村级党组织巡察全覆盖：逻辑与进路

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村级党组织巡察全覆盖：逻辑与进路
□何锡辉

（华东师范大学 马克思主义学院，上海200241）

[摘 要]推进村级党组织巡察全覆盖以构建巡视巡察上下联动监督网为基点，理顺自上而下的体制机制，再逐步延伸至治党治国的治理之维，体现了政党治理、国家治理与社会治理的高度统一。推进村级党组织巡察全覆盖要求聚焦于落实农村改革发展重大决策的情况，开展党内集中教育成效的情况，战斗堡垒作用发挥的情况，干部队伍作风建设情况，党风廉政建设突出问题五个方面。推进村级党组织巡察全覆盖必须坚持正确的方法论，对问题较多的村采取常规巡察，对问题集中的村采取专项巡察，对问题较少的村采取延伸巡察。尽管目前村级党组织巡察全覆盖取得了显著的成绩，但存在着缺乏明晰的巡察工作标准，巡察对象具有特殊性，巡察专业水准和配套制度还需完善，巡察工作的思想认知有待进一步提升等问题。问题是时代的呼声，也是实践的起点。今后推进村级党组织巡察全覆盖应当明晰巡察制度设计标准，规范巡察制度运行，增强巡察制度保障，营造巡察制度环境，为全面建设社会主义现代化国家铺陈基础。

[关键词]村级党组织；巡察全覆盖；巡察制度；战斗堡垒作用

习近平指出，“要深化国家监察体制改革，高质量推进巡视巡察全覆盖，发挥派驻机构职能作用”[1]。这为新时代做好巡察工作明确了方向。村级党组织具备数量大、分布广、成员多的特点，是党与人民群众直接联系的桥梁，代表着党的形象，推进村级党组织巡察全覆盖意义重大。党的十八大以来，党中央和省级党委开展了多轮巡视，查处了一大批贪污腐败分子，发现问题、形成震慑的效应得以凸显，党和国家的监督体系也因此得以优化。党的十九大将整治群众身边的腐败和做好市县巡察纳入总体规划，巡视巡察一体化机制初步形成。然而，村级党组织是否需要巡察，怎样推进巡察，成为中国共产党需要回答的时代之问。

从理论演进层面看，党中央对巡察工作提出了新要求，推进村级党组织巡察全覆盖是题中之义。2016年10月，党的十八届六中全会正式把巡察制度写入《中国共产党党内监督条例》，要求推动在市县建立巡察制度，让全面从严治党向基层延伸。2017年7月，新修订的《中国共产党巡视工作条例》明确指出，市县建立巡察制度，设立巡察机构，对所属党组织进行监督。2017年10月，习近平在党的十九大报告中强调，“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”[2]（p67）。巡视巡察制度是党内监督重要的制度安排，要坚定不移地推进。不难发现，我们党探索巡视巡察理论时，总的方向是将巡视巡察逐渐向基层延伸，使巡视巡察覆盖到每一个基层党组织，推进村级党组织巡察全覆盖是重要的理论演进方向。

从实践探索层面看，一些省和市已经率先推进村级党组织巡察全覆盖的试点工作，把党的巡视巡察理论与实践相结合。比如，广东省出台《关于全省村级党组织巡察全覆盖的指导意见》，湖北省出台《关于推进全省村（社区）党组织巡察全覆盖的指导意见（试行）》，长沙市出台《关于对全市村级党组织巡察全覆盖的意见》，还有扬州市、成都市等市也出台了相关巡察全覆盖的方案。这些先行先试的省和市明确推进村级党组织巡察全覆盖的重点内容、方式、方法和整改要求。截至目前，上述省和市已经完成一届党委任期巡察全覆盖任务的50%以上。实践证明，推进村级党组织巡察全覆盖有利于打通全面从严治党“最后一公里”，有利于改变基层管党治党宽松软现象，使村级党组织的组织力显著提升，使人民群众更加拥护党的领导。

综上，市县巡察向基层延伸不能完全等同于村级党组织巡察全覆盖，推进村级党组织巡察全覆盖既是新兴学术生长点，也是党的巡视巡察理论演进方向，还是巡视巡察实践探索的现实指向，应当认识到其独特所在，将其作为一个新的学术命题进行全面的、深入的研究。

一、村级党组织巡察全覆盖的证成理路
新时代推进村级党组织巡察全覆盖是有着深刻的逻辑考量的，它以构建巡视巡察上下联动监督网为基点，要求理顺自上而下的体制机制，再逐步延伸至治理之维，体现了政党治理、国家治理与社会治理的高度统一。

（一）推动形成巡视巡察上下联动监督网的内在要求
林尚立认为，“中国社会现代化转型对政党的内在需求，形成了‘党建社会，党建国家’的发展逻辑”[3](p189)。中国的传统社会是一个原子化、组织程度低的社会，缺乏强有力的领导核心，致使任何社会力量都无法承载建设现代国家的使命。然而，中国共产党的出现，却改变了这一局面。党以基层组织为触角或因子，以党的组织网络为体系，凭借种种形式的集体化运动，对社会进行组织化改造，将一盘散沙的中国迅速变成一个高度组织化的社会。自上而下、运行高效的组织体系是党管理国家的成功密码。推进村级党组织巡察全覆盖是完善党和国家监督体系的重要内容，亦当构建紧密的巡视巡察上下联动监督网，实现上借下力、下借上势、同频共振。2018年，为落实党的十九大关于构建巡视巡察上下联动监督网的要求，党中央颁布《中央巡视工作规划（2018—2022年）》，对如何构建巡视巡察上下联动监督网进行了制度安排：一是要坚持党的领导与分级负责；二是要建立上下联动机制，做到全国巡视巡察“一盘棋”；三是要健全协调、有序、高效、管用的巡视巡察制度体系；四是要落实各级党委的主体责任。四项制度安排将党的巡视巡察理论变为制度实践。不仅如此，“习近平总书记明确要求完善巡视巡察格局。要进一步加强领导，统筹推进省区市和中央单位巡视巡察工作，促进市县巡察向基层延伸，推动建立巡视巡察上下联动的监督网”[4]。巡视巡察上下联动是村级党组织巡察全覆盖生成威力的根本途径，开展巡视工作需要以推进村级党组织巡察全覆盖为基础保障，推进村级党组织巡察全覆盖也需要以开展巡视工作为指向引领，只有巡视巡察上下联动才能压实各级党委管党治党的主体责任，才能层层传导执纪、监督、问责的压力，推动巡察工作向最基层延伸，建立起严密完整的监督体系。

（二）完善党领导乡村治理机制的现实指向
治理，是以习近平同志为核心的党中央治国理政的重要政治话语，深刻影响着中国的现代化进程。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，党的十九届四中全会以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标，作出了一系列重大制度安排，使治理更加体系化、制度化。从狭义层面而言，国家治理指的是中国共产党在法治和民主的框架下依法行使宪法赋予的职权，对党和国家的制度设计进行总体性和战略性的安排，强调的是一种顶层设计。从宏观层面而言，国家治理不仅是一种顶层设计，也是包含乡村治理、社会治理在内的统称，组成了国家治理的宏大格局。毋庸置疑，领导和推进国家治理的主体是中国共产党，只有中国共产党才有能力组织动员各方力量，集中于国家治理。然而，国家治理中的乡村治理是难点所在。这是由于领导乡村治理的村级党组织无论是政治权威、组织力量，抑或是领导方法都是有待进一步提高的。究其原因，既有处于“神经末梢”的天然组织力量薄弱，也有部分村级党组织建设不佳，导致少数村级党组织无法胜任领导乡村治理的重任。为此，2019年，中办国办联合印发《关于加强和改进乡村治理的意见》，明确提出了完善村党组织领导乡村治理的体制机制的主要任务。可见，党中央对村级党组织寄予了领导乡村治理的厚望，但村级党组织自身建设却存在着不容忽视的问题，形成了目标与现实之间的“断层”。何以破解“断层”？关键在于推进村级党组织巡察全覆盖，要求村级党组织逐条对照《关于加强和改进乡村治理的意见》的要求，找出村级党组织领导乡村治理的不足之处，以此促进村级党组织加强自身建设，胜任领导乡村治理的重任。

（三）密切党与人民群众联系的基本途径
与世界各国执政党相比，中国共产党与人民群众形成了独特的“生死伦理”关系。所谓“生死伦理”指的是中国共产党坚持以人民为中心，信守对人民群众的承诺，甘愿为人民群众的根本利益不惜牺牲生命，并将这种价值观视为政党的最大价值准则。“‘生死伦理’是一种非常典型的使命伦理”[5]，符合马克思主义使命型政党的要求，有利于密切党与人民群众的血肉联系，巩固党的执政基础。习近平指出，“古今中外，因为统治集团作风败坏导致人亡政息的例子多得很！我们一定要引为借鉴，以最严格的标准、最严厉的举措治理作风问题”[6](p24)。作为长期执政的马克思主义使命型政党，应当以更强的韧性破解管党治党的难题。村级党组织数量多、分布广，与人民群众的生产生活息息相关，其自身建设程度如何直接影响着人民群众对党的信任与认可。相比于远在天边的“大老虎”，人民群众对村级党组织中的“苍蝇”危害感知更为强烈，因此，推进村级党组织巡察全覆盖尤为必要。党的十八大以来的巡视巡察实践表明，大量的问题线索是由人民群众提供，大量的问题是发生在人民群众的身边。党的十九大提出要着力整治人民群众反映最强烈、对党的执政基础威胁最大的问题，要想实现这一目标，必须将巡察的触角延伸至村级党组织，实地去发现、了解、听取人民群众的所思所想，着力解决好危害人民群众切身利益的问题，促进村级党组织自我革新、自我完善、自我发展，切实增强村级党组织的组织凝聚力，赢得人民群众的衷心拥护，建立党与人民群众的“生死伦理”关系，厚植党的执政之基。

（四）重塑基层良好政治生态的必然之举
党内政治生态是集政治行为主体、政治环境、政党文化、纪律规矩、制度体系于一体的生态显现和状态反映，是新时代增强党的建设质量的生存土壤。习近平高度重视党内政治生态建设，他认为，“我们一定要深刻认识到，严肃党内政治生活、净化党内政治生态，是党的建设中带有根本性、基础性的问题，关乎党的团结统一，关乎党的生死存亡”[7](p37)。将党内政治生态上升至党和国家生死存亡的政治高度，足见其分量之重。事实上，海晏河清的政治生态一直是我们党孜孜不倦的追求，党的十八大以来，我们党采取了多种措施来全面净化党内政治生态。同时，我们还需要认识到，全面净化党内政治生态是双向互动式的。一方面，全面净化党内政治生态是党中央自上而下强力推进的，越到基层，工作的难度和力度都在逐渐增大。另一方面，全面净化党内政治生态是以基层为着力点的，基层党组织直接与社会、人民群众产生联系，党内政治生态的情况更具备直观效应。可见，重塑海晏河清的政治生态重点应当放在基层，只有每一个党组织的政治生态都得到净化，全党的政治生态才能得到全面净化。如前所述，村级党组织是基层党组织的重要组成部分，是沟通党与人民群众的桥梁，在此意义上全面净化村级党组织的政治生态更是意义非凡。但是，因为村级党组织自我监督力量相对薄弱，需要一种强大的异体监督力量来检视党内政治生态状况。于是，推进村级党组织巡察全覆盖便是必然之举。通过村级党组织巡察全覆盖，犹如对其进行了一次“政治体检”，有利于发现村级党组织党内政治生态存在的问题与不足，继而再有的放矢地进行专项整改，全面净化党内政治生态。当村级党组织的党内政治生态得到全面净化之后，基层党组织的党内政治生态亦会随之得到净化，促进全党重塑海晏河清的政治生态。

二、村级党组织巡察全覆盖的建构祈向
因为村级党组织巡察全覆盖目前尚处于试点阶段，所以本研究根据党的巡视巡察基本理论和广东省、湖北省、长沙市、成都市、扬州市的试点情况，提炼出以下几点建构祈向。

（一）巡察落实农村改革发展重大决策的情况
葛兰西认为，政党之所以能够存在，是因为“它在国家范围内集中各种复杂的力量，如果放任这些力量，它们就轻如鸿毛或无足轻重”[8](p116)。国家力量的凝聚是以政党组织化为前提的。对于一个政党来说，自身的组织化程度如何直接影响其能否最广泛地动员国家、社会与公民，从而实现政党既定的政治目标。中国共产党的组织化程度是十分高的，形成了强大的组织优势。自建党以来，强调党的集中统一领导是一条不变的组织原则，这有利于密切自上而下的组织体系，有利于贯彻落实党中央的决策部署，确保全党集中统一。党的十八大以来，党中央实施了一揽子促进农村改革发展的政策，如惠农补贴、危房改造、脱贫攻坚、乡村振兴等，各级党组织亦随之制定了配套的措施，为农村改革发展注入了强劲活力。然而，令人遗憾的是，一些村级党组织中的干部截留、瓜分、挪用专项资金，使上级党委的决策部署无法落地生根，严重损害了党的形象和人民群众的切身利益。村级党组织是党组织架构中的“神经末梢”，遵循党的组织原则是最为重要的。故而，推进村级党组织巡察全覆盖首要的就是巡察其是否坚持党的集中统一领导，是否贯彻上级党委关于农村改革发展的重大战略部署，是否发挥村级党组织在乡村治理中的领导核心作用等，只有抓住了这个关键，才能把握好村级党组织巡察全覆盖的未来发展方向。

（二）巡察开展党内集中教育的成效
中国共产党之所以能从弱小走向强大、从边缘走向中心，一个重要原因就是高度重视思想建党，“开展党内集中教育是我们党加强自身建设的重要举措，也是我们党的优良政治传统”[9]。习近平指出：“主题教育就是进一步筑牢理想信念，就是要在新中国成立70年的时候宣示下一个70年，我们将高举革命的旗帜，继往开来，重整行装再出发。”[10]党内集中教育是管党治党的重要途径。新中国成立以来，我们党先后开展了整风整党运动、“三讲”教育活动、保持共产党员先进性活动、学习实践科学发展观活动、创先争优活动等。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央赓续优良传统，开展了党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育以及正在进行的党史学习教育，这些党内集中教育是我们党独特的思想教育方式，有助于淬炼干部的理想信念，统一全党的思想。所以，推进村级党组织巡察全覆盖要注重巡察党内集中教育开展的成效如何。现实表明，村级党组织所暴露出的问题，从根源上讲都是思想政治方面出现了偏差，而“总开关”一旦出现问题，很容易导致世界观畸变、人生观迷失、价值观错位，理想信念便无从谈起。从这个意义上说，党内集中教育深刻影响村级党组织能否落实上级党委关于农村改革发展的重大决策部署，能否发挥战斗堡垒作用，能否加强党风廉政建设，能否保持干部队伍的优良作风。巡察党内集中教育开展成效与巡察其他方面的内容构成了思想建党与制度治党的合力，能够将思想教育与制度规范的优势相结合，使村级党组织在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致。

（三）巡察村级党组织战斗堡垒作用的发挥
高度重视基层党组织的地位和作用既是马克思主义政党建设的特点，也是党的百年优良传统。从最初的“组”“党小组”到“支部建在连上”，再到“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒”，尽管不同历史时期党的基层组织称谓有所区分，但都强调党的基层组织要发挥战斗堡垒作用。党的十八大以来，党中央对战斗堡垒的内涵有了新的认识。党的十八届五中全会指出，强化基层党组织整体功能，发挥战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。党的十八届六中全会指出，党的基层组织应当发挥战斗堡垒作用。基层党组织战斗堡垒作用的发挥应当立足于基层党组织的整体功能来精准定位。村级党组织是确保党的路线方针政策得到有效贯彻落实的基础，发挥战斗堡垒作用具有重要意义。所以，推进村级党组织巡察全覆盖应当紧盯村级党组织战斗堡垒作用的发挥情况，重点聚焦于村级党组织宣传党的主张情况、贯彻党的决定情况、领导基层治理情况、团结动员群众情况、推动农村改革发展情况等方面。在制定巡察全覆盖任务清单时，应当将其进一步细化，形成可视化的巡察清单，做到以巡促改、以改促优，真正让村级党组织强起来。另外，推进村级党组织巡察全覆盖还要坚持问题导向，以解决制约村级党组织发挥政治功能的现实问题为突破口，找准使村级党组织弱化、虚化、边缘化的症结所在，再对问题进行分析研判，有针对性地提出整改方案。村级党组织战斗堡垒作用的发挥事关党在农村工作的顺利开展，事关人民群众的根本利益，必须以巡察全覆盖为途径，把村级党组织建设好，夯实党的组织基础。

（四）巡察农村干部队伍的作风建设
“党内存在的许多问题都与作风问题有关，或者说是由作风问题衍生出来的。”[11]农村干部是村级党组织的骨干力量，是党在农村各项方针政策的宣传者、执行者和实践者，承载着维护农村地区稳定、促进经济发展、带领人民群众创富增收的重任。习近平指出，“在基层就是党支部，上面千条线、下面一根针，必须夯实基层。要有千千万万优秀基层骨干，结合实际情况落实好各项工作。”[12]这高度肯定了农村干部队伍为党和国家事业做出的贡献。我们在肯定农村干部做出贡献的同时，也要清醒地认识到加强农村干部队伍作风建设的必要性。因为农村地区的居民居住较为分散，文化程度相对不高，他们对上级党委和政府有关的惠农政策信息并不十分了解，存在一定的信息差，这就导致部分惠农资金由农村干部代为经手，一旦农村干部作风出现偏差，很容易侵占人民群众的利益。反之，如果采取严格的措施来抓作风建设，规范农村干部的行为，则有利于维护村级党组织的整体形象。基于此，村级党组织巡察全覆盖应当将巡察农村干部作风建设情况纳入必备项目。从巡察对象而言，要盯紧“两委”干部、上级机关选派驻村任职的干部和农村党员“三类人”，根据不同类别的人制定不同的巡察任务清单。从巡察内容而言，主要是巡察农村干部是否存在不担当、不作为、乱作为和推诿扯皮问题，关注上级财政帮扶资金和新农村专项资金使用的正当性、使用效率等问题。宗教问题一直是维护农村地区长治久安的重大问题，要巡察农村干部是否参与宗教活动、搞封建迷信活动等问题，确保农村意识形态安全稳定。针对人民群众反映强烈的问题，还要巡察农村干部“四风”新动向，以及公款吃喝、公款消费等问题。

（五）巡察村级党组织党风廉政建设的突出问题
“凡是群众反映强烈的问题都要严肃认真对待，凡是损害群众利益的行为都要坚决纠正。”[2]（p66）党的十九大报告将加大整治群众身边的腐败作为一项重要安排。党的十八大以来，党中央以壮士断腕的决心锐意推进党风廉政建设和反腐败斗争，查处了一批“大老虎”，不敢腐、不能腐、不想腐的一体机制初步形成，反腐败斗争压倒性态势已经形成。因此，着力整治群众身边的腐败，是“巩固反腐败压倒性胜利的逻辑必然”[13]。从实践层面看，巡视巡察的很多案件线索都来自基层一线，意味着巡视巡察工作最终还是要指向基层一线。诸如长沙市2017—2018年，全市纪检监察机关受理的信访举报共4892件次，反映村（社区）的有1559件，占总量的31.9%，折射出村级党组织党风廉政建设的问题依然存在。推进村级党组织巡察全覆盖要狠抓党风廉政建设情况，主要监督农村集体资金、资产、资源使用管理情况，重点发现农村土地的非农业化使用，以及有关政府部门不作为、监管不到位、监督不严、阳奉阴违等问题，着力发现村级党组织贪污、挪用、侵占、私设小金库、私分集体资金、账外账等问题，以及村干部私定薪酬标准、滥发津贴、个人违规出让集体资产资源等问题。尤其是当前党和国家投入了庞大资金用于乡村振兴，涉及“三旧”改造、危房改造、房屋修缮、种粮补贴、产业扶贫、征地拆迁、生态环保、安全生产等方面，容易滋生以权谋私、贪污受贿、吃拿卡要等现象。一些地区频频出现“小官巨贪”现象，令人民群众深恶痛绝。其实，就“小官巨贪”的数额而言，相对“大老虎”的贪污金额并不算大，但因为“小官”长期与人民群众生活在一起，人民群众对其腐败的感知度非常之大，导致人民群众对反腐败的成效认识往往是建立在整治群众身边腐败的基础之上。推进村级党组织巡察全覆盖有利于解决人民群众身边的腐败问题，站稳人民立场，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

三、村级党组织巡察全覆盖的方法论
因村级党组织巡察的力量有限，加之“熟人社会”的特征明显，推进村级党组织巡察全覆盖应当遵循因地制宜原则，在问题较多的村开展常规巡察，在问题集中的村开展专项巡察，在问题较少的村开展延伸巡察。

（一）常规巡察：问题较多的村
常规巡察适用于人口数量多、经济体量大、信访问题突出的村。我国幅员辽阔，村与村在人口、经济、辖区等方面存在很大的差异性，一些经济基础较好、人口较多的村因改革发展的条件比较好，容易滋生问题。所以，推进村级党组织巡察全覆盖应抓住主要矛盾的主要方面，将有限的力量投入到问题较多的村，开展常规巡察。比如，广东省佛山市计划每年开展2至3轮村级党组织巡察，编制了详细的巡察工作手册，每轮巡察的时间是2个月，计划用3年时间完成辖区内村级党组织巡察全覆盖的任务，基本上涵盖问题较多的村，常规巡察解决了很多关乎人民群众切身利益的问题，将矛盾化解在基层一线。佛山市推进村级党组织常规巡察的实践带来了有益的启示，就是要将巡察的关口前移，抓住问题较多的村，盯紧村级党组织落实上级党委关于农村改革发展的重大决策部署情况，开展党内集中教育情况，发挥战斗堡垒作用情况，农村干部队伍作风建设情况，党风廉政建设情况，从常规巡察中发现问题线索，该移交的坚决移交，该查处的坚决查处，全面净化村级党组织的政治生态。通过对问题较多的村级党组织开展常规巡察，不仅能够化解矛盾，还能够产生很强的监督震慑效果，促使问题集中的村和问题较少的村自行整改问题。

（二）专项巡察：问题集中的村
专项巡察适用于群众反映强烈的重点人、重点事、重点问题，以及村级党组织软弱涣散、意识形态工作责任制落实不到位、村级财务管理混乱、领导脱贫攻坚和乡村振兴不力、黑恶势力渗透到村级党组织等问题。专项巡察与常规巡察不同之处在于其通常是围绕一件事、一个人、一个项目、一个单位、一笔经费，这就意味着专项巡察的特点是“专”，要害也是“专”，不能同常规巡察那样把巡察的面铺得很广，而是要牢牢把握“专”的巡察定位，聚焦重点、深挖吃透、锁定目标，发扬咬定青山不放松的精神，强化专项巡察的震慑力。开展专项巡察之前，巡察办要加强同纪检、组织、审计、公安部门的协调，初步厘清问题集中的线索，掌握被巡察对象的基本情况，使专项巡察的指向更加明确。在专项巡察的过程中，要保持高度的警惕，对于任何可疑的问题线索都不能放过，坚持采取“顺藤摸瓜”“拔出萝卜带出泥”的方法深挖问题线索，绝不能浅尝辄止。由于问题集中的村所反映的线索一般在一定范围内具有普遍性特征，因此，要善于运用专项巡察的成果，以解剖麻雀、以点带面的方法促进问题的整改和整体作风的改变。需要注意的是，村民所处的生活环境“熟人社会”特征明显，而专项巡察是带着明确任务来的，如果采取常规巡察收集信息的方式效果可能会不理想，巡察人员应当深入群众中去发现问题，通过个别谈话、单独谈话见微知著，解除被访谈人的思想顾虑，保证专项巡察取得预期效果。

（三）延伸巡察：问题较少的村
延伸巡察，指的是对体量较小、问题较少的村采取“巡乡带村”的延伸巡察，强化联动效应。从巡察制度设计的初衷来看，巡察制度是巡视制度向基层的延伸，目的就是倒逼责任落实，打通全面从严治党的“最后一公里”。可见，向基层延伸本身就是巡察制度设计的题中之义。开展常规巡察和专项巡察已经占据了绝大部分力量，也覆盖了问题较多和问题集中的村，剩余的还有一些问题较少的村。就现实情况而言，问题较多的村和问题集中的村是比较少的，问题较少的村则是较多的。如果对问题较少的村仍然采用常规巡察或专项巡察，不仅耗费庞大的人力物力，取得的效果必然是“手榴弹炸跳蚤”。为此，市县向乡镇巡察的时候，采取“1+N”的巡察方式，选择一批问题较少的村，以“两委”班子成员、监委会成员、全体干部为重点监督对象，着重巡察村级党组织执行上级部署、党风廉政建设、财务收支、为民服务、换届选举风气等情况。巡察过程中，对于发现的问题，除移交检察机关外，其他的实行立行立改。此外，还要建立巡察反馈问题台账销号机制，设定整改期限，对整改到位的及时销号，逾期整改不到位的予以通报批评，并启动问责机制。“巡乡带村”的延伸巡察实质上是一种抽样巡察的方法，因为巡察主体的力量有限，加之巡察对象本身问题较少，容易滋生懈怠心理。所以，延伸巡察要高度重视巡察结果的运用，以对账销号制度倒逼问题整改，再以优良的巡察整改效果示范给未被巡察的问题较少的村，达到举一反三的效果。

四、村级党组织巡察全覆盖的问题反思
牢固树立问题意识是新时代党中央治国理政的鲜明特征。村级党组织巡察全覆盖目前尚处于试点阶段，既要认识到巡察全覆盖所带来的显著成效，也要善于发现巡察过程中出现的一些问题，为今后更好地完善巡察制度明确靶向。

（一）制度设计：缺乏明晰的巡察工作标准
标准，指的是本身合于准则，可供同类事物比较核对的事物。这就意味着是否有清晰规范的巡视标准对于提升巡视工作质量至关重要。党的十八大以来，我们党自上而下明确了各级党委开展巡视工作的标准，为巡视工作指明了方向。中央层面颁布了《中央巡视工作规划（2018—2022年）》，明确了我们党巡视工作的“总要求”和“路线图”。不仅如此，《中央巡视工作规划（2018—2022年）》还要求各省区市党委“根据本规划制定或修订巡视工作规划”。各省区市党委遵照中央巡视工作规划精神制定了符合本地区实际的巡视规划，各市县再结合中央和省委巡视规划精神做好符合本地区实际的巡察规划，形成了自上而下、紧密协同的巡视巡察规划体系。因为有了明确的巡视巡察工作规划，从中央巡视到省级党委巡视再到市县巡察都有一套完整的工作标准，各个环节、各个领域、各个部分都有明确的职责分工，巡视巡察工作呈现出科学化和标准化的特征。然而，关于村级党组织巡察全覆盖的总体设计却没有一个明晰的方案，也没有一种明晰的巡察工作标准。出现这种局面的原因是多方面的：一是各地区对是否推进村级党组织巡察的认识不一致。有的地区采取的是巡察全覆盖的方式，努力打通全面从严治党的“最后一公里”，切实解决好群众身边的腐败问题。有的地区采取的是“1+X”的方式，集中有限的巡察力量，力图使巡察的效果最大化，有效震慑腐败行为。二是各地区的实际情况不同。我国幅员辽阔，各地区经济社会发展水平差异较大，各地区根据因地制宜的准则制定了适合本地区的村级党组织巡察工作标准。概而言之，由于村级党组织巡察全覆盖正处于探索阶段，各个地区都是在实践中探索符合本地区实际的巡察工作方案和制定巡察工作标准，导致各地区巡察制度标准的设计不尽相同。

（二）制度运行：巡察对象具有特殊性
作为客体存在的巡察对象是整个巡察制度运行中的重要一环，关乎巡察工作是否聚焦、是否能够发现问题、是否形成震慑。村级党组织巡察对象与其他各级巡视巡察对象相比，具有两大不同之处。其一，体制内与体制外的区别。从中央巡视到省级党委巡视再到市县巡察的对象一般是体制内的干部，其中不少领导干部还掌握着一定的公权力，他们严格受到党的纪律和国家法律的约束。然而，村级党组织巡察的对象往往是村级党组织书记、村委会（社区）主任以及“两委”班子成员，这类巡察对象通常是没有干部编制，属于体制外的干部。尽管《中华人民共和国监察法》颁布后扩大了监察范围，但从体制机制层面而言，如何对村级党组织的干部进行有效监督仍然是一个难题。其二，干部等级或干部职级的问题。2019年中共中央办公厅印发了《公务员职务与职级并行规定》，明确综合管理类公务员职级层次分为四等十二级，有利于激发公务员的担当作为，也有利于更精准地推进巡视巡察工作。就我国现行的干部体制来看，每一名干部都有行政级别，依据不同的行政级别可以划分为中管干部、省管干部、市管干部、县管干部等，不同等级的干部归口相应等级的党委进行监督。那么，村级党组织的党员、干部是不属于体制内、不具有行政级别的，究竟该如何归口监督？一旦发现其违法乱纪的线索后该移交何处？实践中，各地区的做法不尽相同，有的是归口县委，有的是归口乡镇党委，亟须对其进行规范化管理。村级党组织不同于各上级党委，具有较强的特殊性，决定了村级党组织巡察的对象同样具备较强的特殊性，需要我们党尽快采取行之有效的措施，推动巡察制度高效、精准地运行。

（三）制度保障：巡察专业水准和配套制度还需完善
巡察工作的实际成效受多重因素的影响，包括巡察人员力量是否充分、业务技能是否熟练、配套制度是否完善等。一是巡察人员力量投入较为紧张。各级巡视巡察人员的构成主要由纪检监察机关人员和其他部门抽调人员组成，虽然都存在不同程度的人员力量投入较为紧张的现象，但村级党组织巡察人员力量短缺现象则更为突出。究其原因在于，一方面县级纪检监察机关编制有限，纪检监察干部相对较少，也无法从其他部门抽调出更多的人员；另一方面村级党组织巡察是由县委统一安排部署，县委承担着巡察县直机关、县属事业单位及乡镇的任务，已经投入了较大的人员力量，还要巡察数量庞大的村级党组织，有限的巡察人员力量投入与繁重的巡察任务形成了新的矛盾。二是巡察人员的业务技能有待提升。面对如此繁重的巡察任务，绝大部分巡察人员的政治素养和业务技能是过硬的，是能够满足巡察工作实际需要的。不过，我们也要清楚地看到：县委统筹的巡察人员业务技能同上级党委巡察人员业务技能还存在着一定的差距，纪检监察机关来源的巡察人员业务技能与临时抽调来源的巡察人员业务技能也存在着一定的差距。三是巡察配套制度还需完善。巡察制度是一个整体，需要一系列的配套制度加以支撑才能形成制度合力。当前，村级党组织巡察制度既存在纵向的制度配套问题，如市县巡察与村级党组织巡察的配套制度等。同时，村级党组织巡察制度又存在横向的制度配套问题，如村级党组织巡察成果运用与司法检察机关的配套制度等。

（四）制度环境：巡察工作的思想认知有待进一步提升
洞悉村级党组织巡察全覆盖的制度环境，应当从干部和村民（社区居民）两个维度进行考察。从干部之维而言，一些干部未能深刻认识推进村级党组织巡察全覆盖的重大意义。马克思主义认为，事物的发展演进必然会经历一个从不成熟到成熟的过程，这是客观规律。推进村级党组织巡察全覆盖正处于试点阶段，各方的思想尚未形成完全一致，干部对村级党组织巡察全覆盖的认识亦不尽相同。在一些推进时间早、推进范围广、推进效果好的地区，干部们能够切身感受到巡察所产生的积极意义，形成了较强的制度认同感；而在一些推进时间晚、推进范围小、推进效果不佳的地区，干部们还未能感受到巡察所产生的积极意义，制度认同感的形成还需要一定的时间。从村民（社区居民）之维而言，部分村民（社区居民）对村级党组织巡察全覆盖的深刻意义认识不足，进而出现了巡察组与村民（社区居民）配合程度不高的问题。加之村、社区是一个典型的“熟人社会”，在村民（社区居民）没有充分建立对巡察组的信任之前，有的村民（社区居民）对村级党组织巡察全覆盖采取观望的心态，这显然不利于深入推进村级党组织巡察全覆盖。简言之，干部未能深刻认识到推进村级党组织巡察全覆盖的重大意义和村民（社区居民）未能建立对村级党组织巡察全覆盖的充分信任皆不利于形成良好的制度环境，不利于深入推进村级党组织巡察全覆盖，掣肘了村级党组织巡察全覆盖的功效发挥。

五、村级党组织巡察全覆盖的实践展望
马克思主义矛盾分析法要求我们善于分析事物的主流和支流，从中抓住工作重点。总体而言，村级党组织巡察全覆盖是今后管党治党的必然趋势，需要我们根据试点地区出现的问题及时加以完善，制定相应的对策，以更好地推进村级党组织巡察全覆盖。

（一）明晰巡察制度设计标准
习近平曾指出：“标准决定质量，有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量。”[14](p86)推进村级党组织巡察全覆盖的前提和核心是确立一套既符合党章党规要求，能够落实中央巡视、省级党委巡视、市县巡察工作要求，又契合本地区的实际，同时还能够体现标准化理念的巡察标准。首先，村级党组织巡察全覆盖制度设计标准要符合党章党规的总体要求。党章是党内根本大法，任何党内行为都需要遵循党章要求。村级党组织巡察全覆盖的制度设计要以党章为根本遵循，以《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党党内监督条例》为指导，再据此设计村级党组织巡察标准。其次，聚焦上级党委巡视巡察工作规划要求，严格把握村级党组织巡察全覆盖的方向性和原则性。民主集中制是我们党的根本制度，要求下级服从上级、全党服从中央。做好村级党组织巡察全覆盖制度设计标准必须认真贯彻落实中央巡视、省级党委巡视、市县巡察工作要求，在巡察目标、巡察流程、巡察手段、巡察成果运用等方面须与上级党委保持一致，不得随意改动巡察标准。再次，村级党组织巡察全覆盖制度设计标准要契合本地区的实际情况。村级党组织的数量庞大，各个地区的村级党组织情况差异化特征明显，这就要求做好巡察制度设计标准时坚持问题导向，聚焦本地区村级党组织所存在的突出问题，使巡察工作更具针对性和实效性。做好村级党组织巡察全覆盖制度设计标准需要坚持普遍性与特殊性的统一，既要按照普遍性的要求，使制度设计标准符合党章党规要求和各级党委对巡视工作的要求，又要体现出本地区的特殊性，使制度设计标准具有强烈的问题意识，以解决本地区村级党组织存在的突出问题为现实指向。

（二）规范巡察制度运行
巡察制度的畅通运行要求明确巡察对象，加强对巡察对象的监督管理，确保对巡察对象形成有效监督。因为村级党组织的干部由于属于体制之外，如果按照体制之外的监督方式难免会显得监督乏力。在实践中，有的地区早已开始探索如何加强对村级党组织的有效监督，并积累了丰富的经验。相关的代表性案例有“村财乡管”模式。“村财乡管”就是村级财政由乡政府代管，其目的是监督村级财务，杜绝村干部铺张浪费、乱开支的现象发生，以促进农村的党风廉政建设。依照这种思路，不少地区将村级党组织干部参照体制内公职人员进行管理，取得了不错的监督成效。这启示我们推进村级党组织巡察全覆盖时，可以尝试参照巡察体制内公职人员的方式对待村级党组织的干部，重点关注其是否存在党风廉政建设、是否履职尽责、是否为民办实事等方面的问题，不给巡察留盲区。针对村级党组织干部究竟该如何归口监督，以及一旦发现其违法乱纪的线索后该移交何处的问题，我们认为，应当坚持“县委统筹、异地交叉、乡镇负责”的方式。无论是广东省、湖北省，抑或是长沙市、成都市、扬州市等试点地区，都坚持由县委统筹安排村级党组织巡察全覆盖。故而，对于巡察过程中发现有问题的村级党组织干部，应该由县委统筹处置安排。不过，考虑到村级党组织数量庞大而县委巡察组的力量有限，可以采取“县委统筹、异地交叉、乡镇负责”的模式。具体而言，“县委统筹、异地交叉、乡镇负责”指的是在县委的统一领导之下，遵循异地交叉的原则，将有问题的干部移至其他乡镇接受组织调查，这样既发挥了县委统筹处置安排的功能，又减轻了县委的负担，还避免了人情关系的干扰。

（三）增强巡察制度保障
推进村级党组织巡察全覆盖需要强有力的制度保障，以切实提升巡察工作的实际成效。村级党组织巡察全覆盖存在人员力量投入较为紧张，业务技能有待提升和巡察制度配套不尽完善的困境。解决之道关键在于提升巡察人员的专业水准和完善配套制度。从中央到市县，各级党委开展巡视巡察工作时都不同程度地存在人员力量紧张的现象，村级党组织巡察人员力量短期内不太可能得到大幅度的扩充，这就需要把工作的重心放在提升巡察人员的专业水准上来。因此，县级党委要大力实施提升巡察人员专业水准培训工程。通过邀请从事巡察理论研究和巡察实务工作的人员讲授如何推进村级党组织巡察全覆盖，拓宽巡察人员的理论视野，增强巡察人员的业务能力。特别是可以邀请推进村级党组织巡察全覆盖试点地区的一线工作人员来交流工作心得，替巡察人员答疑解惑，为今后深入推进村级党组织巡察全覆盖提供有益思路。同时，还要善于挖掘本地区开展巡察工作的先进人物和先进事迹，定期举办巡察工作分享会，把好的想法、好的做法、好的经验推广至本地区。值得一提的是，村级党组织巡察制度还需要进一步完善配套制度。既要推动村级党组织巡察与市县巡察有机对接，将巡察过程中发现的问题线索逐级移交处置，防止出现发现问题却无法处置问题的困境。同时，还要推动村级党组织巡察与司法检察机关对接，用法治的手段处理巡察中发现的问题。制度来源于实践，又指导和规范实践的发展。完善村级党组织巡察制度有利于为我们党推进机构改革、考察干部、选人用人等提供决策参考，有效推动巡察成果的转化运用，提高巡察监督的实效性和权威性。

（四）营造巡察制度环境
无论什么时候，无论干什么事情，都离不开良好的环境和氛围。村级党组织巡察全覆盖制度的贯彻执行既需要刚性约束，又需要良好的制度环境作为柔性支撑。干部作为“关键少数”，是推动巡察工作的主体力量，必须创造良好的氛围，加强对干部的思想教育，促使干部深刻认识推进村级党组织巡察全覆盖对于构建上下联动的巡视巡察监督体系，推进国家治理体系和治理能力现代化与实现中华民族伟大复兴的重大意义，从而引导干部尊崇制度、维护制度和带头执行制度，形成深入推进村级党组织巡察全覆盖中坚力量。党的十八大以来的巡察工作实践表明，巡察所发现的问题线索大部分是来自人民群众所提供，因为人民群众对违法乱纪的行为感知最为真切，这启示我们要践行党的群众路线，高度重视人民群众在巡察工作中的作用，加大巡察制度的宣传力度，帮助村民（社区居民）详细了解巡察目标、巡察流程、巡察参与方式等内容，为推进村级党组织巡察全覆盖营造良好的氛围。诚然，思想教育与案例说服是一个不可分割的整体，开展思想教育的同时也要注重用案例去说服人和教育人。这就要求我们党应当以村民（社区居民）喜闻乐见的方式将村级党组织巡察案例说清楚，使村民（社区居民）相信推进村级党组织巡察全覆盖是动真格的，是能够解决村民（社区居民）实际问题的，吸引村民（社区居民）参与到巡察工作中来。一言以蔽之：营造良好的巡察制度环境有利于深化对巡察制度的认知，扩大巡察制度的群众基础，有利于引导干部自觉维护巡察制度，有利于引导人民群众积极参与到巡察工作中来，助推村级党组织巡察工作朝着正确的方向稳步前进。

总而言之，党的十八大以来，我们党完善巡视巡察制度大致经历了三个阶段：第一阶段是完善党中央和省级党委为推进主体的巡视制度；第二阶段是完善市县党委为推进主体的巡察制度；第三阶段是巡察制度向基层党组织的再延伸。三个历史阶段贯穿着一条主线，即构建巡视巡察上下联动监督网。尽管村级党组织巡察全覆盖目前仍处于试点状态，但其未来的趋势必然是坚定不移向前发展的。展望未来，推进村级党组织巡察全覆盖必须坚定不移地坚持党的领导，以永远在路上的坚韧执着态度将巡察利剑插到最基层，着力解决人民群众反映最为强烈、影响党的执政基础最为突出的问题，为全面建设社会主义现代化国家铺陈基础。

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