4R 危机管理理论视域下基层政府的危机应急短板及防控能...

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4R 危机管理理论视域下基层政府的危机应急短板及防控能力提升
——以新冠肺炎疫情应对为例
□李全利1，2，周 超1，2

（1.广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林54001；2.广西地方法制与地方治理中心，广西 桂林54001）

[摘 要] 基层乡镇政府处于我国行政权威层级的最底端，是基层公共危机治理场域中的领导主体和组织权威，发挥着承上启下的接点治理职能。以突发性和强劲传染性的新冠肺炎疫情为例，城乡基层政府的疫情应急行动呈现出“激进与保守”“封闭与透明”性并存的动态化的特征。但从疫情始发、传播、蔓延、防控等不同阶段的行动中也检验了基层政府在国家整个应急管理体系中的作用与能力，也暴露出基层乡镇政府的疫情信息掌控与传播能力不足；对乡村及社区的生态执政能力欠缺；对疫情风险的负外部溢出效应缺乏防控；未建立疫情风险的柔性治理机制等短板。以罗伯特·希斯的4R危机管理理论为分析框架，提升基层政府的疫情危机防控能力应该构建“点”“线”“面”“体”的疫情应急防控方法，精准施策，提前部署疫情防控的预备工作；构建政社合一的基层疫情生态防线，及时做出纵横交错、官民合一的疫情防控回应网络；预防疫情负外部风险，最大程度缩减疫情危害；最后要完善基层政府的疫情防控体系建设，注重危机后的恢复治理，转危为机。

[关键词] 4R危机管理；基层政府；新型冠状肺炎；危机防控

一、研究问题的提出
2019 年末，突如其来的新冠肺炎疫情从武汉蔓延至全国，给即将欢度2020 年春节的中国人民带来巨大的危机创伤，病毒不但威胁着人们的身心健康，还给国家经济发展及社会稳定带来重创，成为影响全中国甚至世界的重大公共卫生危机。从这次新冠肺炎疫情的传染性和破坏性来看，俨然可以成为继2003 年非典、2008 年汶川地震以及2009 年甲型H1N1 流感之后的重大灾害危机。从其暴发的时间节点来看，春节是中国流动人口活动较为频繁的周期，大量的归乡回家人员既包括广大的农民工群体也包括大中院校的学生群体，中国最重要的传统节日，却成为病毒传染扩散的最有利条件。从新冠肺炎的蔓延范围来看，城乡基层无孔不入，甚至呈现全球蔓延的趋势，疫情防控与治理已经成为全球政府的重要工作。由于新型冠肺炎疫情是首次大范围暴发并且被人类认识，疫情之初，不论是政府还是居民都普遍存在一种无所适从的无序状态。但是在经历过大的风险危机洗礼的组织者和公民个体，在政府的领导下也很快能够适应并且逐步进行有序的抗疫行动。随着疫情的暴发及飞速蔓延，城乡基层政府的疫情应急行动呈现出“激进与保守”“封闭与透明”性并存的动态化的特征。尤其是在中国最重要的传统节日时间段中，劳动者在春节前后的流动性要强于任何时期，进村入户，城乡互通的客观现实给疫情传播提供极大便利。而城乡基层政府恰巧是需要做好疫情应急防控的最基本政府单位，是最需要直接面对入村入户、出村出户人员的基层行政协调组织，是关乎疫情传播的最基本防线。基层乡镇政府无疑在这次疫情应急治理中发挥了重要作用，但在疫情始发、传播、蔓延、防控等不同阶段的治理行动中，既检验了基层政府在国家整个应急管理体系中的作用与能力，也暴露出基层乡镇政府的疫情信息掌控与传播能力不足、对乡村及社区的生态执政能力欠缺、对疫情风险的负外部溢出效应缺乏防控、对疫情风险的柔性治理机制缺乏等短板。为丰富国家应急管理体系建设并有效抗击本次新冠肺炎的疫情风险，基层政府的疫情防控能力还需大力提升。

学理层面，国内关于危机管理的研究也凸显了我们国家社会主义制度的优越性，党和政府具有集中力量应对危机的强大组织力和号召力[1](p84-90)。公共危机治理是一个高时效性的行动，中央政府的高度协调统一对于公共危机的应对时效具有先天优势，再加上基层政府的高执行力和基层党组织的行动动员能力共同构成了我国应对公共危机的三大政治优势[2](p28)。有专家认为城乡基层政府在独特的场域环境中，其疫情风险应急防控行动具备社会基础和制度优势，认为基层政府具有强制性的行政执行能力和群众公信力，其实行的疫情风险应对举措具备时效性。但是，从公共危机应对的制度变迁角度来看，公众参与逻辑对于应急制度的变革具有先进作用，公民的客观参与在一定程度上能够转化为特定的制度环境与制度需要[3](p133-143)。所以，疫情风险的应急体系建设还需要群众的自觉性和配合度，这不仅仅是基层政府的制度优势和良好的社会基础来决定的。在风险危机面前，公民个体的主体性行动有时会与政府公共性的行动目标出现分歧，这会在很大程度上阻碍政府的危机应急反应。对于基层政府的应急管理职能的发挥机制而言，公民对危机自身的认知以及对基层政府的信任程度是影响政府危机行动得以有效开展的重要影响因素[4](p12-34)。而且，政府的过度或者不当动员还会形成危机应对中的“冗余力量”，从而形成动员环节的政府危机应对“短板”[5] (p29-31)。我国在“原发型”危机推动下所形成的行政问责制，对于政府的危机治理行为造成谨慎与制约影响，公共危机治理的制度、结构与价值一直都存在短板与争议[6] (p52-57)。所以，关于基层政府的危机应对及防控能力提升，还要进一步开阔视野并探索自身先进经验。

二、4R危机管理理论中的政府行动
（一）罗伯特·希斯的4R危机管理理论视角
从危机自身的含义来看，诺曼·奥古斯汀认为危机是“危险”与“机遇”的综合体，每一个危机都会有其自身爆发的根源并且其中还蕴含着成功的种子[7](p2)。危机管理的精髓就是化危险为机遇，从管理的角度来看，在对危机进行管理之前首先要认识并且划分危机。乌里耶·罗森塔尔根据危机

发生的发展速度和终结周期两个维度把危机分为“突发速终的龙卷风型”“突发慢终的长投影型”“慢发速终的腹泻型”及“慢发慢终的文火型”等四种类型，并且提出针对不同类型构建不同的管理策略[8](p6)。从这次新冠肺炎疫情风险的发生特征来看，属于“突发慢终的长投影型”风险，这对于风险应对的过程具有较高要求。危机管理过程同样也具有周期性特点，最佳的危机管理实践模式要求在危机发生前、发生中以及发生后的不同阶段都要关注与危机相关的个人责任和道德因素[9](p103-105)。从危机应急管理的角度来看，需要对突发风险的原因、过程和后果进行分析的基础上对其进行有效的预警、防控和处理[10] (p10)。从危机管理的范畴来看，危机管理包含对危机事前、事中、事后所有方面的管理[11] (p17)。综合危机发生演变的整个过程以及危机管理行动，罗伯特·希斯提出危机缩减（Reduction）、危机预备（Readiness）、危机反应（Response）和危机恢复（Resilience）的4R 危机管理理论模型（如表1），其中首先要尽可能地通过有效的预警策略、沟通技巧和媒体协调等方法缩减（Reduction）危机的破坏程度；其次要做好危机情境的预警、人员培训等预备（Readiness）工作；并且能够迅速做出危机的影响因素、防控计划、技能要求等反应（Response）；最后还要对危机的影响作出评价并且进行危机之后的恢复（Resilience）工作[11](p31-33)。罗伯特·希斯的4R 危机管理理论最先适用于企业组织的风险防控分析，但其对风险情境、相关利益者行动、预警机制、防控技术的运用，以及对风险过后的恢复举措分析等覆盖了突发风险的整个周期，对于其他风险管理与应对也有较强的适用性。

（二）基层政府的4R危机应急行动特点
罗森塔尔和皮内伯格认为，危机一种具有严重威胁、不确定和有危机感的情境[11](p19) 。从危机情景管理的角度来看，不论政府还是个体对于危机发生的时间节点和情境感知对危机管理的技术构建具有重要影响[12](p169-182)。新型冠状肺炎疫情是明显具有危机特质的大规模公共卫生应急情境，不但威胁到人类的生命健康，还给国家经济发展及社会秩序带来危害，大规模的传染与蔓延给人们带来深刻的危机情境。危机管理的本质就在于能在危机黄金时间内采取适宜措施，并避免或降低危机所带来的有形与无形的损失，从而达到让国家、企业或其他组织早日正常营运的目标[13](p7-9)。从危机自身突发性、不确定性和严重威胁性的特点来看，具有较强组织力和执行力的政府无疑成为应对危机、防控突发事件的最重要责任主体，尤其是在当前危机频发时期，进行危机管理是政府不可推卸的责任与义务[14](p7-9)。从危机应急管理的组织体系来看，我国自2003 年非典疫情之后就形成了民防与政府应急管理并存的统一体系，并且是以公共部门为决策主导和行动主体的应对方式[15](p1-4)。所以，政府应该是公共危机防控的最主要组织者和责任人，面对疫情危机，不同层级的政府应急管理方案不仅要具备科学性还应该具备强执行力。

表1 ：罗伯特·希斯的4R危机管理理论模型

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在社会结构不断变革的背景下，政治体系中的“政治应力”极不平衡，处于承上启下的行政“接点”部位的县级政治最容易发生问题[16](p8-13)。而乡镇一级的基层政府则是对区域性、突发性的公共危机做出关键决策的主体，但是基层政府往往会因思想局限、机构职能不积极以及信息传递不畅通等短板，从而造成危机事前预防和化解能力不足、动向和情报信息失真以及基层组织社会控制弱化等局面[17](p43-46)。传统时期基层政府应对突发危机时的职能缺失除了因强化“政府中心”而忽视“市场”角色之外，还缺乏对社会力量的引导和肯定，最终造成地方政府应对公共危机时的区域性、片面性和分散性的治理参与格局[18](p64-66)。而且危机管理是一个复杂过程，当前应急管理部门的上下级之间的“业务主导关系”与“上下联动” 的应急管理体制和灾害事故的高效协同性要求不相适应[19](p2)。虽然以“应急响应”为行动导向的“科层式”对于突发事件应急管理具有较强的稳定权威和命令服从机制，但对于危机环境下的潜在风险所造成的焦虑与恐慌却缺乏判断[20](p86-91)。从罗伯特·希斯的4R 危机管理理论的分析框架中可以看出，管理主体的风险危机应对效率较为重要。我国基层政府关于突发性危机的治理绩效低下受到现行的基于常态公共事务管理的政府管理理念、管理体制和管理方式的制约，甚至形成政府公共危机管理“失灵”的“路径依赖”[21](p5-13)。危机风险的事中治理尤其要注意确定的和可变的信息，并且处理好风险利益相关者之间的信息沟通[11](p161-162)。而且在危机爆发、应对和恢复期会有各级政府在内的公共部门、NGO、私人部门等多主体参与，这就要求基层政府在危机治理中学会运用网络分析方法协调自身与其他主体的关系[22](p114-124)。目前我国地方政府由于危机意识欠缺、反应能力不足、危机问责推诿及大包独揽情况严重影响了期危机管理与防控能力的提升[23](p25-31)。

三、基层政府的疫情危机应急短板效应
从罗伯特·希斯的4R 危机管理理论分析框架入手，危机爆发之前的风险危害评估和破坏力缩减计划以及危机来临后的防控与应急反应等，都需要风险管理者在一定原则下进行针对性的部署与行动。以新冠肺炎疫情初期的行动为例，基层政府在此次疫情面前的行动执行力已经相当积极，但在突发前期，却也表现出“激进与保守”“封闭与透明”性并存的动态化的管理特征，其间既有“滞后性”的信息传递也有“激进性”的权威执政。为进一步提高基层政府的风险应急能力，必须深刻认识基层政府的应急短板效应。

（一）基层乡镇政府的疫情信息掌控与传播能力不足
斯格认为危机是一种能够带来不确定性和威胁性的非常规事件，而且危机传播的途径多种多样，需要不同主体对一系列的危机事件进行信息防控与沟通[24](p144)。从组织管理学的角度来看，在危机管理的不同阶段需要危机中的个体或者组织进行有效的信息沟通和网络管理，这是危机应对的关键所在[25](p31-56)。从新冠肺炎疫情暴发的时代背景来看，信息化时代要求基层政府具备强时效性、高甄别力、广传播性的信息掌控能力。尤其是在人口流动性较强的春节期间，社区居民在基层政府的防线内外所摄取的信息存在误差和不匹配风险，社区内部居民如果对社区外的疫情风险严重程度不了解或者不清楚，就很难适应基层政府的应急举措。例如在疫情初期，在没有意识到风险严重性的情况下，基层政府甚至不会去入户清点从高风险地区归来的人员，更不会关心其疫情症状。因此，信息滞后带来的后果，就是基层乡镇干部入户防控或者进行人员隔离时反而会造成恐慌。尤其是农村基层社区，乡镇政府的信息传播还是靠具有行政接点特质的村干部进行，疫情防控的“乡——村传递机制”本身就会影响其时效性。从微观层面的对比分析来看，城市社区的信息集中传送做得较好，通过小区保安或者居委会的扩音喇叭直接传递信息，同时城市基层政府的信息可及性也相对较强。而农村社区的信息传播则呈现出接点式的路径，很大程度上还是通过干部传干部、人传人的传统信息扩散方式。另外，接点式的信息传递还会造成信息传递失误，从而形成谣言温床，从而加剧疫情主观失真信息的传播，不利于基层政府执政。

（二）乡村及社区的生态执政能力欠缺
在危机管理框架下，危机情境中的管理者和个人应该注重“观点”（Point of View，POV）的分析方法，这有助于风险管理者理解他人或其他群体的观点和立场，从而有助于风险管理者和其他群体之间的和睦相处[11](p187)。从国家生态治理体系的角度来看，各治理主体只有在整体性、多样性、开放性条件下维持着各自的生态位和足够的生存空间，才能保证治理的持续性和相对稳固[26](p15-22)。从基层政府的组织构成来看，基层政府行政人员有的是来自辖区所在地，有的则是来自外地，如果官民关系疏远和不了解所在辖区居民生态关系就很难进行绿色执政、和谐执政。基层政府行政人员接触最多的是乡村精英——村干部或者城市社区居委会成员，对于其他非精英群体之间的关系格局和意识形态理解则相对缺乏。以豫南Y 村主要交通道路的“两封两开”为例，村干部接到乡镇政府的通知封路，便立马用挖掘机封路，这是前一天晚上仅在村委会内部微信群通知的，很多村民不知情，当遇到需要去乡镇超市或者集市购买生活必需品时就发生矛盾，认为村干部过于激进或者“一刀切”执政，从而给基层政府公信力造成影响。危机管理的信息甄别和观点分析不仅仅是对风险自身因素的分析，还要对风险中的个体和组织进行了解和关怀。生态执政讲求和谐的官民关系和执政双方的有效互动，在疫情面前，当村内有孕妇或者有急救病人需要出村等就会影响村民的生活秩序。所以，基层政府的生态执政能力有待提升，做应急对策时不能不综合考虑执政对象的生态情况。

（三）对疫情风险的负外部溢出效应缺乏防控
美国风险管理学家劳伦斯·巴顿认为，危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，且事件本身或其后果还具有很强的破坏性[11](p19)。罗伯特·希斯在4R 危机管理理论框架中也提出，危机情境很少仅仅产生单一的影响，而是可以引起另一危机问题或者危机情境，并把继起危机称为涟漪效应[11](p178)。从应急防控体系的角度来看，应急行动是包括风险评估与判定、事前防范、风险控制与应对以及风险后的恢复与反馈等多个程序内容的举措，其间的应急与管理行动不仅仅是对风险自身的控制与应对，还有对风险本身所引起的其他负面连锁风险的应对与管控。例如2003 年非典期间“抢购绿豆”事件、新冠肺炎疫情初期“天价口罩”事件以及因疫情封闭隔离引发的“郑州抢购63 元白菜”等行为，都是由风险外部溢出效应引起的涟漪效应。这些不但与民众的认知和基层公共卫生防范机制不健全有关，也与基层政府在对疫情风险引起的其他潜在风险缺乏关注有关。所以，在选择风险应急举措时会出现政府决策失灵，从而形成风险“滚雪球”效应，并伴随出现更加复杂的应急问题。

（四）疫情风险的柔性治理机制不健全
从风险自身的构成因素来看，新冠肺炎疫情的可怕之处在于隐藏周期长、传播途径广，但是治愈率并不低。基层群众在风险面前更容易受到谣言影响而做出非理性行为，基层政府在应急风险防控中缺乏对民众心理的安抚与关注。在危机治理行动中基层群众与村治权力之间呈现出对立趋势，再加上村治权力的强弱分殊问题，农村基层的危机治理不可不考虑柔性治理[27](p64-75)。有的地方政府工作人员在村干部带领下入村“抓走”从疫情高风险地区归来的务工人员，同时并没有对其家人或者亲友讲述疫情的传播规律和危害之处，从而造成家庭其他成员的恐惧与担心。柔性治理讲究主客体之间互动理解与支持，疫情面前不论是“为了您和大家的健康安好”还是“必须跟我们去隔离”的应急行动举措，行动目的一样，但行动效果却千差万别。基层政府的治理与善治素养不如县级及以上政府部门，对于疫情风险人员的亲友、家人的关怀不到位反而影响了基层政府疫情应对举措的实施效果。

四、基层政府的危机防控能力提升策略
风险应急防控行动本身就有自身的特征，“准”“快”“狠”是其基本原则。基层政府是建立城乡风险应急防线的最重要领导主体与组织者，基层政府工作人员同时也是直面疫情风险携带者的个体，在疫情应急防控中难免出现短板。所以，政府的危机应急管理系统建设应该敢于超越现有的潜规则机制，并且实现从被动应急到主动防范的转变[28](p22-24)。同时，从基层政府职位的技术角度来看，要保证科层体系内部的技术治理具有系统性和整体性，鼓励引入“上级决策者与具体执行者” 的完整链条[29](p73-81)。因此，提升基层政府危机治理中的技术治理尤其重要。基层政府不但要认识到其自身的重要地位，还需充分发挥自身优越的社会基础和制度优势，其应急防控能力的提升尚有较大空间，在当前可以考虑使用“点”“线”“面”“体”的应急工作方法。

第一，基层政府要学会“定点”扎针，贯穿“定责到人”原则对潜在疫情风险较大的村、户、人进行管、控、抚，精准施策。从罗伯特·希斯的4R 危机理论出发，制定和评估疫情危机的破坏性预警机制并对其进行最大时效性的干预。而预警是一种机制或过程，不但需要对危机本身及危机地区的信息进行系统收集和分析，并且需要把分析结果以用更容易理解和被认可的方式提供给决策者和危机中的个体[30](p220)。罗伯特·希斯认为从危机的准备就绪到危机反应转变的关键一环在于危机慎思，其中一个主要问题就是要在危机信息不明确和出现紧迫性时，或者已经确定某些资源或者人员处于危机之中时及时选择合适的响应策略[11](p373)。由于社会对之前新冠肺炎“人传人”的高传播风险认识不足，造成城乡基层的疫情应急监控行动在春节后才正式开始。农村自然村的举措则是整体隔离，把主要道路封闭，车辆无法进出。基层政府首先在防控行动层面按区域划分负责到人，定村定责；在防控对象排查层面负责到户，定点到人，构建精准、精细的疫情突发防控体系。

第二，要建立官民合一的基层疫情“防线”，基层政府和村民自治组织要建立共建、共防、共监的疫情生态防控战线。开放式的危机应急管理系统在欧盟组织内部已经进行过实践，不论是民防战线还是政府层面的信息都应该进行无障碍地共享与传递，通过改进不同主体和组织的技术、职能去提高整体危机管理和业务可持续性能力[31](p2)。基层政府行政执行能力的发挥很大程度上需要借助乡村精英或社区精英进行，其对群众的防控政策执行是需要借助接点治理工具的。尤其是村干部及社区居委会等基层精英及单位往往是基层政府的最直接“喊话筒”，起到政府与群众之间的桥梁接点作用。村民在非理性支配下往往重视乡村乡俗的“关系原则”而不去“举报”从疫情高风险地区归来的务工人员。潜在病毒携带者不知道疫情传播对他人的影响时，也不会主动配合基层政府或者村干部进行自我诊断与隔离。乡村社区基层精英们此时就要进行自下而上的协调与沟通，把村情村貌及疫情现状及时并如实向基层乡镇政府汇报。为及早调配医疗卫生资源和对病疫人员进行有效救治，基层乡镇政府还要及时并如实向县（市）级政府汇报，做好信息统计与公开，让村民知道疫情在哪里，所处生态环境如何，并在风险来临前做到自觉配合，官民共同监督，共同建设，共同防控疫情，构建官民和谐统一的风险应急防线。

第三，建立“全面”的疫情风险防范机制，提前监控疫情之外的负面溢出风险，培育安定有序的应急管理环境。针对诸如新冠肺炎疫情引发的公共卫生危机，应当引入“模糊治理”的防控思路，并且在疫情的不确定性风险中建立科学的评估机制，并最大限度地预测危机所引发的其他负面效应及潜在威胁[32](p47-50)。基层政府的应急风险行动不能只盯着风险危机本身，由疫情本身引发的市场秩序混乱、药品药价变动、物资供应链条中断、人心恐慌、谣言肆意传播等其他风险也是基层政府应该关注的。不论是农村市场还是城市大型购物中心，及早防范直接影响居民吃、穿、住、行、用各个方面的潜在诱发风险。尤其是与原始风险相关的应急工作所需要的环境要保持安定有序，这首先需要基层政府做好风险应急的群众心理安慰和疏导工作，让群众认识疫情，稳住人心，创造透明的疫情风险群众应急环境；其次需要对风险来临后的市场环境进行监控，基层政府要积极确保农村和城市社区售卖点、货物供应与销售部门的常态监管与稳定，严厉打击趁机哄抬物价、囤积物资等行为的发生，保证基层消费市场的稳定。

第四，完善基层疫情应急防控“体系”建设，注重危机的过程治理。根据罗伯特·希斯的危机治理理论启示，实行应急风险4R 工作程序，实质上也是一个过程管理，尤其是要注重危机风险评估、资源调配、危机波及范围和应变举措选择等每一阶段的时效性和灵活性[11](p384-388)。首先，基层政府应与上级政府做好沟通，做好风险前的评估并且可能发生的风险破坏性缩减（Reduction）到最低。在此阶段要评估疫情风险的传播途径以及危害性，做到信息的提前公布与公开，研究机构和卫生部门应及早向政府部门和群众进行信息有效沟通与公布利。其次，基层政府要做好风险到来之后的准备，做好风险到来后的预备（Readiness）工作。这就要求基层政府要提早成立专门的疫情风险应急团队，安排好街道、社区、自然村的值班团队人员、风险应急培训以及建立预警与管理计划等。另外，最关键的就是能够对本辖区的风险进行快、准、狠的反应（Response）。基层政府防控体系建设应根据确认危机、隔离危机、处理危机、消除危机四步进行，确认本辖区本次疫情的主要传播情况，划分重点的风险村、社区位置；风险人群应该定点隔离，及时安抚、保障健康人员生产生活；协同卫生部门一起抗击疫情风险，尽最大努力治愈病患；最终内外联控全面消除本辖区的疫情风险。最后，基层政府须做好风险过后的恢复（Recovery）与反馈工作，在各个环节提升基层政府的综合应急防控能力。一是分析这次疫情危机发生及蔓延的影响因素，然后建立自身的恢复计划并针对性地展开行动，迅速恢复生产和居民生活。二是总结经验，学会化危为机，建立本辖区特有的应急管理经验档案，并为之推广。

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[DOI编号] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2020.09.008

[中图分类号] D035

[文献标识码] A

[文章编号] 1004-0544（2020）09-0073-08

基金项目：国家社科基金项目“边疆民族地区公共服务均等化中的政府责任研究”（16XZZ006）；广西高等学校高水平创新团队及卓越学者计划专项经费资助项目“广西重大灾害与突发事件应急管理研究”（桂教人才〔2020〕6号）。

作者简介：李全利（1992—)，男，河南泌阳人，南开大学社会政策博士，广西师范大学政治与公共管理学院讲师，广西地方法制与地方治理中心研究人员；

通讯作者：周超（1968—），男，湖南隆回人，广西师范大学政治与公共管理学院教授、硕士生导师。

责任编辑 申 华