体广泛参与进来，允许其顺畅地连接组合，充分发挥创造性和灵活性，组成公共危机应对的关键力量。上述过程的完成依赖于两种要素(Ansell & Gash, 2008; 李婷婷, 2018)：(1)共识基础；(2)主要协作主体之间的基本协议与规则，即机制。由于应对公共危机的特殊价值，笔者认为协作治理将为公共危机的应对提供有价值的解决思路。

因此，本文将从协作治理的理论视角系统解析我国政府在抗击疫情中的治理能力。具体而言，本文将首先阐释协作治理的共识基础以及关键机制的构成，以此作为分析协作治理能力应用的理论基础。在疫情应对进入恢复阶段时，各级政府以政府公告的形式公开了一个较长时期的抗击疫情、恢复经济的方案，为分析各级政府应用协作治理能力提供了研究条件。本文在收集政府公告的基础之上，使用文本分析法解析了我国各省级政府在应对危机中运用协作治理能力的基本情况。最后，本文展示了各省级政府运用协作治理能力应对公共危机产生的经济恢复效果。

本文在以下两个方面为已有研究增加了新的理论贡献。首先，通过解析协作治理的能力构成解释了中国政府取得应对新冠肺炎疫情显著效果的管理原因，为协作治理理论补充了中国情景的成果。相对全世界其他国家而言，中国对新冠疫情的应对取得的效果明显，相较于医疗技术，中国政府强有力的管理措施更令人信服。显然这些措施建立在治理能力的长期建设基础之上。本文揭示了中国各级政府长期建设的一种治理能力——协作治理的构成。通过对这一能力的系统解析，本文从管理而非技术视角为应对重大突发事件的结果差异提供了一种解释。

其次，本文关于协作治理的机制构成与效果的研究为政府治理补充了新的理论内容。相对于已有研究从重大突发事件的应急管理流程经验出发提供应急管理的政府职能理论，本文从协作治理的机制构建与治理基础出发，补充了政府治理中协作治理能力在应对重大突发事件中的基本作用，丰富了政府治理的理论内容。

二、协作治理的共识基础
协作治理类似于一种战略意识，达成共识是协作应对危机得以开始的基础(Ansell & Gash, 2018)。在公共危机的应对中，单个社会主体对抗危机会面临控制型领导风格的限制、资源能力知识不对称限制以及参与主体的激励限制，无法与其他组织形成有效应对的合力(Ansell & Gash, 2008; Ansell & Gash, 2018)。此时需要由发起组织导入协作治理的共识。在疫情初期，政府及其主导的慈善组织受传统应对事件积累形成的惯例影响，让社会公众充分感受到垄断、专权的管控意识无法应对重大公共危机事件，也有个别企业社会责任与社会参与意识淡薄。上述问题表明，面对公共危机政府作为协作治理的发起机构，首先要将协作治理的共识基础引入到全体参与组织之中，即：应对危机，人人有责。共识基础是协作治理得以运行的意识根据。政府作为发起组织在导入协作治理共识时需要建立以下两种意识。

(1)职能转变的意识。通常政府治理模式的特点是从上至下，习惯于控制和有序、按部就班(刘霞, 2012)。但在应对公共危机时，这种管理模式极大地限制了企业等其他社会主体的参与热情，阻碍了物资与人员的快速配置和流通渠道，影响了救援的快速实施。垄断、专权的管理理念本身就意味着很强的权力排斥性，在面临公共危机时会限制社会各界力量的广泛参与。政府需要从这种传统的对危机进行指导的管理意识中脱离出来，转换到一种促进参与的协作职能意识中。本次疫情期间，武汉红十字会以及相关的组织机构就未意识到面对公共危机时，需要从垄断专权的指导式风格向促进式领导风格转变，造成了红十字会公信力的丧失。

政府职能的转变是指将控制管理职能转变为促进参与以及适当赋权职能。政府应当充分认识到公共危机的解决是社会公众的共同目标，社会主体存在共同参与的责任与动机。因而在领导风格与权力配置上，政府应当以促成社会参与主体达到共同目标为向导，包容使用多种激励方式(Huxham, 2003)。政府需要适当赋权，合理出让一部分管理权力，让社会主体带着自身优势参与进来。

(2)大局意识。政府在协作治理中的大局意识首先是时间意识。政府应当充分意识到此类公共危机事件的紧迫性与重要性，不能在重大危机事件面前仍然过多考虑自我得失，错失救援时机。时间意味着公共危机的损失(Glasbergen & Driessen, 2005)。其次是集结意识。面对公共危机时，任何独立的社会主体都将面临资源和能力的短缺，需要树立社会协作意识(Bajwa et al., 2018)。在危机来临时快速公布与构建企业组织等社会力量参与的路径与方式，快速有效集结社会力量组织参与危机救援。最后是平衡控制意识。政府应当意识到，社会不同主体参与公共危机应对时，存在资源、专业知识的不均衡性以及不对称性(Gunton & Day, 2003; Imperial, 2005)。要充分平衡这些不对称，减少社会参与过程中冲突的发生。

三、协作治理的机制构成
(一)协作治理的四种核心机制
协作治理是面向应对公共危机的协作过程时所形成的治理风格。协作的行为过程是应对公共危机的关键。协作治理为应对危机的行为过程提供关键贡献和策略。具体而言，机制为协作过程提供明确的基本协议与基本法则(Ansell & Gash, 2008)。利用协议或规则实现专业化来对抗不确定性，从而确保在突发事件面前组织依然具有系统性应对预案，以此来迅速整合不同社会力量应对公共危机，是协作治理机制的优势。为清楚展示由支持协作行为而产生的协作治理机制内容，这里从分解协作行为的过程出发，整合协作治理已有的理论研究，构建了协作治理机制的基本模型，见图1。

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图1 协作治理机制的模型
资料来源：笔者绘制。

如图1所示，在协作应对公共危机的过程中，关键的协作行为可以分解为四种相互连接的类型，分别为发起、参与、分工、沟通。由于协作过程本身是高度迭代和非线性的，这里将这种特征简化表示为一个循环。协作治理为这四种分解的协作行为提供明确和公开的策略，并由普通的治理风格(面向冲突)转为协作的风格，从而形成了四种相互关联的机制：促进式顶层领导、开放的参与路径、明确的协作职责和透明的信息披露(Ansell & Gash, 2008)。

(1)促进式顶层领导。促进式顶层领导是面向协作治理的发起行为，是协作治理发起和整体控制的关键机制。在重大公共危机事件的应对中，政府应当及时由完全承担的权力态度，转向采购服务的开放式权力态度，搭建与企业组织分工协作的平台，但仍然保持对危机管理的领导(Lagreid & Rykkja,2015)。促进式顶层领导意味着发起机构——政府的赋权与多种激励。政府将原来由自己直接提供服务的事项，以“购买”服务的方式交给熟练的企业来承担(王晓征, 2013)，政府仅仅提供管理的服务工作，包括监督、沟通与社会连接工作。本次疫情防控过程中阿里、腾讯等互联网公司利用强大的信息搜集优势为政府实施疫情防控提供了大量关键信息。各大订票网站迅速实施了免费退票的举措。公路、铁路、航空企业积极配合国家防控安全战略推出了免费通行、减少运力、加强管理等全方位的管控措施。这种危机应对的结果是政府赋权调动企业的体现。除此之外，促进式的领导意味着要创造性使用多重激励方式。在本次疫情当中，与武汉红十字会的管控激励相对应，当政府使用采购与多重激励时，武汉火神山医院仅用10天竣工完成，国内外媒体与社会公众广泛赞扬其为中国基建精神。这一实例体现了促进式领导的政府采购与多重激励手段共同使用的良好效果。

(2)开放的参与路径。协作治理在发起之后，需要让社会组织充分参与进来，因此构建开放的参与路径成为协作发起之后应对危机的起始(Ansell & Gash, 2008; Murdock et al., 2005)。这里重点的措施在于建立政府与社会组织协作参与的制度通道(刘霞, 2012)。由于突发事件具有极强不确定性，处置和应对需要一定的物资和技术等作为保障。在最短的时间内保证信息顺畅、物资流转、资金与人员的到位至关重要。开放的参与路径意味着政府应打破日常决策与管理控制流程。譬如尝试构建以指挥中心为临时权力机构的组织形式(Boin & van Eeten,2013;Christensen et al.,2016)，即：牵头部门方法。这种方式不是基于传统的管理层级架构运行，而是基于事件性质、解决问题的流程为核心开展快速通道，特事特办，确保信息、资金、物资按照新的资源配置方式流转。

(3)明确的协作职责。明确的协作职责是面向参与组织的分工协作行为，是社会主体参与危机应对之后，分工协作效率提升的科学保证(Murdock et al., 2005; 刘小泉和朱德米, 2016)。对政府而言，需要建立危机治理的应急预案准则来明确在危机应对中各种组织的行动职责。我国已建立《国家突发公共事件总体应急预案》作为国家应急管理体系的制度基础，在其指导下制定具有可操作性和针对性的应急管理措施，确保了将预防准备通过执行力转化为实际效能。但我国尚无公共危机事件应对的政企协作准则(刘霞, 2012)。各地政府应当依据本次新冠肺炎疫情的应对经验，科学评估以后可能出现其他类型的公共危机事件，制定应对重大公共危机事件政府与社会组织的协作准则，明确各方协作的范围、程序、分工、职责等事项。

(4)透明的协作信息披露。透明的协作信息披露是贯穿于协作治理全部行为过程中的机制，是促进社会参与主体之间建立信任以及优化整体协作过程的保障(Murdock et al., 2005)。透明公开的过程会让所有社会参与主体感受到协作的公正与公平，尤其有助于树立政府与社会组织之间所构筑的协作平台的公信力。本次新冠疫情应对中，武汉红十字会作为重要的社会协作平台，在危机应对过程中，由于迟迟不披露社会参与的过程与捐赠信息，最终丢失了社会主体的信任。而后续过程中，各省政府对于疫情信息的披露公开透明，明显调动了社会组织共同参与应对的协作积极性。

(二)协作治理机制的控制原则
控制原则是协作治理机制的落实保障。良好的过程控制有助于实现协作治理机制之间的良性循环。这里结合本次疫情的应对观察和协作治理的已有研究，总结三种协作治理机制的控制原则。

(1)面对面对话原则。面对面对话是打破协作治理中社会参与主体之间存在的成见与沟通障碍最有效的方式，也是社会参与主体之间建立相互信任、理解与尊重的关键过程(Bodin & Crona, 2008)。政府及专家团队现场问答的面对面发布会能够消除恐慌情绪，让社会公众的注意力转向积极应对参与。2003年非典疫情期间，北京市政府通过面对面工作对话的方式，让社会公众直接看到政府部门的态度与工作内容，赢得了社会参与主体的信任，有力地控制了疫情发展过程。

(2)信任建立原则。协作治理的持续完成依赖于参与主体之间相互建立信任的过程(Emerson, et al., 2012; 邓念国, 2013)。在公共危机应对的早期，信任培养往往是最艰难的任务。本次疫情的初期，由武汉红十字会所引起的信任丢失问题，经历了很长时间才得到恢复，极大地损害了政府的公信力，拖延了疫情应对工作的实施。经过专家团队的公开承诺与信息监测力度的加强，社会参与主体之间的信任才得到重新确立。

(3)承诺力度原则。在协作治理中，参与主体承诺的力度是应对公共危机的责任或态度的表现。在协作治理的过程中，承诺力度缺失的主体或相应部门，往往是问题的集发地带。而这些问题在权威专家、政府管理人员公开承诺之后，得到了明显缓解。因此，在协作治理的过程中，将行为与共同的承诺相结合，有助于协作治理的主体建立起积极的共同信念，从而实现预期结果(Gunton & Day, 2003)。

四、各省区市政府应用协作治理能力抗击疫情的效果分析
抗击疫情的协作实践领先于科学研究。从武汉疫情始发的一刻，对协作治理的运用实践就已经开始，全国抗击疫情先后经历了准备阶段、响应阶段、恢复阶段。目前，全国正处在抗击疫情的恢复阶段。这一阶段是公共危机应对后期的重点内容。协作治理的关键目标在于恢复正常的生产和生活秩序。相对于准备阶段与响应阶段的仓促性，在恢复阶段，政府对协作治理机制的思考更加充分，更有利于分析各省级政府运用协作治理能力的效果。

在经济恢复阶段，政府协作治理所面向的主要参与组织是企业。原因在于企业是市场经济的主体。在这一阶段，政府组织与企业，尤其是中小企业之间相互协作，实际产生了大量协作应对危机恢复经济的行为。这里截取《司法部发布第二批疫情防控和企业复工复产公共法律服务典型案例》中的一例：

公司是上海一家知名餐饮连锁企业，因受新冠肺炎疫情影响，陷入运营困境，急需D银行的一笔人民币500万元的贷款，该笔贷款的两位保证人B和C分别身处云南省和美国某地，所以短期内无法前往D银行当面签署相关保证合同和一系列材料。

上海市某公证处的承办公证员了解该案的实际情况后，立即着手设计办理公证的详细方案。承办公证员认为可以采取远程视频的方式将相关当事人签署保证合同及有关材料的过程进行保全证据公证……经与各方多次协调后，最终确定了公证的开始时间。2020年2月22日中午12时，承办公证员和工作人员一同来到D银行，由D银行委托代理人和A公司法定代表人等通过微信视频通话方式与保证人B和C进行远程视频通话……D银行委托代理人在此过程中使用手机进行截屏操作，承办公证员和工作人员全程在场并记录了上述人员的行为……本次公证顺利完结。

上述案例表明，政府通过线上技术，多方协调社会组织帮助企业共同应对危机、恢复经济。这些与企业协作的经验被各级政府及时写入了统一的政府公告，作为与企业协作对抗疫情、恢复经济的政策。本文搜寻了这一阶段政府面向企业共同应对疫情、恢复经济的政策文件。在“抗击疫情，恢复生产”的协作治理共同目标下，各省级政府在2020年2月25日至30日前后，都发布了恢复经济的重要公告。这些政府公告集中体现了在恢复阶段政府治理的全部内容，包含了协作治理运行机制的内容。以《上海市全力防控疫情支持服务企业平稳健康发展的若干政策措施》部分内容为例：

引导企业优先安排疫情平稳地区员工回流就业，促进就业供需对接，搭建企业用工对接服务平台，依托微信、网络、视频等渠道开展各类线上招聘活动，畅通企业间对接通道，帮助企业缓解招工难矛盾。

加快培育网络购物、在线教育、在线办公、在线服务、数字娱乐、数字生活、智能配送等新业态新模式，大力发展网络诊疗、原创新药、医疗用品、医疗器械等健康产业，支持一批高成长创新型中小企业……加大科技创新券对科技型中小企业支持力度……支持电信运营企业为受疫情影响严重的中小企业免费提供6个月以上的云视频会议等云上办公服务。

在上述文件内容中，“引导”“加快培育”“加大支持”“提供服务”等具体措施，集中体现了政府协作治理的一种机制：促进式顶层领导的内涵。又如，“对接通道”“在线办公”等措施，集中体现了政府与企业协作机制中开放的参与路径这一内涵。从协作治理的角度解读这些文件的内涵，将得到各省级政府运用协作治理机制能力的结果。

在搜集各省级政府公告的过程中发现，同一主题的公告主要面向支持中小企业与政府的协作。因此本文着重分析政府在恢复阶段发布的与中小企业之间协作恢复经济的政府公告，从中解析政府运用协作治理能力抗击疫情、恢复经济的效果。

(一)样本与数据
本文选取了在疫情暴发后的2020年2月期间，各省级政府门户网站上所发布的抗击疫情、恢复经济发展的政府文件，作为衡量各省份应用协作治理能力的文本分析样本。为保证本文选取的所有政府文件在同一主题之下，本文选取三个关键词组合在各省级政府门户网站上进行检索，关键词设定为疫情、企业、经济的组合，并进一步通过政府公告的文件内容进行核实。

根据本文的统计，在疫情暴发后的2020年2月下旬期间，各省级政府均发布了一份抗击疫情、恢复生产的政府公告。本文分别在各省级政府门户网站上下载了这一政府文件。此外，本文还特别区分了北京、上海、广州、深圳、天津、杭州六个一线城市的抗击疫情、恢复生产的政府公告，作为数据词典的参考。最终，纳入本文分析的样本包括了六个一线城市和30个省份(缺西藏)的政府公告。

(二)研究方法
本文使用文本分析法分析协作治理能力在各省级政府的应用。协作治理的四种机制在国内外研究尚缺少明确的研究成果，对于这些机制的分析普遍使用案例研究法。但案例研究法并不能满足本文分析四种协作治理机制在各省级政府应用中的比较。根据已有理论对于四种协作治理机制的解释，主要指在协作应对危机的过程中所形成的规定、规则以及行为规范(Ansell & Gash, 2008; 李婷婷, 2018)。因此，对于政府公告这种特别的规定，文本分析法将较好匹配分析目的。结合中国的制度背景和政府报告的语言习惯，本文构建了各省份协作治理机制应用程度的量化指数，这些指数的综合汇总，即代表了政府协作治理能力。

1.建立协作治理数据词典。数据词典是文本分析的基本依据，是将文本数据转化为与研究概念相对应变量的途径。这里，本文将针对协作治理的四种关键机制，建立相应的数据词典。参考已有文本分析研究中数据词典的建立过程(Gamache et al., 2015; 姜付秀等, 2017)，本文建立数据词典的基本过程如下所述。

选择词典的文本来源。本文首先选取北京、上海、广州、深圳、杭州、天津共六个一线城市政府门户网站中发布的抗击疫情、恢复经济的公告，作为构建协作治理词典的基础。本文认为，六个一线城市相对于全国各个省份而言，协作治理的四种机制的运用要更加全面。北京市政府经历过2003年的非典疫情抗击，上海与武汉在危机应对中调任了领导，这些实践依据表明一线城市对协作治理的运用较其他省份更有经验。因此，本文在六个一线城市政府公告的基础上构建数据词典。

筛选词典词汇构成。选定六个一线城市政府公告作为词典来源之后，本文对六个一线城市的本文数据进行了分词统计。本文的分词软件使用了Python3.7，不但依据Python3.7中Jieba分词的中文词典库，还增加了搜狗词库中经济管理类、行政管理类、政府文案类、公共管理类、社会学类六种词库，以提高分词的准确程度。经过分词之后，本文从六个一线城市的政府公告词频为3以上的所有词汇中，筛选出与四种协作治理机制相关程度非常高的词语，作为协作治理的词典。

需要说明的是，本文着重分析的内容在于政府协作治理能力，从而删除了文本分析中经济概念明确的词语。例如，在六个一线城市中，高频率出现了补贴、费率、利率、租金等经济概念明显的词汇。这些词汇更多反映出政府的经济职能，与各地经济水平的差异相关。笔者认为这些词汇并未体现出政府与企业之间协作治理的内涵。最终，本文使用文本解析政府协作治理的词典如表1所示。

表1 协作治理文本词典

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资料来源：笔者整理。

2.统计各省份四种协作治理的词频。建立词典之后的工作是对每一种协作治理机制的词频统计。本文依据表1中协作治理的词典，依次对30个省级以及六个一线城市政府公告中的协作治理机制进行了词频统计。这里需要指出的是，在统计词频的过程中，由于各个省级政府文件对于同一词语的表述略有不同，例如，给予、予以、支持，这些词义本身为同义词，在本文中并没有予以合并，目的在于更客观地展示出各个省份协作治理的差异。文本分析的结果见下文。

(三)研究结果
1.六个一线城市的协作治理文本分析结果。建立在词频统计的基础上，本文展示了六个一线城市抗击疫情、恢复经济的政府公告的词云(见图2)。根据词云不难看出，六个一线城市抗击疫情、恢复经济的政府文件中，以政府为起点，企业为对象，搭建了各种恢复经济的原则、规范与措施。这些内容彰显各个城市政府面对疫情、恢复生产时与企业之间存在的协作治理机制。

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图2 六个一线城市抗疫情恢复经济的政府文件词云
资料来源：笔者绘制。

从上述线索出发，本文依据协作治理的文本词典解析了六个一线城市政府的协作治理能力。在四种关键机制的文本分析基础之上，本文将六个一线城市协作治理四种机制的词频以及综合运用比例做了整理展示，如表2所示。

表2协作治理运用数量体现了六个一线城市政府在抗疫政策中运用四种协作治理机制的绝对数量。从四种机制的绝对数运用来看，对促进式顶层领导运用，杭州市最高，词频数达到180次。其次为上海市与广州市，词频均在100次以上。在开放的参与路径运用中，上海与杭州并列达到37次。明确的协作职责运用仍然以杭州市118次为最高，领先于其他一线城市。在透明的协作信息披露运用中，杭州市与上海市高居前列。表2的绝对数表明，在运用协作治理机制抗击疫情、恢复生产的过程中，以杭州和上海为代表，协议与准则规定得更为具体，更注重细节和精细化。

表2 六个一线城市协作治理机制的应用

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说明：表中每种机制的第一列为词频的绝对数，第二列为词频占总词数的比例。

资料来源：笔者整理。

表2协作治理综合比例体现了六个一线城市在抗疫政策中运用四种协作治理机制占总体政府治理能力的相对比例。从四种机制占全部政府治理的相对比例来看，促进式的顶层领导广州与北京的运用比重更大。这表明在政府治理的内容中，它们更倾向于促进式的顶层领导这一特征的协作治理机制。开放的参与路径相对数北京与深圳市最高。明确的协作职责中，天津、上海最高。这表明在政企协作中，这两个城市偏好于具体的职责与分工。而在透明的信息披露运用中，北京市远远领先于其他城市。这表明在这一机制的运用中，北京市更强调信息渠道的顺畅与信息的真实性。六个一线城市在应对疫情、恢复生产的协作治理机制运用中表现出不同的偏好。显然在抗击疫情、恢复生产的过程中，各级政府在实践中已经摸索出属于管辖范围内的政企协作规律。

在本文中，协作治理是一种独特的政府治理能力，而一份政府公告可以视为一次政府治理的全部内容。从这一角度出发，综合统计结果，笔者认为使用相对比例更符合各省级政府治理能力的实际情形。因此在后文中，本文统一使用了综合比例来测量政府协作治理能力。

2. 30个省份协作治理能力的文本分析结果。表3给出了30个省份协作治理的四种关键机制综合运用占总体政府治理的相对比例，即协作治理能力的分布情形以及各省份协作治理能力指数。根据各省份的文本分析结果，本文给出了排名。

党的十九大报告认为，我国经济社会发展呈现不充分、不均衡的特点。这一基本的国情论断在表3中有一定的体现。在表3的排名中，以一次政府公告全部内容为治理总和，计算协作治理能力来看，前五位分别为北京、天津、上海、江苏、广东。

为进一步分析30个省份协作治理能力四种分类机制之间的运用差异，本文使用了雷达图展示了30个省份协作治理四种机制运用之间的差异。雷达图如图3所示。

图3展示了全国30个省级政府运用协作治理四种机制之间的差异。各级政府在抗击疫情、恢复生产的过程中，对促进式顶层领导机制的运用最充分，其次为明确的协作职责，再次为开放的参与路径，最后为透明的信息披露。这表明，透明的协作信息披露环境，不仅仅在疫情初期，在准备阶段也可能是导致协作治理失效的短板，也是以后政企协作治理机制建设的主要障碍。

表3 30个省份协作治理能力的文本结果

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说明：表中四种协作治理对应的第一列数据为绝对数量，第二列为比例数。

资料来源：笔者整理。

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图3 30个省级政府运用四种协作治理机制的差异
资料来源：笔者绘制。

图3的四种机制分布情况表明，在协作治理的建设中，各级政府还有很大的建设空间。不仅仅是表现出明显短板的透明的协作信息披露、开放的参与路径这两种机制具有建设空间，促进式顶层领导与明确的协作职责也具有很大的建设区间。显然，让协作治理的四种机制更加均衡，提升在政府治理总体中的比重，将是应对公共危机中政府职能建设一种潜在的建设方向。

3. 30个省份运用政府协作治理能力抗击疫情的效果。

(1)协作治理对经济恢复的影响。已有研究基于大量的案例分析认为，社会组织的协作在促进危机应对与经济恢复时将发挥良好的作用(刘波等, 2019; 母睿等, 2019)。笔者认为，立足于各省份实践所形成的政府协作治理能力，将显著促进疫情后的经济恢复。一方面，在经济恢复期间政府面向中小企业的协作治理是政府职能的转变。从绝对管控转为服务协作，将使政府更加便利地获得来自中小企业和其他组织应对危机的基层资源，以及分散在中小企业和其他组织之中的疫情变化信息，有利于提高决策的科学性，并促进赋权，调动企业和社会组织应对危机的自主性。另一方面，中小企业以及社会组织在协作治理的政府关系中获得了更为宽松的经济恢复条件，并从政府部门获得更为及时灵活的危机应对的资源支持，有利于从公共危机中寻找到新的发展机会，从而恢复发展。因此本文提出如下相关假设。

H1 各省级政府协作治理能力应用将提高各省份疫情中的经济恢复水平。

为实现对上述研究猜想的证实，这里设计了政府协作治理影响经济恢复水平的回归模型。选用经文本分析得到的各省级政府协作治理能力作为解释变量，以2020年前三个季度国家统计局公布的各省份第三产业产值增长率为疫情后经济恢复水平，作为被解释变量。选取第三产业产值的原因在于，本文分析所使用的政府在疫情期间的公告统一主题为促进中小企业应对危机恢复经济的公告，而统计显示，自2014年以来，我国65%以上新增的中小企业集中于第三产业。

本文的被解释变量为疫情中政府的协作治理能力，经文本分析得到。依据对协作治理四种机制在协作行为中的作用，将促进式顶层领导、开放的参与路径、明确的协作职责这三种机制得分加总，计算协作治理能力指标。笔者认为，疫情危机具有特殊性，公众也有可能因为透明及时的信息披露，出于安全考虑而减少消费以及其他行为，从而这一机制在当前危机应对中存在这种“副作用”。在协作治理的机制中，透明的信息披露对应沟通贯穿于协作行为过程，基本作用在于增强协作的合法性(克里斯滕森等，2018)，相对于发起、参与、分工的直接协作行为，其具有明显差异性。因此这里并不直接纳入协作治理能力指标的合并范围。

本文依据“出口—消费—投资”的宏观经济增长模型控制了以下变量：劳动力投入，使用2019年度各省份就业人口占总人口比例作为测度指标。固定资本投入规模，使用2019年各省份固定资产投资额的自然对数。进出口水平，使用2019年各省份进出口总额自然对数。消费支出水平，使用2019年各省份人均消费支出自然对数。市场发育程度，使用樊纲2016年各省份市场化进程指数，经2008—2016年市场化进程指数平滑之后得到。疫情严重程度，统计截至2020年3月1日，各省份发现疫情总人数的自然对数。由于这里样本数量客观上难以扩大，有可能变量并不服从正态分布而使估计出现偏误。因此在本文的回归模型中，同时使用了OLS回归和分位数回归来克服有可能出现的估计偏误。这一方式也同时增加了本文研究设计的稳健性。政府协作治理能力影响经济恢复的回归结果如表4所示。

表4的回归结果支持了本文的研究猜想。在模型(1)回归结果中，政府协作治理能力与经济恢复水平的回归系数为22.620，对应T值为1.88，在10%显著性水平下显著。回归结果支持了本文的研究假设H1。

表4 2020年前三季度第三产业产值增长率与疫情期间政府协作治理能力的回归结果

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注：***，**，*分别代表1%，5%，10%的显著性水平下显著，括号内为T值。样本剔除了1%和99%分位数的极端值。

资料来源：笔者整理。

受样本数量与分布的影响，本文进一步补充了协作治理能力影响经济恢复水平的分位数回归结果。由于我国各个省份之间的经济发展不充分、不均衡的特征较为明显。这可能导致各省份政府协作治理能力不一定服从正态分布，从而对估计结果带来影响。为此，这里增加了分位数回归的估计。模型(2)中分位数回归结果显示，政府协作治理能力与经济恢复之间的分位数回归系数为54.652，对应T值为1.82，在10%的显著性水平下显著。分位数回归结果有力地支持了本文的研究猜想。

构成政府协作治理能力四种维度对经济恢复的影响之间可能存在差异。因此这里进一步统计了政府协作治理能力的四种维度影响经济恢复水平的结果，如模型(3)～模型(6)所示。

模型(3)～模型(4)的回归结果显示，促进式顶层领导与开放的参与路径对疫情后经济恢复的影响显著为正，在10%的显著性水平下显著。这表明，在政府协作治理能力中，转变职能以及开放合作路径对危机恢复效果的影响最为明显。模型(5)～模型(6)的回归结果显示，明确的协作职责对经济恢复的影响为 23.721，对应T值为0.55，并不显著，而透明的信息披露对经济恢复的影响系数为-92.235，对应T值为-1.62。透明的信息披露与经济恢复之间负向的关系与前三种协作治理的效果产生了差异。可能的原因在于，疫情危机不同于一般性的危机，信息披露的透明程度越高，公众对疫情的了解越及时。如果尚无法实现高效率的分类智慧管控，消费更容易受限。而事实上，各省份分类管控的差异较大，除了少数省份能够做到精细化与智慧化管控之外，大多数仍然是统一指挥，尚未克服及时披露信息带来的“副作用”。信息披露影响经济恢复结果的差异也表明，在应对危机的协作治理过程中，单一因素不一定产生积极结果，需要综合权衡(克里斯滕森等，2018)。

上述实证结果表明，总体上在疫情中面向中小企业的政府协作治理能力会提高经济恢复水平。政府协作治理能力也有可能通过一种中介效应影响经济恢复水平。由于协作治理能力建设将极大地改善企业在疫情中开展经营活动的环境，因此，市场环境将是政府协作治理能力影响经济恢复水平的重要路径，将充当中介作用。为此，本文进一步挖掘了政府协作治理能力影响疫情中经济恢复水平的路径。

(2)协作治理影响经济恢复的路径。显然，在市场经济的基本环境下，政府职能转变的目标在于通过培育企业良好发展的环境来激发企业的发展动力，实现经济恢复与发展的最终目标。因此，笔者认为在疫情期间政府所体现出的协作治理能力得以促进经济恢复的原因在于改善了中小企业的经济恢复环境。为实现上述猜想，本文设计了政府协作治理影响经济恢复环境的回归模型。这里使用了常见的樊纲等(2016)市场发育指数，经2016年省级市场发育程度指数平滑法测算至2020年数据，来测量企业经济恢复的环境，并加入了在疫情期间广泛使用的线上技术投入(各省份2019年大数据技术指数)、线上金融投入(各省份2019年技术金融普惠指数)、线上政策服务投入(2019年各省份数字化政务指数)、营商环境(2019年各省份营商环境指数得分)作为控制变量。同样使用OLS和分位数回归，其结果如表5所示。

表5 市场化进程与疫情期间政府协作治理能力的回归结果

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注：***，**，*分别表示1%，5%，10%的显著性水平下显著，括号内为T值。

资料来源：笔者整理。

表5的回归结果有力支持了政府协作治理能力主要通过改善经济恢复环境而促进经济恢复的研究猜想。模型(3)和模型(4)的回归结果中，不论是OLS回归还是分位数回归，均显示政府协作治理能力与市场环境，即经济恢复环境之间的回归系数显著为正(回归系数分别为31.431和37.707，对应T值为2.23和2.69)。结合表4的回归结果，表明政府协作治理能力是政府职能的转变，促进经济恢复的关键路径在于有力改善了经济恢复的环境。

五、研究结论与政策建议
(一)新冠疫情期间政府协作治理能力应用的基本结论
本文以协作治理为视角来思考公共危机事件中的社会参与共同应对危机的效率问题，并从协作治理的新角度解读了疫情期间政府治理的工作内容，得到了新的研究发现。本文提供了协作治理得以运行的关键机制，检验了这些机制能够帮助社会主体建立良好的管理体系来应对危机的实证结果，还为政府治理的研究开辟了新的领域。协作治理能力的建设，将是提高政府治理水平的一条新途径。根据本文的研究结果，协作治理能力在公共危机的应对中会得到良好的回报。这些良好回报主要体现在以下三个方面。

第一，协作治理使社会在应对公共危机时获得解决问题的更好手段。协作治理以促进式领导和开放的参与路径为基本入口，以开放式的应对方式来解决公共危机，使参与协作的社会主体共享资源与机会，通过政府促进式领导方式的职能转变，使全社会得到了应对危机的手段。本文的研究从协作治理能力的角度解释了我国各省级政府取得抗击疫情、恢复经济良好成效的一个原因。

第二，协作治理使政府与社会组织尤其是企业之间建立了更为良好的关系，改善了经济恢复环境。协作治理所建立的治理理念与治理方式，以共同目标下建立共识为基础，通过开放、包容、促进的意识导向，使协作的价值观得到充分的认同。透明信息披露与明确的职责机制，使参与主体更加了解彼此的职责与优势，提高了互信能力。通过协作治理规范的机制运行，有助于政府和企业双方在应对公共危机时实现协作过程的良性循环。

第三，政府在公共危机应对中使用协作治理能力能够实现经济恢复的良好预期。本文的文本分析结果和实证结果表明，政府治理内容中协作治理能力的充分运用显著改善了中小企业所在的第三产业经济恢复的速度；提高政府治理中的协作治理能力，显著改善了企业恢复发展的经济环境。

(二)政府应用协作治理能力的建议
正如国外媒体所报道的那样，一次疫情让世界看到了中国政府的优势与中国民众的团结。这一举世称赞的疫情防控效果背后，是我国治理现代化的长期建设。在应对公共危机的共同需求以及巨大期望面前，协作治理将具备长久的生命力。根据本文的研究，在公共危机应对中，我国政府以及协作应对危机的企业和社会组织仍然在以下治理环节需要完善。

第一，纳入公共危机应对的协作治理意识。政府首先应在公共危机应对中纳入协作治理意识。政府及其相关部门应具备开放意识，必须超越自身利益，打通协作的路径。尤其是，政府应当具备发起以及开放协作过程的意识，要充分意识到公共危机事件的紧迫性与严重后果，动员并监督整个协作治理的过程，以防混乱带来的社会损失。

第二，强化政府与企业以及其他社会组织之间的协作通道与执行力。各地政府应当总结本次新冠肺炎疫情的应对经验，预估以后可能出现的其他类型的公共事件，在与社会各界，特别是与企业界进行充分交流协商的基础上，与本辖区相对应行业的企业法人代表建立联系，建立健全政企协作治理应对公共危机的长效通道。

第三，建设协作治理的运行环境。政府与企业以及社会组织之间应当通过协作治理环境建设，夯实协作治理的基础。通过职能转变、路径开放、职责明确、信息披露等制度建设，提高社会参与主体之间的协作意愿，提升政府与社会组织协作应对危机的意愿和效率。

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GOVERNMENT COLLABORATIVE GOVERNANCE ABILITY IN FIGHTING AGAINST PUBLIC CRISIS——A Text Analysis for COVID-19 Prevention and Control of Provincial Governments
ZHANG Shuang-peng1,2 LIU Feng-wei2

(1. School of Accounting, Shandong Technology and Business University; 2. Shanghai National Accounting Institute)

Abstracts: Collaborative governance is a new form of governance formed in response to public crisis. This paper uses text analysis to examine the effects of collaborative governance ability applied by provincial governments on four key mechanisms in the current epidemic response during February 2020: facilitative leadership, open participation path, clear collaborative responsibilities, and transparent collaborative information disclosure. The results show that all 30 provinces are using collaborative governance to fight against the epidemic and restore economy, while differences exist in four mechanisms application and coastal provinces use collaborative governance more generally. Further analysis shows collaborative governance capacity application significantly contributes to the level of economic recovery in the third industry, as it improves the market environment for economic recovery. Our findings suggest that collaborative governance capacity can help the society to respond to public crises effectively and will be a new way of optimizing market environment through government governance. This paper provides an important supplement for the capacity composition and practical effect of government collaborative governance, develops a new government governance content in public crisis response, and also provides a reference for government function transformation in public crisis.

Key words: public crisis; collaborative governance; economic recovery

* 张双鹏(通讯作者)，山东工商学院会计学院，上海国家会计学院，邮政编码：264005，电子信箱：shuangpeng1107@163.com；刘凤委，上海国家会计学院。本文得到山东省社会科学规划重点项目(17BZLJ09)的资助。感谢匿名评审人提出的修改意见，笔者已做了相应修改，本文文责自负。

(责任编辑：付 敏)