整体系统观：中国生物多样性立法保护的应然逻辑

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整体系统观：中国生物多样性立法保护的应然逻辑
□刘彤彤1,2

（1.武汉大学 政治与公共管理学院 湖北 武汉430072；2.武汉大学 环境法研究所，湖北 武汉430072）

[摘要] 检视当下依旧严峻的生物多样性保护形势，发现碎片化的生物多样性保护立法无法提供有力的法律保障。整体系统观作为集系统性和整体性为一体的思维范式，与生物多样性自然属性和顶层设计所要求的整体保护和系统管理相契合，是重构生物多样性保护法律体系的应有逻辑。因此，在遵循整体系统观的逻辑指引下，凝练出适用于生物多样性整体领域的法律保护理念，以一部综合性立法为基础，对下位法进行补位和修订，对于构建层次分明、逻辑严谨的生物多样性保护法律法规体系有重大意义。

[关键词] 整体系统观；生物多样性；生态文明；环境法；立法保护

一、引言
生物多样性保护作为人类共同关切的事项，不仅与人类生存和永续发展息息相关，而且已经成为我国生态文明建设中的重要一环。在2010年国际生物多样性中国国家委员会全体会议上，时任副总理的李克强强调：要按照建设生态文明的要求，把保护生物多样性与优化发展结合起来①参见《李克强强调：保护生物多样性推进生态文明建设》，新华社2010年5月19日，http://www.gov.cn/ldhd/2010-05/19/content_1609614.htm。；以党的十八大为标志，生物多样性保护首次写入了中国共产党全国代表大会报告②参见《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，2012年11月8日发布。；党的十九大报告则更为细致地提出构建生物多样性网络的要求③参见《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，2017年10月18日发布。。我国在不断提升生物多样性保护政治地位的同时，也随着认识的不断深入而谋求更为精准的顶层设计，对生物多样性进行整体保护正是我国深化改革的政治举措之一。在2018年全国生态环境保护大会上，习近平总书记将“山水林田湖草是生命共同体”所展现的整体系统观作为加强生态文明建设所必须坚持的原则。依照文理解释，整体系统观包含整体和系统两个方面，整体意味着涵盖生物多样性的所有层次和领域，系统则是注重各层次和领域间的联系和相互作用。由此，整体系统观所体现的生态系统多样性正是生物多样性极具画面感的中国表达，为生物多样性整体保护提供了坚实的思想理论基础。

然而，我国生物多样性下降的总体趋势尚未得到有效遏制，生物物种资源流失的严重形势没有得到根本改变①参见《国务院关于2018年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告》，2019年4月21日发布。。目前我国生物多样性保护面临的首要问题和挑战，就是生物多样性保护法律和政策体系尚不完善②参见《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011—2030）》，环发〔2010〕106号，2010年9月17日发布。，现有立法无法为生物多样性保护实践提供有效的制度供给。基于回应生物多样性保护的政治要求，以及改变生物多样性立法分散化和位阶较低等现状的需求，亟须将整体系统观引入生物多样性保护法律领域。整体系统观之所以能够指导生物多样性立法，不仅与法律保护公共利益的方式相契合，而且也有法律体系化作为理论前提，更有我国一系列现实有利条件作为实践基础。将整体系统观作为生物多样性立法逻辑予以展开，最为迫切的当属制定一部统领生物多样性法律法规体系的基本法，不仅可以弥补现有立法权威性的不足，而且有利于促使我国生物多样性保护立法理念和制度从分散走向统一，进而发挥立法的引领和保障作用。

二、整体系统观的理论溯源与适用分析
整体系统观作为复合型概念是对国内外学界围绕系统或者整体所展开的一系列理论研究的总结和升华。整体系统观的理论起源大体发轫于西方的生态整体论，经过我国学者不断探究和解读后，最终提出了根植于生态文明这一极具中国色彩背景下的理论成果。与此同时，将整体系统观作为生物多样性保护的立法逻辑不仅符合我国环境法代际更替的主旨，而且其内在要义与法律体系化的思路相一致，故可以借鉴法律体系化的逻辑进路对整体系统观进行法律适配。

整体系统观的相关理论可以追溯至西方生态整体主义，其核心思想是将生态系统的整体利益作为最高价值，试图在理念层面对由于人类中心主义所引发的环境问题进行纠偏，然而过于激进地调整价值位阶的西方生态整体主义忽视了维护人类利益的根本诉求。我国学界在吸收西方生态整体主义合理要素的基础上，结合时代需求进行中国化改造，不停地增强理论普适性，进而得以指导立法实践。一方面，沿袭中国历史进程的脉络，将研究视角聚焦于生态文明建设，以生态系统作为研究起点。从中国传统文化的传承来看，我国生态文明思想继受传统“天人合一”思维模式的精华，肯定人类在维护生态整体过程中的积极作用，将人与自然视为生命共同体，塑造二者和谐共生的生态整体观，形成系统推进山水林田湖草整体保护、系统修复和综合治理的思路[1](p153)。从中国马克思主义理论体系出发，马克思主义的生态认识论是科学主义范式和整体主义范式的有机统一。这种科学的整体主义不仅强调人的主体性，而且遵从唯物辩证法中的联系观和发展观，是一种可以诉诸实践的思维范式[2](p18)。虽然我国对整体系统观前身理论的研究切入点不同，并且在措辞上存在些许差异，但结论基本一致，即生态文明系统观的整体性既体现在宏观层面将生态系统视为一个集合环境和资源价值的整体，也表现于将视角切换至生态系统内部，看清生态系统的整体性是由多个子系统、要素和环节有机组合而成，通过有机互动实现整体功能的最大化[3](p8)。

另一方面，以生态学理论推动环境法学的更新，促进环境立法的理念更新和体系构建。从我国第一代环境法治的实践反馈来看，不论单行法中将追求环境利益作为唯一价值取向的立法目的，还是将环境或者资源各要素作为各立法的保护对象，抑或是以“命令控制”作为主要规制手段、单一且片面的运行机制，皆无法回应当下中国环境法治的难点[4](p86)。鉴于此，第二代环境法最为显著的特征之一是将个体主义转向整体主义，不仅将环境利益和经济利益进行综合考量，而且以综合生态系统管理方法为理念引领法律制定。这种综合生态系统观念的形成意味着生态文明法治建设和法学研究将可以采用“主客一体”的研究范式，实行综合调整机制。具言之，环境法学将发生全面且深刻的影响，主要体现于在原有二元论的基础上，通过注入人的生态性、第三方组织的独立性、权利的非排他性、理念的共享性、人与自然的关联性等相关因素，从而对环境法学进行全方位的理论升级[5](p1)。这就要求生态环境法律体系遵从生态整体观，从包括人在内的生态系统整体出发，旨在从预防、管控和救济三个维度构建三位一体的生态文明法律保障体系[6](p49)。因此，环境资源立法所经历的内部理念革新与整体系统观的核心要义相契合，是整体系统观能够引入环境法律体系的重要因素。除此之外，整体系统观所欲呈现的效果和实现路径与现有法学研究中的法律体系化目标存在异曲同工之处。法律体系是指单个规范之间按照价值融贯性、逻辑统一性、内容全面性和结构层次性进行结合后的整体[7](p62)。法律体系化是运用体系化思维，通过立法和法律解释的手段，落实上述要求的过程[8](p87)。鉴于体系化是实现法律价值、促进法律实效最为核心的方式，现代部门法均以体系化作为建构目标，最新出台的《民法典》正是体系化的显性表现方式。环境法领域生态环境法律的制定和修改也是如此，以自然保护地法律的制定为例，都以外部框架逻辑的自洽性和内部价值功能的衔接性作为体系建构的标准[9](p137)。可以说，将整体系统观作为一种立法逻辑进行理论到实践的系统阐释，既是从中西方理论研究到我国环境资源立法理念适配的过程，也是形成全面性和层次性的形式外观，以及价值融贯性的体系化要求。

三、生物多样性保护的应然设计和立法现状
基于生物多样性之于生态环境和人类发展的重要意义，我国应当选择行之有效的保护方式提高生物多样性的保护效果，而制定法律是最为直接且有效的合理回应。本文以生物多样性立法保护为考察对象，以明晰的生物多样性自然属性作为研究前提，梳理我国政治领域对于生物多样性保护所达成的顶层设计，进而破解我国生物多样性法律保护不力的困局。

（一）生物多样性保护的自然属性
生物多样性是一个描述自然界多样性程度和内容的广泛概念，众多学者和机构曾尝试从不同角度对其进行定义。比如《生物多样性公约》中界定：生物多样性是指所有来源的形形色色生物体，这些来源包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体；包括物种内部、物种之间和生态系统的多样性。又比如学者蒋志刚等认为：生物多样性是生物及其与环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的总和，它包括动物、植物、微生物和它们所拥有的基因以及它们与其生存环境形成的复杂的生态系统[10](p1)。虽然对生物多样性概念的具体表述有所差异，但在生物多样性的组成内容上达成一致，即都是由遗传、物种、生态系统三个层次组成。从生物多样性内部三个层次之间的关系来看，这三个层次间相互联系，共同组成了一个有机生态整体。以保护对象和范围作为划分标准，可以将三个层次从大到小依次逐级划分为生态系统>物种>遗传，三者之间层层嵌套共同保护生物多样性。具言之，生物多样性保护的目标是以可持续利用为原则，发挥各生物物种在生态系统中的作用，通过科学有效的措施保护人类赖以生存的遗传资源，保证生态系统的结构多样性和功能多样性，从而增强生态系统的丰富度和稳定度。因而三个层次相辅相成、互相叠加的排列顺序，有效地彰显了生物多样性内部协调有序的层次性。与此同时，从生物多样性内部单个组成要素来看，分属于生物和环境这两大类，二者相互依存，共同组成一个有机联系且不可分割的整体。

分析生物多样性的自然规律不仅需要关注各要素之间相互联系的静态特征，而且也应当看到在整体形成过程中所体现的流动性和复杂性等动态特征。生物多样性是一个包含能量流动、基因传递、生物过程、生物群落的叠加过程及其非线性相互作用，具有高度复杂性、不确定性和关联性的复合体[11](p7454)。生物多样性在不断运动和产生化学反应的过程中，对人类社会多个方面产生影响，形成一个可以实现多重价值的综合系统，大体可以分为显性和隐性双重价值。其中，显性价值包括产业、医疗健康、科学研究以及美学等直接利用价值，隐性价值包括维持物种和生态系统的进化过程、保护环境的生态价值[12](p10-15)。实现价值是生物多样性保护的终极目标，考虑到在实现多重价值过程中出现不协调现象的可能性，因此必须形成一套平衡利用与保护、融贯各类价值、协调有序的系统管理方式，从而保证社会、经济和生态效益耦合的最大化。综上，建基于生物多样性在组成要素、保护目标和功能价值中所体现出的整体性、层次性和多面向性的自然规律，生物多样性的保护应当指向于整体系统性的目标。

（二）生物多样性保护的顶层设计
伴随着我国政治层面对生物多样性保护认识的不断深入，生物多样性保护作为一项政治议题，逐步从我国政治视野的边缘地带走向核心区域，其内容也经历了从政策宣示到谋篇布局的转变。生物多样性保护作为我国生态文明建设不断深化的载体，对其进行整体保护的顶层设计也从专门会议、中国共产党全国代表大会报告和指导思想这三个层面分别进行了细化并使之日趋完善。

首先，将生物多样性保护理念由国外引入国内，肯定了生物多样性保护的价值，并通过召开专门会议的方式，提升国家的重视程度。生物多样性保护首次引发关注是1992年我国签署《生物多样性公约》并且成立履约协调组，成为我国树立负责任大国形象，提升国际话语权的途径。随着综合国力的增强以及环境治理工作的推进，我国已经从最初被动应对国际上生物多样性保护的要求，转变为如今主动贡献中国保护生物多样性的经验和力量，其最为显著的标志之一是中国生物多样性保护国家委员会会议的由来和内容的变迁史。会议内容经历了从2010年对生物多样性保护进行定义，即生物多样性是人类赖以生存和发展的基础，各种生物之间相互依存以及与优化发展相结合，到2012年将生物多样性保护作为可持续发展的基本内容①参见刘乐：《李克强在中国生物多样性保护国家委员会第一次会议上的讲话》，中国广播网2012年6月5日，http://china.cnr.cn/gdgg/201206/t20120605_509813671.shtml。，再到2019年将生物多样性保护与责任感、使命感和紧迫感相挂钩的过程②参见刘杨：《韩正主持召开中国生物多样性保护国家委员会会议》，新华社2019年2月13日，http://www.gov.cn/guowuyuan/2019-02/13/content_5365423.htm。。宣示性用语嬗变的背后暗含着对生物多样性保护意义和价值循序渐进的认识过程，表示国家已经将生物多样性保护的方式从内部整体保护的自身需求，扩展至促发展、谋改革的外部整体建设中，从双重视角印证了对生物多样性进行整体保护的政治态度。

其次，将生物多样性保护写入中国共产党全国代表大会报告，进一步提升生物多样性整体保护的政治地位，并且确认具体保护形式。党的十八大报告明确提出：“要实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力，保护生物多样性”；党的十九大报告指出：“实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性”。一方面，中国共产党全国代表大会报告（以下简称“大会报告”）是中国特色社会主义的时代宣言，将生物多样性保护写入大会报告，表明生物多样性保护已经正式纳入我国国家战略部署。另一方面，大会报告作为我国下一阶段治国理政的行动指南，已经为生物多样性保护提供了明确指引。大会报告将原有为保护生物多样性而实施的修复工程增加到生态系统、生态安全和生态廊道的多方面保护与构建，这种保护方式的多样性和全面性是对生物多样性整体保护的最好诠释。同时，生物多样性保护网络的建立也是运用网络全覆盖的技术优势配合生物多样性整体保护的需求。

最后，将生物多样性整体保护列入习近平生态文明思想，由制度升华为理念，从哲学角度论述整体保护的科学内涵。习近平在联合国生物多样性峰会上进一步阐释了山水林田湖草是一个生命共同体的生态文明思想，他提出：“中国坚持山水林田湖草生命共同体，协同推进生物多样性治理。”①参见《习近平在联合国生物多样性峰会上的讲话》，新华网2020年9月30日，http://www.xinhuanet.com/politic ... 30/c_1126565287.htm。山、水、林、田、湖、草本身就代表着生态系统的多样性，更承载着物种和遗传的多样性，运用共同体的关联性和协同性特征论述生物多样性整体保护，不仅是哲学上唯物辩证法联系观的具体表现，而且也是生命共同体理念的法律表达方式之一。为了增强生物多样性整体保护与生态文明思想的实践关切度，我国作为《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）的主办方，运用东道主优势，将大会主题确定为“生态文明：共建地球生命共同体”②参见《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）主题发布，生态环境部官网2019年9月3日，http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/x ... 0190903_732168.html。。这再一次表明生态文明建设不仅是命运共同体理念下的制度性产物，而且也将成为由中国提出的有益于构建生命共同体的成功方案。综上可见，我国政治层面对生物多样性的保护已经体现出整体系统观的要求，通过采取“专门会议—大会报告—指导思想”层层递进的方式，系统阐述了生物多样性整体保护的演变进程、重要意义和具体方式。

（三）生物多样性保护的立法现状
法律是以国家强制力为后盾、最具权威性和有效性的生物多样性保护方式，同时法律作为上层建筑也集中反映了生物多样性保护的理念、政策和发展阶段等一系列内容，因此将研究视角置于生物多样性保护的立法现状，有利于直击最根本的深层要因。通过分析生物多样性保护的法律文本，发现存在分散立法、法律框架空位和错位以及法律内容缺漏和不协调这三大弊病，这正是导致现有法律无法为生物多样性整体保护的具体实践提供保障的根源。

首先，生物多样性保护的条款散见于各类环境或资源法中，无法完整表达生物多样性保护的实质内涵。一方面，由于我国目前还未制定生物多样性保护的专门立法，在规范层面难以为生物多样性保护提供一体化的法律保障，因而在实践中只能在多部相关法律中寻找法律依据。另一方面，虽然我国现有涉及生物多样性保护的法律法规已经多达50余部，但仍然无法诠释生物多样性整体保护的核心要义。目前能够为生物多样性保护提供法律依据的主要有《环境保护法》《环评法》《海洋环境保护法》等环境保护类法律，《森林法》《草原法》《渔业法》《畜牧法》《野生动物保护法》等自然资源保护类法律，以及《自然保护区条例》《野生植物保护条例》《农业转基因生物安全管理条例》等多部行政法规和部门规章。这些基于要素立法的法律法规均具有明确的立法目的，即出于环境保护或者资源利用目的，由于二者在某种程度上存在互斥性，必须通过立法技术加以调试。生物多样性保护作为不同法律的内置条款，在保护理念和条文设置上必然服务于该部法律的立法宗旨，在价值取向上也随之产生明显的指向性。然而实际上生物多样性作为自然资源和环境要素的结合体，需要以整体视角统筹协调生物多样性在环境和资源领域的双重功能，这才是实现生物多样性整体保护的最优方案。因此，目前在立法目的上存在偏倚的法律法规无法囊括和平衡生物多样性资源利用和环境保护的二元属性，而分散立法模式正是客观上导致无法为生物多样性整体保护提供法律保障的原因。

其次，生物多样性保护法律框架存在空位和错位现象，形成的法律真空领域无法关照生物多样性保护的全部范围。按照我国初步形成的生物多样性保护法律框架中法律法规所涉及的具体对象来看，大体分为生物安全、外来物种入侵、遗传资源获取与惠益分享、就地保育四个领域，目前各领域虽然均未正式出台专门性立法，但法律基础和进度具有较大差异性，部分重要领域实际上处于无法可依的状态。一则，基于生物安全和就地保育领域的现实重要性和政治关注度，二者相应地表现为法律文本较为完备，立法进程相对快速。根据目前的立法进程和公示的立法计划来看，已于2021年4月正式施行的《生物安全法》以及已列入人大常委会二类立法计划的《自然保护地法》将成为各自领域的综合性或者专门性立法，从立法名称和内容上足以看出这两部法律在法律位阶和适用范围方面的提升和扩大，弥补了原来相关领域的立法缺失。退一步来说，即使《农业转基因生物安全管理条例》和《自然保护区条例》随着规范对象和范围等因素的局限，已经暴露出诸多不足，但都曾是各自领域内最为重要的法律依据。二则，外来物种入侵和遗传资源领域不仅尚无可期待的专门性立法，而且相关行政法规和部门规章的制定现状也存在很多缺漏。外来物种入侵领域的现有立法主要以动植物检疫和防治病虫害为规范内容，多囿于外来物种入侵防治的某个种类或者环节，导致相关立法的调整范围受到极大的限缩。而遗传资源获取和惠益分享的相关法律规范则更为隐晦和滞后，相关法条多分布于生物资源立法之中，不仅缺乏对遗传资源的定义、范围和基本制度等内容的明确规定，而且仅适用于动植物遗传资源，对于微生物遗传资源这一保护对象尚属于立法空白区域，较大的立法漏洞使司法适用陷入泥淖。因此，经过对生物多样性保护具体领域下的立法文件进行形式意义上的梳理可知，初步形成的生物多样性保护法律框架无法覆盖生物多样性保护的整体范围。

最后，现有生物多样性保护法律法规在内容方面的脱节和冲突以及重要制度的待补强，都是缺乏整体系统观指引的直接结果。从已有法律条文的具体内容来看，这种不协调既内化于生物多样性保护的一般性条款中，又外显于生物多样性保护具体领域内的专门条款中。在现有各类环境和资源法律中，即使生物多样性保护大多被定位于宣示性条款，仅仅作了原则性规定，也仍旧存在不匹配之处。以《野生动物保护法》为例，虽然第一条就将生物多样性保护纳入立法目的，明确肯定了野生动物保护是维护生物多样性的必然方式，但之后的法条却将野生动物界定为珍贵、濒危、有益和有用的类别[13](p5)，并且辅之以《国家重点保护野生动物名录》进行配套司法适用，明显忽视了普通动物对于生物多样性保护的价值和意义。这种前后不兼容的现象表面上是由于限缩生物多样性保护范围而引起的衔接不力，实则是缺乏将生物多样性看作一种具有独立性和整体性价值的立法思维。在现有部门主导立法的专门性法规和部门规章中，维护部门利益的初衷是可能导致立法不协调的直接原因。以就地保育为例，我国现有自然保护地按照生态要素设置法律，除了《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》是由国务院颁布的行政法规外，其他大量保护地立法，如原国家林业局《森林公园管理办法》、水利部《水利风景区管理办法》等都是由各主管部门机关制定的部门规章或者地方性法规。一般来说，制定主体与各类自然保护地管理机构属于上下级领导关系，从而得以最大化地维护部门权力，但这种条块分割下的立法极易造成权力交叉的局面。比如，原林业局依法对森林公园内的森林、林木、野生动植物和水域等享有管理权，但是渔业部门依据《野生动物保护法》也享有对水生野生动物的管辖权。从现有已经确定的生物多样性保护法律制度来看，制度构建的发展速度和完善程度具有较大差异性。统观四个领域法律制度的情况可知，行政许可制度、风险评估制度和环境监测制度等共性制度构建更为完善，而强制性标识制度、环境影响评价制度、所有权制度和分区管理制度等个性制度，因各领域发展和重视程度、制度运用场景和频率等诸多因素，呈现出发展不均衡的现象[14](p27)。

概言之，在生物多样性保护这一时空大尺度下，基于对生态理性、社会理性和法律理性进行逐层分析，从生物多样性自身特性、政治布局和立法缺憾正反两方面论证目前生物多样性保护的不足，为下文将整体系统观引入生物多样性保护立法领域埋下伏笔。

四、整体系统观之于生物多样性保护立法的契合性
整体系统观作为一种运用于生物多样性保护实践的立法思维，并不是无根之木、无源之水，相反具有坚实的理论积累和有力的现实支持。具体来说，一方面建基于对生物多样性价值和功能的认识，可以将其抽象为现有法学理论中公共利益这一概念范畴，借助保护公共利益的实践路径为整体系统观铺路；另一方面，鉴于立法是由现实多种因素和多重环节综合作用的结果，必须审视引入整体系统观的各项有利因素。

（一）生物多样性保护路径的法律溯源
生物多样性自身具有三点鲜明特征：第一，其天然所具备的资源和环境禀赋不因人类的认识进程而发生嬗变，是与自然共生的客观存在；第二，生物多样性所蕴藏的利用和生态价值，使之成为一种关系生存和发展的自然资源；第三，生物多样性的影响既可以扩展至全球范围，作为承担人类命运共同体的重要依托，又可以聚焦于国内生态文明建设，作为我国实现可持续发展的目标，满足人民日益增长美好生活需要的重要措施。因此，生物多样性作为能够发挥公共效用的资源和条件，所具备的客观性和共享性特征与法律上公共利益的概念相契合，为此生物多样性保护也将适用公共利益保护的一般逻辑。

公共利益虽然尚无统一的概念界定，但可以根据基本的构词方式，将公共利益解构为“公共”和“利益”两大特性，即体现在超越私人领域的基础上，实现与私人利益相对立的价值。在中国特色社会主义话语体系中，公共利益所彰显的实质内涵可以令其归于最广大人民利益的范畴中，成为最受政治领域关注的对象。与之相对应，公共利益也在我国法律体系中占据重要位置，一般将《宪法》第五十一条中“国家的、社会的和集体的利益”看作是公共利益的具体类型。最新《民法典》遵循《宪法》的规定，于第一百三十二条确认“民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会利益和其他个人利益”[15](p80)。现有法律规定能够将公共利益拟制为国家、社会或者集体利益，在于这种集合性主体能够作为公共利益的重要代表者，就自然资源的生态和社会价值而言，对于自然资源的保障和合理利用具有主体正当性和功能最佳性[16](p12)。

在现代国家治理语境下，由于人民群众的分散性，人民与国家之间形成事实上的委托代理关系，国家受到全体人民的委托，成为维护人民利益的实际代理者。在政治学和历史学的研究视野下，公众是从国家和社会二分理论演进出的法律概念[17]，即是指国家及政府为有效治理社会公共事务而服务于具有共同关切事项并直接或者间接行使社会公共事务权益的主体[18](p69)。简言之，公众是人民群众或者说不特定多数人在法律领域的规范表达，国家和社会作为治理的两个侧面，是代表公众维护公共利益的适格主体。国家和社会维护公共利益的行为模式是建基于公共利益所体现的公共性，其不仅具有主体多元、领域广泛、跨界协动、共生共存的一体化等特征，而且贯穿于资源整合、治理过程和成果分配三个维度。党的十九大报告提出的打造共建共治共享社会治理格局深度契合了维护公共利益的实现要素，是实现公共性的有效载体。社会治理格局的形成并非简单的拼装组合，而是一种不可分割，需要超越各方不同利益，谋求多元主体深度合作和广泛融合的整体系统过程[19(p6)]。这就意味着国家在维护公共利益时，必须站在整体立场进行通盘考量。因此，维护公共利益所遵循的治理模式能够为生物多样性保护提供合理的路径参照。

（二）运用整体系统观的现实基础
整体系统观能够运用于生物多样性保护立法实践，不仅在于整体系统观自身的合理性以及与生物多样性保护的契合度，而且需要我国在政治和法律层面提供一定的技术和经验支持。具言之，我国政策和国家行动的出台、环境资源保护方式的更新、机构改革的完成以及环境资源法律的制定等改革大背景，都为生物多样性保护立法释放出利好的信号。

第一，生物多样性保护作为我国生态文明建设中的重要内容，已经成为一项明确获得高层认可的重大国家战略。中国生物多样性保护工作不仅有习近平生态文明思想作指导，而且其目标与生态文明和美丽中国建设高度一致，同时将生物多样性保护写入中国共产党全国代表大会报告、“十三五”规划、“十四五”规划以及专项规划的举措，表明生物多样性保护已经从意识层面落地为政府工作的行动纲领[20](p18)。这种高位推动的政治支持对于我国环境法治建设具有极其重要的保障作用。

第二，对于生物多样性保护方式的认识已经从一项基于部门的专业化工作，转变为辐射全局的集体性工作。原先生物多样性保护工作主要依赖生物多样性国家委员会等专门机构，保护范围局限于生物物种资源。如今透过生物多样性价值的双面性、保护的全程性和方式的多样性，形成了生物多样性保护应当包含生态和资源价值、覆盖管理和监督、囊括决策和执行的全新认知。生物多样性保护认识的革新源于对外部环境的总结和提炼，而环境法治客观条件的变迁作为促使法律体系革新的外部需求，对生物多样性法律体系的完善具有先导作用。

第三，2018年国务院机构改革在职能统筹上的整合，为重塑生物多样性保护机制提供了保障。自然资源部和生态环境部成立的最大特征在于：对分散于各部门有关资源利用和环境保护的职责进行归类重组，将生物多样性保护处设置为自然资源部的内设机构，在机构设置上体现生物多样性的资源价值，在职责划分上涵盖物种、遗传资源和生物安全三大方面，极大地有利于生物多样性保护工作的统筹安排。行政机构的设置事关法律执行的实效，现有行政管理体制多而化一的改革态势，是落实生物多样性保护法律体系的重要依托。

第四，生态环境法治建设的进步为整体系统观的法律化奠定了基础。近年来，我国有关环境资源立法和修法在数量和质量上取得了长足发展，完善生态法律体系是立法的重要任务。从目前已经公示的全国人大常委会立法规划来看，生物安全、国家公园和湿地保护等相关议题已经入选[21](p84)，其中较为明显的共性特征在于整体系统观作为思想指引已经蕴含其中，这将为整体系统观确认为科学的立法方法论提供现实样本和经验借鉴。

综上所述，将整体系统观作为生物多样性保护的立法逻辑具有合理性和可行性，既可以从属性上将公共利益的维护模式类比为生物多样性保护方式，从现有法律框架中为整体系统观嵌入生物多样性立法保护提供路径因循；又可以为生物多样性保护这一立法实践提供有利条件，承接起从理论研究到实践落实、从政治宣誓到法律理念的落地过程。

五、整体系统观指引生物多样性保护立法的体系化建构
法律体系化的途径不仅是制定经典文本，而且也在于提供完整的法律流程框架，包括立法、执法和司法运行制度[22](p62)。对于生物多样性立法保护的整体流程而言，应当经历“自然—法律文本结构—法律语言”的逻辑进路，相应地可以转化为“法律理念—法律框架—法律制度”的体系化建构。将生物多样性保护立法从形式和内容上分别进行一体化重构，从而切实将整体系统观这一立法逻辑贯彻于从理念形成至体系建构的每一个环节。

（一）明晰生物多样性保护的法律理念
鉴于生物多样性保护缺乏专门立法的事实以及整体保护的多面需求，在总结生物多样性保护法律理念时，必须站在生物多样性整体保护的高度，既要对散落于单行法中有关生物多样性保护理念的法律条文进行梳理，明确保护范围和目标；又要对具体领域的法规规章进行整合，增强保护理念的周延性和适用性。

以法律文本作为分析对象，对于法律理念的提炼可以结合立法目的、指导思想和基本原则等内容，按照涉及生物多样性保护的法律法规中是否将生物多样性保护看作一个整体加以规定，可以粗略地分为两大类。第一类法条基本存在于环境资源单行法中，由条文直接表明生物多样性保护的对象和意义。《环境保护法》第三十条：“开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性。”《野生动物保护法》第一条：“为了保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性”；第四条：“国家对野生动物保护实行保护优先、规范利用、严格监管的原则”。《森林法》第二十八条：“国家加强森林资源保护，发挥维护生物多样性的功能”；第三条：“保护、培育、利用森林资源应当尊重自然、顺应自然，坚持生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展的原则”。《草原法》第一条：“为了保护、建设和合理利用草原，维护生物多样性”；第三条：“国家对草原实行科学规划、全面保护、重点建设、合理利用的方针”。《海洋环境保护法》第二十条：“保护……具有典型性、代表性的海洋生态系统，珍贵、濒危海洋生物的天然集中分布区。”《海洋环境保护法》虽然没有明确使用“生物多样性保护”这一特定用语，但以“生态系统”“海洋生物”作为指代词，实际服务于生物多样性的保护。《环境保护法》作为环境法领域的基本法，总括性地将生物多样性保护视为自然资源开发的前提和限度。在后四部单行法中，一方面，明确了野生动物、森林和草原等陆地自然资源和海洋自然资源与生物多样性保护之间多因一果的联结关系，即保护各类自然资源将产生维护生物多样性的有利效果。另一方面，保护生物多样性作为立法目的之一，将承继各法的法律原则。因此，从生物多样性统辖下自然资源种类的丰富性以及法律原则来看，整体性、保护优先和合理利用是生物多样性保护理念的重要内容。

第二类法条多存在于生物多样性保护具体领域的立法之中，进而实现对生物多样性的间接保护。《生物安全法》将保护生物多样性纳入适用范围，在第六十条中将国家加强对外来物种入侵的防范和应对作为保护生物多样性的具体方式，与第三条中的“风险预防”原则相对应。《畜牧法》第一条规定了保护和合理利用畜禽遗传资源，第十六条将提出共享惠益方案设置为向境外输出或者在境内与境外机构、个人合作研究利用列入保护名录的畜禽遗传资源的义务性条款。《自然保护区条例》第二条明确了保护自然环境和自然资源的目的，后续章节关于自然保护区的建设和管理均是以有利于保护为宗旨。之所以选取上述三部立法作为研究对象，一是由于三部立法对生物多样性保护的贡献，以及在各自领域内的代表性，故可以看作是目前最能体现各领域指导思想的法律文本；二是与生物多样性保护相关的具体领域内的法规规章不仅数量庞杂，而且存在位阶低、适用范围窄、出台时间早、理念模糊的问题，导致对于研究生物多样性保护法律理念的参考价值不大。在确认三部法律具有研究意义的前提下，进而对其进行具体分析和归纳。无论是生物安全领域的防范外来物种入侵，还是遗传资源共享，或者自然保护区的管理，都是以实现我国生物多样性保护目标为中心，既注重我国生物多样性内部各层级的保护，又避免外来物种对整体生态平衡造成的不良影响，是一种全方位的通盘考量。因此，在生物多样性具体领域中可以概括为整体保护、审慎监管的立法态度。由此可见，通过综合两类有关生物多样性保护的法律法规，基本可以确定法律理念的核心要素应当涵盖保护整体性和优先性以及利用合理性。因此，整体系统观既为总结生物多样性保护的法律理念提供了方法论视角，又存在于法律理念实体之中。

（二）构建生物多样性保护的法律框架
生物多样性保护法律框架是法律体系化的外在表现形式，也是整体系统观运用于生物多样性保护立法的形式载体，更是衡量整体系统观落实情况的首要标准。目前法律框架的构建也即法律体系化的实施路径，主要有两种表现形式：基本法和法典化。前者是指制定一部统摄生物多样性保护领域的法律，主要规定法律理念、基本原则、制度和权利义务关系等一般性内容。由于基本法在制定过程中无须过多考量整体结构，且仅需要做出原则性的规定，因此虽然立法技术要求相对较低，但也面临单行法逃离基本法约束的后患。后者是指将所有有关生物多样性保护的法律规范整合成一部结构完整的法典，其特点与基本法正好互补。虽然法典有利于在司法适用和公民守法方面发挥作用，但立法难度颇高，即使有“适度化”模式作为过渡，也将对我国目前立法技术和立法资源提出巨大的挑战[23](p874)。将研究视角聚焦于我国生物多样性保护的立法现状，目前我国生物多样性保护立法还处于发展阶段，现有立法文本对生物多样性保护理念、原则和规则的设计尚不成熟，体制机制建设也尚不稳定，无法为法典化提供坚实的法律基础。而基本法路径却可以明确生物多样性保护立法的一般性内容，不仅为整体领域立法的后续发展提供指引，而且对原有法律法规进行重新排序和定位，从而形成合理的法律框架。

按照我国构建法律框架的基本共识，生物多样性保护法律框架应当由基本法律、具体领域的行政法规、部门规章和地方性法规组成。基本法律应当被称为《生物多样性保护法》，其作为生物多样性保护法律框架构建的关键步骤和引领主体，应当通过内容设置和审议程序以符合总则法的定位。具言之，《生物多样性保护法》在内容上应当对立法目的、适用范围、法律原则、基本制度、财政保障、管理体制、保护与合理利用、法律责任等内容做出原则性规定，回应整个领域的共性需求，而不应着眼于具体领域管理措施的规定。《生物多样性保护法》在程序上应由全国人大常委会通过，以符合基本法的出台规范。因此，《生物多样性保护法》的出台将不仅有利于弥补生物多样性保护领域综合立法的空白，改善生物多样性保护分而治之的现状，而且为具体领域法律法规的制定提供了上位法支持，令生物多样性保护理念成为全领域的共同遵循。

生物多样性保护法律体系也应当包括具体领域的法律规范，在位阶上低于《生物多样性保护法》这一基本法，在性质上属于管制性立法，以行政法规的形式出台，但不排除由于现实重要性和政治要求等因素而做出的特殊安排。在此以《生物安全法》为例，虽然生物安全是生物多样性的重要组成部分，但是已经出台的《生物安全法》作为以安全价值为导向，旨在维护国家生物安全的政策性基础性法律，在法律位阶上应当与生物多样性保护基本法律相一致，未来应当侧重于两部法律的衔接适用问题。《生物安全法》的出台并不妨碍将生物多样性保护视为一个总领域的相关认识，按照保护相关性作为划分标准，为每个具体领域提供法律依据是实现体系完备性的要求。一方面，明确各行政法规的基本规范内容，即依据每个领域不同的保护目标和对象，通过相关法律制度、管理体制和权利义务关系等条文设置，规定适用于该领域内的一般性保护和管理措施，为各领域的统一管理提供法律依据。另一方面，对现有具体领域的法律文件进行立改废释工作，形成各领域的综合性行政法规。依据已有法律在立法理念、适用范围、管理体制和具体制度等方面与时代发展、社会需求之间的差距，在考虑立法成本和立法难度等因素的基础上，做出制定新法或者修改旧法的理性选择。

生物多样性保护法律体系还应当包括部门规章和地方性法规，作为相关部门和地方政府等实际管理主体的行动指南和实施准则。部门规章是在针对各领域进行二次分类的基础上，制定的更具有操作性的立法，其受到各领域综合性法规的约束，在名称上以管理办法为主，在内容上由管理主体的权利义务、技术标准和操作步骤等组成。以目前较为成熟的生物安全领域立法为例，按照生物安全风险的类型进行划分，有农业、烟草和林木转基因技术引起的科技风险，有动植物品种、畜禽遗传资源、野生动植物外来物种等引发的生态风险，还有病原微生物、病原微生物实验室和进出境转基因食品等引发的环境健康风险[24](p116)，部门规章可以依据不同风险来源进行对应性立法。地方性法规是指地方人大或者常委会在上位法的原则性指引下，结合地方生物多样性保护的实际需求而颁布的实施细则。《云南省生物多样性保护条例》作为我国第一部生物多样性保护领域的地方性法规，对于地方推进生物多样性保护立法具有开创性意义。

生物多样性保护法律体系不是孤立存在的，而是与其他环境资源类法律体系一道，共同组成我国环境法体系，而检验法律体系建构成功与否的标志之一就是法律体系的融贯性能否支撑各项法律有序适用。放眼我国与生物多样性保护有关的法律法规，已经出台的《生物安全法》和未来即将出台《自然保护地法》在法律适用方面可能与生物多样性保护法律法规形成竞合，故需要进行单独说明。按照上述法律框架的理想化建构，关于生物安全和自然保护地领域的立法理当为行政法规，但很显然这两部立法都将以法律的形式出台，与《生物多样性保护法》的法律位阶和效力相同，不再适用上位法优于下位法的法律适用原则，而需要更多地依据特别法优于一般法的原则。具言之，《生物安全法》《自然保护地法》虽然都具有生物多样性保护的立法目的，但若以生物多样性保护为主要目标，则应当优先适用在立法规制对象和价值上更具有针对性的《生物多样性保护法》；反之，若是以生物及其相关因子所引起的安全风险或者自然保护地的保护和管理作为规制对象，则优先适用《生物安全法》《自然保护地法》。总而言之，生物多样性保护法律框架的构建正是内蕴着整体系统观的核心理念，不仅囊括了生物多样性保护的全部领域，而且对其做出了逻辑严谨、层次分明的立法安排，并从整体视角对可能出现的法律竞合现象做出了预判。

（三）完善生物多样性保护的法律制度体系
法律制度上承立法理念，下启法律适用，是确保法律体系得以良善运行的重要保障。虽然目前生物多样性保护法律制度对于保护生物多样性起到了积极作用，但由于其分散性以及重视程度和立法资源的差异性，导致法律制度的整体效能受到制约，这就彰显出完善生物多样性保护法律制度体系以便于最大化发挥制度合力的重要性。我国现有生物多样性保护法律制度应当站在生物多样性保护整体领域的角度，改变原有按领域划分的方式，以“风险预防—过程管制—损害救济”为制度类型进行构建。

第一类，由环境影响评价制度、风险评估制度、行政许可制度、分级管理制度、规划制度、检验检疫制度、所有权制度等组成的预防性制度。其一，环境影响评估制度和风险评估制度是一对关联性制度，先考虑生物的相关活动、引进外来物种的行为和保护地规划的实施对环境的影响，后对生物技术、外来物种和保护地规划进行安全性评价，将其作为获取行政许可的标准之一。其二，行政许可制度已经广泛运用于生物多样性保护的各个领域，在生物安全领域，生物技术的封闭利用、田间试验等投放市场的全部活动，都必须得到主管机关的许可方可实施[25](p145)；外来物种须经审批方可入境；同样在自然保护地内从事特定活动需要得到许可。其三，分级管理制度是指根据生物技术、生物技术的研发活动、生物体和生物安全事故的不同等级，获取遗传资源的不同用途、生态系统功能和管理目标等，设置宽严不同的管制措施。其四，规划制度既包括将整个自然保护地系统置于国家大环境下，制定国家自然保护地未来的整体发展目标和主要任务；也包括具体保护地在结合土地利用、经济发展和城乡规划的基础上，明确保护地的保护、管理和利用活动。其五，检验检疫制度是对进出境检疫物实施检验、评定和处理，在一定程度上限制了外来物种的引进和转移，从而防止动植物可能遭受的侵害。第六，所有权制度主要运用于对遗传资源所有权归属和自然保护地内各类自然资源的所有权性质进行确认，是防止后续出现权属纠纷、影响整体保护工作的前置程序性制度。

第二类，由信息监测制度、监督检查制度和共管制度等组成的过程控制性制度。其一，信息监测制度是生物多样性保护各个领域和各个环节的基础性制度，是其他制度得以实施的前提和保障。生物技术从研发到利用的全部流程，外来物种从引进到监管以及防止入侵的全面向，遗传资源从确权到采集再到交易的全过程，自然保护地的自然禀赋、资源保护与利用的全部活动，都需要进行信息搜集和监测。其二，监督检查制度是以信息监测的内容为监管对象，以监管对象的特性制定监督检查规范，设置专业监管队伍，采取分阶段、动静结合的监督检查方式。其三，共管制度是公众参与的直接体现，鼓励社会公众直接或者间接地参与生物多样性保护和管理工作，以自然保护地为例，通过岗位设置、委托管理、签订协议等多种形式，从而减少人地矛盾，平衡环境保护和经济发展的需求。

第三类，应急预警制度和救助保障制度等救济性制度。应急预警制度是指针对生物技术可能带来的危害后果，外来物种入侵和生物恐怖袭击等可能造成生物多样性减损的事由制定应急预案，定期进行风险分析，便于及时采取有效的预防与控制措施。救助保障制度是指当生物安全事故和外来物种入侵等对人体健康或生态环境造成损害时，政府应当建立起医疗、就业和资金救助等为一体的保障机制。由此可见，生物多样性保护法律制度体系为每个领域按照事前、事中、事后的不同阶段都提供了制度保障，真正为生物多样性提供了整体系统的有效保护。

总而言之，在整体系统观的引导下，生物多样性法律体系被赋予了全面完整的法律理念，具有了逻辑自洽的法律框架，形成了协同有序的法律制度。可以说，整体系统观作为生物多样性保护的立法逻辑，促进了生物多样性保护的法律体系化从形式层面走向实质层面，承载了实现生物多样性保护法律价值的使命。

六、结语
生物多样性保护的重要性已经达成理念共识，要想转化成行之有效的保护实践，还需要借助法律的后盾力量。反观现有生物多样性保护的法律现状，分散化的结构特征成为显著制约因素，而整体系统观作为一种政治提议，其理论内涵为生物多样性立法保护提供了重构方向。将整体系统观作为生物多样性保护的立法逻辑是以自然规律为基础、政治支持为保障、法律体系为依托的顺应生态理性、社会理性和法律理性的应有选择。以整体系统观作为立法逻辑，以《生物多样性保护法》作为圆点，在结构上作为统领法律框架的上位法，在内容上加速立法理念和基本制度的体系化进程，使得生物多样性保护法律更为规范化和制度化，从而融入环境法律体系化的发展情势。

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