科层运作中的督查机制：惯性、悖论与合理限度

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科层运作中的督查机制：惯性、悖论与合理限度
□庞明礼，陈念平

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉430073）

[摘 要]督查是科层组织自上而下推动政策执行的控制工具，有助于提高组织的稳定性和组织行动的一致性，处理好顶层设计与分层对接的关系。但科层运作具有督查范围不断泛化、督查力度不断强化与督查过程不断虚化的潜在惯性，导致组织成本攀升、运行僵化迟缓，加剧基层负担，引发痕迹主义、形式主义现象，弱化组织效能。因此，督查并非推动政策落实的万能灵药，不应成为组织控制工具箱的单选项或首选项，而应作为兜底工具或配套工具合理使用。要大幅缩减督查事项的范围限度，提高督查的精确性；合理优化督查方式的适用限度，提高督查的有效性；科学界定督查结果的使用限度，提高督查的震慑力。

[关键词]督查机制；基层负担；科层制；形式主义

党的十八大以来，国家治理逐渐从“摸着石头过河”走向“统筹顶层设计与分层对接”的新阶段，国家发展中的许多重要领域和关键环节进行了重大改革。这些改革措施往往是涉及重大利益关系调整的硬骨头，要实现“方向不变、道路不偏、力度不减”地向前推进并非易事。除了需要各级领导干部不忘初心，牢记使命，勇于担当，自觉当好改革道路上的标兵之外，还需要“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”[1]（p43）。因此，将督查机制嵌入国家治理体系，有助于推动新时代改革开放走得更稳、走得更远。

督查，是监督检查的简称，指在科层系统内部自上而下地将特定的督查组织派驻下级单位，在督查期内对关键决策与重点目标进行追踪、纠偏及问责，以强化政策执行成效的治理机制[2]（p58-67），具有权威性、内生性、综合性、实效性、时效性、目的性等特征[3]（p100-105）。督查机制的科学运行可以直指被督查对象的要害问题，突破“自己监督自己”的局限性，为贯彻落实上级政策、完成领导安排部署提供重要的推动力。然而，督查方式过于依赖于传统的听汇报、看材料、查台账、逛“样板”、访典型等[4]，存在名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩等问题，地方和基层应接不暇、不堪重负，干部群众反映强烈，既不利于集中精力抓落实，也助长了形式主义、官僚主义[5]。本文从科层制的视角研究督查机制，探寻督查泛化、强化与虚化惯性的演化过程，解析督查悖论的形成机理，在此基础上设定督查工具的使用限度。

一、科层运作中的督查机制
科层制从技术上看可以达到最高的完善程度，是最合理的统治形式，更是一种最有效率的理性组织结构[6]（p248）。但这种效率是以规章清晰、分工明确、层级节制、职员专业为前提的，正处于国家治理体系和治理能力现代化进程中的中国很难满足这些要求。当前的中国需要通过具有模糊性特征的顶层设计来统筹经济社会发展中的各个方面、各个层次、各个要素，这为不同的执行主体基于政策资源配置、目标群体特征、政策问题的复杂程度等方面的差异性拿捏执行尺度提供了空间，而督查机制可以统筹考虑方方面面的现状和关切，实现顶层设计模糊性与分层对接灵活性的有机统一，可谓是保障科层运作有效性的重要控制工具。

（一）顶层设计与政策模糊
党的十八大以来，我国进入了全面深化改革的新时代。全面深化改革是一项复杂程度、敏感程度、艰巨程度都很大的系统工程。这就需要加强顶层设计和整体谋划，明确改革的战略目标、战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式，以及改革的总体方案、路线图、时间表。然而，我国是一个多民族、区域差异大的发展中大国，国家治理体系并不成熟，在有些领域、有些阶段还需要采取富有中国特色、符合中国国情的“摸着石头过河”式的改革方法，鼓励各地大胆探索、先行先试，及时总结经验，不断深化对改革规律的认识，形成可复制、可推广的政策方案。因此，“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划”[7]（p35）。

以宏观性、全局性、方向性为特征的顶层设计勾勒了清晰的政策目标，却不得不在文本表述上体现为模糊性。一方面，公共需求与政策供给呈反向运行特征。公共需求是公民个体需求的集合，自下而上向决策层传递。决策层基于地域、民族、发展水平等方面差异性的考虑，只能将政策目标表述清晰，将政策工具选择、政策资源配置等具体执行活动进行模糊性表述。另一方面，中国公共决策过程特别注重商量，这是政策民主化的重要载体，商量的结果往往排除掉追求极致、难以实现的政策目标和政策语言，接受那些策略灵活、顺时而变的政策目标和政策语言[8]（p89-97）。

（二）分层对接与执行弹性
习近平总书记指出：“要统筹制度改革和制度运行，处理好顶层设计和分层对接的关系。”[9]分层对接是顶层设计的执行环节，是把政策目标分解为一个一个的子目标，把问题切割为一个一个的子问题，把行动拆解为一层一层的子行动，把任务逐级分解再层层推动。这样，各层级准确无误地执行顶层设计的公共政策，理论上就能相加为最理想的组织绩效。

在顶层设计的公共政策具有模糊性特征的前提下，执行层要以政策目标为导向，充分发挥主观能动性，合理使用政策工具，有效配置政策资源。这里的执行层包括中间执行层和末端执行层。中间执行层在政策执行环节中承担着双重角色和双重职能，在接受任务的同时，还要根据实际情况制定出因地制宜的实施方案来分派任务，需要较高的应对复杂局面的能力；末端执行层处于科层组织金字塔结构的底层，无条件承接层层传达、条条分解下来的执行任务，缺乏讨价还价的能力，需要在判断目标群体对公共政策需求、知晓、理解水平的基础上拿捏执行尺度。

（三）督查控制与目标导向
顶层设计与分层对接存在一定的张力。顶层设计的公共政策具有模糊性特征，分层对接则需要以清晰化为前提、以精确化为准则。这不仅对政策执行者理解政策目标、分解政策任务、化解社会矛盾的能力提出了较高的要求，而且对政策执行者实现政策目标的主观意愿和努力程度提出了更高的要求，因为思想是行为的先导，“只要思想不滑坡，办法总比困难多”。督查是统筹顶层设计与分层对接的重要控制工具。

督查是一种包括信息收集、情况反馈、整改纠偏、责任追究等环节的惩戒性工具，是科层组织控制能力的重要表现，使科层组织自上而下的总体性意志得以强行贯彻下去，组织整体秩序得以维护，组织整体行动得以合拍。正如习近平总书记所说，“督查工作一个很重要的方面就是要督促检查工作的薄弱环节，鞭策后进，纠正各种不符合党的方针政策和上级党委决策的行为”[10]（p4-6），“确保党和国家重大决策部署、重大工作安排都按照制度要求落到实处，切实防止各自为政、标准不一、宽严失度等问题的发生”[11]（p4-16）。

督查是一种过程控制而非结果控制工具，相比于指标管理的诱导性控制，这种科层制内生的过程控制工具表现出更明显的强制性特征（见表1）。在时间介入节点方面，督查侧重于执行环节的过程控制而非评估环节的结果控制；在空间介入程度方面，督查需要直接派驻人员进驻执行部门的空间场域；在测量判准与方法上，督查依赖于督查人员的主观感知、质性判断而非量化测量的计件数或序数排名结果；从工作任务性质来说，督查针对的往往是上级势压下的模糊性工作任务而非行政发包分配的具体指标任务；从配套奖惩工具来看，督查更多以惩罚性工具为主，如问责、通报、警告等，而较少使用奖励性的激励工具；在上下级关系上，督查反映的上下级关系是命令—服从式的政治关系而非模仿市场机制的相对更平等的委托代理式关系，遵循向上负责的纵向逻辑而非竞争排名的横向逻辑[12]（p38-45）；在执行自主权上，督查中的下级受上级条条框框干预的影响较大，更少有相机行事的执行自主权；在控制目的方面，督查的目的重在推动工作落实而非考核评价。当然，过程控制与结果控制只是一种抽象区分，科层运作实践常处于过程控制与结果控制两端的连续谱之间，两种方式兼而有之，难以进行清晰的类型划分。

二、科层运作中的督查惯性
作为科层运作的控制工具，督查有助于使执行层的行为变得可见，让决策层有效掌握执行层的行为过程与结果，防止执行偏差引起的政策目标偏离与弱化，进而实现整个组织行动更加可控。然而，这种以强化落实为导向的督查机制本身也会发生行为偏差。在以等级化、专业化、文书化、规则化为特征的科层组织中，督查机制的正向效应因人们的主观偏误而被盲目放大，以至于形成了公共治理行为习惯，进而产生了泛化、强化、虚化惯性，这些惯性可能推动一些非预期的组织次生问题滋长和蔓延。

表1：督查控制与指标管理的区别

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（一）督查范围的泛化惯性
没有督查就没有落实，没有督查就没有深化。督查是统筹顶层设计与分层对接的有效工具。正是因为这种工具的有效性，督查的范围被扩大，甚至已经到了泛化的地步，包括督查、检查、巡查、督察、督导等多个名称和形式。具体而言：第一，多部门督查。从横向上看，科层组织按专业化、分工化原则划分成若干个组织部门，分别赋予尽可能明确的、不相互交叉的职权；从纵向上看，科层组织按照上下对口的原则划分成若干层级，分别赋予动态的、可变的决策权和执行权。横向的决策层需要通过督查机制了解执行层的行为过程和结果，在公共管理实践中则表现出了“凡出政策，必有督查”的公共组织现象。第二，多种类督查。作为贯彻落实决策部署的重要手段和激励广大干部担当作为的重要举措，督查具有客观和主观双重属性，发挥着激励鞭策的指挥棒作用。在客观上，督促政策落实的进度和成效；在主观上，检查执行者对政策目标的理解水平、责任担当和工作作风。第三，多层次督查。我国实行多级政府间分权治理模式，层级之间存在着管辖对象的重要性和处理权限的差别。中间执行层既要应对决策层的督查，也要督查末端执行层，而且中间执行层并非是单一的，本身又包含多个层级。从这个意义上讲，分层对接变成了分层督查。在多部门、多种类、多层次督查的共同作用下，“有的县一年内要接受300 多次督查检查，有的企业迎检要写上千份材料，有的基层干部有200 多天忙于应对检查考核”[13]，并有愈演愈烈之势，形成了督查范围的泛化惯性。

（二）督查力度的强化惯性
分层对接使每一个中间执行层既控制下一层级又受制于上一层级，从上一层级接受任务压力又将任务压力传递至下一层级。无论是在正向激励的晋升锦标赛还是在负向激励的避责生存赛中，中间执行层都需要下一层级的工作业绩来支撑，以在同级竞争中争先获胜或免于淘汰。因而，面对上级的督查压力，向下任务加码、督查加频、问责加压是中间执行层的基本运行逻辑。首先是层层任务加码。为保证留有时间和指标余地完成上级任务，在督查中树立绩优的形象，各执行层级往往不顾实际情况对任务的标准和数量层层加码[14]（p33-40），加码的参照标准更多来自同层级间的竞争、攀比而非实际需要。一项谨慎的工作任务经过层层加码放大之后，下到基层时经常会演变为不符合实际甚至不可能完成的工作任务。其次是层层督查加频。督查有自上而下的波及效应和逐级强化效应。中央部委下来检查，省一级对应的职能部门需要先行检查一遍，以做到心中有数，而每一次迎检，地方政府和部门都要准备各种材料、建立台账、召开会议、陪同调研[15]（p28-33）。上级的督查行动几乎必然连带之下的每一层级政府为迎接督查而提前开展要求更严格的预演式督查，以防范在上级督查中暴露问题，产生“一督带十查”的怪象。面对一些矛盾激烈、情况复杂的任务，有的中间层级政府甚至以强化督查为避责策略，勤做“传声筒”和“督查员”，而不出台因地制宜的落地政策，以规避政策风险，通过“甩锅”式强化督查自证作为，替代实质执行。再次是层层问责加压。为避免在上级督查中出错并显示努力程度，中间执行层唯恐向下施压不够而频繁使用高压问责手段，以问责数量和问责强度来显示重视并获得下级重视。为降低风险，获得本级“不出事”的确定性，问责常以结果为导向，一旦发现问题，不问过错与否以及过失轻重，直接采取大面积问责甚至一票否决的极端手段，向下传导强大的势压及其连带的不确定性。

（三）督查过程的虚化惯性
科层制的档案管理原则必然要求以有“迹”可寻的书面材料来体现行政运作的绩效，而国家治理视角的“简单化”逻辑，使得这种“迹”呈现标准化和可计量的特征，这也导致对显性痕迹的依赖和对真实绩效的忽视[16]（p111-121）。督查部门的内部管理，遵循自身的科层制逻辑、简单化逻辑和成本控制逻辑，使得督查过程必然严守形式化规范、依赖痕迹管理，但当这种标准化、程序化的要求与基层实际出现较大偏差时，督查过程则流于形式主义和痕迹主义。首先是督查要求格式化。督查往往从一套统一格式的督查方案（包括各种督查细则和督查表格）开始启动，以便不同的督查小组能够简化操作并统一标准和程序，但脱离基层实际的督查方案并非罕见，更何况基层情况千差万别。督查人员以这种格式化的督查方案为标准到差异化的基层实施督查，专职部门督查人员也未必熟悉基层实际工作，难免产生形式主义现象，挤压基层灵活性执行的调适空间。其次是督查内容痕迹化。督查人员需要依据可见的、可靠的资料下结论，以保护自己的行政行为不受质疑。台账、表格、指标化的绩效结果具有可见性，而大量日常工作过程不具备可见性，因而检查的依据是可见可查的成册台账表格而不是流变无据的真实过程。再次是督查方式表面化。督查人员的行为遵循自身的成本与效率逻辑，痕迹管理无需实地调研就可以对下级的相关工作进行检查并进行“有依据”的评定[17]（p135-141）。听汇报、看资料、查台账、对表格是最省时省力、瞬时获取信息量最大的方式，有助于快速整理督查台账，优质完成向上汇报的督查材料；而走现场明察暗访则是最耗时最低效的一种方式，收集信息的成本很高且难有代表性，只会偶尔被选择性地使用。

三、科层运作中的督查悖论
督查的目的是增强组织的控制能力，帮助执行层更加准确地判断并贯彻决策层的指令，让各层级、各部门的行为更加可见可控可回溯，避免各行其是引起的组织内部摩擦损耗，进而通过提高组织能动性来保障政策目标的实现。但在泛化、强化与虚化惯性的作用下，“地方和基层应接不暇、不堪重负，干部群众反映强烈，既不利于集中精力抓落实，也助长了形式主义、官僚主义，损害党群干群关系”[18]，这种以强化落实为目标的督查机制在实践中产生的敷衍落实及其效应即是“督查悖论”。

（一）上级硬控制下的低效产出
“以督促效”是督查工作的基本准则。督查应当产生正导向作用，引导政策资源朝着有利于政策目标早日实现的方向配置，但是，现实中却产生了负导向作用，不仅浪费了政策资源，也虚化了政策效果。一方面，督查需要调集组织人力资源，包括专职或抽调的督查人员，基层为应对督查需增添文职人员来准备生产痕迹、表格、文书等资料；督查会抢占基层负责人及其他工作人员的注意力资源，以打断日常工作、挤占其他事务为代价将注意力转移到督查迎检事项中来；一线人员需要付出工作留痕甚至制造痕迹的时间成本。这些工作对实际产出往往都是无增益的“虚功夫”，属于无产出的组织耗费。另一方面，为避免不同督查人员对督查事项与标准的理解偏差，就需要以督查方案和表格的文书化方式将其固定下来；为使被督查者的行动过程可被督查，就需要基层实施铺满大量表格、台账的痕迹化日常管理。文书沟通与痕迹管理要求工作人员将部分精力从直接的一线工作转移到记录留痕与材料整理上，就需要有专职人员整理各类台账信息和表格，以形成可读可查的材料。相较于发包式、简约式管理，科层制频繁督查下的基层文书工作量必然发生质的变化。在督查惯性形成后，为督查制造的文书与痕迹则加剧繁文缛节，拖累组织运转。

（二）基层软反抗中的痕迹主义
督查本应是推动党的理论和路线方针政策、党中央决策部署贯彻落实的重要手段，是改进党的作风，激励广大干部担当作为的重要举措。然而，督查的控制能力过强，科层制下的基层组织没有向上级讨价还价的能力，面对超负荷的工作压力，只能通过痕迹主义的方式进行软反抗。一方面，上级督查问责的高强度与督查的虚化方式相结合，使基层在产生强烈避责动机的同时又有实施避责策略的行动空间，诱发了基层以痕迹主义为策略的避责行为，通过做实台账、材料留痕、填表迎检的方式来消解潜在的问责风险[19]（p16-26）。尤其是在层层加码到难以通过正常努力完成工作任务时，基层索性就少做甚至放弃实际任务而集中精力于迎检材料与现场的精心包装之中，主动创新、根据实际情况创造性解决问题的意愿和能力双双降低。当避责行为大范围产生时，基层倾向于保护自身利益，一线退缩、被动回应外界需求，致使政府职能失效、运作失灵，无法为市场主体创造良好的发展环境，无法为群众提供满意的公共服务[20]（p116-135）。另一方面，督查惯性下的基层实际工作反而没有迎检材料重要，基层的理性选择是把注意力和精干力量布置在表格、台账、汇报材料等表面文章上，结果产生“会做的不如会写会说的”基层办公室政治。编撰空洞文字材料，采取拖延性、走过场或弄虚作假等形式主义做法，成为许多基层官员的选择，表面化、短期化和仪式化的伪治理现象开始出现[21]（p102-110）。因此，科层运作的督查惯性忽略了管理是否准确到位、服务是否有效递送、任务是否真正落地等问题，导致基层治理中的痕迹主义进一步加剧和泛滥[12]（p38-45）。

（三）组织弱效能下的矛盾孵化
督查的根本宗旨应该是检验各层级、各部门是否以人民群众满意不满意、支持不支持、答应不答应作为工作的出发点和落脚点。然而，在上级硬控制和下级软反抗的相互作用下，原本旨在强化执行力的督查工具却面临弱化组织效能的风险。一方面，就组织内部而言，督查的过频使用使上下级之间陷入不信任、不理解的督查博弈之中。基层干部对组织上层及其决策的内在认同度下降，组织上层对基层干部的工作能力、作风、绩效的信任感也下降，导致组织内部的权威资源和信任资源流失，正常的科层运作陷入“督查加压—形式主义—督查加压”的矛盾之中。近年来，一些地方在督查过程中盲目使用问责猛药便是这一现象的真实写照。问责机械化、简单化、随意化、精准度差、使用不均衡、操作不规范、质量不高[22]（p2-10），以至于出现越问责干部越不敢为、越不愿为的现象[23]（p49-57），严重挫伤了基层干部的积极性。另一方面，就组织外部而言，督查问责某种意义上将官员行为从一场正向激励的晋升锦标赛转向了一场负向激励的避责生存赛，一些官员争当平庸者并相互模仿，导致“空转”行为的出现和扩散，形成具有一定普遍性的“空转”现象[24]（p12-15）。很多问题表面上得到了迅速解决，实际上却是通过“控制信息、简化诉求、转移问题、消除矛盾等大事化小策略”[25]（p64-72）掩盖了。惯性化的督查并不能使政令真正畅通而只是获得了自上而下的表面化服从、形式化执行，严重影响组织的实际绩效，伤及政府公信力和党群关系。而且，这些社会问题不断累积恶化，最终可能会演变成社会矛盾。当政策执行者不能准确判断社会成员态度的改变时，会进一步加剧社会问题的复杂化程度，社会运行顺畅程度将会大大下降，社会福利损失快速增加，形成相对较大的执行风险。此时，政策主体如不能对社会矛盾采取有效的治理手段加以管控时，社会矛盾可能上升为政治矛盾[26]（p1-10）。

四、科层运作中的督查限度
总体而言，督查是科层组织内部管理中必要的过程控制工具，有利于组织行动的一致性、稳定性；却又是一种成本高昂的控制工具，具有范围泛化、力度强化与过程虚化的惯性，如果任由督查随惯性扩张，组织终将因次生问题产生的过大代价而运行失灵。因而，督查并非推动政策有效执行的万能灵药。任何控制工具都有其适用性和局限性，从优化组织绩效的角度来看，督查不应该是组织控制工具箱的单选项或首选项，更应是一个兜底项或配套项。应该大幅缩减督查事项的范围限度，提高督查的精确性；合理优化督查方式的适用限度，提高督查的有效性；科学界定督查结果的使用限度，提高督查的震慑力。

（一）大幅缩减督查事项的范围限度，提高督查的精确性
督查的目的是保障科层运作的有效性，但这并不意味着它是科层运作有效性的必要条件。在牢固树立“四个意识”、坚决做到“两个维护”、全面从严治党的大背景下，科层运作的自发性、能动性大为增加，“上有政策下有对策”、不担当不作为的现象大幅减少，督查事项的范围可以相应地加以限制。

要删减无督查必要的常规事项，合并相关联的督查事项，合理启动督查行动。简化督查内容，减少不能反映实际情况的材料督查，如各类实施方案、制度规章、会议记录、日志台账检查；减少不必要的表格填报，必须要填写的表格应简明易懂且尽量一次到位，避免增加基层填表负担和理解偏差；减少做秀式的伪现场检查，尤其是要减少劳民伤财的看“样板”以及巡回看变化式的攀高式表演。

要限制督查的层层加码现象，避免因个体理性导致集体非理性。督查方案的设计、督查方案的实施都应该更接地气。首先要理性设计差异化、包容性的考核标准，避免虚高标准下的高位空转。各地情况千差万别，无差异的督查范围和形式既难以调动基础条件好的地区的积极性，又难免伤及基础条件差的部门，应该尽可能考虑地方实际情况，分类设置督查标准，使督查更具因地制宜的兼容性。要营造有序竞争的环境，避免锦标赛下中间层级对督查标准的跃进式加码。更重要的是要找到获取真实绩效信息的有效办法，避免督查虚化环境下同级竞争向表面化虚高发展。要倡导无干扰式督查，避免为应付督查的层层督查增加基层负担。倡导“四不两直”式督查，即“不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场”，现场检查尽量采取不打招呼的随机方式，减少重复督查，避免层层连带督查和层层加码督查现象发生。

（二）合理优化督查方式的适用限度，提高督查的有效性
督查方式的统一化导致一刀切式的督查行为。事实上，任何一种督查方式都有其适用条件，要根据督查对象、工作性质、难易程度的不同选择不同的督查方式，实现督查工作的针对性、科学性和有效性。

要借助一线智慧和群众智慧，发挥群众路线和民主集中制的优势。首先，借助一线人员的经验优势优化督查方式。督查方式、行政效率的优化往往在于细节处的助推，但只有熟悉基层工作的一线人员才更具有助推的想象力。这就需要在督查方案的制定环节能发挥民主集中制的优势，广泛听取一线人员的意见建议；在督查实施过程中尊重基层声音，允许一线人员对执行行为尤其是执行偏离行为做出合理性、正当性解释，发现问题后给基层以辩护的机会。其次，借助群众的信息优势优化督查方式。群众最直接地掌握着基层的政策执行信息，相较于上级监督和专职部门监督，群众监督是一种更低成本、更高效率的监督方式，也是中国共产党一贯坚持的路线。热线电话、网站、微博、微信等新技术降低了群众监督的成本，引入群众监督将大大提高督查信息收集的敏锐性、广泛性以及组织的回应能力。

要借助现代信息技术，发展无干扰的智能化监督方式。近年来，困扰环保督查多年的大气污染防控难题，通过在各城市安装大气污染实时监测点并在APP 中自动排队的方法找到了一个更有效的抓手；国土督查借助卫星图片拍摄技术保护耕地红线；城市管理、交通管理等部门也利用互联网、大数据等新技术，开发了各种自动监控系统，一些过去难以量化测量的工作通过系统设计实现了低成本、无干扰式的监测，提高了督查效率。应充分利用信息技术，通过开发智能化的电子监督方式实现监督的无干扰、自动化、常态化。

要借鉴企业管理方法，让科层运作更加高效。拓展目标导向的适用技术，根据具体情况取长避短，将指标管理与督查控制有效结合起来运用，提高管理效率。进一步优化目标管理和绩效管理方式，通过更灵活巧妙的方式找到低成本的测量工具，利用新技术把一些传统的过程控制项目转化为具有可测性和可比性的指标，以指标控制的结果导向替代督查主导的过程控制，减少对下级的直接干预。但要注意指标管理的适用边界问题，在任务可测性、可比性的技术条件未达到时，避免软性指标的刚性量化导致更加严重的形式主义问题。

（三）科学界定督查结果的使用限度，提高督查的震慑力
督查结果的主要目的应是促进工作有效落实，激励干部担当。这就需要“以辩证的眼光看待错误、以宽广的胸怀包容前进中的错误、以事业发展为重揭露并纠正错误”[27]（p5），合理划分容错与问责的边界，实现问责与容错、激励与约束、愿作为与乱作为之间的动态平衡。

要科学界定问责限度，彰显问责的正当性。问责客体的界限模糊，在科层运作中易产生基层甚至编外人员“背锅”的问责异化现象。应完善权责清单制度，明晰问责客体，把具有相应职权的领导干部作为督查问责的主要对象，避免问责随意扩大化。要坚持以过错原则为问责的核心原则。以结果为导向的问责原则，存在着追究责任的形式不清、程度不明、理由不足、程序正义缺位、错杀了事等明显瑕疵[28]（p25-33）。应以过错原则为行政问责的核心原则，以结果原则为补充，无过错不问责。要完善问责程序尤其是问责救济程序，明确被问责干部的抗辩申诉权和具体的申诉途径，对受不当问责的干部给予相应补偿。

要完善容错纠错机制，优化问责的兼容性。基层需要一定的权力冗余来灵活处理各种社会矛盾问题，根据变化中的具体情境创造性、调适性地执行政策。这就要给干部一定的试错空间，按照习近平同志“三个区分开来”与“三类容错”的重要论述，切实将创新者、担当者、实干者的先行先试、无意过失等探索性工作予以容错免责，将明知故犯、我行我素等违纪违法行为予以纠错追责[29]（p82-86）。同时，应区分过错轻重和后果严重程度，宽严相济，对一些工作中并未造成严重后果的小过失采取从提醒到批评再到问责的递进式纠错方式，给干部以及时改正错误的机会，体现组织关怀，激励干部作为。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2021.02.006

[中图分类号]D035

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2021）02-0058-08

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“为基层减负的关键问题及其化解机制研究”（20YJA810003）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（2722019JCT032）。

作者简介：庞明礼（1979—），男，河南郸城人，中南财经政法大学公共管理学院教授、博士生导师；陈念平（1982—），女，江西丰城人，中南财经政法大学公共管理学院博士生。

责任编辑 申 华