政治稳控逻辑与业务调适逻辑：我国地方政府网络舆情治...

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政治稳控逻辑与业务调适逻辑：我国地方政府网络舆情治理行动的博弈与走向
□任昌辉1，巢乃鹏2

（1.南京大学 新闻传播学院，江苏 南京 210023；2.深圳大学 传播学院，广东 深圳 518060）

[摘 要] 我国传统的地方政府网络舆情规制行为带有明显的强制性和应急性特征，维稳色彩浓厚。地方领导“权力意志”驱使下的政治稳控逻辑表征为延续传统与因应现实的对抗路径，压力型体制下的摆平路径和一元化组织的全能路径三个层面。这种视舆情为异己力量、视民众为客体对象的稳控管理偏好源于部分地方政府及领导阶层专断性权力的行使与基于“经济人”角色利弊权衡后的“理性”选择，但同时也容易陷入治理效力不足、社会矛盾激化、超越合理限度和政府权威消解的整体性困境中。随着网信系统制度性地嵌入网络空间治理领域，其以“专业素养”为导向推动地方政府生成网络舆情调适治理新秩序，这种业务调适逻辑体现为多方联合路径、技术加持路径和学习调适路径等方面。地方政府网络舆情治理从政治稳控逻辑到业务调适逻辑的转向并非线性发展过程，其间存在着诸多变数，亦不乏博弈互嵌，受到央地分权间的抉择以及治理有效性与合法性间的权衡等多重因素的调节影响。

[关键词] 地方政府；网络舆情；政治稳控逻辑；业务调适逻辑；治理转型

发展与秩序历来是人类社会的两大基本追求，比之单纯的发展问题或秩序问题，对于当代中国社会而言，更为关键的是两者间的协调平衡问题。正如冯仕政所言，“绝大多数社会问题既不单纯是由发展不足或片面发展造成的，也不单纯是由社会失序或过度维稳造成的，而是由发展与秩序这两种需求相互抵牾、扦格，甚至尖锐对立造成的”[1](p1)。我国各级政府在网络空间场域中同样面临着上述发展与秩序的权衡抉择。

互联网通过技术赋权与组织赋能，加速改变着整个社会的资源配置方式和权力运作结构，形塑出“个人被激活”的话语传播格局。规模化的网民群体竞相通过互联网表达观点、阐述意见、宣泄情绪，网络空间随之成为思想文化的集散地和社会舆情的放大器，并溢出了地方政府与科层机构的法定职能与能力范围。网络舆情是“事件、现实矛盾、社会情绪与网络交互作用的结果”[2](p10)，网络空间与风险社会的双向叠加更引发了网络舆情的持续发酵及其治理风险的线性递增，政府应对处置不当，极易演变为舆情危机乃至公共危机。当前，网络舆情监管治理业已成为我国政府网络执政与社会治理领域难以回避的紧要问题。

在既有研究中，诸多学者普遍将区域性政府视作单一主体予以看待，鲜有研究关注探讨地方政府横向部门间舆情应对的差异性行为。事实上，我国各级政府并非“铁板一块”，而是呈现出“条块分割、层级节制”的“碎片化威权主义”（Fragmented authoritarianism）的权力结构[3](p2)，其间内部各职能部门对于网络舆情治理的认识态度、行动偏好千差万别，由此导致的治理碎片化使治理风险剧增。因此，近年来国务院颁发年度《政务公开工作要点》，要求政府职能部门主动加强与网信、宣传等机构的联系沟通，建立起快速反应、协调联动机制。此外，地方领导（包括地方党政主官与各职能部门主要领导）与网络舆情治理主导机构——网信部门间的治理态度取向同样不乏差异与矛盾，这点为学界所普遍忽视。笔者在实地调研过程①笔者曾参与东部某省委网信办主持的某项重点课题，并于2019年、2021年作为调研组成员对该省网络空间风险防控及网络舆情治理实践进行实地调研，调研范围覆盖该省全部城市，其中着重调研了7个地级市及其下属县（市、区）级网信办，调研采用深度访谈、问卷调查等方法，搜集到大量来自一线的宝贵资料，初步形成对地方政府网络舆情综合治理态势的全景式认知。中，多次在非正式场合注意到网信（宣传）系统②目前，我国已基本建立起中央、省、市三级网信管理工作体系，多数县（区）网信办虽已挂牌成立，但多数挂靠在党委宣传部。同时，值得注意的是，我国网信系统的组织结构是非常独特的“双层次”构造，既是党委序列（网络安全与信息化委员会办公室），也属于政府序列（互联网信息办公室），体现出党政协同领导的趋势，以及中央决策层对互联网安全与发展的高度重视。管理人员对地方舆情管控思维的吐槽和抱怨现象，同时也观察到地方政府网络舆情治理行动各种与时俱进的创新之举。由此，笔者基于实地调研和相关文献资料，沿用马克斯·韦伯的“理想类型”概念为参照框架，抽离出地方网络舆情治理的两种主要行动逻辑，即以地方政府权力意志为导向的政治稳控逻辑和网信系统专业素质引领下的业务调适逻辑。在中央层面自上而下的制度压力传导与网信系统自下而上的科层嵌入推动下，我国地方网络舆情治理正呈现出从政治稳控逻辑转向业务调适逻辑的演变趋势。当然，地方政府的两种行动逻辑取向并非是单向线性的迭代关系，而是杂糅交互，在不同的治理场域和情境中，两者不断竞争博弈也交织共生，呈现出有进有退的复杂态势，共同形塑出网络舆情治理的多维面向。

一、政治稳控逻辑下的网络舆情管理路径
所谓政治稳控逻辑是指地方政府为追求任期内属地社会秩序的和谐稳定而对地方网络舆情发展态势施予的强制干预行为。有学者指出，我国地方政府“总体上陷入一种‘不稳定的幻想’中，把所有的矛盾和冲突都视为稳定的对立物，一有风吹草动首先想到的就是动用一切手段消除表现出来的冲突状态”[4](p107)。在如此偏差性的稳定观视域下，部分地方政府未能客观看待网络舆情，其基于自身利益及政治影响考虑将负面舆情视为一种“他者”化的异己力量。尤其是在压力型体制和晋升锦标赛[5](p36-50)机制驱动下，某些地方领导对于社会秩序稳定有着近乎偏执的追求，会基于维稳的价值取向而强化舆情管控，借稳定之名回避甚至是压制公众的自由表达和合理诉求。当属地出现负面网络舆情之际，不少地方政府及领导官员习惯于传统的危机处置方式，依赖于“用命令、强制的方式封锁信息，控制事态发展”[6](p68)，阻止舆情外溢扩散。正如张佳慧所指出，当前中国政府机构的舆情治理目标较为单一，出发点仍为消除负面影响，维护政府形象和社会稳定[7](p127)。汤景泰持有相同观点，认为我国地方政府的舆情治理仍以传统的管控为内核，以应急为重心，以平息为旨归，体现出浓厚的维稳色彩[8](p116)。概言之，政治社会秩序稳定路径依赖下的稳控逻辑表征为如下三个层面：

（一）延续传统与因应现实的对抗路径
毛泽东曾宣言“共产党的哲学是斗争哲学”，源于革命时期的阶级定位（如敌人、反革命）、政治运动[9](p38-67)等斗争传统并未随着现代化的进程而完全消逝，其非此即彼的二元对立思维至今仍影响着公共生活实践，形成了蔚为大观的“斗争哲学”，显现弥散于社会多个领域。党的十八大以来，为加强和改进宣传思想和新闻舆论工作，尤其是应对西方意识形态加速渗透的严峻挑战，习近平总书记提出了“要深入开展网上舆论斗争”“尽快掌握这个舆论战场上的主动权”等重要论述，作出了“互联网已经成为舆论斗争的主战场”这一重要判断。笔者在调研过程中也发现“舆论斗争”等战争隐喻词汇已成为地方网络执政和舆情治理的高频政策话语。毋庸讳言，当前网络空间舆论斗争形势严峻，以美国为首的西方国家占据着网络空间的“话语霸权”，正加紧对我国实施意识形态渗透，其通过主动介入突发网络舆情事件等方式试图操控我国的舆论指向，因此开展舆论斗争显得尤为紧迫。

与此同时，舆论斗争思维又有意无意地被某些地方政府所曲解与扩大，部分政府机构片面性地视负面网络舆情为异己的挑战性力量，视民众为客体化的管理对象。网络空间日趋升级的意识形态斗争更加剧了地方政府的应激性反应，也为其网络管制行为提供了某种“正当性”理由。因此，当地方政府遭遇负面舆情冲击时，某些领导干部习惯性地将正常的交锋争论和质疑批评上纲上线为对抗政府，偏激地将属于人民内部的非对抗性矛盾归类为有西方敌对势力渗透下的对抗性敌我矛盾，把不同观点、不同声音想象为“洪水猛兽”，斥之为“别有用心”“不明真相”“污蔑政府”“攻击体制”。如2020年“4·18”河南原阳儿童被埋事件发生后，原阳政府视媒体正常的舆论监督报道为挑战政府权威，街道办阻挠记者采访，发动地方工作人员进行新闻跟帖评论，干扰网络舆论，并“创造性”地发明了“涉媒体从业人员”等说法，地方政府层层加码行为诱发的次生舆情超过原生舆情事件，造成持久的网络集体围观，成为舆论场中的奇观。

（二）压力型体制下的摆平路径
“压力型体制”由荣敬本等学者提出，是指地方党政组织为了实现经济赶超和其他目标，采取任务数量化分解和物质化奖惩相结合的一套管理手段和方式[10](p4-11)。压力型体制深刻地揭示出地方政府是如何被自上而下的政治压力所驱动运行的。在社会治理领域，属地政治社会秩序稳定成为地方治理者的首要目标追求，守土有责在多方压力挤迫下往往被异化为“不出事”为上。压力型体制的嵌入形塑与强化了地方政府在社会治理过程中的摆平路径，正所谓“搞定就是稳定，摆平就是水平，无事就是本事，妥协就是和谐”，地方领导干部只求在其任期内不出现威胁政治社会稳定大局的危机事件即已达标（达到“不被淘汰”[11]（p124）的考核下限）。

地方政府惯性的摆平思维同样延伸到网络舆情治理过程中，以尽可能地规避属地舆情的发酵失控风险。具体而言，一是体现在媒介公关层面。某些地方政府试图以政治逻辑规制乃至同化或驱逐媒介专业主义逻辑，积极谋求与各类媒体、网络大V形成良好的合作关系，尤其是注重对属地外重点媒体的公关，以建立利益共同体为手段达到降低属地负面舆情声量的目的。如笔者调研期间发现，某市级网信办与某互联网媒体达成战略合作关系，当地方爆出负面舆情事件时，通过屏蔽过滤、降低推送等方式为地方舆情“降温”。二是体现为舆情责任的切割。为避免舆情危机引发连带问责和危及政府形象，部分地方政府在事件真相尚未水落石出之际，即急于盖棺定论，用“快刀斩乱麻”的方式匆匆予以定性，从重从快处理相关责任人，以求得舆情的快速平息冷却。但此类责任转移切割的应急公关未必能取得正面效果，反而可能引发公众对政府推诿避责的不满和负面联想，也与“速报事实，慎报原因”等舆情处置基本原则相违背。此外，笔者在调研过程中发现，运用科层吸纳[12](p1475-1508)、人情关系压力[13](p121-128)、物质让步（“花钱买平安”）[14](p5-25)等正式与非正式手段相结合的方式化解社会冲突，也成了某些地方政府“摆平”舆情事件的经常性策略。

（三）一元化组织下的全能路径
新中国成立后，随着传统“皇权不下县，县下行自治”的“双轨政治”[15](p45-53)模式演变为一元化组织模式，党政权力无限延伸到社会各个领域。组织一元化意味着，正式制度覆盖一切，官僚之轨单独行使。延伸费孝通先生的比喻来说，官僚之轨不仅修到了家门口，而且一直修到了卧室（人口政策）和厨房（计划经济）[16](p24)。邹谠对此创造了“全能主义”（Totalism）的概念，用以形容当代中国的国家—社会关系，意指“政治权力可以侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面，在原则上它不受法律、思想、道德的限制；在实际上（有别于原则上）国家侵入社会领域和个人生活的程度或多或少，控制的程度或强或弱”[17](p223)。改革开放后，全能主义结构模式日渐松弛，国家在社会和经济层面逐步放权以激发社会发展活力，但其管控惯性依然强大。正如李永刚指出，当代中国呈现出一种“强国家、弱社会”权力格局，这一格局对权力效用高度迷恋，对民间自治普遍怀疑。它既展示了权力主体“一定能管好”的自信，也呈现出“不管一定乱”的自卑，两者都能推导出一种监管逻辑：“既然能管好，当然要管；既然不管要乱，还是只能管。”[18](p144)在“无限政府，无限责任”的压力情境下，愈发高涨的舆情危机引发地方官员对于秩序失控与上级问责的集体性焦虑。尤其当网络舆情危机威胁到政权安全或社会稳定时，基于全能主义的管控惯性，某些地方政府偏好行使专断权力，直接诉诸权威意志强力管束那些舆情乱象及“有害、不良”信息，但往往又过犹不及，不惜动用公检法等国家力量对合法舆情表达进行压制，造成“偏刑主义”盛行（简单粗暴运用刑事手段打击网民舆论监督行为）[19](p17)和“坏事不出门”的不正常现象[20](p69)。

二、政治稳控逻辑偏好的归因及引发的整体性困境
（一）政治稳控逻辑偏好的归因
追根溯源，当前某些地方政府偏好稳控管理模式的主要原因在于地方领导决断性权力的赋予及地方政府基于“经济人”角色利弊权衡后的“理性”选择。

首先，地方政府稳控管理逻辑偏好源于地方领导拥有属地专断性权力。我国封建王朝时期素有“一人政府”[21](p11)的说法，现行的政治权力格局虽已发生重大变迁，但一元化组织、全能型政府带来的依然是“一把手”的绝对性权力。推而广之，地方领导尤其是党委书记拥有对属地和行业管理的绝对专制权，所谓专制权力（Despotic power），按照迈克尔·曼的界定，“是指针对市民社会的国家个别权力，它源自国家精英的一系列运作，而这些运作不需要与市民社会群体作例行公事式的协商”[22](p78-79)。因此，地方领导群体关于网络舆情治理的认知意图及模式策略必然对地方舆论生态产生深远影响，某种程度上直接决定着地方舆情治理图景。当地方领导群体尊重网络舆情所呈现的民情民意及演变规律，秉持“术业有专攻”的理念，地方网信（宣传）系统即拥有较大的自主处置权，继而顺应网络舆情发展规律与演变趋势加以统筹协调与科学应对；当地方政府“官本位”倾向严重，偏好以主官意志自我决断代替专业处置，封堵打压急于“灭火”，以权力压制事态发展，则易引发舆情治理的衍生风险，导致舆情危机陷入恶性循环。典型如2019年无锡高架桥坍塌事件，事发后地方政府阻挠记者采访、发表网评“怼”网民等行为背后或多或少都掺杂着领导权力意志干预的色彩，体现出地方政府根深蒂固的稳控“惯习”。

其次，政治稳控管理逻辑偏好也源于上级政府的激励—问责强度及地方政府的利弊权衡后的“理性”抉择。地方政府已经形成了关于政绩考核的共识，“经济发展工作相当于赫兹伯格‘双因素理论’中的激励因素，因而做好经济发展工作可以使中央政府满意自己的工作；而社会秩序工作相当于保健因素，因而维护好社会稳定只能消除中央政府对自己的不满意，不能增加满意度”[23](p151)。在此种共识下，地方政府在社会秩序维持层面普遍形成了“不求有功但求无过”的避责态度。对于地方政府网络舆情治理而言，其主要职责在于保障网络空间安全有序，至于网络空间能否焕发生机活力，网络舆情能否提供民意镜鉴，“与网民的政治素养、政治效能感、政治参与等诸多因素紧密相关，这既非政府的分内职责（不纳入绩效考评加分，笔者注），亦不是力所能及之事，且在短期内难以见效”[24](p24)。因此，地方政府基于“理性经济人”角色进行利弊权衡和价值排序，舆情治理更多遵循“不出事”的底线逻辑。所谓“不出事”，并非真正意义上的什么事情都不发生，而是相对于“出大事”而言，是指不能出现引起媒体和上级政府关注的事情，不能出现影响地方政府政绩的事情，不能出现超出地方政府控制范围的事情[25](p29-34)。究其实质，“不出事”体现出的重结果轻过程、重眼前轻长远的价值倾向是地方官员“稳定压倒一切”心态的自然反应。当然，对于网络舆情的应对处置，地方政府及领导干部的行动取向亦不可一概而论，多数情况视舆情的性质、类型、影响分类分级应对，但普遍呈现出选择性应对的情形，如对某些关涉地方经济发展的舆情选择性忽视（冷处理），对涉及政治意识形态类的舆情选择性限制（严打管控）。

（二）政治稳控逻辑偏好引发的整体性困境
任何国家治理都必须解决两个基本问题，即治理的有效性和合法性问题[26](p129)。由此观之，地方政府传统的基于领导权力意志导向下的政治稳控模式必然会导致治理的有效性和合法性陷入双重困境。这种困境并非是局部性的，极易衍生出整体性危机，表现为舆情治理机制僵化及规制效率低下，政府与民众间弥漫着不信任与不认同态势，由此造成国家与社会间关系的持续紧张，带来网络空间舆情生态的恶性循环。具体而论，上述整体性困境表现为治理效力不足、社会矛盾激化、超越合理限度和政府权威消解四个方面。

1.治理效力不足的风险。在传统媒体时代，地方政府通过“新闻、旧闻、不闻”等方式，采取“大事化小，小事化了”等策略，将社会危机化解限定在地方层面。但随着网络社会的崛起，卡斯特所言的“流动空间”（Spacesof flow）逐渐取代传统的基于共同经验载体的“地方空间”（Spacesof place）[27](p518-524)，构建了人人可以置身其中的网络舆论场，网络的无界化、弥散化、去中心传播特质导致网络舆情能轻易突破过往属地地理边界和参与限制，快速扩散蔓延至全国乃至全球。同时，在网络舆情治理实践中，不少地方政府仍沿袭着“刺激—反应”式的消极防范路径，进而基于维稳偏好使用封堵、禁言、过滤敏感词等技术控制方式干预舆情信息自由流动，网民则针锋相对，通过换用同义词、谐音字等灵活变通策略声东击西、暗渡陈仓，轻而易举地突破政府设置的重重防线，带来“对敏感词进行解构的过程也是加速对敏感词及其事件的扩散过程”[28](p108)的逆火效应。如此，政府舆情监管的效果势必大打折扣。此外，地方政府传统的单向稳控模式愈发不能适应网络常态，诸多事实早已证明，自上而下权威支配向度下的网络舆情规管往往是僵化且低效的。政府一旦垄断网络治理权力，结果“只会使自身在网络舆论引导工作中陷入单兵作战的窘境”[29](p51)，同时也将面临对网络舆情治理合理性与合法性的质疑和追问，陷入“越维越不稳”的尴尬境地。

2.加速激化社会矛盾。网络舆情作为现实社会矛盾问题在网络空间的映射，单纯依靠行政手段实施信息管控与动员主流媒体引导舆论并不能解决社会的深层结构性问题，只是干预和掩盖了社会矛盾。不少地方领导偏颇地认为舆情来源于“网上”，追求暂时平稳或表面和谐的“以平息事态为标志”的形式主义绩效，在短期内可能抑制了舆情发酵。但在本质层面，扬汤止沸式的“舆情平稳观”并不能从根本上化解社会危机，亦不能消除民众对政府的不满情绪。政治稳控模式“很可能使网络舆情治理变成服务于个别地方、个别部门或者个人私利的工具，对党和政府的形象及公信力造成长期的损害”[30](p188)。更为严重的是，网络舆情稳控管理模式破坏了网络作为“社会安全阀”的情绪疏解功能，加速激化了社会矛盾，引发民众通过线上线下动员，以“问题化”甚或“政治化”等“闹大”策略诉诸集体抗争，亦使得民众与地方政府陷入零和博弈的困境，造成社会问题淤积与社会信任撕裂，酝酿出更大的公共危机。如2008年贵州“6·28”瓮安事件，地方政府惯性的敌对思维、回应滞后、信息不公开导致民怨沸腾、谣言四起，加之社会矛盾长期积累，最终导致震惊中外的打砸抢恶性群体性事件的发生。

3.超越规制的必要限度。对于网络舆情发酵过程中暴露出的网络话语暴力泛滥、网络推手恶意炒作、商业资本操纵舆情、西方意识形态渗透等现象，强制性的干涉管控必不可少，但也应注意管控的合理限度所在。不容忽视的是，某些地方政府时常超越必要的规制限度，亦不能平衡网络空间发展秩序与生机活力的辩证关系，对属地负面网络舆情简单粗暴地使用删帖屏蔽、封锁消息、刑事惩处等方式阻挠媒体的监督报道，干涉网民的自由表达，阻碍舆论公共空间的形成。这种以国家强制力为支撑的稳控管理模式可能引致“部分网民对网络表达和网络政治参与的疑虑，使网民群体进行网络表达时自我审查或讷于发声”[31](p141)，造成桑斯坦所谓的舆论场“寒蝉效应”（Chilling effect），又或者民意“弹簧”因不堪其重而出现报复性反弹，刺激了舆情的扩大“再生产”。如2018年广东医生谭秦东因发帖《中国神酒“鸿茅药酒”，来自天堂的毒药》被内蒙古凉城警方跨省抓捕，引爆舆论强烈聚焦。地方政府“民事纠纷刑事化”的处置方式饱受舆论质疑，引发公众对凉城政商勾结、地方保护主义的无限遐想，形成了极为强烈的负面舆论漩涡。

4.消解政府权威与公信力。李连江曾提出当代中国公众政治信任存在着对于中央和地方政府信任程度的“差序格局”，民众对于层级越高的政府信任程度越高，而对于层级越低的则信任程度越低[32](p228-258)。后续诸多调查也证实了中国公众普遍存在着政府认同结构上的二元化倾向，如“切割性评价”[33](p9)，“央强地弱的信任格局”[34](p49)等，人们对中央作为“抽象政府”的信任度远高于作为地方“具体政府”的信任度。当前，政府层级间的政治信任差序格局和二元倾向同样显现在网络舆情事件的社会态度中。更为严峻的现实是，地方政府重经济发展轻民生保障的执政导向以及舆论场中刚性管控措施的频繁使用因舆情信息流通的可见性而成为削弱地方政府政治信任的重要因素。“屏蔽与删帖之类的技术措施以及与此相类似的对于言论与表达自由的过度干预，很容易引起人们对舆论宣传的不信任，对强势群体的不信任，对地方政府的不信任”[35](p86)，继而导致公众对政府公开回应的不信任、不认同，甚至是对抗性解读。正如调研过程中有网信部门管理人员表示，现在相当多的情形下，政府舆情回应和事件处置事实上并无明显的不妥之处，却总能引起网民的戏谑化甚至是对抗性解读，此种现象可归因为政府权威形象和公信力被削弱后的衍生后果。

三、业务调适逻辑下的网络舆情治理路径
不少学者通过田野观察表明，“由于互动对象的差异和基层工作环境的复杂性，不同于‘治吏’的地方长官强有力的创新行为，作为‘治民’的基层干部表现出‘不求有功但求无过’的工作状态，以及象征性服从、策略性执行的行为模式”[36](p28)。笔者在田野调研过程中观察到的却是有所分殊的现实，在日常治理实践中，某些地方政府偏好管制的路径依赖效应依然凸显，而作为治民的网信系统管理人员更具创新意识和行为①当然上述情形也不可一概而论，实地调研发现当前地方网信系统编制内（包括行政编制与事业编制）人员和编制外人员（市场代理）的薪资待遇、角色地位及工作职责相差甚大，编制外人员私下和笔者谈及工作待遇及发展前景时怨言颇多，舆情治理工作过程中的角色认知、工作投入状况等方面也因此差异颇大，但此类内部人员的行动取向差异不在本文的考量范围之内。，其对舆情治理的能力素养、策略运用明显优于地方领导干部，由此引发地方政府刚性的政治稳控逻辑与柔性的业务调适逻辑的间歇性博弈。

所谓业务调适逻辑是指地方政府在网信系统专业组织的统筹协调下，遵循网络空间固有规律和专业业务运作流程所采取的舆情治理行动。从发展变迁视角予以审视，我国地方网络舆情治理行动正经历着从传统的政治稳控逻辑转向业务调适逻辑，其转型动因主要指向中央层面自上而下的制度压力传导（治理的道德合法性）与网信系统自下而上的科层嵌入推动（治理的成效合理性），加之社会层面多元能动主体的呼吁倒逼作用。在专门的互联网管理机构——互联网信息管理办公室（以下简称“网信办”）设置前，我国网络空间及舆情治理呈现出“九龙治水”的格局，“多头管理、职能交叉、权责不一”的组织架构设计导致网络整体规制乏力。为破解这一尴尬局面，2011年5月，国家网信办成立，成为互联网管理的主导部门，并逐步将内容管理、网络安全和信息化等网络核心业务予以整合，标志着互联网管理向专门化、整体性的方向迈进。2014年2月，党和国家层面机构重组，成立最高规格的互联网领导机构——中央网络安全与信息化领导小组（2018年改为中央网络安全与信息化委员会），习近平总书记亲自担任领导小组组长，李克强总理担任副组长，同时设立小组办公室（中央网信办，正部级实体）作为办事机构，意味着网络治理权力与中央权力机构之间建立起直接联系，“开启了以国家意志对网络空间进行统一规划和系统治理的新时代”[37](p18)。同年，国务院重组国家网信办，并与中央网信办合署办公，形成了党政协同领导的组织体系。按照“上下对口”的“职责同构”原则[38](p101)，省市两级网信办随后也成为独立于宣传系统的互联网专门性监管机构，地方网信领导小组（2018年后改组为网信委）同样由地方“一把手”担任领导小组组长。

网信办作为网络空间治理的统筹协调组织，在舆情治理行动中扮演着管理主体的角色。事实也证明了治理权力升级所带来的正向效应，当前地方政府网络舆情治理出现了若干积极的变化，其治理认知和应对能力也随之提升，体现出地方政府的行政理性和调适能力。所谓调适（Adaption），是指通过主动调整使之达到适应的状态。与早期学界认为中国共产党作为一个“列宁主义”政党缺乏调适性特征且无法调适的观点不同，如今政治学者倾向于认为20世纪80年代后的中国政府逐渐显示出调适的特性，并创建成为“对社会各领域、各层次的需求和利益更具反应性的政治系统”[39]（p5），“学习型政权所具有的高度观察力、判断力、灵活性、应变性和机动性，使其能在复杂多变的内外环境中，以充足的弹性和适当的刚性，保持政权系统的韧性”[40](p14)。这种调适能力与实践同样体现在网络舆情治理领域，表征为治理组织重构（各级网信委的成立）、治理权力升级（网信系统的独立设置）、治理工具优化（网络问政等引领型工具和政企发包等混合型工具的引入使用）[41](p40-51)、治理关系调整（网络意见领袖的吸纳统战、互联网企业党建的政治嵌入）等层面，并由此初步实现了从被动灭火向主动出击，由孤军奋战垄断管理到局部有限合作治理的渐进调整。在地方政府层面，舆情治理业务调适逻辑体现在主体层面的多方联合路径、技术层面的技术加持路径以及行动层面的学习调适路径三个方面。

（一）多方联合路径
当前，我国逐步形成“公权力主导，多主体协调”的治网格局，具体到网络舆情治理层面，政府治理主体呈现出以网信（宣传）部门统筹协调为主，公安网警和通信机构为辅，涉情部门和其他组织（个体）相机介入的组织格局。囿于地方市县网信系统执法权受限，可动用的配置性资源和权威性资源[42](p241-247)亦相对稀缺，导致其处于一种权责不对等，有心无力颇为“尴尬”的境地。加之舆情天然的敏感特质，多数部门往往避之不及、推卸责任，科层制惯有的职能分工和权责设定导致政府内部沟通协同机制并不顺畅。因此，为提升舆情治理的政治势能，目前地方网信部门强化“借力权威”机制（网信委主任由地方党委书记担任）和“部门捆绑”机制[43](p136-147)，以网信委领导小组的名义传导政治压力，通过吸纳公安、教育等重点部门成为网信委成员单位，构建起多部门一体的网信工作格局；同时，注重发挥政治组织的规模优势，网信系统已牵头组建起层级性、体系化的网评网宣队伍、网络发言人队伍、网络不良信息举报队伍，希冀以规模对规模，多元对多元，形成“大网信”“大宣传”的统一战线，甚至有地方政府提出打造“全党管网”的全民模式，以占据主流舆论阵地，对冲制衡负面舆情。对于网信部门而言，其治理属地舆情主要肩负两方面职责：一是统筹协调涉情部门回应引导，以求尽快平息事态；二是对不良舆情、违规舆情（如网络谣言、网络暴力）及时管控。

首先，面向属地网络舆情事件的应急管理，网信部门扮演着统筹协调的角色，同时也牵涉到多个职能部门，如涉情部门应承担具体调查及公开回应的双重责任，公安部门则肩负着监管执法的责任。为确保属地网络舆情的及时高效处置，调研发现地方网信系统充分借力领导权威，以权力高位协调的方式巧妙地将“条”的任务转化为“块”的任务，进而推动构建联席例会机制、信息沟通对接机制、应急处理机制、联合执法机制以打破科层架构可能带来的治理瓶颈，目前大致形成了多部门齐抓共管、协同推进的网络治理及舆情应对的局面。其次，对于违规网络舆情内容的处置，市县网信部门囿于执法机构设置、程序规则、人员力量等层面均不完善，缺乏舆情信息内容治理的直接抓手，对地方网民、自媒体大V及网络平台构不成有效威慑。在这种被动受限的情形下，地方网信部门主动运用“借力权威”机制和借助国家层面自上而下的专项整治行动（如“清朗”“净网”行动）等契机，联合公安网警、通管机构、市场监管等多个部门，开展联合执法，以营造属地风清气正的网络舆论氛围。

我国持续遵守改革开放的发展原则，近些年积极参加和承办类似博鳌论坛等知识、技术研讨交流会，这为我国各地区农业机械技术的发展提供了有利途径，各地政府管理部门应当积极鼓励技术人员关注乃至参与技术交流会，一方面学习国内最前沿的科学技术，不使自身落后于整个行业，不为当地农业经济发展设限，另一方面也可以近距离接触国际相对前沿的科技和思想，为我国农业机械技术研发提供方向启发，为我国农业机械技术跟上世界发展脚步奠定基础，也为我国农业机械技术引领世界潮流提供帮助。

（二）技术加持路径
有研究者认为，当前舆情治理既有的“回应治理路径”和“法治治理路径”是一种基于路径依赖的被动式治理方式，往往是在公共事件发生并引起较大的网络舆情后，相关部门才介入处理，存在明显的滞后性，容易陷入治理失灵的境地[45](p65-73)。为提升舆情治理的预见性和有效性，运用建基于“代码”规制[46]（p136）的信息化技术，以强化舆情监测及阻断不良信息传播扩散逐渐成为地方治理者的共识。在实践层面，网络舆情治理的“监测预警—研判报送—应急处置—监督考核”等系列流程均需要技术支撑，舆情治理的首要环节——及时发现、动态预警更是依赖于技术驱动，唯其如此才能有助于地方政府掌握舆情应对主动权，实现舆情风险的预防性治理。

当前地方政府网络舆情监测预警虽倚重于网信系统专业人员的深度研判，但人工研判偏向于舆情信息搜集后的定性分析，而基于规模舆情的定量、定向、定类搜集研判亟须大数据采集、智能过滤及自动聚类等新兴技术支撑，先进的网络舆情监测系统不可或缺。因此，各地政府纷纷向舆情监测服务供应商（代表性的有拓尔思、人民网等）购买服务或定制需求，开发出“敏感话题聚类与识别、热点话题分析、网络舆情警报、生成舆情统计报告等功能”[47](p70)，实现对属地负面舆情和敏感信息的全面监控与精准研判。笔者在调研过程中甚至发现，某县域网信办副主任为提升舆情监测效率，曾自行研发舆情监测软件，以实现对属地舆情的有效监管。同时，网络舆情监测公司基于经济效益考量亦积极谋求推动各级政府加大专项技术投入，因而普遍以先期免费使用等方式培养网信系统管理人员对舆情监测软件的使用依赖。

此外，调研发现，随着网信系统的独立建制，各地政府加快升级网信技术体系，目前已初步打造出统筹协调、上下联动的一体化“管网治网技术体系”，涵盖事前监测预警的舆情监测分析系统，事中应急调控的网络传播效果监测系统与网络评论引导系统，以及事后追溯惩处的网络联合执法系统，旨在助力地方涉情机构实现舆情快速发现、引导调控和稳妥处置。同时，舆情治理中的删帖禁言、限流封堵、（微博）话题解散等信息干预措施，用于舆情治理辅助决策的案例库、数据库建设以及对于少数关键主体的精准监管同样离不开技术的支撑加持。

（三）学习调适路径
所谓政府学习，是指政府组织不断解读环境，进行威胁和机会分析，在信息处理过程中，提高自身能力并不断调适自我，在与环境的互动过程中实现组织发展和环境改造双重目的的活动和过程[48](p18-19)。我国政府始终重视构建学习型政权，擅长探索各种类型的学习模式，王绍光认为，即使在毛泽东时代，中国已堪称分权式政策或制度创新的典范[49](p114)，体现出中国政权基于实践学习的强大适应能力。

在网络舆情治理领域，地方政府的快速学习与模仿能力得以淋漓尽致地展现，笔者在实地调研过程中多次发现地方网信系统的学习特质。尤其是市县网信部门并没有被赋予实施政策的完整资质，也没有机制顺畅的执法权（落地执法需要公安、市场监管等部门的支持），尚处于“摸着石头过河”的摸索实践阶段。在这种情境下，为达成维持属地网络舆情“平安”的目标要求（有时是“一票否决”的政治任务），地方政府选择主动出击、模仿学习先进经验，希冀实现二次创新，正如有研究者指出，有着成功经验的政府单位绝对不是仅仅被动地移植政策原型，而是将其作为知识点进行选择性的吸收与改造[50](p11-23)。与政府学习行为相伴随的是调适行为，学习与调适构成一体两面的政府行动，形成了学习中不断调适、调适中不断学习的动态循环。地方政府网络舆情调适治理中最为典型的例证即是县级网信部门约谈制度的建立。2015年，国家网信办发布《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》（以下简称“《规定》”），授权地方网信办建立互联网新闻信息服务单位约谈制度，但行政约谈权力仅授权至省市级层面，即县级政府并未被授予明确的政策执行资质。实地调研则发现约谈已成为县级网信部门的常态治理手段，并在《规定》定性的“事件性约谈”（约谈的触发条件是互联网信息服务单位违反文件规定的9种情形，如未及时处置违法信息）外亦开拓出定期的常规性约谈（重在事前的提醒预防），约谈触发条件与约谈实践方式也更为灵活，究其实质是对顶层设计的学习模仿与本土调适，是典型的学习模仿与迭代创新过程，体现出地方政府弹性变通的治理特质。此外，学习调适路径也体现在地方网络舆情治理的多个环节，如网络问政（舆情吸纳“再中心化”）、网络举报（圈群舆情线索的发现）等举措中。

四、地方政府网络舆情治理两种逻辑的博弈与走向
探讨地方政府网络舆情治理逻辑的博弈与走向不能唯趋势论，本文兼顾宏观结构和中观行动两个维度，从央地分权以及治理有效性与合法性的视角予以分析，以期更为深入地阐明两种逻辑的发展趋向。

（一）央地分权
论及地方政府网络舆情治理行动逻辑的博弈与走向需要将其置于中国国家治理逻辑的整体视野中加以关照。关于中国国家治理研究，一个重要领域即是探讨中央与地方的关系。为便于把握中央与地方关系的基本特征，学界普遍认同如下假设，中央政府掌握着调整央地分权程度的主导权，并使之调整到有助于同时实现两个目标：一是保持中央政府的政权稳定，或者说降低治理风险；二是在保持政权稳定的前提下，提升国家的治理效率和经济发展水平[51](p52-69)。

周雪光在论述中国国家治理的特征时，认为在央地关系上不可能形成稳定的结构，表现为“集权—分权”的周期性调整和循环性波动，由此中央政府在提高治理效率和维护政权稳定上存在着根本性的冲突。他将此种冲突概括为“权威体制与有效治理之间的矛盾”，具体指涉中央统辖权与地方治理权的紧张和不兼容：中央集权程度越高，越有利于强化中央政府的治理能力，却削弱了地方政府解决实际问题的能力，最终导致权威体制的有效治理能力下降；反之，如果增进地方政府的治理能力，又易于引发地方政府的各行其是和偏离失控，对中央政府的一统体制构成威胁[52](p12-29)。

在网络舆情治理领域，“权威体制与有效治理之间的矛盾”再度凸显，突出体现在作为主导者的中央政府与作为执行方的地方政府间差异化的治理思维和行动偏好。事实上，对中央—地方政府不同行动偏好的把握，是厘清地方政府网络舆情治理逻辑的必要性前提。对于中央政府而言，囿于网络舆情的“双刃剑”性质，网络舆情治理被置于一种交织着发展逻辑与控制逻辑的监管模式之下，由此形成了“开发型权威主义”[53](p160-170)的政策特征。延续威权主义的控制偏好，控制逻辑某种程度上优先于发展逻辑，同时中央也在努力寻求兼顾两者间的平衡，即控制社会风险与激发网络活力，习近平总书记强调指出：“网络空间和现实社会一样，既要提倡自由，也要遵守秩序。自由是秩序的目的，秩序是自由的保障。”[54]质言之，国家重视网络舆情正面效用的前提是将舆情冲突和危机控制在既定政治秩序范围内，而不能对现有政权和社会稳定造成严峻挑战，在此基础上希冀发挥舆情正面功效以监督规范地方执政行为，这也呼应了有学者提出的“容忍批评政府却拒绝运动（禁止群体煽动）”观点[55](p326-343)。

对于地方政府而言，则更为依赖控制逻辑远甚于发展逻辑，尤其是地方领导干部基于仕途平安的利弊权衡，更为重视的是任期制下的社会秩序稳定。但地方政府传统的惯性管制路径依赖实质上偏离了中央的施政意图，甚至对中央政府的有效统治构成了威胁。因此，为确保政权稳定，中央政府面对网络空间新型风险，实行增量改革以重构网信系统，在深化网络安全和信息化发展布局的同时，也在试图纠偏地方政府惯性的稳控管理模式。从上述意义而言，中央层面纵向的政治压力传导是推动地方政府网络舆情规制从刚性管控转向业务调适的重要驱动力。

（二）治理的有效性与合法性
中国独特的压力型体制与晋升锦标赛模式制度设计，不断驱使地方政府提升治理的有效性。在网络舆情治理领域，治理有效性突出体现为地方舆情治理从刚性的政治稳控逻辑迈向柔性的业务调适逻辑。在实地调研过程中笔者发现，当前地方政府已普遍出台程序化、流程化的舆情应对处置办法，制定出网络舆情危机应对预案，同时主动学习并着力创新行动策略，有效地提升了对属地网络舆情的回应管控能力。另外，在中国政治语境下，地方主要领导拥有对统辖区域的决断性权力，以权力意志为主导的政治稳控逻辑随时可能凌驾于以专业经验为指引的业务调适逻辑，尤其是当地方遭遇突发危机或负面事件之际，舆情处置的常规机制往往被搁置，代之以领导权力决断而非依循专业经验处置。因而地方政府舆情治理转向并非是单向线性的发展过程，而是存在着诸多变数，两种治理逻辑在不断博弈互嵌的同时也将长时间共存。

无可否认，权威意志引领下的稳控管理模式已然陷入整体性困境，难以为继，网信系统的独立设置则为地方舆情治理带来新的积极变化。伴随着网信系统作为专业性统筹协调组织的制度性嵌入，当前地方政府网络舆情格局也生成了新的治理秩序。可观察到的事实是，当前地方政府已不再过度依赖传统的“封、删、堵、捂”等刚性管制方式，而是主动借鉴社会公共治理领域的成功经验，推行弹性行政和调适治理，通过媒介技术的主动采纳和各方资源的巧妙调配，并配合上下联合、内控外引、软硬兼施、疏堵并举等弹性化手段的综合运用，以期多措并举策略性地摆平网络舆情，控制事态发展，展现出地方政府在强硬管控之外权宜调适的另一面向。

在网络舆情调控治理过程中，地方政府始终面临着激发网络活力与保持网络秩序的两难抉择，相较于“一管就死”，地方政府更为惧怕的是“一放就乱”，担忧因过度自由表达带来社会激进失控风险。在网络舆情风险日益扩张的背景下，地方政府面临着日益强化的行政问责、“一票否决”等考核压力，基于仕途平安的利弊权衡，地方政府更为偏爱“摆平术”“搞定法”等问题解决方式。因此，地方舆情治理业务调适逻辑是在风险总体可控条件下的一种积极尝试，既能提升网络舆情治理成效，也部分消解了民众的不满情绪，甚至能转嫁限制言论、干预舆论可能引发的道德风险（由互联网平台负责网络内容审查的代理监管机制）。这也是“中央治官、地方治民”上下分治机制[56]（p1-41）在政府舆情治理领域的延续，通过属地负责、政企发包、行政吸纳等方式分散控制和化解来自社会与民众的统治风险。

值得注意的是，网络舆情治理的业务调适逻辑并非是公共利益最大化的最优选择，其实践底色尚未摆脱传统维稳主义路径，某种程度上依然是政府惯性“摆平”策略的变通延续。虽然当前地方舆情治理能力与成效稳步提升，但舆情危机与治理风险却呈愈演愈烈之势，意味着网信部门嵌入推动下的主体、技术和行动等层面的优化更多是“术”的创新，某种程度上只是达到舆情暂时平息的“形式绩效”，而非矛盾化解、信任重构的“实质绩效”，这也揭示了“通过创造有效性来积累合法性的国家秩序建设路径”[57](p46)可能行之不通。从根本上讲，网络舆情善治呼唤“道”的变革，亟需地方政府尤其是领导干部的思维理念的革新，适配制度的供给以及权力行使的审慎。

最后，从工具理性与价值理性视角予以关照，“公共权力在网络舆情治理中的运用不能仅遵循工具理性，以实效为终极旨向；还需要关注价值理性，注重公共权力运用的合法性”[58](p139)。当前地方政府业务调适治理模式的内核呈现为工具理性主导、价值理性衰微的态势，网络舆情作为民意呈现、沟通协商与情绪疏导等功能并未得到应有重视。这也表明某些地方网络舆情治理业务调适模式虽然在治理有效性层面取得相当程度的突破，但在治理合法性层面并未赢得社会认同。正如殷辂所言，“权力的行使出自当然之理（法）而不是特殊意志，秩序的维护是治理主体的共同责任”[59](p11)。因此，基于价值理性驱动下的公共协商多元共治格局[60](p21-28)和“网民整合”模式[61](p21-26)理应成为我国地方政府舆情治理的更高目标，由此实现维权与维稳的法治合一，保障自由与适度干预的辩证统一。当然这种更高层次的现代化转型不可能一蹴而就，需要地方政府主动放权、更新思维的同时，亦离不开公共精神的塑造以及政社之间良性互动的培育。

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