我国城市儿童照顾服务政策70 年回顾与展望

奥鹏网院作业

我国城市儿童照顾服务政策70 年回顾与展望
——基于“分配—供给—传递—财务”四维框架的分析
□杨琳琳1，2

（1.南京大学 政府管理学院，江苏 南京210023；2.南京理工大学 政治建设与地方治理研究中心，江苏 南京210094）

[摘 要] 我国儿童照顾服务政策经过70年的发展，在全面建成小康社会之年剖析城市儿童照顾服务政策的发展历程对总结历史经验以实现“幼有所育”具有重要的研究意义。我国城市儿童照顾服务政策形成了从选择型到适度普惠型、从单一到适度混合、从一元到适度多元、从责任分离到适度责任共担的发展脉络，但同时也存在着照顾服务供需缺口巨大、保育与教育相分离、照顾服务的失灵、多重筹资困境等现实问题。鉴于此，我国城市儿童照顾服务政策的发展方向是建立起全面共享的照顾服务分配价值，实现保教整合的照顾服务供给效果，确立多元照顾服务体系的传递策略，建立政府主导、社会积极参与的筹资结构。

[关键词] 儿童照顾服务；服务分配；服务供给；服务传递；服务筹资

一、问题的提出
人口与发展是当今全球共同关注的焦点，坚持以人为本，探索人口、资源、环境、社会和经济的可持续发展模式已经成为全人类的共同目标。儿童作为“100%的人才储备”成为社会可持续发展的重要人力资源，促进儿童发展也是实现国家兴旺发达、中华民族伟大复兴的关键所在。儿童照顾是塑造儿童未来发展的催化剂，社会范式和文化范式对儿童早期具有重要影响，儿童发展也被认为是经济、社会和文化发展的产物[1]（p16-17）。十九大报告指出，当前我国社会的主要矛盾已经转变为人们日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一增长映射到儿童照顾领域的表现就是人们收入与生活质量的提高，儿童早期发展的重要性日益凸显，儿童抚养的精细化提高了育儿成本，儿童照顾需要持续增加。而与这一照顾需要增加相对的是家庭照顾资源的不断减少，供求与需求缺口的不断扩大构成逐渐尖锐的“照顾赤字”，甚至恶化为“照顾危机”，照顾服务发展的不平衡与不充分问题逐渐凸显。

新冠肺炎疫情下的儿童照顾问题直接拷问了以家庭为中心的照顾体系。为了积极应对与解决儿童照顾问题，国家快速出台并发布一系列儿童照顾与保护政策措施，将受疫情影响监护与照顾缺失的儿童纳入工作重点之中，并始终秉持儿童优先保护的原则，加强困境儿童的疫情保护与生活场所防控措施，依法有序规范与引导儿童疫情防控，迅速建立与启动儿童疫情防控机制，发挥社区在儿童疫情防控中的积极作用。2020年两会期间，与儿童照顾有关的热点层出不穷，例如“建议父母持合格父母证上岗”“建议建立未成年人收养举报通道”“建议男性配偶陪产假延长至38天”“建议增加0—3岁婴幼儿免费体检频次”等政策提案，一经提出就引起社会空前关注与广泛讨论。2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》中明确规定“保护妇女、未成年人、老年人、残疾人的合法权益”“夫妻双方共同承担对未成年子女抚养、教育和保护的义务”“父母有教育、保护未成年子女的权利和义务”；2020 年10 月17 日十三届人大常委会第二十二次会议通过新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》，条文从72 条增加至132条，新增了“网络保护”和“政府保护”章节，并充分吸收未成年人保护经验与实践，强调国家和政府在营造儿童健康成长良好社会环境中的主体责任。这说明儿童已经成为社会关注的焦点，“一老一小”中的儿童照顾问题也逐渐得到重视。

2020 年是全面打赢脱贫攻坚决胜之年，是全面建成小康社会之年，还是《中国儿童发展纲要（2011—2020）》实施收官之年。基于以上研究背景，本文通过梳理我国城市儿童照顾服务政策①的发展历程来集中回答三个问题：70 年来我国城市儿童照顾服务政策经历了怎样的变迁？在发展过程中存在哪些问题？新时代背景下我国城市儿童照顾服务政策的发展方向如何？

二、研究回顾与分析框架
儿童照顾（childcare）最初被视为女性特有的概念，女性在照顾活动中充当核心角色，男性养家糊口（breadwinner model）是主要模式，在家庭活动中塑造了以“女性照顾”为中心的社会认同，性别平等是研究儿童照顾的方向，例如刘易斯（Lewis）根据男性养家强度的程度将欧洲国家儿童照顾模式分为三种：强度男性养家模式（英国等），中度男性养家模式（如法国），弱度男性养家模式（瑞典等）[2]（p159-160）。随着福利国家实现公民权利平等、保障公民权益与公民身份的理念与女权运动的开展，传统的性别分工与性别契约（traditional gender contract）②逐渐式微，性别合同更新（update the gender contract）逐渐盛行，一个就业性别平等的转变已经成为后工业时代的主要特征[3]（p81）。儿童照顾开始从家庭照顾转向社会照顾，更多学者开始关注儿童照顾背后的家庭—国家关系研究，并衍生出不同的家庭模式与儿童照顾模式。高蒂尔（Gauthier）以家庭政策为维度将家庭与国家关系分为支持—家庭/生育模式（pro-family/pro-natalistmodel）、支持—传统模式（pro-traditional model）、支持—平等主体模式（pro-egalitarian model）与支持—家庭且非干预模式（pro-family but no-interventionist model）[4](p149-150)。李斯特（Lister）根据家庭政策与“去家庭化”程度将福利国家分为四种类型：显性家庭主义（Explicit Familialism）、可选性家庭主义（Optional Familialism）、隐性家庭主义（Implicit Familialism）与去家庭化（De-familialism）。抑或是从儿童照顾模式的差异性入手开辟福利国家比较研究的新视野，安东尼（Antony）按照国家—市场—家庭在儿童照顾中所占的比重将儿童照顾模式划分为公共服务型（北欧国家）、市场照顾型（英国）和家庭照顾型（南欧国家）；塞恩博利（Sainsbury）从家庭意识形态、社会权利、提供照顾的领域等方面将儿童照顾模式划分为男性家计承担模式（Breadwinner Model，以英国为代表）和个体模式（Individual Model，以瑞典为代表）[5](p38-40)。

但是无论从性别视角还是家庭视角研究儿童照顾都是从外部研究儿童照顾，例如将儿童照顾政策视为家庭支持与家庭政策的一部分[6]或将儿童照顾政策视为儿童福利的一部分，都忽视了照顾活动这一本身的特性。戴莉（Daly）和刘易斯（Lewis）对照顾进行了重新定义，他们认为照顾是一种不同于其他意义上活动（activity）的特殊劳动（labor）形式，同时包括有偿照顾和无偿照顾、正规照顾和非正规照顾。社会照顾（social care）是指在既有的经济、社会、道德规范框架下，被分配和执行用于满足儿童、老年人等需要人照顾的生理和心理需要的活动以及由此形成的关系的集合[7](p285)。他们认为在福利国家发展和改革进程中，照顾已经成为社会政策的改革目标之一。儿童照顾背后存在性别、国家与家庭、照顾者与被照顾者等各种纷繁复杂的关系，照顾问题的产生与发展应嵌入当时的社会变迁背景中分析。儿童照顾是福利国家改革的重要内容之一，也是社会政策的重要组成部分，在我国从工业社会向后工业社会转型的进程中，儿童照顾政策逐渐从社会政策的边缘走向中心，学界也开始聚焦于照顾活动本身，从社会照顾视角入手分析关注照顾服务、照顾责任与照顾成本在国家、家庭、市场、社区等之间的相互分工与发展变迁[8](p108)，或是直接分析我国儿童照顾模式的变迁[9](p16-18)，但是系统梳理新中国成立以来儿童照顾服务政策发展的宏观性研究较少。

照顾服务政策是照顾政策的核心内容，吉尔伯特（Gilbert）基于“分配—供给—传递—财务”所建构的社会福利政策分析框架为我国聚焦于儿童照顾，更好探究我国城市儿童照顾服务政策的发展演变提供了一个可借鉴的研究路径。吉尔伯特从福利对象（whom）、福利内容（what）、如何传递服务（delivered）与福利资金（finance）四个方面架构起分析框架，并通过四个问题的回答来衔接：福利分配的基础是什么？福利供给的内容是什么？福利内容的传递策略是什么？这些福利资金的来源是什么？以照顾服务政策为分析对象，通过社会福利政策分析框架可以建构出我国儿童照顾服务政策的分析框架（见表1）。政策分配是指服务给付的资格，即政策对象的选择方式，主要涉及儿童照顾的私人责任（选择型）与公共责任（普惠型）的价值判断；政策供给即服务内容，指在儿童照顾中提供的不同服务，儿童照顾主要包括生活照顾服务与早期教育服务；政策传递即服务主体，具体涉及在家庭、国家、市场与社会之间的服务分担；政策财务即照顾资金来源，涉及中央和地方的责任分担，不同服务主体之间的费用分担。下面将基于这四个维度具体剖析我国城市儿童照顾服务政策的发展演变。

三、我国城市儿童照顾服务政策演进的逻辑
我国儿童照顾服务政策经历了70 余年的发展，在服务对象的选择上经历了城镇偏向的适度普惠型、高度选择型到现在的适度普惠型，在服务供给上从单一发展到适度混合，在服务传递上从单一发展到适度多元，在服务筹资上从责任分离发展到适度责任共担。

表1 ：我国儿童照顾服务政策分析框架

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（一）服务分配：从城镇偏向的适度普惠型到高度选择型再到适度普惠型
我国儿童照顾服务政策的分配从最初城镇偏向的适度普惠型分配模式发展到20 世纪80 年代后的高度选择型分配模式，再到21 世纪以来的以选择型分配模式为主、普惠型分配模式开始出现萌芽，并处于不断发展中。

毛泽东曾提出，“中国的妇女是一种伟大的人力资源。必须发掘这种资源，为了建设一个伟大的社会主义国家而奋斗”[10]（p64），还提出“有些家务事可以变为共有的事来办，这样妇女劳动力就解放出来了，妇女是劳动大军”[11]（p321）。在这一理念影响下，照顾儿童被作为典型的公家事务划分出来，从私事逐渐转变成国事，从家庭照顾变成单位照顾。因此新中国成立后，在我国城镇中依托单位建立起较为完整的儿童照顾服务体系，但获得照顾的福利资格仅限于城镇中有单位的员工，依托单位保障建立起托儿所和幼儿园，托儿所为两个月至三周岁的儿童提供托育服务，幼儿园为三周岁至六周岁的儿童提供保育和教育服务，单位中的员工都可以享受这一单位福利，因此这一时期的分配模式实质上是城镇偏向的适度普惠模式。

20世纪70年代开始实行的“晚、稀、少”计划生育政策成为影响儿童照顾政策的新因素，提高独生子女的照顾质量特别是教育质量成为政策焦点。儿童照顾政策的重点也逐渐从注重生活照料逐渐发展到重视早期教育，1979年的《政府工作报告》中明确指出做好托幼工作是教育工作和提高人口素质的重点。随着单位制度的解体，单位保障逐渐式微，依托单位保障的儿童托育体系逐渐瓦解，单位保障制度下的儿童托育服务逐渐向市场化转变，能享受到国家照顾的群体仅限于少数困境儿童（孤儿、流浪儿童、残疾儿童等）。儿童照顾责任重新回归家庭，并提出幼儿教育并非义务教育的理念，强调家长和家庭的照顾责任，因此这一时期的照顾服务政策属于高度选择型的分配模式。

21世纪之后，随着建设和谐社会战略的提出，社会公平问题重新被人们关注；民生问题与民生工程建设被提上政策议程，作为民生建设重要组成部分的社会保障重新得到重视。在国家关注、人们关心、社会现实的多重背景之下，社会政策呈现出扩张趋势，儿童照顾问题重新进入政策视野，并处在一个重建的关键时期。首先得到国家关注的是弱势儿童群体的照顾问题，国家逐渐明确并增强对困境儿童的照顾责任①2010年之后国家为全体孤儿发放孤儿生活费，并参照孤儿生活费标准为全体艾滋病病毒感染儿童和事实无人扶养儿童发放生活津贴。；全面二孩政策的放开与十九大“幼有所育”目标的提出，儿童早期照顾成为全社会的焦点，促使儿童照顾问题进入政策顶层设计，并开始出现了普惠型的萌芽，逐渐向实践层面推广。2019 年3 月，“加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构”被明确写入全国两会政府工作报告中；同年颁布的《关于促进三岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中，“将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展规划”，并规划了中国婴幼儿照护服务体系的建设进程：2020 年建成一批具有示范效应的婴幼儿照护服务机构，2025年基本建成多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护体系。2020年5月，“发展普惠性学前教育，帮助民办幼儿园纾困”被明确写入全国两会政府工作报告中。这一阶段我国儿童照顾政策的分配仍以选择型分配模式为主，但面向普通儿童的普惠型分配模式已经出现萌芽，并在逐步发展中。

（二）服务供给：从单一到适度混合
单位举办的幼托机构和幼儿园是新中国成立以来城镇儿童照顾服务政策的最重要供给渠道。在国家支持下，机关、企业、机构等依托单位保障体系兴办起一批托育机构，为本单位职工孩子提供托育服务，街道社区等也建成了相对完善的托育服务体系，三岁以下儿童的入托入园率维持在较高的水平。20世纪50年代的儿童入园数量迅速上升，0—6岁儿童的入园数量从1951年的14万迅速上升至1960年的2933万；托育机构也得到了较快的发展，1980年城乡各类托儿所、幼儿园发展到98.8万个，入托总数达到约3474万人，婴幼儿的入托率达到约28.2%[12](p62)。

20 世纪80 年代之后，市场化对人力资本提出了高要求，国家重视素质教育，儿童照顾服务政策的重点转移到学前教育服务领域。1982年负责统筹协调与管理全国托幼工作的领导小组和办事机构被撤销；1987年在《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》中将“幼托工作”转变为“幼儿教育事业”，教育部门成为幼托工作的主管部门；1989 年在《幼儿园管理条例》中明确规定公办幼儿园招收三周岁以上的学龄前幼儿，并对其进行保育和教育。这一年龄的划分，将原有的托幼服务政策完全窄化为3—6 岁儿童的学前教育政策，0—3岁儿童不再是照顾政策的对象，为三岁以下幼龄儿童提供照顾服务的托儿所完全在政策中消失了[8](p101)。与三岁以下幼托服务缩减相对的是市场提供的民办幼儿园成为儿童幼托的重要组成部分。从图1可以看出1951年至2019年间儿童幼托的基本情况，一共出现过四次增长期。第一次增长峰值是在1960 年，从1956 年的725 万在园人数猛增至1960年的2933万人，这一人数猛增得益于农村人民公社举办的大量托儿所和幼儿园，但是1960 之后大多都被撤销，因此随后在园人数大幅度下降；第二次增长峰值是在1976年，在园人数增加至1395.5 万人，这得益于当时存在大量的集体主办幼儿园；第三次增长峰值是在1995年，由于当时仍存在大量的集体主办幼儿园，民办幼儿园也逐渐增多；第四次增长峰值是在2003年，之后持续增长，2019 年入园人数创历史最高，达到4713.88万人，当时有超过60%的民办幼儿园，学龄前儿童有更多的选择和更多的渠道接受幼儿教育。

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图1 ①：1951—2019 年幼儿园入园人数

21 世纪以来国家重新重视儿童照顾，在强调学前教育服务建设的同时加大对儿童托育服务的投入力度，完善包括生活照顾服务（托育服务、卫生保健、营养健康服务和儿童保护）和早期教育服务体系在内的服务政策。从表2 可以看出我国正在建设或者已经建成的普惠性儿童照顾服务项目有基本公共卫生项目、城乡居民医疗保险（新生儿保险）、重大公共卫生项目、城乡用水安全规划、七岁以下儿童保健系统管理等，基本上覆盖了儿童早期发展的所有阶段。处于胎儿期的儿童主要是通过父母享受国家的政策项目，例如免费发放叶酸以预防神经管缺陷、免费的孕期产检、产后随访、孕期指导与孕期课堂、孕期工作保护等；为0—3 岁设置的项目主要有生命早期1000 天营养健康行动、0—3岁婴幼儿照护服务体系、婴幼儿免费体检、国家免疫规划儿童免费接种计划、0—3岁科学育儿指导、贫困地区儿童营养改善项目等；为3—6岁儿童提供的主要是普惠性幼儿园的学前教育与幼儿园儿童保护项目。另外，选择型照顾服务项目有儿童白血病专项救助、残疾儿童康复救助、流浪儿童救助、五保户救助、孤儿救助等。

（三）服务传递：从一元到适度多元
儿童照顾服务政策的演变经历了从一元到适度多元的发展阶段，从最初的单一家庭照顾发展到家庭、国家与市场适度共担照顾责任。

儿童照顾一开始被界定为家庭责任，即所谓的家事。20 世纪50 年代，由于当时社会生产与国家建设的需要，政府开始干预儿童照顾，支持单位举办幼托机构，提供幼托服务，国家与单位的介入促使儿童照顾变为单位照顾，从单一家庭照顾的家事到社会照顾的公事，单位成为传递儿童照顾的重要渠道，家庭主要负担单位照顾之外的照顾。

20 世纪80 年代之后，单位保障的解体与市场经济的发展，政府逐渐从儿童托育领域内撤出，虽然政府重视儿童早期教育，但是在儿童早期教育与儿童照顾领域满足有限，儿童照顾回归家庭领域，强调主要由家庭提供儿童照顾。政府促进儿童早期教育的市场化与社会化，市场开始逐渐进入儿童早期教育领域，并充当着服务提供的角色。但是由于政府投入较少，公共服务供给不足，这一阶段的儿童照顾满足途径主要是家庭，市场起到了关键性的补充作用。这一时期的照顾传递角色分工是单位退出，回归家庭、市场进入。1995年在《关于企业办幼儿园的若干意见》中提出要逐步推进幼儿教育社会化，依靠社会力量发展幼儿教育，促进儿童照顾服务从原有的公共供给向私人市场和公共提供共担。2003 年《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》中明确提出，在2008年之前要形成“以公办幼儿园为骨干，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规相结合的发展格局”。在这一政策理念下，私人市场提供的幼儿托育服务发展迅速。从图2 可以看出1994—2018年间中国民办幼儿园所占比例有较大的增长，从2004 年开始民办幼儿园比例占比超过50%，2010年接近70%的比例；与此相对的是集体主办幼儿园逐渐萎缩，从1994 年超过60%的比例到2010年不足5%的比例；教育部门主管的公办幼儿园从2006 年开始保持在20%左右的比例，这一幼儿园格局的形成与2003 年的规划基本一致。

表2 ①资料来源：根据儿童照顾政策的受益对象整理而成。：我国儿童照顾服务类型与受益群体分析

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21世纪以来，国家重视儿童福利，在托育服务领域提出“家庭为主、托育补充、政策引导、普惠优先”的原则，政府开始建设适度普惠型的三岁以下婴幼儿照护服务体系。儿童照顾领域的政府、家庭、社会与市场的责任进一步划分：政府在宏观层面起到高屋建瓴的作用，制定相关政策引领服务建设方向，出台相关规章制度规范照顾服务的供给；家庭在微观领域起到细心照顾的作用，给予儿童爱的呵护与具体的照顾；社会与市场起到锦上添花的作用，补充公共服务的供给不足，举办各种层次的托育机构，提供多样化供选择的托育服务，积极发展社区照顾与组织社会机构、社会工作者参与到儿童照顾体系中来。

（四）服务筹资：从责任分离到适度责任共担
从我国儿童照顾政策的筹资历程来看，经历了从责任分离到适度责任共担的状态。在20世纪50年代至20世纪80年代的单位保障阶段，为促进妇女解放与女性就业，国家将照顾儿童的责任从家庭转移到单位，单位是儿童照顾责任与费用的直接承担者，家庭承担单位照顾之外的儿童照顾。这一时期的国家、单位与家庭之间的筹资责任是相互分离的状态。20 世纪80 年代到21 世纪初，单位照顾回归家庭照顾，国家强调家庭在儿童早期教育中的重要性与责任，家庭成为儿童照顾活动与筹资责任的直接承担者，市场在家庭付费的前提下为家庭提供补充型照顾服务。无论是中央政府还是地方政府在儿童照顾中的筹资责任都十分有限，这一时期的国家、家庭与市场之间的筹资责任也属于相互分离的状态。21 世纪以来，学前教育普及化进程的加速带动了儿童照顾的普惠化，国家加大对儿童照顾服务的投资，中央政府对儿童照顾的筹资进行延伸，地方政府承担儿童照顾服务的筹资、供给与传递的主要责任，并通过税收优惠等政策扶植手段积极支持市场提供照顾服务，为家庭提供照顾支持，这一时期的照顾筹资已经呈现出适度责任共担的状态。

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图2 ①数据来源：教育部发展规划司编：《中国教育统计年鉴》（1994—2018）（备注：《中国教育统计年鉴》将2001—2004年的集体办幼儿园合并至教育部门办幼儿园数据中）。：1994—2018年不同类型幼儿园所占比例

四、我国城市儿童照顾服务政策发展存在的问题
在儿童照顾服务政策的发展中，服务对象、服务内容、服务主体和服务筹资等方面都有不同的扩展，逐渐呈现出从一元到多元、从单一到混合、从分离到融合的发展趋势，但是随着人们对美好生活的需要日益增长，照顾服务政策的发展在服务分配、服务供给、服务传递和服务筹资方面的不平衡与不充分发展态势也逐渐显露出来。

（一）服务分配：供需缺口巨大
2016年原国家卫计委在十个城市所做的儿童托育需求分析显示有33.3%的家长有托育需求，但是调研样本中实际入托的比例仅为5.55%；2017年国务院妇女儿童工作委员会在四个省市的调研数据显示有48%的家长有托育需求，但是调研样本中实际入托的比例仅为4.29%，供需差距巨大，未能进入托育机构的主要原因有“附近没有接受三岁以下孩子的托育机构（30.1%）”和“托育费用太高（21.6%）”等。从这两个托育需求调研分析可知，我国家长有迫切的托育需求。根据教育部2017 年统计数据可知，当年0—3 岁婴幼儿在园人数为112.95 万人，而同年全国0—3 岁儿童总数约为5146万人，可推算出2017年我国入托教育部门管理的托育机构儿童在0—3岁儿童总数中占比仅为2.2%。根据OECD Family Database 数据显示，2017 年OECD 成员国三岁以下儿童入托率均值为36.21%，有十个国家三岁以下儿童入托率超过50%，有四个国家入托率不足10%，东亚地区的韩国和日本入托率分别为56.3%和29.6%，相比之下我国入托率远低于10%，远落后于OECD成员国平均入托水平。从我国70年来儿童照顾服务政策的发展演变来看，我国照顾服务的分配从城镇偏向的普惠型分配模式，窄化到高度选择型分配模式，再到现在的以选择型分配模式为主，普惠性分配萌芽的发展状态。但是随着经济发展与生活水平的提高，人们的照顾需求不断增加，随着全面二孩政策的实施，家长的托育需求已经逐渐成为刚需，仅依靠家庭照顾无法满足这一向上的需求。在《关于促进三岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中已经明确指出，在2020年建成一批具有示范效应的婴幼儿照护服务机构，这一多元化、多样化婴幼儿照护体系的建立将成为众多家长与家庭的强心剂。

（二）服务供给：保育与教育相分离
OECD 成员国关注早期儿童教育与保育(Early Childhood Education and Care，ECEC) ，强调保育与教育的一体化，提供的所有服务都将保育与教育看成不可分割的一体，因此“保教一体化”（Educare）已经是世界托育服务的发展潮流。反观我国的儿童照顾，无论从政策领域还是实践领域被分割成0—3 岁儿童托育与早教、3—6 岁的幼儿园教育的二元化局面。从政策领域来看，1989年的《幼儿园管理条例》中明确规定公办幼儿园仅接收三岁以上的儿童入园，政策限制了入园年龄；从实践领域来看，大部分的公办幼儿园也只接收三岁以上的儿童，三岁以下的儿童需要照顾只能选择市场举办的托育机构。这种保教分离的照顾服务不仅会造成保育功能的缺失，教育功能的偏离，还会严重影响儿童照顾的质量。这种分离状态也给我国儿童照顾政策的发展带来一定的负面影响：首先，保教分离的二元化局面造成管理体制上的“多头管理”；第二，保教分离状态影响儿童早期照顾政策的实施效果，托育机构与幼儿园之间属于脱节状态，二者创办目的、服务对象、照顾对象年龄、教育方法、照顾人员水平等均不同，容易造成幼儿发展的不连续性与脱节，不利于幼儿持续全面地发展；第三，保教分离造成儿童早期照顾“两条腿走路”，无论是幼儿园偏重教育功能还是托育机构偏重保育功能，都不利于儿童的健康成长。因此“保教一体化”也是我国儿童早期照顾政策的重要改革与发展方向之一。

（三）服务传递：照顾服务领域的家庭失灵与市场失灵
家庭被认为最具有中国特性的本源性传统[13](p102)，是当代中国社会转型、历史制度变迁的起点与条件，更是“国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点”[14]，正如习近平总书记明确强调的“不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设”。受经济发展、日益加快的城镇化与社会进步的影响，我国的人口结构与家庭结构不断变化，家庭结构的缩小、家庭居住模式的改变与家庭稳定性的变差导致原本就不足的家庭照顾资源更加捉襟见肘，与此相对的是家庭照顾需要的持续增加，特别是全面二孩政策之后，添丁带来的现实问题与照顾需求也逐渐显现出来。需要与资源的缺口不断加大构成逐渐尖锐的“照顾赤字”，甚至恶化为“照顾危机”，并逐渐影响到工作、家庭生活等多方面。

市场照顾是分担家庭照顾责任、减轻家庭照顾负担的重要渠道之一，市场照顾的质量和水平也会对儿童早期发展产生重要影响。但是由于市场失灵的存在造成照顾服务的失灵，在机构照顾方面存在虐待儿童、体罚儿童、早教机构收费后携款逃走等恶劣社会事件，造成严重的社会影响；在个人照顾方面存在保姆虐待打骂儿童等事件，严重影响市场照顾在人们心目中的地位。由于市场照顾的盈利至上原则，市场照顾的盈利模式逐渐显性化，在创造利润的前提下提供照顾服务，盈利过度就容易损失社会公平公正，不利于市场照顾机构的社会管理与未来发展，因此国家适时适度的干预与规范则迫在眉睫。

（四）服务筹资：照顾服务的多重筹资困境
首先，在宏观层面，国家增加了对困境儿童照顾的支出，地方政府也在积极建设三岁以下婴幼儿照护服务体系，但是由于国家照顾服务不足，家庭仍然是儿童照顾服务的主要承担者，家庭照顾资源的不足抑制了家庭生育意愿，我国人口出生率从2016 年的12.95%下降到2019 年的10.47%。在公共学前教育投资方面，虽然国家每年增加投入（见表3），2013年之后我国学前教育支出占GDP比重在0.3%左右，远低于2015 年OECD 成员国0.8%的均值，公共学前教育仍然处于供不应求的状态，市场仍然是照顾服务的重要组成部分。

从微观层面来说，社会应是儿童早期照顾的重要参与者之一，许多国家都会充分发挥社会力量与社会团体在儿童福利中的作用。例如印度的儿童免费午餐项目，其中44%的资金来源于政策财政，56%来自社会捐赠；日本的儿童早期照顾积极吸纳社会团体和社会组织，并依靠地方团体力量建立起地域型保育机构。纵观我国儿童照顾服务事业，基本上主要依靠政府投资与运营，虽有部分市场投资与运行的照顾机构，但是仍处于发展之中，社会力量吸纳较小，接受社会捐赠的渠道也尚未完全打开，并没有完全激发出社会慈善的力量。我国儿童社会组织的发展，仍然面临着注册上的登记困境、资金上的融资困境、管理上的人力资源困境和发展上的社会资本困境，社会组织发展力量薄弱，国家支持力度不足，涉及儿童社会组织多是社会工作、社会服务等综合性组织，从事儿童的照顾的社会组织则凤毛麟角，更谈不上慈善对儿童社会组织的支持性发展。

五、我国城市儿童照顾政策发展的总体展望
表3 ①：我国学前教育支出情况（2011—2016年）

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儿童照顾服务政策的发展与完善，是对“幼有所育”这一崭新民生目标掷地有声的回应，同时顺应了新时代下我国社会主要矛盾的转变，并将极大地丰富人们美好生活需要的内容。坚守“幼有所育”民生目标底线，促进“全体人民共建共享发展”目标的实现需要国家在儿童照顾服务政策方面有大作为。

（一）确立全民共享的照顾服务分配价值
儿童照顾关系每一个儿童及其家庭的切身利益，并影响整个社会的发展。增进民生福祉是发展的根本目标[15](p42)，增进儿童福利也是儿童优先国家战略的题中要义，因此实现儿童照顾的全民共享也应成为“幼有所育”目标下的一项基本社会分配价值。具体而言，儿童照顾的全面共享主要体现在两方面：一方面是儿童照顾的责任共担。根据公共物品和家庭政策理论，儿童是准公共物品，国家抚养和教育儿童的收益具有非排他性与积极的外部性[16](p86-90)，因此国家应分担家庭照顾儿童的责任，通过照顾支持等方式缓和家庭价值日渐式微带来的危机和潜在的家庭失灵，补偿父母在照顾儿童上的努力，分担儿童照顾成本，以及增加儿童未来获得平等发展的机会。高质量的社会服务已经成为国家的重要标志，也是国家治理能力和治理体系的重要组成部分[17]。另一方面是儿童照顾效益的共享。儿童照顾政策实质就是社会投资，随着人力资本因素成为推动经济增长的首要动因，接受良好照顾与教育的儿童能够拥有人力资本，既能达到个人和国家双赢的目标，国家也能获得经济发展和社会进步的双重收益，即达到照顾效益的共享。国家对于儿童照顾的公共支出能够产生像公共教育一样的社会正外部性[18](p249-250)，强化对儿童的社会投资，可以使家庭有更多时间陪伴儿童，有更多的资金提供高质量的儿童照顾，投资儿童的回报也是应对人口红利消失、潜在人口负债的重要策略。

（二）实现保教整合的照顾服务供给效果
纵观我国儿童照顾服务政策的发展，照顾服务的供给从最初单一生活照顾发展到囊括照料、教育、保健、卫生在内的多样化照顾服务，但是“保教一体化”却是我国照顾服务整合的关键。教育投资和知识技能的差异充分解释了不平等的成因，造成这种差异的成因最早可以追溯到儿童早期发展与投资的差距。个人知识与技能的形成是一个生命周期的过程，因此在儿童发展早期进行教育投资并获得技能，可以在以后生命周期的各个阶段提高技能与创造生产，早期的投资促进了后期的生产力投资，儿童早期发展进行的投资会受益终生，这种互补性解释了儿童早期发展的投资回报率在整个生命周期中是最高的[19](p738-740)。因此在照顾服务供给中需要促进保育与教育的融合，在政策层面注重婴幼儿照护服务与普惠性学前教育服务的有效衔接，在实践层面促进幼托机构与幼儿园的有效衔接，在儿童保育中融入教育，在早期教育中注重保育，促进保育与教育的实质性融合。

（三）建立基于多元照顾服务体系的传递策略
我国照顾服务从单一的家庭输送发展到国家与市场的适度传递，在国家、市场和家庭责任间不断权衡与分担，但是家庭照顾资源的减少与照顾需要增加导致的“照顾赤字”让家庭服务输送能力减弱。因此要满足人们日益增长的照顾需要必须跳出家庭统包统揽的一元照顾，建立起以国家为主导、家庭为核心、社区为支持、市场为补充的多元照顾服务体系。国家作为整个照顾服务体系的主心骨，需要提升照顾政策的顶层设计，建立强有力的政策保障机制，规划照顾服务的整体性发展蓝图，出台积极的家庭照顾支持政策，支持市场照顾服务，发展社区照顾服务。国外已经有较为成熟的儿童社区照顾服务，例如法国的社区内的托育服务、英国的Sure Start（确保开端计划）。我国的儿童社区照顾服务应从儿童社区婴幼儿照护服务设施的建设、政府照护服务补贴、城乡社区公共服务设施、推广婴幼儿早期发展项目等多方面入手发展。市场由于市场失灵的存在，在提供照顾服务过程中需要国家加强监管与干预，制定行业规范，让市场照顾在服务保障儿童早期照顾需求上具有针对性。在多元照顾服务体系建立的同时应建立起服务可及性评估体系，即包括项目的可用性（Availability）、位置的可达性（Accessibility）、经济的可负担性（Affordability）与心理上的可接受性（Acceptability）在内的评估体系。在照顾服务传递过程中通过市场化与社会化的方式，以公办民营、民办公助、政府补贴、行业引导、社会力量等多种模式，大力推动资源、服务、管理等下沉到社区与家庭，为人们提供质优价廉的照顾服务。

（四）建立政府主导、社会参与的照顾服务筹资结构
儿童照顾服务政策本质上是一种社会投资，对儿童的投资具有正外部性和准公共性，因此国家在儿童照顾服务筹资中处于主导性地位，但是社会力量作为儿童照顾服务的重要供给主体，也应成为照顾服务的重要筹资来源之一。从筹资结构的建构来说，政府在宏观层面应直接加大对儿童照顾服务的倾斜力度与投资力度，建立普惠性婴幼儿照护服务体系与学前教育服务体系；中观上直接鼓励社会力量、社会团体、市场机构参与照顾服务投资，引入民办资本直接提供服务；在微观层面，采取直接发放照顾津贴或者间接将育儿支出纳入个人所得税减免项目的方式，减轻家庭照顾成本，或是直接对社会照顾服务机构采取运营补贴、完善税收优惠与税收减免，增强政府对照顾服务的成本补偿效应[20](p13-14)。

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[DOI编号] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2020.12.008

[中图分类号] D912

[文献标识码]A

[文章编号] 1004-0544（2020）12-0070-11

基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国残疾人家庭与社会支持机制构建及案例库建设”（17ZDA115）。

作者简介：杨琳琳（1990—），女，安徽宿州人，南京大学政府管理学院博士生，南京理工大学政治建设与地方治理研究中心研究人员。

责任编辑 杨 幸