检察官惩戒制度的现实困境与对策研究

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检察官惩戒制度的现实困境与对策研究
□邱守慈1，戴建华2

（1.中国中铁高新工业股份有限公司，北京 100067；2.中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部，北京 100091）

[摘 要]检察官惩戒制度与监察机关对检察官违反职责行为的处理，存在相当程度的重合，应当确立检察官惩戒委员会审议程序前置原则，调查主体实行“双轨制”，在兼顾干部管理权限和违反检察职责行为的性质、类型基础上做好分工，明确检察官惩戒与纪检监察职能的边界，保持惩戒尺度的一致性，在初核、立案及调查等环节加强沟通、协商和协作配合，理顺并建立惩戒程序与纪检监察程序的衔接机制，推动检察官依法履职、公正司法，维护社会公平正义。

[关键词]检察官惩戒制度；监察体制改革；衔接机制；司法公正

一、问题的提出
党的十八大以来，随着司法体制改革向纵深推进，完善司法责任制和法官、检察官职业化管理机制，已经成为推进司法领域治理能力和治理体系现代化的基础性工程。2015 年3 月24 日，习近平总书记在中共中央政治局集体学习时强调：“要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子，凡是进入法官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责。法官、检察官要有审案判案的权力，也要加强对他们的监督制约。”[1](p1）

检察官惩戒制度作为完善司法责任制、加强检察官职业化建设过程中的重要环节，通过以职业化标准制定相关规则并评判检察官的履职行为[2](p36-p45)，是推动检察官忠诚、公正、廉洁和担当的关键举措。与此同时，检察官惩戒制度也能保障检察官不被随意免职和调离检察岗位，排除检察官履行职责过程中的担忧和顾虑，并赋予其履职时的顽强意志和坚定信念[3](p123-p136)。因此，检察官惩戒制度对于坚持和完善司法责任制、促进检察业务工作有序开展、推行检察官职业化，具有重要的构建意义。

2016 年7 月22 日，中央全面深化改革领导小组第二十六次会议审议通过了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》（以下简称《惩戒意见》）并自2016年7月22日起实施，标志着法官、检察官惩戒制度正式建立。2019 年4 月23 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议修订的《中华人民共和国检察官法》（以下简称《检察官法》）第四十九条明确规定了检察官惩戒委员会的设立、职权和工作程序①《中华人民共和国检察官法》第49条规定：“最高人民检察院和省、自治区、直辖市设立检察官惩戒委员会，负责从专业角度审查认定检察官是否存在本法第四十七条第四项、第五项规定的违反检察职责的行为，提出构成故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或者没有违反职责等审查意见。检察官惩戒委员会提出审查意见后，人民检察院依照有关规定作出是否予以惩戒的决定，并给予相应处理。”；2019 年 6 月 1 日，最高人民检察院印发的《人民检察院检务督察工作条例》（以下简称《督察条例》）明确规定最高人民检察院和省级人民检察院检务督察部门承担本级检察官惩戒委员会的日常工作②参见《人民检察院检务督察工作条例》第6条第3款的规定。。独立于检察院的检察官惩戒委员会，是审查认定“检察官在检察工作中违反法律法规，实施违反检察职责的行为”的唯一主体，进而构建起从内部调查到外部审议，再到内部决定的惩戒管理模式。

检察官惩戒制度主要包括惩戒委员会的设立、惩戒事由、惩戒种类、惩戒程序以及救济途径等内容，包括《惩戒意见》《检察官法》《督察条例》等法律法规，为充分发挥检察官惩戒制度的制度功能提供了规范依据和法律保障。然而，根据2018 年3 月第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第十一条、第三十四条等条款规定，监察委员会对所有行使公权力的公职人员履行监督、调查、处置职责。我国已形成了全面覆盖国家机关及公职人员的国家监察体系[4]，其中，包括检察官在内的所有公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。《监察法》明确规定了检察人员的职务违法犯罪问题应由监察机关管辖，也打破了检察官惩戒委员会对审查认定“检察官在检察工作中违反法律法规，实施违反检察职责的行为”的垄断地位。

毋庸置疑，《监察法》的规定，将对检察官惩戒制度的执行和履职机制，造成实质性影响。检察官惩戒制度与监察制度在对检察官违反职责行为的处理上，存在相当程度的重合，造成这两项制度在管辖范围、被调查人判断的标准以及处置等方面，很容易产生冲突[5](p58-p64）。因此，必须在全国人大立法层面明确其各自的职权范围和衔接机制，否则势必导致检察官惩戒制度无所适从。对此，在2019年7月19日于成都召开的政法领域全面深化改革推进会上，部分与会人员已经注意到了需要明确检察官惩戒与纪检监察职能的边界，理顺惩戒程序与纪检监察程序的衔接机制[6]。当前，巩固、强化监察体制改革和检察体制改革的成果及实际成效，已经成为社会各界的共同期盼。检察官惩戒制度与监察体制改革、检察体制改革紧密相连，密不可分，它以确定检察官的司法责任为前提，涵盖责任、惩戒、豁免等诸多内容。因此，如何在新时代监察体制改革的背景下，对检察官惩戒制度进行准确定位和合理设计，理顺检察官惩戒程序与监察程序的衔接机制，健全完善程序严格、保障有力、处罚慎重的惩戒制度，不仅有助于推动监察体制改革和检察体制改革顺畅运行，而且也是全面推进依法治国、化解法治难题的重要突破点。

二、检察官惩戒制度的现实困境
检察官惩戒制度的重构是我国新一轮司法体制改革的重点，是为了落实检察官办案责任制的重要基础性工作。最高人民法院、最高人民检察院于2016 年10 月12 日印发了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》的通知。随后，我国各省（市、自治区）开始逐步建立省级法官、检察官惩戒委员会。

根据《惩戒意见》及2015年9月25日最高人民检察院印发的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》）的规定：我国的检察官惩戒制度是按照“调查—审议—惩戒”的路径在运行。从时间上看，关于检察官惩戒制度建立和规范的《惩戒意见》《若干意见》等司法改革文件，是在《监察法》实施之前颁布的；从性质上看，“检察官在检察工作中违反法律法规，实施违反检察职责的行为”属于职务违法行为。因此，检察官惩戒制度设计与《监察法》第一条“实现国家监察全面覆盖”的要求就产生了矛盾，尤其是两者之间如何衔接没有明确的规定，导致检察官惩戒制度在实际运行中的效果不尽如人意。统计数据表明，我国检察机关每年因职务违法违纪被追责的检察人员数量虽有逐年递增的趋势①2013—2018 年我国各级检察院违纪违法检察人员统计数据：2013 年共210 人，2014 年共404 人，2015年共465人，2016年共474人，2017年共536人，2018年共774人。数据来源于2014—2019年发布的《最高人民检察院工作报告》。，但经由检察官惩戒委员会审查认定“违反检察职责的行为”的检察人员却寥寥无几②目前见诸官方报道的仅有两个，即2020年1月，山西省法官检察官惩戒委员会对4名检察官的惩戒事项进行了相关审议；2020年8月，辽宁省法官检察官惩戒委员会召开第一次惩戒工作会议，对全省7名检察官、15名法官惩戒事项进行审议并票决，最终对18名法官、检察官提出惩戒意见。参见“山西政法微信公众号”2020年1月10日和《辽宁日报》2020年8月4日报道。，而“违反检察职责的行为”的检察人员通常并未经检察官惩戒委员会审查认定，大多数是以党纪政务处分等纪检监察程序直接处理的，检察官惩戒制度实际上处于空转状态，在社会上，甚至出现了对检察官惩戒制度存续必要性提出质疑的某些声音。

在实践中存在的问题，往往源于理论上的缺失。在推进检察官惩戒制度过程中，检察官惩戒委员会审议程序是否前置、检察官违反检察职责行为由谁管辖以及检察官惩戒的依据等问题，没有明确界定，是检察官惩戒制度没有得到实质有效运行的主要原因，导致检察官惩戒制度陷入现实困境。

（一）关于检察官惩戒委员会审议程序是否前置问题
党的十八届四中全会报告明确要求建立健全司法人员履行法定职责保护机制③党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分，”。中央全面深化改革领导小组于2016 年4 月18 日审议通过了《保护司法人员依法履行法定职责规定》，其中第十四条规定检察官履行法定职责的行为，非经检察官惩戒委员会审议不受错案责任追究④《保护司法人员依法履行法定职责规定》第14条规定：“法官、检察官履行法定职责的行为，非经法官、检察官惩戒委员会审议不受错案责任追究。”。同时明确了惩戒委员会工作程序和当事检察官的陈述、辩解、举证、接受听证、申请复议、复核、申诉及再申诉等权利[7]。基于此，在检察官惩戒现有制度设计中，检察官惩戒委员会的审议成为惩戒检察官的前置程序。换言之，唯有检察官惩戒委员会审查认定检察官的行为在主观上属于故意违反法律法规办理案件，或者是因重大过失导致案件错误、并在客观上造成严重后果的，检察院才能做出相应的惩戒处理决定。

然而，从《监察法》第四十五条的规定看，监察机关在对检察官职务违法行为进行调查之后，可以直接根据调查结果，作出谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉或者政务处分决定等处置。也就是说，《监察法》并没有明确规定监察机关在对检察官职务违法行为进行处置时，需要经过检察官惩戒委员会的审查认定。

（二）关于违反检察职责行为由谁管辖问题
在2018 年3 月国家监察委员会设立之前，人民检察院和检察官不属于原国家监察部及其下属行政监察机关的监察对象。最高人民检察院于2000 年5 月25 日颁布了《人民检察院监察工作条例》（以下简称《监察条例》），其中第二条规定了人民检察院的监察部门的独立地位①《人民检察院监察工作条例》第2条规定：“人民检察院的监察部门，是检察机关负责监察工作的专门机构。”。各级人民检察院的监察部门与派驻纪检机构合署办公，依据《监察条例》等规范性文件的规定，调查处理检察官的执法过错及违纪违法行为等。随后，2015 年的《若干意见》依然规定：人民检察院纪检监察机构，受理对检察人员在司法办案工作中，违纪违法行为和司法过错行为的检举控告，并进行调查核实。2017年10月25日中共中央办公厅印发《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》，进一步明确法院、检察院负责对法官、检察官涉嫌违反审判、检察职责行为，进行调查核实。

值得注意的是，《检察官法》第四十九条第三款规定了检察官惩戒委员会的日常工作由相关人民检察院的内设职能部门承担②《中华人民共和国检察官法》第49条第3款规定：“最高人民检察院检察官惩戒委员会、省级检察官惩戒委员会的日常工作，由相关人民检察院的内设职能部门承担。”。与此同时，《督察条例》第九条第二款规定检务督察部门“承担司法责任追究和检察官惩戒相关工作。”

但是，根据《监察法》第十一条第二款规定：监察委员会依照本法和有关法律规定“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。”2018 年 4 月 16 日发布施行的《国家监察委员会管辖规定（试行）》第十一条也规定：“国家监察委员会负责调查行使公权力的公职人员涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务犯罪案件。”很显然，作为检察院检务督察部门调查范围的“检察官在检察工作中违反法律法规，实施违反检察职责的行为”，往往与国家监察委员会履行监督、调查、处置职责的检察官职务违法行为存在高度重合。因此，对于检察官可能存在违反检察职责的行为，从上述现有规定看：监察机关和检察院检务督察部门都有权调查，也就是调查主体出现两个。现在的关键是：监察机关和检察院检务督察部门都有权调查，如何在二者之间实现有效分工和协作配合，建立调查衔接联动机制，探索监察机关和检察院检务督察部门建立工作衔接机制，推动监察机关与检察院检务督察部门形成合力。因为如果只有检察院检务督察部门才有权调查，就违反了《监察法》“实现国家监察全面覆盖”的规定。但如果只有监察机关才有权调查，检察官惩戒制度还有存在的必要吗？因此，问题的症结就在于：调查违反检察职责行为的管辖主体存在两个的情况下，必须确立检察官惩戒委员会审议程序前置原则。

（三）关于检察官惩戒的依据问题
检察机关对检察官实施惩戒，除《检察官法》等全国人大及其常委会颁布的法律外，主要是依据最高人民检察院颁布的、只适用于检察机关的规范性文件，比如，《若干意见》《督察条例》及2016年10 月20 日最后修订的《检察人员纪律处分条例》（以下简称《处分条例》）等。依据《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）的规定，监察机关实施政务处分，主要依据《监察法》《中华人民共和国公务员法》《政务处分法》等法律法规。很显然，最高人民检察院颁布的、只适用于检察机关的规范性文件，并没有成为监察机关对检察官实施监督、调查、处置职责的法律法规依据。

不过，我国相关法律法规涉及检察官履职行为责任追究的规定比较笼统，对司法责任的认定与追究，比如故意与重大过失的认定、归责原则、司法责任豁免及惩戒措施等尚无具体规定，在实践中很难准确把握。在调查主体是两个不同机关时，监察机关在对检察官进行监督、调查和处置时，对检察官实施惩戒的标准能否统一？如何保证客观公正、精准有力的实施惩戒？此外，《政务处分法》已自2020 年7 月1 日起施行，前述仅适用于检察机关的规范性文件，比如，《处分条例》是否还继续有效？便也成了问题。

三、检察官惩戒制度的功能价值
检察官惩戒制度作为完善司法责任追究和全面推行检察官职业化管理的重大制度设计，虽然新时代国家监察体制改革对检察官惩戒的现有制度设计产生较大影响，并还存在一些难题需要破解，但是，从制度功能和运行逻辑来看，检察官惩戒制度仍然具有其存续的现实社会基础和客观必然性。

（一）坚持和完善检察官惩戒制度是全面落实司法责任制改革的必然要求
我国新时代检察机关司法责任制改革的各项举措正逐步全面推出，进一步凸显了检察官的主体地位，检察官的履职风险也随之加大。很显然，落实司法责任制还缺乏与凸显检察官主体地位相匹配的行之有效的制度机制作保障。

随着司法体制改革的不断深入推进，特别是“捕诉一体”及“认罪认罚从宽”制度等新型办案机制的运行，检察官办案权限不断扩大，司法办案廉政风险防控工作存在的问题更加突出。现阶段，我国检察机关通过流程监控、案后评查等监督管理手段，难以形成司法办案内部监督的有效闭环，即有效反馈控制系统，亟须强化顶层设计，尤其是继续坚持和完善检察官惩戒制度，赋予检察机关司法办案内部监督的刚性，从而促进公正司法、廉洁司法。同时，检察官职业的特殊性决定了责任追究的特殊性。“检察官的管理模式不同于行政化的管理模式，需要根据检察机关内部不同岗位的工作特点和属性，制定相应的检察人员分类管理制度，”[5](p58-p64）从而突出检察官的司法官地位，防止外界对检察工作的非法干预。因此，也需要通过坚持和完善检察官惩戒制度，强化符合检察官职业特点的司法责任追究制度，破解检察工作中的权责平衡难题，构建新型检察权运行监督管理体系。

（二）坚持和完善检察官惩戒制度是强化检察机关内部监督的重要举措
随着新时代国家监察体制改革和派驻纪检监察机构改革的不断深化，纪检监察监督由内外合一的监督转化为外部监督，“同体监督”变为“异体监督”，且上下级检察院派驻的纪检监察机构，没有隶属关系，主要是对驻在单位检察人员违反党纪、政纪的行为进行横向监督，无法完全取代检察机关内部司法责任追究和检察官惩戒工作。如果没有以追责惩戒为重要手段的检察机关内部监督补位，既会使检察权运行出现监督盲区，又会使检察机关履行全面从严治党、全面从严治检主体责任缺少了重要抓手。

当前，检察人员利用检察职权违纪违法的问题，还没有得到根本遏制。以2018 年度为例，虽然反贪污贿赂局、反渎职侵权局等部门已经转隶各级监察委员会，但全国检察机关仍有774 名检察人员因违纪违法行为被查处，同比上升44.4%[8]。应对新形势，检察机关在自觉接受纪检监察机关及其派驻机构的外部监督的同时，构建科学合理的司法责任认定和追究、错案责任倒查问责和检察官惩戒工作机制，加强内部监督，势在必行。

（三）坚持和完善检察官惩戒制度是适应司法工作规律和检察职业特点的需要
检察官职业具有独立性、专业性及主观判断性，检察官作为一个专业化的群体，分享着共同的知识与理念[9](p3-p8），在办理司法案件时，必须面对政治效果、社会效果和法律效果的综合考量标准以及追责惩戒等思想牵绊，既要具备较高的法律专业素养、独立的判断能力，又要承受着情理法的考验和纠结。同时，法律专业的理性，要求对被评判行为的认定和处置也保持高度理性，因为法律具有一定的概括性、模糊性和滞后性。面对错综复杂的案情和“伪装”的事实，检察官做出决定，不能单纯依靠法律条文的“搬运”和“植入”，而是结合罪与非罪的证据、自身思悟、个人经验及相关社会因素等，对案件进行抽丝剥茧、逻辑推理及综合分析判断的过程，自然会出现认知程度的差异，对一些事实认定及法律适用存在不同的理解和认知也就在所难免。这就是说，由于一定历史阶段人类认识客观事物的能力有限，即使检察官恪尽职守，也有可能出现认知和判断偏差，进而导致错案发生。因此，在检察官履行职责过程中，只要尽到必要的注意义务，没有故意或重大过失的，就应当不承担司法责任。基于此，实施惩戒一定要区分并掌握好认识问题与故意违法或重大过失的界限，一定要区分并掌握好错案与违反一般道德规范的界限，一定要区分并掌握好司法责任与司法瑕疵的界限。如果只是单纯根据结果无限追责或随意追责，不仅势必会导致检察官不敢或不愿发挥主观能动性正确履职，而且甚至会迫使检察官不得不采取一些违背司法规律的非常规措施来规避受到司法责任追究的风险，这样就会使“依法独立公正行使检察权”大打折扣，从而影响到司法职业的应有稳定性和公信力，这就决定了检察官职业有别于其他职业，对检察官的追责惩戒程序和司法责任的承担方式，也应有异于其他公职人员。

（四）坚持和完善检察官惩戒制度是提高司法追责公信力的必然举措
检察官惩戒制度以专业的惩戒机构为载体，通过专业惩戒机构作出专业判断，取代非专业判断，有利于促进检察官认知的专业化。经由专业机构给出的惩戒结论，一般更恰当和更理性，能避免错误成本的出现或增大[10](p65-p69）。对于检察官履职行为的判断，应当交由专业人士负责，只有专业判断才能推动检察官履职认知的专业化。

首先，检察官司法办案活动是一个复杂的过程，违反检察职责行为是否构成故意或重大过失，需要经过法律专业人士审查，才能做出准确的判断。一般而言，检察官惩戒委员会由政治素质高、专业能力强、职业操守好的人员组成，包括来自人大代表、政协委员、法学专家、律师的代表以及检察官代表，检察官代表应不低于全体委员的50%。具有很强的专业性和广泛的代表性，能够尊重检察官职业特点和司法工作规律，由其对检察官违反检察职责行为进行审议，更加具公正性和权威性，其专业判断有利于对检察官的惩戒处理更加客观公正、更加精确可信。“从专业的角度进行审查认定，不仅能督促检察官遵从评判结果，并履行检察职责，而且能增强民众对评判结果的认同感。”[5](p58-p64）

其次，检察官惩戒委员会作为审查认定机构，其组成人员既不全部隶属于检察机关，又不全部隶属于国家监察和行政等机关，对于冤、假、错案或者有争议案件的责任追究，由其审查认定并提出意见，更能体现公正性和中立性，更容易获得社会公众的信赖和赞许。

另外，通过检察官惩戒程序，审查认定检察官是否存在违反检察职责的行为，也有利于保护当事检察官的合法权益，尤其是对于错案是否存在故意、重大过失或者检察官对于调查事实提出异议的，经由听证程序，调查方和当事检察官就违法行为和主观过错进行举证、质证，检察官惩戒委员会居中裁判，其审查认定的结论，也更为客观公正及更加公平公允。

四、完善检察官惩戒制度的对策建议
新修订的《检察官法》自2019年10月1日起正式实施，充分吸收了本轮司法体制改革的成果，以立法的形式确立检察官惩戒制度，明确规定由检察官惩戒委员会从专业角度，审查认定检察官是否存在违反检察职责的行为后，由人民检察院依据有关规定作出是否予以惩戒的决定，并给予相应处理，实际上其存续问题已经得到确认。因此，治本之策就在于：继续坚持和完善检察官惩戒制度，努力实现新时代国家监察体制改革与司法体制改革的合理配套和有效衔接，明确检察官惩戒委员会审议程序前置原则。

（一）明确检察官惩戒委员会审议程序前置原则
建立检察官惩戒制度是党中央的重大决策部署，检察机关应不折不扣地加以贯彻落实。检察官惩戒委员会审议程序前置是检察官惩戒制度的核心之所在，但《监察法》实施后，监察机关和检察机关对此理解存在较大争议，导致检察官惩戒与纪检监察程序难以有效衔接。解决争议的关键在于：如何正确理解和适用《中华人民共和国立法法》第九十二条的规定“特别法与一般法、新法与旧法”的适用原则①《中华人民共和国立法法》第92条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”。虽然在中央司法改革文件中，有关检察官惩戒的制度设计文件是在《监察法》施行之前颁布的，但是《检察官法》又在《监察法》实施后进行了修订。修订后的《检察官法》对检察官惩戒与《监察法》对公职人员调查处置的规定，两者之间是特别规定与一般规定、新的规定和旧的规定的关系。据此，对于相同事项，按照“特别法优于一般法”“后法优于先法”的原则，无论是监察机关，还是检察机关，对于检察官违反检察职责的行为进行处置，均需经过检察官惩戒委员会的审查认定程序，修订后的《检察官法》实际上已对监察机关与检察机关的争议，作出回应。

为消除认识和理解上的分歧，应当在《政务处分法》中明确规定：处分决定机关对于检察官违反《检察官法》第四十七条第四项、第五项规定的违反检察职责的行为作出政务处分，需经检察官惩戒委员会审查认定。通过《政务处分法》进一步确立检察官“非经检察官惩戒委员会审议不受惩戒”的原则，从而实现《监察法》与《检察官法》之间的有效衔接。这样，既实现了检察官惩戒与纪检监察程序的衔接，又引入外部监督机制，确保处理结果客观公正，有利于保障检察机关依法独立行使检察权。

（二）明确调查主体实行“双轨制”
按照《惩戒意见》的规定，检察官惩戒委员会根据调查情况，依照程序进行审议，但其本身没有受理线索和调查的职责权限，即“惩戒委员会不直接受理对法官、检察官的举报、投诉。”

《监察法》第三条规定了各级监察委员会职权范围②《中华人民共和国监察法》第3条规定：各级监察委员会“对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作。”，我国的各级检察机关是代表国家依法行使检察权的国家机关，我国的各级检察官是“行使公权力的公职人员”，必须接受我国各级监察委员会的监察。因此，我国的各级监察委员会除了调查各级检察官“职务违法和职务犯罪”外，“检察官在检察工作中违反法律法规，实施违反检察职责的行为”，也属于监察机关的管辖范围，这就出现了检察官“实施违反检察职责的行为”的调查主体既是监察机关，又是检察机关检务督察部门的情况，故期盼我国各级监察委员会应与我国检察机关检务督察部门应建立衔接机制：我国各级监察委员会对“检察官在检察工作中违反法律法规，实施违反检察职责的行为”调查完毕后，应将调查结果提交给检察官惩戒委员会审查认定，否则，如果监察机关不经检察官惩戒委员会审查认定，就自行处置，检察官惩戒委员会就失去了应有的作用和存在价值。

然而，《惩戒意见》只把人民检察院作为调查主体的规定，明显与《监察法》相悖，需作适当修改。《政务处分法》明确公职人员有违法行为的，任免机关、单位可以履行主体责任，对公职人员给予处分。同时，也确定了同一违法行为不重复处分的原则。据此，可以调整为两者皆可作为调查主体，实行“双轨制”，不宜相互排斥，按照干部管理权限和违反检察职责行为的性质、类型，由监察机关及其派驻机构与人民检察院分别管辖，这样，既缓解监察机关办案压力，又充分发挥了人民检察院专业性的司法办案内部监督的作用。

从干部管理权限出发，对地方党委管理的担任院级领导职务检察官的调查，以当地监察机关为主，上级人民检察院配合。必要时，经过双方协商，由上级检察院为主调查；本级人民检察院管理的检察官，以本单位为主调查。调查终结后，再统一由省级人民检察院提请本级检察官惩戒委员会审查认定。与此同时，从违反检察职责行为的性质和类型的角度出发，考虑到故意违反法律法规办理案件的行为，往往与其他违纪违法行为，比如，受贿、徇私枉法等交织在一起，以监察机关调查为主，较为适宜；重大过失行为往往是以单一违纪行为为主，这也是惩戒委员会审查认定的重点，由于专业性较强、争议较大，在实践中，难以与一般过失行为进行区分，宜以检察机关检务督察部门调查为主。

在实践中，由于违反检察职责行为较复杂，未经调查，故意与过失不太容易区分开来，检察机关检务督察部门在调查过程中，发现违反检察职责行为以外的其他违法行为以及违反党纪行为的，经双方协商，由纪检监察机关调查更为适宜的，可将线索移送给纪检监察机关。由于违反检察职责行为的复杂性，检察机关检务督察部门与监察机关要兼顾两个层面的分工原则，在初核、立案、调查等环节要加强沟通与协商，防止重复调查，加强协调配合，形成监督合力。

（三）保持检察官惩戒尺度的一致性
检察机关检务督察部门和监察机关调查核实检察官违反检察职责行为、作出惩戒决定以及惩戒委员会审查认定是否构成故意或重大过失时，均需坚持党管干部原则，尊重司法规律，体现检察职业特点，坚持实事求是、客观公正，坚持责任和过错相结合，坚持惩戒和教育相结合。既要对司法腐败问题“零容忍”，又要稳妥审慎，准确把握司法责任界定尺度，支持和保障检察官大胆履职。考虑到检察机关制定的规范性文件不在监察机关的适用范围内，为实现惩戒标准和尺度的高度统一，宜由最高人民检察院依照《检察官法》第五十二条的授权规定①《中华人民共和国检察官法》第52条：检察官惩戒委员会审议惩戒事项的具体程序，由最高人民检察院会商有关部门确定。，会商国家监察委员会等有关部门，以联合发文的方式，统一规定检察官惩戒事由和司法责任豁免的具体情形、惩戒处理依据、责任划分原则、惩戒工作程序以及符合检察职业特点的惩戒措施等，防止出现惩戒事由、问责标准不一致的情况，从而落实司法责任制改革的要求，促使检察官在其职责和授权范围内主动担当作为，依法独立公正行使检察权，维护社会公平正义。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2020.10.015

[中图分类号]D926

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2020）10-0123-08

基金项目：国家社科基金重大研究专项“以社会主义核心价值观为指导，推进国家治理法治化研究”（19YHJ006）。

作者简介：邱守慈（1991—），男，湖北襄阳人，法学硕士，中国中铁高新工业股份有限公司工程师；戴建华（1982—），男，湖北大悟人，法学博士，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部副教授。

责任编辑 杨 幸