新冠肺炎疫情、人道主义与全球卫生治理

奥鹏网院作业

新冠肺炎疫情、人道主义与全球卫生治理
□张贵洪1，余 姣2

（1.复旦大学 国际问题研究院，上海200433；2.复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海200433)

[摘 要] 新冠肺炎疫情事关人的身体健康和生命安全，是一场人道主义危机，并且与经济危机、社会危机和国际冲突形成叠加效应。人道主义援助可以在很大程度上缓和当地人民的困难，为恢复经济和社会生活争取时间、提供条件。联合国在人道主义援助方面开展了大量工作，特别是在新冠肺炎疫情中启动了多项人道主义援助项目。国际抗疫合作与全球卫生治理需要人道主义精神。中国提出，团结合作抗疫，共同构建人类卫生健康共同体。这体现了人道主义精神和价值，也是全球卫生治理的目标和希望所在。

[关键词] 新冠肺炎疫情；人道主义；世界卫生组织；全球卫生治理

与其他任何突发公共卫生事件一样，新冠肺炎疫情严重威胁着人的身体健康和生命安全。从人道主义和人类命运共同体的高度认识此次疫情，是开展国际卫生合作和全球卫生治理的基本出发点。如果说在一般情况下，国家利益和意识形态是国际合作的基础，那么面对“国际关注的突发公共卫生事件”并演变为全球大流行这样的共同挑战，就应该把人的健康和安全作为首要，并以此为指导开展国际卫生合作和全球卫生治理。此次疫情进一步表明，非传统安全威胁的突发性、跨国性和严重性，要求国际社会所有成员超越国家利益和意识形态，积极开展基于人道主义的国际卫生合作。人道主义援助是全球卫生治理的基本出发点，而人道主义精神是实现可持续的全球卫生治理的根本保证。

一、新冠肺炎疫情是人道主义危机
人道主义危机是指由于自然灾害、公共卫生事件或者武装冲突，导致人的基本权利受到威胁的状态。这种基本权利包括生存、平等、社会保障、环境、自决等。新冠病毒不分国籍、种族、身份等，无差别地威胁每个人的健康。除了令人失去生命，疫情已经并且将继续造成疾病、饥饿、失业、流离失所等灾难，是一种典型的人道主义危机。

（一）公共卫生事件与人道主义危机
国际上，人道主义危机主要由三种情况造成，即自然灾害、武装冲突和公共卫生事件。

自然灾害与人道主义危机。自然灾害是自然界的异常现象给人类生存带来的危害或造成人类生活环境的损害。世界范围内常见的重大突发性自然灾害有台风、地震、龙卷风、海啸、火山、洪水、森林火灾、干旱、雪崩、山体滑坡等。自然灾害或称“天灾”，其发生的原因，一是自然变异，二是人为影响。自然灾害直接或间接地威胁人类的生命，也可能通过破坏道路、建筑、环境、经济等给人类带来危机。自然灾害往往造成大量的人员伤亡和财物损失。如1976年唐山大地震造成24.2万多人死亡，16.4 万多人重伤，4204 人成为孤儿，直接经济损失人民币30 亿元。2004 年印尼海啸，波及16个国家，共造成30万人死亡，造成的经济损失超过100 亿美元。根据中国应急管理部等机构的核定，2019年我国各种自然灾害共造成1.3亿人次受灾，909人死亡失踪，12.6万间房屋倒塌，农作物受灾面积19256.9 千公顷，直接经济损失3270.9 亿元[1](p12)。

武装冲突与人道主义危机。如果说自然灾害是天灾，那么武装冲突造成的灾害就是人祸。武装冲突往往会给平民造成人道主义灾难。冷战结束后，先后发生过海湾战争、科索沃战争、阿富汗战争、伊拉克战争等，造成大量平民伤亡、财产损失、环境破坏等。苏丹、利比亚、也门、索马里、叙利亚等国家内部长期的战乱和动荡，不仅破坏了经济和社会，而且造成大量的难民和流离失所者。1983年爆发的苏丹内战是非洲持续时间最长的冲突，引发了严重的侵犯人权行为和人道主义灾难，200多万人在冲突中丧生，450万人被迫离开家园。2003 年，苏丹达尔富尔地区发生反政府武装斗争，战乱造成1万多人死亡，100多万人流离失所，大批难民逃入邻国。联合国一度将达尔富尔地区列为世界上人道主义危机最严重的地区。据联合国统计，自2015 年起，超过9200 人在也门战火中丧生，另有近2200人死于霍乱。目前，2220万人依靠不同形式的援助维持生计，占也门总人口四分之三以上。其中，1130万也门民众“迫切需要生存救助”[2]。

公共卫生事件可能是天灾，也可能是人祸，或者两者兼具。公共卫生事件往往是突然发生的，是造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情，群体性不明原因疾病，重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[3]。世界卫生组织（以下简称“世卫组织”）界定的“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）是指“通过疾病的国际传播构成对其他国家公共卫生风险，并有可能需要采取协调一致的国际应对措施的不同寻常的事件”[4]。2003年的严重急性呼吸综合征（SARS）是21 世纪第一次全球公共卫生突发事件。人们认识到，公共卫生安全不是一个国家或地区自己的事情，而是需要全球协作解决的问题。为了有效地进行预防和应对，世界卫生大会在2005 年修订了《国际卫生条例（2005）》。此后，世卫组织宣布了六次PHEIC，即2009 年的甲型H1N1 流感，2014 年的脊髓灰质炎疫情，2014 年西非的埃博拉疫情，2015—2016 年的“寨卡”疫情，2018 年开始的刚果（金）埃博拉疫情，2019 年底开始的新冠肺炎疫情。不同于自然灾害和武装冲突，公共卫生事件具有种类的多样性、传播的广泛性、危害的复杂性、事件的频发性、治理的综合性等特点。公共卫生事件造成的危害往往是非常严重的，如埃博拉病毒感染的病死率在60%到90%之间；2009 年H1N1 流感在美国大面积爆发，并蔓延到214个国家和地区，导致近20万人死亡。

（二）新冠肺炎疫情与人道人权危机
新冠肺炎疫情造成严重的人道主义危机，并出现大量侵犯和挑战人权的现象。联合国人权事务高级专员巴切莱特2020年2月27日在出席联合国人权理事会第四十三次会议时指出，疫情严重威胁着全世界所有人的生命权和健康权[5]。

从全球范围看，疫情最初在中国暴发后，随着中国政府果断采取封城和居家隔离等一系列措施，在一个多月时间内初步遏制了疫情，确诊人数被控制在8万多例，死亡4600多例。然而，疫情蔓延到欧美国家后，确诊和死亡人数飙升。截至2020 年11 月中旬，全球累计确诊5350 万人，死亡130万人。其中，欧美国家累计确诊和死亡人数占全球的45%。疫情最为严重的是美国，其累计确诊和死亡人数占全球的20%，其中死亡人数已达25万，超过了美国历次战争中的死亡人数，大大超过越南战争中的死亡人数①美国在越南战争中的死亡人数为58307人，珍珠港事件中阵亡2000多人，硫磺岛战役中阵亡6821人，朝鲜战争中阵亡36914人，伊拉克战争中阵亡4497人，“911”袭击中死亡2977人。。随着疫情向非洲、南亚、中东和拉美等落后地区蔓延，疫情造成的人道主义危机可能还将加重。

疫情给妇女、儿童和老年人带来的伤害更为突出。联合国的一份政策简报指出，疫情加重了对妇女和女童从健康到经济、从安全到社会保护的影响[6]。联合国的另一份政策简报则指出，危机将使4200—6600 万儿童陷于极端贫困；有188 个国家在全国范围内关闭学校，影响了超过15 亿的儿童和年轻人的学习；全球经济衰退造成的家庭经济困难将在2020年带来额外的数百上千的儿童死亡；封城和居家隔离的措施增加了儿童遭受暴力和虐待的风险[7]。联合国还有一份政策简报指出，在感染新冠病毒而死亡的人群中，超过80岁的老年人的病死率是平均病死率的5 倍。对老年人更广泛的影响还包括：与新冠病毒疾病无关的卫生保健被削弱，在护理机构受到怠慢和虐待，贫困和失业增加，福利和心理健康受到影响，污名和歧视造成心理创伤等[8]。

在疫情开始之初，联合国秘书长古特雷斯就明确指出人权和人道在防控疫情和国际卫生合作中的重要性。2020 年2 月，他发出一项行动呼吁，要求以人类尊严和《世界人权宣言》承诺作为我们工作的核心。他认为，在此危机之时，人权不能事后才想到——我们现在就面临着几代人都从未遭遇过的一场最大的国际危机。4月25日，古特雷斯又发布一份名为《我们同舟共济：人权与2019冠状病毒病响应和恢复》的报告，呼吁各国政府充分运用现有人权政策和框架，以人权为原则指导疫情防控和经济恢复工作。他表示，新冠肺炎疫情正迅速演变为一场人权危机，重视人权对于落实包容和有效的疫情应对及恢复行动至关重要，将每一个人和他们的权利放在首要位置，才能使抗疫和复苏的努力取得更好的效果。他指出，人民及其权利一定要成为重中之重[9]。联合国人权事务高级专员巴切莱特也表示，封城和居家隔离等防控措施应在必要时，在与风险评估相适应的前提下实施，且实施期间必须严格遵守人权标准。她认为，“人的尊严和权利应被置于应对行动的核心，而不是等疫情过后再去考虑的事情”[10]。

疫情暴发以来，一些国家和地区发生了将疫情政治化、污名化和种族歧视的现象和行为。由于疫情首先在中国集中暴发，西方某些政客和媒体把新冠病毒与中国相联系，把“新冠病毒”说成“中国病毒”，把“新冠肺炎”称为“武汉肺炎”。一些国家的议员、地方政府官员和非政府组织还不断“甩锅”，在还没作出明确的科学研究结论之前，就武断地说病毒的源头在中国，并批评中国政府掩盖疫情，因此要对中国进行追责，要求赔偿。国际上形成了一股要与中国脱钩甚至“去中国化”的逆流。疫情发生后，不少海外华人甚至亚裔受到种族歧视。《华尔街日报》就曾使用“真正的东亚病夫”这样充满种族歧视色彩的评论标题。美国媒体还在疫情防控中实行双重标准，《纽约时报》将中国“封城”说成“侵犯自由和人权”，而意大利“封城”就是“英雄和牺牲的精神”。有中国学者指出，“基于新冠肺炎疫情，利用媒体或采取其他方式宣扬、激起对中国人的不满与歧视情绪，构成《世界人权宣言》第七条所确定的煽动歧视行为；实施针对中国或华人的谩骂、侮辱甚至暴力攻击行为，更是直接构成违反平等和不歧视法律规定的行为”[11]。

联合国和世卫组织一直反对疫情政治化和污名化。2020 年2 月11 日，世卫组织将新型冠状病毒感染的肺炎命名为COVID-19。世卫组织多次表示，反对将任何病毒同特定的国家、地区、种族、动物挂钩，反对利用病毒进行污名化。联合国秘书长古特雷斯也向各国发出呼吁：“当前需要的是审慎而非恐慌，科学而非污名化，真相而非恐惧。”[12]世卫组织总干事谭德塞同时指出，“此时此刻，需要事实，而非恐惧。此时此刻，需要理性，而非谣言。此时此刻，需要团结，而非污名化”[13]。中国政府则多次敦促美方，停止对疫情政治化，停止对中国污名化。

（三）新冠肺炎疫情的危机叠加效应
新冠肺炎疫情是一场人道主义危机，并且与经济危机、社会危机和国际冲突形成叠加效应。

经济危机与人道主义危机的叠加。疫情的全球蔓延对几乎所有产业形成了冲击，国际贸易、投资和金融活动陷入停顿。国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织都发布相关报告，预测全球GDP 增速将在2020 年出现衰退，几乎所有国家和地区的GDP 增速将出现负值。2020 年上半年，世界银行的《全球经济展望》报告指出，全球经济今年将收缩5.2%，这将是第二次世界大战以来程度最深的经济衰退，1870 年以来出现人均产出下降的经济体数量最多[14]。由于疫情造成大量企业停工停产和物流运输受损，许多产业链和供应链中断，引起生产、贸易和投资等经济活动的连锁反应。许多国家陷入疫情防控与复工复产的两难境地。联合国粮食及农业组织认为，新冠肺炎疫情在全球蔓延致使劳动力短缺和供应链中断，可能影响一些国家和地区的粮食安全，或引发粮食危机。随着不同程度的经济衰退，人们的收入水平下降，甚至出现短期没有收入，这又引起或加重了饥饿、疾病、难民、流离失所等人道主义危机。

社会危机与人道主义危机的叠加。面对疫情的蔓延，许多国家采取了隔离和保持社交距离等限制公民个人自由和权利的措施，从而改变了人们长期以来的生活和行为习惯，这引起了不少社会问题甚至社会危机。由于疫情首先在中国和东亚地区发生，国际上一度出现排华和歧视亚裔的种族主义浪潮。为应对疫情采取的封锁措施导致许多企业关闭甚至破产，因此大量裁员，失业率上升。美国劳工部2020年5月上旬公布的月度就业报告显示，美国4月份失业率从3月份的4.4%跃升至14.7%，非农业部门就业人口环比减少2050 万人[15]。美国财政部长姆努钦表示，实际失业率可能已接近25%。这不仅大大超过2008年金融危机时的9%，甚至等于20 世纪30 年代大萧条时期失业率25%的历史纪录。欧洲的形势也不容乐观。欧洲统计局数据显示，2020年9月，欧盟27国失业人数达1599 万人次，其中欧元区有1361.2 万。与2020年8月相比，欧盟失业人数增加4.2万人，欧元区失业人数增加7.5 万人[16]。欧洲各国开始实施“临时失业计划”，包括临时性裁员、休假与减薪等形式。该计划通常要求企业在没有足够工作岗位的时候可以暂时性地解雇员工，但员工仍有雇员权利，仍能获得部分报酬。失业率上升会带来贫困、不平等和暴力增加等社会问题。2020 年5 月，联合国开发计划署发布的报告《2020 年人类发展报告：观点》指出，受到COVID-19 疫情影响，通过全球教育、健康和生活水平等综合指标进行衡量的人类发展指数可能在2020 年出现衰退，这也将是“人类发展”这一概念自1990年引入以来的首次衰退[17]。

国际冲突与人道主义危机的叠加。国际危机研究组织主席罗伯特·马利称，疫情将会削弱各国政府和国际社会解决或预防冲突的能力和意愿。他认为，当媒体充斥着疫情报道时，人们很难去关注各地的冲突。此外，各国政府难以将资金从抗疫中转移出来，冲突各方去中立国进行谈判的可能性也在降低[18]。截至目前，利比亚和叙利亚等长期被冲突困扰的国家，它们国内的疫情并不严重。一旦新冠病毒进入这些冲突或贫穷国家，将造成灾难性的后果。2020 年3 月23 日，联合国秘书长古特雷斯呼吁“世界各地立即实现全球停火”，共同应对疫情这一人类共同的敌人。他表示，冲突使妇女、儿童、残疾人、边缘化群体、流离失所者等最为脆弱的人“付出了最高的代价”。他同时表示，立即在全球宣布停火休战是成功应对新冠肺炎疫情的第一步。

经济、社会和人道危机产生的叠加效应，影响最大的是妇女和儿童。联合国多个机构指出了这种影响的严重性。联合国妇女署官员表示，随着越来越多的国家采取封锁和隔离措施，针对妇女和女童的暴力事件正在增加，如同藏在暗处的流行病。根据疫情前估算：针对妇女和女童的性别暴力行为将为全球带来约1.5 万亿美元的经济损失[19]。联合国粮食计划署则表示，由于新冠肺炎疫情对粮食安全的直接影响，全球罹患重症营养不良的五岁以下儿童数量可能上升20%，人数增加1000 万之多，而封锁等防疫措施所引发的间接冲击还将使情况进一步加剧[20]。同时，疫情将会逆转数十年来在减少儿童可预防死亡方面取得的进展。2020年5月，联合国儿童基金会援引一份最新的研究表示，由于新冠肺炎疫情持续削弱医疗系统，扰乱正常服务，全球每天不幸夭折的儿童人数可能增加6000 人之多，而这些死亡原本都是可以避免的[21]。

二、人道主义援助与国际卫生合作
突发公共卫生事件往往会在短时间内造成大量人员伤亡、疾病加重，并严重扰乱经济和社会的正常生活和秩序。如果不能及时和有效应对，可能会产生人道主义危机。人道主义援助可以在很大程度上缓和当地人民的困难，为恢复经济和社会生活争取时间、提供条件。联合国在人道主义援助方面开展了大量工作，特别是在新冠肺炎疫情中启动了多项人道主义援助项目。疫情发生后，从政府到民间社会的人道主义援助成为全球抗击疫情的重要组成部分，也有不少亮点。

（一）人道主义援助的概念和发展
人道主义援助（或人道主义救援）是基于人道主义而对受援者提供物资上的支援，其目的是拯救生命、舒缓不幸状况以及维护人类尊严。人道主义的思想和活动起源于15世纪欧洲文艺复兴时期，其核心是爱护人的生命，关怀人的幸福，尊重人的权利。如果出现人道主义灾难或危机，国际社会就要提供紧急援助，即人道主义援助。实施人道主义援助的对象是由武装冲突、大规模的疾病流行、严重的自然灾害等引起人道主义灾难或危机的国家或地区。

“人道援助”与“发展援助”不同，后者主要是指以促进发展中国家的发展为目标的援助，如技术援助、粮食援助、债务减免等，分官方援助和民间援助，官方援助又可分为双边援助和多边援助。

人道主义援助由政府机构、非政府组织以及国际人道主义机构实施。国际红十字与红新月运动是全球最大的人道工作网络。红十字运动由三个部分组成，即红十字国际委员会、红十字会与红新月会国际联合会、国家红十字会或红新月会。红十字运动起源于战场救护，后来发展成为致力于减轻人类苦难，保护人的生命和健康，并尊重人的尊严的全球性运动。

在现实主义学派看来，人道主义援助在本质上就是一种政策工具，是为实现国家利益服务的。这种理解是不全面的。尽管人道主义援助离不开国际政治的现实环境，许多人道主义援助演变为人道主义干预，但从根本上来说，人道主义援助是超越国家利益和意识形态，体现人道主义精神的救助行为。

人道主义援助始于19世纪中叶。它的兴起与宗教团体、殖民统治和工业革命是分不开的。1881 年成立的国际卫生信息局（International Sanitary Information Agency）进一步促进了人道援助机构的国际化。相关的国际会议、规则和议程推动了人道援助的理念和行动。两次世界大战前后，人道主义援助从欧洲扩展到全球。1919年成立的红十字会联盟（国际红十字会与红新月会国际联合会前身）是人道援助机构从本地化向全球化发展的主要标志。1919 年成立救助儿童基金会（Save the Children Fund），1921 年国际联盟成立难民事务高级办事处（the High Commission for Refugees），1924 年国际联盟通过《儿童权利宣言》（Geneva Declaration of the Rights of the Child），1927 年成立国际救济联盟（International Relief Union），1942年成立乐施会（Oxfam），进一步推动了人道援助的国际协调和制度化、组织化。

1948年颁布的《世界人权宣言》和1949年通过的作为国际人道主义法主体的《日内瓦（四）公约》是两个历史性的文件，首次阐述了生命、自由和安全这些最基本的人权受到普遍保护的原则。1991年联合国大会通过第46/182 号决议，确立了人道主义援助的人道性、中立性和公正性等原则。2004年联大第58/114号决议又确立了独立性的原则。这些原则把人道援助与政治、宗教、军事等活动区分开来，成为传统人道主义的核心[22](p105)。

冷战结束后，人道主义援助一度上升为国际关系的主流[23]。但是，以人道主义名义进行的军事干预造成了大量和严重的人道主义危机，很大程度上损害了人道主义援助的声誉。科索沃、索马里、卢旺达、利比亚等地发生的人道主义危机，尽管主要是由国内冲突引起的，但与外部人道主义干预有直接关系。如果说传统的人道主义援助以中立性、公正性、独立性、人道性和普遍性等为特征，那么，所谓的新人道主义援助则出现政治化和工具化的趋势[24](p6)。

进入新世纪后，随着经济增长和社会进步，全世界的人们过上了更健康、更安全和更富裕的生活。但是，人道主义援助的需求仍然庞大而迫切。《2019全球人道主义援助报告》指出，2018年生活在81个国家的约2亿多的人们需要人道主义援助，主要在叙利亚、也门、刚果、阿富汗和苏丹等国家。来自政府和私人捐助者的国际人道主义援助达289亿美元，其中，美国、德国和英国是三个最大的捐助者，占官方捐助总额的52%。报告指出，面对危机，需要官方发展援助、外国直接投资与人道主义援助共同来应对(Development Initiatives，2019)[25]。

新冠肺炎疫情不仅引发严重的全球公共卫生危机，而且造成全球经济社会发展的停滞。多个国际机构预测，全球范围内贫困人口将大量增加，特别是非洲、拉美和印度等地的贫困问题进一步加剧。世界银行称，到2021年底，新冠肺炎疫情可能导致高达1.5亿人陷入极端贫困，即每人每天生活费不足1.9 美元（约13.5 元人民币）。由联合国经济社会事务部发布的《2020 年可持续发展目标报告》显示，2020年全球将有7100万人重回极端贫困，贫困人数自1998 年来首次出现上升[26]。这抹煞了超过3年的扶贫进展，对消除极端贫困和饥饿的全球努力是一个沉重的打击。人道主义援助的重要性越来越突出。

（二）联合国体系与人道主义援助
提供人道主义援助是联合国的一项基本工作。联合国在实施人道主义援助方面发挥着协调、组织和引导的作用。目前，提供人道主义援助已经成为联合国的五大行动使命之一，构成了联合国合法性的基础来源。1991年联合国大会通过第46/182 号决议，要求加强在人道主义领域内的行动，并为此设立了人道主义事务部①1998年，人道主义事务部被改组为人道主义事务协调厅（OCHA）。。人道主义事务协调厅（OCHA）通过机构间常设委员会协调应对突发事件，负责国际人道主义行动的协调、政策和宣传，是政府、政府间和非政府救援行动的协调中心。机构间常设委员会涵盖联合国系统中主要负责提供紧急救助的实体，包括联合国开发计划署（开发署）、联合国难民事务高级专员办事处（难民署）、联合国儿童基金会（儿基会）、世界粮食计划署（粮食署）、联合国粮食及农业组织（粮农组织）和世界卫生组织（世卫组织）等。人道主义事务协调厅在全球有30 多个办事处，1900 多名工作人员。

联合国人道主义援助的重点对象是难民、妇女、儿童、饥饿的人和患病者。难民署领导和协调各项国际行动，保护难民并在全球范围内解决难民的问题；妇女署支持其他联合国组织和成员国促进性别平等和妇女赋权人道主义行动的政策和承诺；儿基会致力于尽可能多地找到帮助儿童的有效、低成本的解决方案，以应对儿童生存面临的巨大威胁；粮食署为数百万的灾害受难者提供救济，并负责为难民署管理的所有大规模难民粮食行动输送食物和资金；粮农组织致力于帮助农民从洪灾、牲畜疾病暴发和类似突发事件中恢复生产；世卫组织协调国际社会共同应对人道主义卫生紧急情况。

2005年，联合国大会设立中央应急基金（Central Emergency Response Fund，CERF）。这是一个人道主义基金，使联合国能够在灾难发生时立即做出反应，向联合国及其各基金、方案和专门机构提供资金，用于挽救生命的行动。因而它是危机时确保紧急人道主义援助能抵达所需要的人民的最快和最有效的方式。基金接受来自联合国成员国、观察员国、国际组织、私营部门和个人的捐助。据统计，过去15 年共获得65 亿美元的捐助，其中英国最多，为15亿美元。中国自2007年开始每年捐助500 万美元[27]。接受中央应急基金最多的三个机构是世界粮食计划署、联合国儿童基金会和联合国难民署。实际上，中央应急基金为迅速启动关键行动提供种子资金，并为尚未被资助的援助方案提供资金。如2020 年3 月25 日，联合国秘书长启动《2019 冠状病毒病全球人道主义应急计划》的同时，联合国中央应急基金发放了9500万美元，用于启动2019冠状病毒病应急行动，帮助遏制病毒传播，维持供应链，并向最弱势人群包括妇女和女童、难民和境内流离失所者提供援助和保护。

2008 年12 月，联合国大会把每年的8 月19 日定为世界人道主义日，以提高对全球人道主义援助活动的公众理解，纪念在工作中失去生命或受伤的人道主义工作者，并强调提供人道主义援助要遵守中立、人道、公正和独立的原则。

2016 年5 月23—24 日，在伊斯坦布尔举行了首届世界人道主义首脑会议。该首脑会议标志着国际社会预防人类苦难的方式发生了重大转变，即做好事先准备和及时应对人为及自然灾难。与会方共做出1500 项承诺，通过了“人类议程”（Agenda for Humanity），其中包含五项核心责任，即发挥全球领导力，预防和结束冲突；坚守维护人道主义的规范；不让任何人掉队；提供援助满足需求，从而改变人们的生活；为人道投资。会议为全球缓解人道主义危机的努力营造了必要的政治势头，但是，主要捐赠大国领导人未能出席此次会议。新冠肺炎疫情将考验会议做出的承诺和共识能在多大程度上得到落实。

（三）新冠肺炎疫情中的人道主义援助
世卫组织总干事谭德塞指出，人类应对疫情的能力与成败，最终取决于世界上最薄弱的医疗体系。那些医疗卫生系统脆弱的欠发达国家和地区，有可能成为下个阶段疫情的重灾区。随着疫情向更脆弱的国家和人群蔓延，人道主义援助变得更加迫切。

2020 年3 月25 日，联合国启动总额20 亿美元的《2019 冠状病毒病全球人道主义应急计划》，用于在南美洲、非洲、中东地区和亚洲开展疫情防控工作。联合国秘书长古特雷斯说：“我们必须帮助那些极度脆弱的人、数以百万计没有能力保护自己的人。这是一个涉及基本人类团结的问题”[28]。该应急计划由联合国人道主义事务协调厅协调统筹，包括世卫组织、粮农组织、国际移民组织、开发署、人口基金、人居署、难民署、儿基会以及粮食署等多家联合国机构、非政府组织合作伙伴共同参与。其推出的举措及欲实现的目标包括：提供必要的实验室检测设备以及医疗救治物资；在难民营和安置点建设洗手站；开展有关如何保护自己和他人免遭感染的公共信息宣传活动；在非洲、亚洲和拉丁美洲之间建立空中桥梁，保障人道主义工作者和救援物资顺畅运转。5 月7 日，联合国人道主义事务协调厅发布更新后的《全球人道主义应对计划》，将老年人、残疾人、妇女和女童等社会最脆弱的人群列为优先帮助和保护对象，并呼吁立即采取行动，否则冲突、饥饿、贫困以及迫在眉睫的饥荒情况将大大增加。联合国各机构积极筹集67亿美元资金，保护数百万生命，阻止新冠肺炎疫情在全球63个最脆弱的国家中传播。

2020年3月，在联合国基金会瑞士慈善基金会的支持下，世卫组织总干事谭德塞宣布成立“世卫组织COVID-19团结应对基金”。这是非传统捐助者直接向世卫组织的全球抗疫工作提供捐助的最主要机制，以帮助所有国家尤其是最脆弱和卫生系统最薄弱的风险国家能够防范和应对COVID-19危机，如快速发现病例，切断病毒传播和照护受影响的人。最初两个月，已有逾37.5 万名个人捐助者、140多家公司和基金会捐出或认捐超过2.11亿美元的资金。

2020 年1 月下旬，中国发生疫情后，许多国家的政府和民间组织向中国提供了大量人道主义援助。当中国控制了疫情，而一些周边国家以及欧美国家发生疫情后，中国向这些国家也提供了人道主义援助。根据《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书显示，截至5月31日，中国已向150个国家和4 个国际组织提供抗疫援助，共向27 个国家派出29 支医疗专家组，举办线上线下培训400 余场，指导长期派驻在56 个国家的援外医疗队协助驻在国开展疫情防控工作，向200个国家和地区出口防疫物资，其中，口罩706亿只，防护服3.4亿套，护目镜1.15 亿个，呼吸机9.67 万台，检测试剂盒2.25亿人份，红外线测温仪4029万台[29]。除了有关国家政府和国际组织，企业和民间也提供了大量人道主义援助，如潘基文基金会和马云公益基金会。疫情发生后，马云公益基金会捐赠1亿元用于新冠病毒疫苗的研发。疫情在全球暴发后，马云开始紧急援助，向日本、韩国、伊朗等国捐赠100万只口罩，向欧洲各国捐赠330 万只口罩和10 万个病毒检测试剂盒，向非洲54国捐赠600万只口罩、110万只试剂盒、6万套防护服等其他物资，向拉美24国捐赠200万只口罩和40万个试剂盒……阿里巴巴公益基金会和马云公益基金会已向150 个国家和地区捐赠应急抗疫物资，并向世卫组织捐赠1亿只医用口罩、100 万只N95 口罩和100 万份核酸检测试剂，以支持全世界的抗疫工作。两大基金会联合发起网上“全球新冠肺炎实战共享平台”（GMCC），截至2020 年4 月30 日，已覆盖232 个国家和地区，页面浏览量427 万，治疗护理手册等被译成20多种语言上线[30]。马云公益基金会是疫情期间中国民间社会提供人道主义援助的一个缩影。

事实上，进入21世纪以来，中国的人道主义援助非常活跃。据国务院新闻办发表的《改革开放40年中国人权事业的发展进步》白皮书介绍，改革开放之初，中国的人道主义援助以支援发展中国家应对严重自然灾害为主。2001 年以来，中国逐渐加大对国际人道主义援助体系的参与度，积极参与联合国机构主导的国际人道主义援助活动，援助规模逐年扩大。自2004 年以来，中国累计提供国际人道主义援助300 余次，平均年增长率为29.4%[31](p53)。近年来，在印度洋海啸、西非埃博拉疫情、尼泊尔特大地震等诸多威胁人类生命安全的突发事件中，中国都真诚提供了紧急人道主义援助。人道主义援助在“一带一路”建设中也发挥着非常重要的作用。“以人道主义援助作为切入点推进‘一带一路’建设，是构建人类命运共同体的思想基础和精神动力。”[32](p23)

三、人道主义精神与全球卫生治理
不同于国际经济贸易和金融合作的基础是商业利益，遵守的是商业规则，体现的是商业精神，国际卫生合作的出发点是人道主义精神，因为它事关人的生命安全和身体健康。国际抗疫合作和全球卫生治理，需要人道主义精神。中国提出，团结合作抗疫，共同构建人类卫生健康共同体。这体现了人道主义精神和价值，也是全球卫生治理的目标和希望所在。

（一）抗击疫情中的人道主义精神
《世界人权宣言》和国际人权公约明确规定，生命权和健康权是基本人权。人道主义精神的基本价值是承认个人价值，尊重人的自由、幸福、发展权利。“保护好本国人民的生命安全和身体健康离不开人道主义精神，打赢疫情防控全球阻击战同样离不开人道主义精神。”[33]

“患难见真情”，体现的是人道之情。疫情发生后，许多国家和国际组织领导人向中国政府和人民表示了慰问、理解和支持；一些发展中国家克服自身困难，向中国提供力所能及的援助；发达国家的很多企业和民间组织也通过各种方式帮助中国抗击疫情，这些都体现了人道主义精神。

同样，疫情在周边和欧美国家暴发后，中国充分发扬人道主义精神，向受疫情影响的国家和国际组织提供急需的医疗物资援助，向一些国家和地区派遣医疗专家组。正如王毅外长所说，“我们发起了新中国历史上规模最大的一次全球紧急人道行动”[34]。

面对突发重大疫情，中国坚持把人民的生命权和健康权放在第一位。同时，中国抗疫中的人道主义精神体现了自身的特色和优势。

首先，中国充分利用和发挥举国体制的优势控制疫情、挽救生命、保障健康。举国体制是中国政治体制的一大重要特征。在突发应急管理中，举国体制凸显其效率和优势。一是中央的集中统一领导。2020年1月下旬，党中央成立应对疫情工作领导小组，对全国防控疫情进行统一研究、部署和动员，向湖北等地派中央指导组，对地方防控工作进行督导、指导和督察。国务院设立联防联控机制，多部委协调工作，形成有效合力。二是强大的社会动员能力。我们集中全国范围的人力、物力和财力重点支援武汉及湖北的疫情阻击战。在中央的统一部署下，各省抽调优秀的医护人员、先进的医疗设备、充足的生活物资，进行对口支援，从而在短时间内控制了疫情，尽可能地挽救了更多的生命。当然，这种制度优势的发挥与人民群众对政府的信任和支持是分不开的。

其次，中国在采取科学和严格的防控措施遏制疫情的同时重视人文关怀。疫情发生后，中国采取封城、封省和“全国禁足”等前所未有的管控行动；采取“早发现、早报告、早隔离、早治疗”的防控措施；在短时间内建设了许多方舱医院，对健康、疑似、轻症、重症四类人员进行分类隔离和集中收治；重视中西医治疗；抽调大量党员干部下沉到社区，进行网格化管理，等等。中国在抗疫中一方面采取严格的防控措施，另一方面又充分体现人文关怀。抗疫是一场生命和健康保卫战，也是举国上下共同参与的人道主义行动。人文关怀的重点是尊重生命，全民救援；人文关怀的开展是创伤疏导，心理抚慰；人文关怀的旨归是从人类命运共同体到天地万物为一体[35]。

第三，中国坚持人权与法治相结合，依法防控。依法治国是国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。防控初期，中央就强调依法、科学、有序防控的重要性。《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》提出，要从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障[36]。这充分阐述了法治在应对疫情防控等重大突发公共卫生事件中的重要作用，明确了运用法治保障疫情防控顺利开展的基本思路和方向，并就如何发挥法治的保障作用等问题提出了基本要求。法治在应对重大公共安全事件包括疫情防控中具有重要的意义。法治可以为应对紧急事件提供比较科学的方案，为紧急动员社会力量应对突发事件提供法律依据和法律基础，有效平衡应急状态下的各种社会关系，妥善解决应急状态下的矛盾和纠纷，为应对紧急事件提供有力物资保障[37]。法治在抗疫中可以彰显出巨大的力量。具体来说，就是提升法治思维的防控指挥力，发挥法治权威的防控战斗力，增强法治精神的防控凝聚力[38]。总之，以科学为基础、以法治为保障、以体制为支柱，是抗疫中确保人权的中国路径。在防控过程中，中国突出科学战疫和依法战疫相结合切实保障人权，以中国优势和中国担当有力保障人权[39]。

同样，全球各地的抗疫行动也展示了人道主义精神。我们看到，绝大多数国家和人民呈现出互相关爱、互相同情、互相援助的友好行为，这充分体现了人类应有的救死扶伤的人道主义精神，以及对人道主义精神中所包含的人性、自由、博爱的呼唤及向往[40](p26)。

当然，由于国家利益、意识形态和战略竞争等因素，也存在利用疫情进行污名化和政治化、种族歧视、双重标准、传播谣言等违背人道主义精神的现象和行动。这严重阻碍了国际抗疫合作，不利于战胜病毒的全球努力。

（二）人道主义精神与人类卫生健康共同体
弘扬人道主义精神，开展人道主义合作，构建人类命运共同体，不仅是全球共识，更应成为指导全球行动的最高理念。2020 年5 月18 日，习近平主席在第73届世界卫生大会视频会议开幕式上作了题为《团结合作战胜疫情，共同构建人类卫生健康共同体》的致辞[41]。这是中国领导人首次向国际社会明确提出把共同构建人类卫生健康共同体作为全球抗疫的核心和目标，对国际抗疫合作和全球卫生治理具有重要的战略意义和引领作用。

卫生健康共同体是人类命运共同体的核心。2013 年3 月，习近平首次提出人类命运共同体理念。2015年9月和2017年1月，他又分别在联合国纽约和日内瓦总部全面阐述人类命运共同体思想。近年来，中国在外交实践中进一步丰富和拓展了人类命运共同体的理念。如在内涵上提出利益共同体和责任共同体，内容上包括安全共同体和发展共同体，范围上推动周边命运共同体和亚洲命运共同体，双边关系上推动中非命运共同体和中拉命运共同体，全球议题上倡导海洋命运共同体和网络空间命运共同体。这些命运共同体的建设都离不开各国人民的参与、支持和贡献。而每一个人和全体人类的健康和安全是构建任何命运共同体的基本前提和最高目标。新冠肺炎疫情的全球蔓延表明，与气候变化和恐怖主义等全球性问题相比，传染病等公共卫生危机直接威胁人类生命和健康安全，对世界形成的挑战更具有基础性、根本性和长期性。因此，无论是利益和责任共同体还是安全和发展共同体，无论是双边多边还是任何议题的命运共同体，都要把卫生健康作为首要考虑。如果没有人的健康，任何命运共同体的意义都将归零。

共同构建人类卫生健康共同体体现了人道主义的精神和价值。新冠肺炎疫情造成严重的人道主义危机，也出现大量侵犯和挑战人权的现象。在疫情发生之初，联合国人权事务高级专员巴切莱特就指出，疫情严重威胁着全世界所有人的生命权和健康权。联合国秘书长古特雷斯则明确提出人权和人道在防控疫情和国际卫生合作中的重要性，认为人民及其权利一定要成为重中之重。疫情发生以来，一些国家和地区发生了把疫情政治化和污名化以及种族歧视的现象和行为，其根源就在于把个人的政治生命凌驾于国家利益之上，把国家利益置于人类利益之上。是否真正把人的生命、健康、权利和尊严等放在政策和行动的中心，是检验一国领导人和政府的真正标准。人权优先、人道为重，就能得到人民的支持，就能赢得国际社会的尊重。在全球抗疫过程中构建人类卫生健康共同体，就需要各国把人道主义作为国际共识和最大公约数。也就是说，把人民的健康和权利作为一切政策的出发点，把公共卫生放在全球议程的优先位置。人道主义精神和价值还意味着要帮助脆弱国家和弱势群体，因为他们是全球抗疫的短板和软肋，他们的卫生和健康水平才是衡量人类卫生健康共同体“成色”的最重要标准。

团结合作是全球抗疫取得胜利的希望所在，也是构建人类卫生健康共同体的主要路径和当务之急。病毒无国界，但疫情分国界。病毒无差别地扩散到每个国家，威胁着每个人的健康；同时，疫情在不同国家的蔓延有先有后，程度有轻有重。这正是全球抗疫合作的机遇和挑战所在。一方面，病毒是人类的共同敌人，公共卫生安全已不是一个国家或地区自己的事情，而是需要全球协作解决的问题；另一方面，各国对疫情的认识和应对不同，还有一些国家的政客利用疫情进行政治操弄和战略博弈。如果说在一般情况下，国家利益和意识形态是国际合作的基础，那么面对“国际关注的突发公共卫生事件”并演变为全球大流行这样的共同挑战，就应该把人的健康和安全作为首要，并以此为指导开展国际卫生合作。此次疫情进一步表明，公共卫生危机是一种非传统安全威胁，具有种类的多样性、传播的广泛性、危害的复杂性、事件的频发性、治理的综合性等特点。因此，当务之急是国际社会所有成员要超越国家利益和意识形态，积极开展基于人道主义的国际卫生合作。而从长远来看，就是要从国际卫生合作中积累经验、创设机制、培养能力，努力构建人类卫生健康共同体。

构建人类卫生健康共同体，中国已经并将继续作出巨大贡献。2020 年3 月26 日，习近平主席在二十国集团领导人特别峰会上的发言中提出全球阻击疫情、国际联防联控、支持国际组织、宏观政策协调四点倡议。在第73 届世卫大会的致辞中，习近平进一步提出防控合作的六点建议，并宣布中国为推进全球抗疫合作而采取的五项举措。其中，六点建议为构建人类卫生健康共同体指明了方向和路径，五项举措则是中国为构建人类卫生健康共同体所做的表率和示范。如果说前者是为人类卫生健康共同体“大厦”设计的图纸，那么后者就是为其添砖加瓦。中国在前期向世卫组织捐助5000万美元的基础上，这次再提供20亿美元国际援助，将在一定程度上缓解因为美国“断供” 而造成的全球卫生治理的资金缺口，有利于为人类卫生健康共同体的建设吸引更多的资金。中国在向200 多个国家和地区分享抗疫诊疗经验和物资援助的基础上，设立全球人道主义应急仓库和枢纽，将极大地提高全球抗疫物资供应的效率，有利于为人类卫生健康共同体的建设搭建平台。中国将研发的疫苗作为全球公共产品，与世界共享，这是世卫组织第一个会员国做这样的表态，为人类卫生健康共同体树立了一个“品牌”。中国还将帮助非洲国家提升疾病防控能力，暂缓最贫困国家债务偿还，这为许多中小国家带去了希望，体现了人类卫生健康共同体命运与共的意义。中国的贡献体现了作为一个大国的担当，更为构建人类卫生健康共同体迈出了坚实的步伐。

四、结语
新冠肺炎疫情是二战后国际社会面临的最大的一次危机。这一突发公共卫生事件已造成人道主义危机，并引发经济危机和社会危机。由于疫情还在蔓延之中，人们担心这一危机会上升为政治危机和国际冲突。疫情不仅威胁着人类的身体健康和生命安全，而且导致经济停滞和社会动荡，激化有关国家之间的矛盾和分歧，给世界带来更大的不确定性。人们对病毒的认识和对疫情的应对有一个过程，但人类战胜危机的唯一途径是国际合作。人道主义援助可以帮助缓解和解决薄弱国家和弱势群体的短期困难，而人道主义精神将为国际卫生合作和全球卫生治理提供持久的动力。

参考文献：

[1]应急管理部.2019 年全国十大自然灾害[J].中国减灾，2020（3）.

[2]联合国呼吁也门冲突各方结束战争[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/2018-02/28/c_1122466229.htm.

[3]突发公共卫生事件[EB/OL].http://www.chinacdc.cn/jkzt/tfggwssj/，2020-06-09.

[4]世界卫生组织.国际卫生条例（2005）[EB/OL].https://www.who.int/ihr/9789241596664/zh/，2020-06-09.

[5]联合国. 各国应竭力防止中国和东亚遭遇“新冠肺炎歧视”[EB/OL].https://news.un.org/zh/story/2020/02/1051591，2020-02-27.

[6]The United Nations.Policy Brief: The Impact of COVID- 19 on Women[EB/OL].https://www.un.org/sexualviolenc ... 0/06/report/policy- brief- the- impact- of- covid- 19- onwomen/policy- brief- the- impact- of- covid- 19- onwomen-en-1.pdf.

[7][7]The United Nations.Policy Brief: The Impact of COVID-10 on Children[EB/OL].15 April 2020.https://www.un.org/sites/un2.un. ... _16_april_2020.pdf.

[8]The United Nations.Policy Brief: The Impact of COVID-19 on Older Persons[EB/OL].May 2020.https://www.un.org/sexualviolenceinconflict/wp- content/uploads/2020/06/report/policy-brief-the-impact-of-covid-19-on-women/policy-brief-the-impact-of-covid-19-on-women-en-1.pdf.

[9]COVID-19 and Human Rights:We are all in this together[EB/OL].April 2020.https://www.un.org/sites/un2.un. ... _23_april_2020.pdf.

[10]张静.应对新冠病毒须将人权置于核心降低防疫措施的负面影响[EB/OL].https://news.un.org/zh/story/2020/03/1052231，2020-03-06.

[11]汪习根.“疫情歧视”是对人权的无情挑战[N].人民日报，2020-02-18.

[12]尚绪谦.联合国秘书长呼吁各国向新冠病毒宣战[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/world/2020-03/14/c_1125712027.htm，2020-03-14.

[13]世卫组织总干事在慕尼黑安全会议上的讲话[EB/OL].https://www.who.int/zh/dg/speech ... security-conference，2020-02-15.

[14]新冠肺炎疫情使全球经济陷入二战以来最严重衰退[EB/OL].https://www.shihang.org/zh/news/ ... -since-world-war-ii，2020-06-08.

[15]Heather Long and Andrew Van Dam.U.S.unemployment rate soars to 14.7 percent，the worst since the Depression era.[EB/OL].May 2020.https://www.washingtonpost.com/b ... -2020-jobs-report/.

[16]Eurostat.Unemployment in the EU and the euro area.https://ec.europa.eu/eurostat/st ... _and_the_euro_area.，2020-11-14.

[17]UNDP.COVID-19 and Human Development:Assessing the Crisis，Envisioning the Recovery[EB/OL].http://hdr.undp.org/sites/default/files/covid- 19_and_human_development_0.pdf，2020-06-09.

[18]王晓雄.联合国专家:新冠肺炎疫情可能加剧各地冲突[N].环球时报，2020-03-23.

[19]Phumzile Mlambo-Ngcuka.Violence against women and girls: the shadow pandemic[EB/OL].6 April 2020.https://www.unwomen.org/en/news/stories/2020/4/statement- ed- phumzile- violence- against- womenduring-pandemic.

[20]粮食署.新冠疫情可能导致全球营养不良激增受影响儿童数量或将增加1000万[EB/OL].https://news.un.org/zh/story/2020/05/1057882.

[21]儿基会.疫情重创医疗系统全球儿童死亡人数或日增六千[EB/OL].https://news.un.org/zh/story/2020/05/1057152.

[22]任彦妍，房乐宪. 国际人道主义援助发展演变:源流、内涵与挑战[J].和平与发展，2018（2）.

[23]Austen Davis.The Challenges to Humanitarian Action[EB/OL].April 2002.https://odihpn.org/magazine/the- ... manitarian-action/.

[24]Michael Mascarenhas.New Humanitarianism and the Crisis of Charity: Good Intentions on the Road to Help[M].Indiana University Press，2017.

[25]Development Initiatives.Global Humanitarian Assistance Report 2019[EB/OL].https://devinit.org/publications ... stance-report-2019/，2020-09-30.

[26]The United Nations.The Sustainable Development Goals Report（2020）[EB/OL].https://unstats.un.org/sdgs/repo ... als-Report-2020.pdf，2020-11-14.

[27]UN CERF.Contributions by donor[EB/OL].https://cerf.un.org/our-donors/contributions-by-donor，2020-06-09.

[28]郑思宁.联合国启动20亿美元人道应对计划抗击疫情[EB/OL].http://world.people.com.cn/n1/2020/0327/c1002-31649988.html，2020-03-27.

[29]国务院新闻办.抗击新冠肺炎疫情的中国行动（白皮书）[EB/OL].http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndh ... 1682143/1682143.htm，2020-06-07.

[30]刘少华.“朋友们，请大家帮一个忙!”[N].人民日报海外版，2020-04-29.

[31]国务院新闻办.改革开放40年中国人权事业的发展进步[M].北京:人民出版社，2018.

[32]刘诗琪.“一带一路”倡议下的中国对外人道主义援助[J].现代管理科学，2019（8）.

[33]和音. 国际人道主义精神值得加倍珍视[N].人民日报，2020-04-07.

[34]王毅就中国外交政策和对外关系回答中外记者提问[EB/OL].https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1782257.shtml，2020-05-24.

[35]刘君莉.疫情防控中“人文关怀”开展的三个维度[EB/OL].https://theory.gmw.cn/2020- 03/31/content_33702743.htm，2020-03-31.

[36]习近平.全面提高依法防控依法治理能力为疫情防控提供有力法治保障[N]. 人民日报，2020-02-06.

[37]江必新.用法治思维和法治方式推进疫情防控工作[J].求是，2020（5）.

[38]刘林.彰显法治的强大战“疫”力量[EB/OL].https://theory.gmw.cn/2020-02/14/content_33556182.htm，2020-02-14.

[39]柳华文.中国在抗击新冠肺炎疫情中保障人权[N].人民日报，2020-04-27.

[40]郑一明.战“疫”中的人道主义思潮[J].人民论坛，2020（11）.

[41]习近平在第73 届世界卫生大会视频会议开幕式上致辞[N].人民日报，2020-05-19.

[DOI编号] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2020.12.004

[中图分类号] D81

[文献标识码]A

[文章编号] 1004-0544（2020）12-0030-12

基金项目：国家社会科学基金重点项目“中国特色国际组织外交的理论与实践创新研究”（20AZD099）阶段性研究成果。

作者简介：张贵洪（1965—），男，浙江嵊州人，复旦大学国际问题研究院教授；余姣（1993—），女，陕西汉中人，复旦大学国际关系与公共事务学院博士生。

责任编辑 申 华