以人民为中心的行政信访功能论

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以人民为中心的行政信访功能论
□封蔚然

（中国人民大学 法学院，北京100872）

[摘 要]正确认识“以人民为中心”思想指导下的行政信访功能是新时代信访制度改革的关键，也是积极推进我国民主法治建设的应有之义。以人民为中心的行政信访是联系党和政府与人民群众的桥梁与纽带，一方面是党和政府与人民群众信息传递的渠道，另一方面是基层治理中缓和矛盾、化解纠纷的方式。运用法治思维和法治方式夯实行政信访的功能，推进政府主导社会参与机制的构建，拓宽网络信访渠道建设，规范信访事项“分诊”程序，以法治推进信访制度的不断完善。

[关键词]行政信访；以人民为中心；信息传递；监察监督；基层治理；行政型ADR

党的十九届五中全会对纪检监察工作提出了新的要求，坚持以人民为中心，推进不敢腐不能腐不想腐，为落实“十四五”规划营造良好的政治生态和发展环境。行政信访是密切联系人民群众的重要途径，贯彻落实以人民为中心的发展思想，将信访①我国信访大致包括行政信访和涉法涉诉信访等，本文研究范畴内所称信访主要是指行政信访。与纪检监察工作相联系，发挥信访在信息收集、传递以及民主监督等方面的作用，有助于规范行政权力运行，防患于未然。以人民为中心的发展思想承继和发展了为人民服务的根本宗旨，也是新时代行政信访实现其功能和价值的核心内涵。信访工作日益呈现出利益诉求多元化、社会矛盾凸显化、表达方式多样化、环境建设法治化等新特点[1](p44)，夯实以人民为中心的行政信访，充分发扬人民民主，实现权力监督。推进国家治理体系和治理能力现代化，准确把握并充分发挥以人民为中心的行政信访功能，健全制度、规范秩序、保障行政信访依法有序运行，成为新时代信访制度改革的重要课题。

一、以人民为中心行政信访的历史源流
行政信访是新中国成立之后创制的一项重要制度，全称为“人民群众来信来访”，面向最广大的人民群众，听取人民群众各方面的意见，接受人民群众的监督。回顾行政信访的重要历史发展阶段，考察以人民为中心行政信访的历史源流。

（一）行政信访创制初衷：密切联系群众
新中国成立初期，行政信访的特点主要是大量信访工作经验的积累。党和政府的信访工作以“全心全意为人民服务”为宗旨、以“密切联系群众”为基本工作方法。1951 年5 月16 日，毛泽东同志对中共中央办公厅秘书室关于处理人民群众来信情况的报告作出批示：“要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是共产党和人民政府加强与人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。”这一批示要求“密切联系群众”，在我国信访史上具有重要意义，表明了党和政府对待信访的态度和工作要求。人民来信来访就是群众主动送上门来的信息，直接地反映了人民群众的意见[2]（p2）。在当时，这些“送上门来的信息”，为党和政府重要决策的制定汇集了民意，也为检验决策执行效果起到了重要作用。在这个过程中，党和政府借由行政信访可以更好地将决策向人民群众宣传，为政令畅通拓宽路径。行政信访成为上情下达、下情上传的信息传递渠道。同年6 月7 日，政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》（以下简称“《决定》”），这是信访制度化的初步尝试，被认为是第一部规范信访活动和信访工作的行政法规[2]（p170）。《决定》给人民政府及其工作人员的定位是：政府是人民自己的政府，政府的工作人员是人民的勤务员，政府及其工作人员应当接受并鼓励来自人民群众的监督。基于党和政府与人民群众之间的这种关系和定位，信访成为党和政府密切联系群众的重要方式。信访工作就是要始终为人民服务，从群众中来，到群众中去。

1954 年，行政信访与新中国第一部《宪法》草案的全民讨论密切相关[3]（p3)。据统计，共收到来自人民群众修改和补充的意见和问题达118万余件，部分意见最后也被采纳到宪法文本中[4]（p9)。人民是制宪的主体，人民群众通过信访广泛参与到制宪活动中，使新中国第一部《宪法》具有了极强的民主性。虽然，在宪法文本中并没有明确规定“信访”，但是，《宪法》规定：“一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督。”在之后的相关政策文件中，关于行政信访的机构设置、职能定位和工作方法等方面的规定不断明晰。三年后，第一次全国信访工作会议在北京召开①1957年5月28日，中共中央办公厅和国务院秘书厅联合召开处理人民来信、来访工作会议。中共中央办公厅主任杨尚昆在开幕式上作报告，国务院秘书长习仲勋作总结报告。6月3日，《人民日报》报道了这次会议，同时还在头版头条发表了题为《结合整风运动加强处理人民来信来访工作》的社论。。会议通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》以及《关于加强处理人民群众来信和接待人民来访工作的指示（草案）》两个文件[5]（p47)。会议认为，信访是人民群众实现民主权利的一种方式，是党和政府密切联系群众、了解和调节人民内部矛盾的一种重要方法。同年11 月，国务院发布《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，首次规定各级国家机关“必须有一位领导人亲自掌管机关的处理人民来信和接待人民来访的工作”，并要求“县以上人民委员会一定要有专职人员或者专职机构”，标志着信访制度作为一项国家制度正式确立[6]（p29)。这一时期的行政信访紧紧围绕“密切联系群众”展开，人民群众通过信访行使民主权利，为党和政府建言献策，参与到国家的建设中来。

（二）行政信访发展阶段：民主与调查作用彰显
改革开放时期，行政信访进一步发展：解放思想、实事求是、分类处理，制定大量指导性政策是这一阶段的主要特点，民主是解放思想的基础，调查是实事求是的依据。1978年，十一届三中全会召开前夕，第二次全国信访工作会议召开。之后的几年内，随着改革开放的不断深入，经济社会蓬勃发展，各种各样的新事物大量涌现，人民群众的民主意识不断提高，信访数量不断增多，出现了新中国成立以来信访数量最多、投入信访工作人员最多、解决问题最多的现象[2]（p261）。邓小平同志提出：“人民群众提出的意见，当然有对的，也有不对的，要进行分析。党的领导就是要善于集中人民群众的意见，对不正确的意见要给以适当解释。”[7]（p144-145）要善于面对群众，依靠群众，耐心地去做工作，这样问题就可以解决[7]（p273）。信访问题日益繁杂，信访信息涉及的领域不断扩大，这对信访工作提出了新的更高的要求，为应对更加复杂多样的信访问题，信访机构设置逐渐恢复和健全，一系列信访政策陆续制定，信访工作经验不断丰富。为了让信访信息的收集与研判更加客观真实，行政信访亟待规范化、制度化，从而使信访渠道更为畅通，人民群众的意见建议能够更加便捷迅速地汇集到党和政府中来；并且能够及时沿着信访所反映的情况和问题深入调查，获取更加充足而准确的信息，还原事实真相。1982 年，第三次全国信访工作会议召开。会议讨论修改了《当前信访工作形势和今后的任务》以及《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，成为相当一段时期内信访工作依据的规范，也为《信访条例》的制定积累了立法经验[8]（p52)。

（三）行政信访法制化：依法保护信访人的合法权益
我国第一部有关信访的行政法规《信访条例》的制定颁行，表明行政信访向着法制化迈进。1995 年，国务院制定颁布《信访条例》（以下简称“旧《信访条例》”），明确行政信访的作用，规范行政信访行为。该条例的制定有三个目的，一是保持各级政府与人民群众的密切联系，二是保护信访人的合法权益，三是维护信访秩序①参见旧《信访条例》第1条。。人民群众更加积极主动地向信访部门反映问题，信访成为社情民意表达、真实情况反映的重要渠道。次年，中共中央办公厅、国务院办公厅制定颁布的《信访信息工作暂行办法》进一步推进了信访信息的规范化和制度化，使信访能够更好地为领导机关了解情况、科学决策和指导工作服务②参见《信访信息工作暂行办法》第1条。。随着我国社会主义市场经济体制的建立，各种各样的利益冲突不断涌现，行政信访也面临着随之而来的问题和挑战。2005 年，国务院在旧《信访条例》的基础上进一步修改完善，《信访条例》第2 条明确规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”这里所说的信访是行政系统的信访，亦可称为行政信访。修改后的《信访条例》是适应时代发展、循序渐进地改善信访制度迈出的极为重要的一步，成为我国目前规范行政信访现行有效的行政法规，各地方也相继制定了配套法规和政策。

回顾新中国成立以来我国行政信访的重要发展阶段，不难发现行政信访自创立之初就是面向最广大人民群众的，人民群众的需求和心声是党和政府开展信访工作的前提和基础。行政信访深深烙刻着为人民服务的印记，始终是以人民为中心的。做好人民群众来信来访工作，就是贯彻“全心全意为人民服务”的宗旨，践行“密切联系群众”的路线。进入新时代，贯彻落实“以人民为中心”的发展思想，进一步夯实了行政信访的应有功能。

二、以人民为中心行政信访的理论和制度依据
新时代推进信访制度改革，应当深入贯彻“以人民为中心”的思想，把握并充分发挥行政信访的功能。

（一）以人民为中心行政信访的理论依据
1.民主参与论。

一切权力属于人民，人民依照法律规定参与到国家和社会事务管理之中，符合宪法的精神和要求。权力的行使，要维护人民主权，保障人民民主。行政信访是人民行使民主权利、参政议政的重要方式。“了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心”[9]是行政信访的目的和归宿。党和国家机构改革之后，行政信访承担着更为重要的使命。人民群众通过行政信访依法向党和政府反映有关情况，提出意见、建议或者投诉请求。法规范的制定与修改、政策的形成与完善、行政的管理与监督都需要人民群众以不同的机制和程序参与其中。来自最广大人民群众反映的社情民意是党和政府工作的重要信息源，行政信访正是传递这些信息的重要渠道。党和政府基于人民群众反映的情况，广泛了解、深入调查、客观研判，从而为各项决策的作出提供帮助。

行政信访是传递社情民意的通道，是反映民生的晴雨表，是实现人民福祉的助推器，应当将“以人民为中心”的发展思想深入贯彻到行政信访制度的改革与完善中。在行政信访的机构设置、方式渠道、程序规范、申请受理、分类处理、转递与答复、信息公开以及与其他纠纷解决机制的衔接等方面应更加便民利民。行政信访工作机构及其工作人员应严格依法履职，尊重和保障人权，公平公正地处理好每一起信访事件；发扬人民民主，密切联系群众，科学有效地实现参与，促进国家治理效能的提升。

2.权力监督论。

党和政府的各项工作受人民的监督。权力必须受到监督和制约，这是现代法治精神的内在要求。要推进依法行政、实现依法治国，公权力的行使就应受到有效的监督，以“权利”制约“权力”。以人民为中心的行政信访联结着社会外部监督和行政系统内部监督，对公权力的监督起着重要的作用。“政府可以通过政治性分工，高瞻远瞩地对公共问题作出全面衡量和决定，但是，要保证政府的公共性判断没有错误，只能依赖于人民不懈的监督。”[10]（p151）正如毛泽东在回答黄炎培关于历史周期率问题时曾指出的：“只有让人民监督政府，政府才不敢松懈，只有人人负起责任，才不会人亡政息。”要实现“人民不懈的监督”，行政信访有着天然的优势，必须要畅通信访渠道，建立常态化、制度化的监督机制，实现人民群众对党和政府自下而上的监督，充分调动人民群众监督政府的积极性，从而促进各级人民政府及其工作人员严格依法履职、合法合理用权。 根据《信访条例》的规定，从信访人的范围来看，包括公民、法人和其他组织等极为广泛的主体；从信访事项的受理来看，体现了社会监督的作用；从信访事项的处理来看，信访工作机构将相关问题交由有权行政机关处理，又体现了行政内部监督，属于行政自我规制的重要方式。

对权力进行监督的目的之一是预防腐败。将信访与监察相关联是深化国家监察体制改革的题中应有之义。信访与反腐败应当相辅相成，起到防微杜渐的作用[11]（p75)。通过人民群众来信来访，为国家查处官员的贪污、受贿以及其他违法乱纪活动提供了大量的线索和证据[12]（p227）。这就为监察机关进一步开展对违反纪律行为的调查提供了相关信息与线索，也成为对国家机关工作人员日常工作的警醒。另外，对于涉及到行政相对人权益的问题，以信访事项为基础，进一步展开行政调查，在充分了解相关信息情况的基础上，采取合法合理的行政手段，从而维护行政相对人的合法权益，实现行政目的。通过依法规范行政信访工作，畅通行政信访渠道，为人民群众行使监督权提供便捷有利的途径，不断促进我国民主法治事业的进步。

（二）以人民为中心行政信访的制度依据
以人民为中心的行政信访，既是由我国宪法所保障的，又是在全面推进依法治国进程中不断稳固、丰富和发展的。

1.以人民为中心行政信访的宪法依据。现行《宪法》第27 条第2 款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”依靠人民的支持，保持与人民的密切联系，听取人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务，这是我国宪法对一切国家机关和国家工作人员的要求。与此同时，第41条还赋予人民群众向党和政府提出批评、建议，进行申诉、控告和检举的权利，并要求在信访工作中应当重视来自人民群众的监督。对于信访人的请求，信访部门应当及时依法处理并作出相应的反馈，保障党和政府与人民群众的密切联系，维护人民群众的合法权益。

2.以人民为中心行政信访的法规范依据。目前，我国已经形成了以《信访条例》为主体性法规，以政策文件为支持，以地方性法规、规章和相关规范性文件配套的信访工作法规范体系。旧《信访条例》从信访人、信访的受理、办理、奖励与处罚等方面加以规范。《信访信息工作暂行办法》对“信访信息工作”予以进一步明确规定，信访信息工作要反映群众信访中的重点、难点、热点问题，群众的意见、建议和要求，向党和政府提供有参考价值的信息。在工作方法上，指出要与调查研究工作相结合，加强综合分析，力求反映的情况和问题客观、全面，有一定的深度和广度，努力做到有情况、有分析、有预测、有建议①参见《信访信息工作暂行办法》第4条、第7条。。人民群众的难题、心声是党和政府工作的重要信息，通过行政信访，对人民群众反映的信息进行充分的收集、管理、调查、研析，从而推进党和政府更好地为人民服务。2005 年修订的《信访条例》从信访渠道、信访事项的受理、办理、督办、法律责任等方面进一步规范信访制度的构建。《信访条例》指明，信访工作是党和政府同人民群众保持密切联系的重要渠道②参见《信访条例》第1条。、人民群众可以依法向政府反映情况，提出建议意见或者投诉请求。要求各级政府及其工作部门畅通信访渠道，对人民群众的来信来访认真对待，及时反馈有利于问题处理的意见、建议或者为人民群众的投诉请求提供便利条件，将信访工作的各个环节打通，稳定有序地开展信访工作。

近年来，国家信访局制定颁布了一系列规章，落实和推进信访制度改革，强调办理信访的工作人员要时刻牢记为民宗旨③参见《国家信访局办理群众来信工作规则》。。明确初信初访办理工作，应当将依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合④参见《国家信访局关于进一步加强初信初访办理工作的办法》第2条。。提出“坚持服务群众、依靠群众、让群众参与、由群众评价的原则；落实首问首办责任制”⑤参见《信访事项办理群众满意度评价工作办法》第5条、第7条。。还要求“充分利用国家信访信息系统做好数据的汇总、加工、整理和开发应用，适时开展调查深入了解相关情况”⑥参见《国家信访局关于进一步加强和规范信访统计工作的意见》。。相关制度规范的制定颁行使得行政信访越来越贴近人民群众，真实地反映人民群众的关心，切实解决人民群众的问题。

3.以人民为中心行政信访的政策依据。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“将信访纳入法治化轨道”为信访制度改革指明了方向，为以人民为中心行政信访功能的实现提供了保障。习近平总书记强调，党和政府应当全心全意、尽心竭力、坚持不懈地为人民办事[13]（p14）。人民切实获得实惠、人民生活得到改善、人民权益受到保障是检验党和政府工作成效的标准[14]（p698）。党的十九大报告中，进一步提出“深入贯彻以人民为中心的发展思想”。同时强调，“以良法促进发展、保障善治”，依法规制行政信访工作，规范行政信访行为，保证行政信访各项工作在法治的框架下运行，保障以人民为中心行政信访功能的实现，发挥行政信访在法治建设中的重要作用。

三、以人民为中心行政信访的主要功能
以人民为中心的行政信访联系着党和政府与人民群众，是信息传递的重要渠道，也是缓和矛盾、化解纠纷的重要方式。坚持以人民为中心的发展思想，准确把握行政信访功能，科学推进信访制度改革。切实做好行政信访工作，既是负责任政府的职责，又是维护国家长治久安的法宝。

（一）联系党和政府与人民群众的桥梁与纽带
联系党和政府与人民群众的桥梁与纽带是信访制度不变的最重要的定位和作用[15]（p73）。其内涵是作为党和政府与人民群众之间信息传递的重要渠道。“信访工作的首义，在于时刻把自己看成人民中的一员，把心贴近人民。”[13]（p60）以人民为中心行政信访的主要角色应当是民情民意信息的获取者，民众和政府之间的沟通者[16]（p44)。各级人民政府应该全心全意地为人民服务，同时，认真对待和接受来自人民群众的监督。以人民为中心的行政信访应是新时代践行“为人民服务”理念、密切联系群众的重要途径。

人民群众通过信访向党和政府反映情况，提出意见、建议的过程，正是充分行使民主权利，检验党依法执政、政府依法行政的过程。信访人的诸多材料经调查核实，成为党和国家政策制定与重大事项决策时重要的根据和信息，在政策形成、政策调整与政策变动的检验方面发挥着重要作用[17]（p27)。除此之外，通过对行政信访事项的分类管理、相关信息的收集与进一步调查研究，为国家立法和行政决策的实施情况给予有效的反馈。在处理信访问题的过程中，将国家的法律法规和相关政策广泛地宣传到人民群众中去，从而更好地沟通党和政府与人民群众的联系，既有助于政令畅通，又有助于进一步完善相关法规范、政策，改善相关工作。

（二）矛盾纠纷的“分诊台”
党和政府应当有敞开大门迎接人民群众来信来访的姿态，发挥矛盾纠纷“分诊台”的作用。“信访问题是各类社会矛盾和社会问题的集中反映，信访是观察社会矛盾和社会问题的最佳窗口。”[18]（p33)信访应当是个大口袋，什么问题都可以先往里装，信访部门再对信访事项进行“分诊”，根据具体信访事项依法分类转递处理。正确引导信访群众，及时化解可以就地解决的信访问题。

日本的苦情处理制度与这样的处理模式类似，值得借鉴。日本行政法上的苦情处理制度，主要包括主管部门负责的日常的苦情处理，苦情接待窗口处理的初次接待和材料转递，以及第三方苦情处理机构进行的纠纷解决活动等，涵盖非常广泛的内容[19]（p125）。苦情处理制度立足于服务行政的目标，旨在以简易迅速的方式解决市民日常生活中出现的问题。行政机关在政府部门设置窗口，专门用以听取市民的不平、不满、不忿等各种意见，以开放真诚的姿态对待民众。苦情处理部门在了解清楚情况后，认为申请人的申请具有充分的理由，确有必要予以解决的，可以通过口头或者书面的形式，将该苦情的内容通知各有关机关，必要时附上处理意见，有关机关再根据苦情处理部门的通知而采取措施，并通知苦情处理申请人[20]（p583-584）。

从行政作用来看，苦情处理制度是以政策的实现为目的的目的导向性行政作用的重要实现途径。一方面通过苦情处理帮助市民解决因涉及妨碍日照、公害、消费者保护、生活保护、环境保护、环境卫生等不同领域而带来的不便；另一方面通过这样的案例，行政内部采取相应的措施，改善本部门相应的行政工作，使未来处理相关行政事务时更加便民，以达到现代行政所追求的服务国民或居民的目的[20]（p583-584）。以行政手段介入纠纷时，除希望直接有助于政策实现外，还希望能预防纠纷的发生，甚至将通过纠纷处理所掌握的各类诉求在今后的政策中反映出来，即具有反馈功能。因此，在大多数由行政机关进行的苦情处理纠纷解决的制度设计中，与其他纠纷解决机构（法院、民间多元纠纷解决机构）进行的纠纷解决不同，涵盖从预防纠纷到未来政策的展开[19]（p148）。从其性质来看，苦情处理程序是一种行政机关基于苦情处理的申请，任意地、自主地作出处理的程序，是各个行政机关有关部门通力合作的结果，并非具体规定特定的行政机关承担特定的苦情处理案件，而是所有的行政机关都在接受苦情申请，每个接到申请的机关都按照诚实信义来处理有关自己行政事务的“苦情”[19]（p148）。接待苦情申请的部门及时向主管责任部门转递相关信息，并将相关情况向第三方苦情处理机构报告，与此同时，将从受理到解决或者改善的全过程进行记录[21]（p3）。对于涉及政策类苦情申请，受理并进行要件审查，随后对事实进行调查并作出处理政策的决定、回复苦情申请人，最后将结果公布并将相应的改善反映到政策中[22]（p5）。市民的苦情申请是对政府行政事务工作是否便民利民的检验反馈，有利于改善行政工作；政府不仅为市民提供了一个可以诉“苦”的地方，还为市民提供了一切有关解决市民切身利益的咨询，既是市民信任政府的体现，也是市民行使参与权的体现，苦情处理制度成为联系市民与政府感情的重要纽带。

在我国，落实以人民为中心行政信访在社会治理中的重要作用，就要把握好行政信访类似于苦情处理程序作为矛盾纠纷“分诊台”的重要功能。对行政信访事项进行“分诊”，有序实现各对口部门分类处理，使矛盾纠纷得以及时有效化解。通过说明理由和告知等方式来疏解访民的不良情绪，对属于相应行政机关职能范围的事项及时转递，敦促各对口职能部门尽快收集有关信息，展开深入调查，及时处理、反馈说明，并且进一步检视与完善相关工作；对可以就地解决的问题及时化解。此外，还应当做好与其他纠纷解决机制的衔接：给予信访人以正确的引导，对属于行政复议、行政诉讼等其他法定途径受案范围的事项，信访工作人员应当向信访人说明并引导其通过其他更为有效的法定途径寻求权利救济，从而使行政信访真正成为人民群众对党和政府的“信任之访”，进而推进科学民主地立法与决策，逐步规范依法行政。

（三）保障人民权益的“行政型ADR”
贴近人民群众、灵活便捷是以人民为中心行政信访的重要特点，充分发挥行政信访在基层一线缓和矛盾、化解纠纷，维护人民群众合法权益的作用，应当充分认识行政信访作为行政型ADR（Alternative Dispute Resolution）之一的重要功能。

所谓行政型ADR，即行政型替代性纷争解决机制，是指代替行政诉讼程序来解决纷争的所有行政型的裁判外程序。所谓“行政型”，在于纠纷的种类属于行政争议，由行政机关进行的纷争解决程序[23]。所谓“ADR”，是对诉讼以外的其他各种纠纷解决方式、程序或制度的总称，这种替代性纠纷解决机制源自美国，最早适用于解决民事纠纷领域，现在逐渐引申到行政争议和刑事和解等领域[24]（p15）。在我国的行政救济法体系中，行政信访是与行政复议、行政调解、行政仲裁、行政监察等具有同等位阶的替代性纠纷解决机制，相较于行政诉讼具有方式更为灵活多样，程序更为简便易行的特点。不同救济途径在发挥救济功能的阶段和程度等方面有所差异，行政信访在及时就地化解纠纷，疏解信访人的不良情绪，维护社会安定有序等方面具有重要意义。行政信访工作机构在处理行政争议中，对于行政决定、命令以及相关政策的把握相较于司法审判机关更具有专业性，成本更低，效率更高。

以人民为中心的行政信访，应当重视行政信访在社会治理中所能发挥的其他纠纷解决机制无可比拟的作用。作为行政型ADR，权利救济并不是行政信访最主要的功能，不过，行政信访所具备的方式灵活、简易高效、成本较低等优势，对于基层一线及时、就地缓和矛盾和化解纠纷却具有重要的意义。通过行政信访，及时采取必要的行政手段和措施，尽可能地将问题处理化解在基层一线，防止矛盾激化，阻止更大纠纷的产生，发挥行政信访作为过滤机制、补充机制的作用。与此同时，也应当认识到行政信访在权利救济中的有限性、辅助性，应当做好行政信访与行政复议、行政诉讼等纠纷解决机制的协调与配合，从而形成一个功能互补、衔接有序的整体，共同促进行政救济法系统的良性运转，切实保障人民群众的合法权益。

四、夯实以人民为中心行政信访功能的思考
用法治保障以人民为中心行政信访的功能真正发挥作用，是提高国家治理能力、建设法治政府的一项重要课题，使一切信访活动都能依照良好的法律展开，从而实现某种善治[25]（p373-382）。依法健全信访制度、拓宽信访渠道、规范信访程序、完善信访监督机制，保障行政信访在法治的轨道上运行。

（一）依法推进政府主导社会参与机制的构建
依法健全政府通过行政信访有步骤、有次序地收集、管理相关信息的制度。实践证明，“行政信访部门所掌握的信访数据对于公共决策具有决策咨询和决策参考功能，能够促使公共决策科学反映民生诉求，提高公共政策的合理性和科学性”[26]（p95，103)。重大行政决策的形成过程，都是多方参与、多要素作用、多利益博弈的过程[27]（p61)，鼓励人民群众通过书信、电子邮件、传真、电话、走访等多种形式，向行政机关提出意见和建议，通过行政信访可以最广泛地实现人民群众的参与。在重大决策制定之前，通过行政信访广泛汇集人民群众的意见和建议；在重大决策实施过程中，发挥行政信访作为检验法规范实施效果与政策落实情况的反馈功效。严格依照《信访工作责任制实施办法》的规定，加强对信访群众的疏导教育，加强矛盾纠纷排查化解和信访风险防控预警，各级信访部门协调、指导和监督本地区的信访工作，依照法定程序和诉访分离制度受理、交办、转送和督办信访事项，协调处理重要信访问题，分析研究信访的情况，提出改进工作、完善政策和给予处分的建议①参见《信访工作责任制实施办法》，第5、6、7条。。充分发挥行政信访所具有的人民群众意见表达、监督政府工作、政策实施效果反馈以及将纠纷化解在基层等作用。

除此之外，还应当依法推进社会多元主体参与行政信访问题处理机制的构建。以北京市民政信访为例，《北京市民政局关于进一步畅通民政信访渠道的意见》明确提出在全市实施社会组织参与信访工作“全覆盖”工程，通过“定制”的方式购买公共服务。引入“三师一员”，即律师、心理咨询师、社会工作师、人民调解员。充分发挥社会各方参与到基层治理中的作用，提升矛盾化解的专业性、针对性和有效性。其中，尤其应当重视律师在提供专业法律咨询方面的重要作用。律师要当好信访群众的“咨询员”“引导员”“调解员”以及信访工作部门的“服务员”[28]（p16-17)。通过这样的制度建构，不仅可以使信访人获得更加专业且有针对性的服务，同时，也可以在一定程度上减轻行政信访部门的工作压力，更加有利于行政信访秩序的良性发展。

（二）依法拓宽网络信访渠道的建设
依法拓宽信访渠道，建设方便快捷的网络信访平台，打造“阳光信访”，让人民群众能够借助于网络渠道发声。其一，畅通网络信访渠道，切实将回应落到实处。认真落实网上信访各项工作，做到“事事有着落、件件有回音”。信访人可以通过网络信访平台及时跟踪信访事件处理情况，同时，也能够了解党和国家的相关法律法规和政策。目前，一些地方信访条例中也逐渐在“信访渠道”部分加入了“网络信访”的规定①例如，《广东省信访条例》《山东省信访条例》《浙江省信访条例》等。。涉及的内容大致包括：建立统一的网上信访平台，网上信访的办理流程和规则，信访人信息保护机制，信访人与信访工作机构的互动沟通机制，信息公开与查询机制，反馈监督机制，信访信息互联互通机制等②参见《广东省信访条例》第19—24条；《山东省信访条例》第20、21条；《浙江省信访条例》第12—14条。。与此同时，信访部门为信访人制作清晰、简明的网上信访服务指南，促使人民群众会用、善用“指尖上的信访平台”。其二，完善信访信息化共享平台的建设，依法加强对信访信息管理与研析相关制度的构建。将来自各个渠道获取的信访诉求汇集到国家信访信息系统，实现“一级录入，多级共享”，结合大数据和云计算技术，对国家信访信息系统中汇集的海量信息进行智能应用和深度挖掘，把握群众诉求表达新规律和社情民意新动向[29]（p59-60)。构建从信息采集、线索追踪、分类管理、及时传递，到意见反馈、科学评价、政策完善等全过程的信访信息管理制度，保障信访问题的处理更具有实效性。其三，依法规范网络信访程序，健全信访信息公开机制。网络信访建设的有序推进依靠相关法规范的指引，推进“网络信访”的建设，在政府信息公开、行政程序的完善以及信访人信息权的保护等领域对立法的科学化、民主化以及依法行政均提出了更高的要求。依法规范网络信访的步骤、顺序和方式，保障信访人的知情权，完善信访人对信访事项处理过程的追踪与监督机制，确保信访人能够及时获取信息并且能够进行评价。

（三）依法规范行政信访“分诊”程序
1.行政信访事项的分类管理。

首先，行政信访工作机构及其工作人员应当严格依法履职，从源头上预防和化解信访矛盾与纠纷。现实生活中一些“缠访”“闹访”乱象出现的原因可能多种多样，例如，信访人对“法治”的定义过于宽泛、程序意识淡薄等，与政府对待信访的规范和程序存在冲突[30]（p128)。但是，由于某些信访工作机构及其工作人员在处理信访事项时没有依法公正处理引发信访人不合法不合理的要求等，也可能成为导致这些情况发生的重要原因。《信访条例》第4条提出对信访事项分类管理，以“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”和“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”为处理原则。第6条规定了行政信访工作机构依法履行受理、交办、转办信访事项，协调处理、督促检查、提出建议等职责。第28条进一步明确规定：“行政机关及其工作人员办理信访事项，应当恪尽职守、秉公办事，查明事实、分清责任，宣传法制、教育疏导，及时妥善处理，不得推诿、敷衍、拖延。”行政信访工作机构及其工作人员应当切实依法履职，公平公正地处理信访事项。其次，依法明确行政信访分类处理的标准，完善相关配套机制。行政信访工作机构根据信访人的请求，对信访事项进行初步审查，通过规范信访事项分类标准，制定行政信访事项分类处理指南，将“反映情况、建议、意见”“法律、政策咨询”“申诉控告”等事项分门别类地进行处理，对于能够就地化解的矛盾纠纷，积极采用调解、和解等方式处理；对于难以就地解决的事项，及时向有关对口部门转递，督促处理进度。再次，应当依法规范信访人的信访行为，信访人也不得滥用权利扰乱信访秩序，行政信访工作机构、行政复议机关应当依法终止信访人不合法不合理的请求。

2.行政信访与其他纠纷解决机制的衔接。

不同的行政救济途径在发挥救济功能的阶段和程度等方面有所差异，以人民为中心的行政信访，主要发挥的是在基层一线及时就地缓和矛盾、化解纠纷的功能；对于依法应当通过其他法定途径解决的信访事项，行政信访部门应当告知并引导信访人通过其他法定途径解决。应当健全行政信访工作机构与行政复议机关、仲裁机构、人民法院之间的沟通对接的程序和机制，防止对信访事项重复受理、互相推诿、久拖不决。信访工作机构应当协调好各种纠纷解决机制，最大程度地维护人民群众的合法权益。

党的十八届四中全会强调“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。可见非诉讼程序与诉讼程序在社会矛盾纠纷的预防化解中都具有重要的作用，因而，应当充分重视行政信访作为重要的非诉讼纠纷解决机制在社会治理中的作用。与此同时，应当进一步完善行政信访与其他纠纷解决机制的衔接与协调。如此，既有助于信访人调整对信访解决纠纷的期望值，依法进行信访行为；又有利于信访工作机构依法开展信访工作，做好信访事项“分诊台”的工作。

通过法定途径分类处理信访投诉请求，进一步明确信访事项的受理范围。对于已经通过诉讼、复议、仲裁等途径解决的事项，原则上可以不予受理；而对于“应当”由前述途径解决的，则不宜一概不予受理。当信访人依然向信访部门主张其投诉请求时，仍然应当充分发挥行政信访作为行政型ADR 的功能，灵活地处理人民群众的投诉请求，及时向有关部门转递，督促调查、积极调解、化解纠纷，即使难以实现最终的权利救济，也为进一步寻求其他法定途径奠定基础，实现有效衔接。总而言之，切实关怀人民群众来信来访，积极引导人民群众通过合适的法定途径解决纠纷、化解矛盾，在秩序的规范下最终实现权利的救济，进而维护法的安定性、政府的公信力以及社会秩序的稳定。

五、结语
习近平总书记曾指出，要切实依法及时就地解决群众的合理诉求，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程[31]。将人民群众来信来访作为了解群众期盼、总结为政得失的一面“镜子”[32]（p33)。在我国全面推进依法治国的进程中，能否处理好信访工作机构与信访人之间的关系，是对我国法治国家建设是否逐步实现的检验。“以法治思维和法治方式来推进信访制度的改革完善，应当建立在对信访制度自身规律性的充分、准确认识和把握的基础之上。”[33]而在“以人民为中心”思想指导下对行政信访进行功能选择，正是准确认识行政信访自身规律，推进信访制度改革及其法治化的前提与基础。依靠法治思维与法治方式稳固和保障行政信访作为联系党和政府与人民群众桥梁与纽带的核心功能；充分发挥行政信访作为矛盾纠纷“分诊台”的信息传递的功能，使党和政府与人民群众之间的联系更加便捷，人民群众的意愿和诉求能够畅通无阻地反映给党和政府，党和政府依法执政、依法行政的规范依据也能够及时向人民群众传递。充分发挥行政信访作为行政型ADR 在基层治理中缓和矛盾、化解纠纷的功能，将人民群众所反映的问题及时有效地化解在基层，减少积案，为司法减压，同时，重视行政信访机构与其他职能部门以及其他纠纷解决机构的协调与配合。在行政信访工作中，时刻不忘为人民服务的宗旨与初心，切实实现好保障好人民群众的权益。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2021.02.008

[中图分类号]D632.1

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2021）02-0075-10

作者简介：封蔚然（1992—），女，山东泰安人，中国人民大学法学院博士研究生，比较行政法研究所助理研究员，《人大法律评论》编辑。

责任编辑 申 华