精准扶贫政策落实跟踪审计：理论基础、实践困境与路径...

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精准扶贫政策落实跟踪审计：理论基础、实践困境与路径优化
——基于审计结果公告文本分析的证据
李晓冬1，2，马元驹1，南星恒3，普天星4

（1.首都经济贸易大学 会计学院，北京100070；2.兰州财经大学 现代财务与会计研究中心，甘肃 兰州730020；3.兰州财经大学 会计学院，甘肃 兰州730020；4.英国胡佛汉顿大学 商学院，英国 西米德兰兹郡WV1 1LY)

[摘 要]精准扶贫政策落实跟踪审计是贫困治理的重要监督方式，是破除精准扶贫内卷化困境的一种纠偏和反馈机制。公共受托责任理论、国家治理理论和新公共管理理论是其产生的理论基础。以21份精准扶贫政策落实跟踪审计结果公告文本揭示的问题为依据，研究发现精准扶贫政策落实跟踪审计陷入未能实现对“跟踪审计”完全覆盖的实践困境，表现在：审计的事前审核防控机制缺失，预防性功能缺位；事中纠正机制执行不力，揭示性功能发挥不足；事后评价与问责机制不健全，抵御性功能不强；绩效评估机制不完善，评价主体未能实现全覆盖，为此，提出了进一步完善精准扶贫政策落实跟踪审计的优化路径。从审计功能全覆盖维度研究精准扶贫政策落实跟踪审计的实践困境与治理之策，旨在为今后及后精准扶贫时代优化扶贫政策落实跟踪审计，充分发挥其预防、揭示和抵御功能提供参考镜鉴与启示。

[关键词]精准扶贫；政策落实跟踪审计；成效监督；贫困治理；后精准扶贫时代；全覆盖

中共十九届四中全会指出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。贫困治理体系与治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是实现全面建成小康社会目标的必然要求，同时也是中国在后精准扶贫时代推进贫困治理的根本目标。公共政策的制定和执行是国家治理的主要内容和实现治理能力现代化的重要手段，是确保政府公共治理有效性的基本工具[1](p43)。精准扶贫政策是新时期解决中国贫困问题的关键途径，是新时代扶贫开发的战略导向，是对中国经济高质量发展阶段优化扶贫资源配置、提升扶贫质量要求的政策回应，现阶段已经成为中国在扶贫领域的一项重要政策创新上升到国家战略的高度。当前中国的精准扶贫已进入决战倒计时，国务院总理李克强在2020 年政府工作报告中指出，“脱贫是全面建成小康社会必须完成的硬任务，确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务，坚决打赢脱贫攻坚战”是2020 年主要发展目标之一。现阶段除了继续加大贫困帮扶措施，科学、客观考核精准扶贫的贯彻落实及其实施效果是衡量中国精准扶贫成效与精准脱贫质量的关键一环，因此对精准扶贫执行情况及其效果进行高质量的监督与评价对打赢脱贫攻坚战、实现全国贫困人口稳定脱贫、巩固脱贫成果至为重要。

2020年政府工作报告指出，“各级政府要提高治理能力，依法、自觉、主动接受各类监督。强化审计监督。”国家审计是中国共产党和中国国家监督体系的重要组成部分，是国家治理系统中的监控系统，具有预防、揭示、抵御、评价、鉴证和问责的“免疫系统”①这里需要明确的是，“免疫系统”只是一种比喻的提法，它是借用人体生理学的概念来说明国家审计在国家治理体系中的功能作用，而并非是指在国家治理体系中真正存在有类似的“免疫系统”。功能，因其法定授权而具有权威性、独立性、强制性和严肃性的特质，这是其他经济监督形式无法比拟的，因而居于国家治理的核心层面[1](p44)。精准扶贫政策落实跟踪审计是服务国家贫困治理的重要监督方式，作为一种政策纠偏和反馈机制[2](p113)，能够对精准扶贫的贯彻执行起到监督保障的治理效应，确保政府公共受托精准扶贫责任的全面有效履行。但对审计署发布的精准扶贫政策落实跟踪审计结果公告揭示的问题进行梳理后发现，自精准扶贫政策落实跟踪审计开展以来，审计发现的精准扶贫资金和项目领域的违规违纪行为屡审屡犯，扶贫中的低质、低效问题如扶贫资金被套取、骗取、长期闲置、随意变更用途等，扶贫项目建设进展缓慢、建成后闲置甚至损失浪费等依然存在。基于审计结果公告文本分析的证据显示，精准扶贫政策落实跟踪审计并未做到对扶贫事前—事中—事后全流程“跟踪审计”的完全覆盖，这对本文进一步研究精准扶贫政策落实跟踪审计的实践困境与路径优化提供了契机。

此外，针对精准扶贫政策落实跟踪审计发现的精准扶贫资源耗散、精准帮扶措施偏离市场需求、精准扶贫效率与质量未能兼顾、精准脱贫率、精准扶贫投入敏感性下降等问题，学界也提出了对策建议，但较少有文献从审计功能视角尤其是审计功能全覆盖维度研究精准扶贫政策落实跟踪审计的实践困境，以及进一步优化精准扶贫政策落实跟踪审计的治理对策，这意味着对精准扶贫政策落实跟踪审计的实践困境从审计功能视角进行剖析具有重要的理论意义和现实价值。

基于上述背景，本文从审计功能全覆盖维度切入，首先对精准扶贫政策落实跟踪审计的制度背景做了简要回顾，分析了其产生的理论基础，并结合研究主题对相关文献进行了梳理。其次，以2015—2019年审计署发布的21份精准扶贫政策落实跟踪审计结果公告文本揭示的问题为证据，总结分析了精准扶贫政策落实跟踪审计的实践困境。最后，对照困境指出了进一步优化精准扶贫政策落实跟踪审计的治理之策，目的是为充分发挥精准扶贫政策落实跟踪审计的扶贫监督治理效应、实现审计功能全覆盖，进而为抵御精准扶贫政策落实跟踪审计的重大错报风险、切实提高精准扶贫政策落实跟踪审计的靶向之“准”与质量之“实”提供参考借鉴，同时也为后精准扶贫时代继续深化扶贫政策落实跟踪审计的理论研究与实务应用提供方法指导与实践启示。

一、制度背景
国家审计监督是中国监督体系的重要组成部分，是对法律机制和市场机制的重要补充。政策落实跟踪审计及其全覆盖是富有中国特色的审计创新工作方式[3](p16)，能为改进扶贫资源配置、实现公共价值增值提供决策参考[4]，因此开展精准扶贫政策落实跟踪审计并努力实现全覆盖具有深厚的制度背景。

2015 年9 月，审计署印发《关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》，明确指出要加大对扶贫投入力度的跟踪审计，促进精准扶贫有效落实，实现对精准扶贫政策审计全覆盖。2016 年5 月，审计署印发《关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》，指出当前及今后一个时期，要把持续组织对精准扶贫政策落实情况的跟踪审计作为重点抓好的八方面工作之一。同年5 月，审计署印发《十三五国家审计工作发展规划》，明确提出要建立精准扶贫政策落实跟踪审计机制，重点监督精准扶贫资金使用和项目实施情况，以提高扶贫实效，助力打赢脱贫攻坚战。2016 年5 月，为进一步做好扶贫审计工作，审计署发布《关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》，指出要牢固树立脱贫实效导向，将监督精准扶贫政策落实情况作为国家重大政策落实跟踪审计的重点内容，努力实现对精准扶贫政策、项目和资金的审计全覆盖。2018年5月，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，要加强对国家重大政策落实情况跟踪审计力度，加大对重点民生项目和资金的审计力度。

至此，精准扶贫政策落实跟踪审计的顶层设计与政策体系基本成型。对精准扶贫进行跟踪审计，实现审计监督全覆盖并非空穴来风，而是结合中国贫困治理实际开展的独具特色的扶贫审计监督制度安排，实现对精准扶贫“跟踪审计”的完全覆盖是推进精准扶贫战略和全面建成小康社会进程的重要路径[5]。

二、理论基础与文献回顾
（一）理论基础
精准扶贫政策落实跟踪审计作为与公共财政、公共管理等密切相关的交叉性学科，无论是理论研究还是实务应用，都应建立在一定的理论基础之上。结合已有成果，本文认为精准扶贫政策落实跟踪审计依托的理论基础主要是公共受托责任理论、国家治理理论和新公共管理理论。

1.公共受托责任理论。受托责任广泛存在于私营企业、政府部门及公营企事业单位等各类组织，但与私营企业中的受托责任仅限于经济层面不同的是，政府部门的受托责任包含范围较广，涉及政治、经济、社会和民生等各领域，因而政府的受托责任被称为公共受托责任[6](p23)，它是受托责任在公共领域的延伸和拓展，是一种重要的受托责任类型[4]。公共受托责任存在于政府决策、执行和监督各环节[7] (p4)，政策制定、执行和终结全流程[1](p48)。为了解和评价政府公共受托责任的履行情况并最终解除该责任，需要一种独立的机制对其履职过程和结果进行监督与评价，国家审计就此产生。它是审计署代表国家对政府经管公共资源的效率和效果进行的监督、鉴证与评价。因此，国家审计源自政府的公共受托责任，且随着公共受托责任的发展而发展[8](p16)。当改善民生、消除贫困成为政府必须履行的公共受托责任时，监督、评价和考核政府精准扶贫的贯彻落实情况与实施成效便自然成为审计在贫困治理领域的主要监督方向。精准扶贫政策落实跟踪审计作为国家审计的新形式，具有从扶贫政策制定、执行到终结全流程的事前预防、事中纠偏与事后评价问责的扶贫监督治理效应[4]，能够降低委托方与受托方的信息不对称，是监督、鉴证与评价政府公共受托精准扶贫责任履行情况的一种有效工具。因此，政府公共受托精准扶贫责任的存在是精准扶贫政策落实跟踪审计产生的根本原因。

2.国家治理理论。国家治理理论认为，国家审计源于国家治理需求，国家治理需求决定国家审计的产生，国家治理目标决定国家审计的方向，国家治理模式决定国家审计的制度形态[9](p64)。纵观各国治理实践，尽管治理模式有所不同，但国家治理大系统基本上都是由决策、执行和监控系统构成，其中，监控系统负有监督、鉴证与评价决策和执行系统的职责。不同于其他监督形式的监督职能是从自身管理职能中派生出来的一种附带职能[9](p64)，国家审计监督是由专门机构和专门人员依法进行的专业监督，是一种专职监督行为，具有权威性、法定性、独立性、专业性和严肃性，是国家治理监控系统中的一项基础性的政治制度安排[10](p67)。当贫困治理成为国家治理的重要内容时，监督、鉴证与评价扶贫政策制定、执行及其成效自然成为国家审计的重要任务。此外，现实中由于信息不对称、既得利益偏好和有限理性，精准扶贫在贯彻执行中可能存在政策落实不到位、扶贫资金被违规使用、扶贫项目进展缓慢等类似的“精英俘获”和“跑冒滴漏”等援助困境，此时需要精准扶贫政策落实跟踪审计积极发挥监督作用，以确保精准扶贫按照预期的政策目标精准执行。精准扶贫政策落实跟踪审计能为政府改进扶贫资源配置与提高精准脱贫质量提供监督与保障，因此，适应国家治理对贫困治理的监督需要是精准扶贫政策落实跟踪审计产生的又一原因。

3.新公共管理理论。传统行政型政府管理体制存在政府机构臃肿、行政治理效率低下和政府权力过于集中等弊端，为提高政府行政效率、增强责任意识和服务意识，新公共管理运动应运而生，它是20 世纪70 年代末80 年代初西方资本主义国家推行政府改革浪潮下产生的一种新的公共管理模式。新公共管理理论主张放松行政规制，强调基于结果和任务导向的绩效衡量[11](p17)，反对传统公共行政管理轻绩效测定和评估的做法，要求实行严格的绩效目标考核制，因此高度关注政府绩效和政府责任是新公共管理理论的核心特征，也是政府绩效审计的主要特征[12](p38)。新公共管理运动不仅为绩效审计的发展创造了重要审计环境，而且促进了政府绩效审计的发展[12](p40)。政府部门掌握着大量的精准扶贫公共资源，确保如此庞大的扶贫资源安全、高效、科学和精准使用是政府履行公共受托责任的重要内容。精准扶贫从政策制定、执行再到政策效应的发挥往往需要一段较长时间，而政策制定、执行和落实情况又直接关系到精准扶贫资源的使用效率和效果，因此为全程了解和监督精准扶贫的贯彻落实情况，确保扶贫政策能够朝着政策制定者的预期目标运行，实践中就必须开展精准扶贫政策落实跟踪审计。可以说，新公共管理理论倡导的政府绩效理念是开展精准扶贫政策落实跟踪审计的直接动因。

（二）文献回顾
结合研究主题，本文主要从精准扶贫政策落实跟踪审计的基础理论和实践困境与解决对策两方面对相关文献进行回顾。

1.精准扶贫政策落实跟踪审计的基础理论研究。梳理文献发现，精准扶贫政策落实跟踪审计的基础理论研究相对薄弱，主要集中于精准扶贫政策落实跟踪审计的含义、价值取向、理论框架包括审计主体、审计目标和审计内容、基于精准扶贫政策落实跟踪审计的扶贫治理问责体系[13](p115-120)以及精准扶贫政策落实跟踪审计机制的构建[14](p11)等。从理论上看，精准扶贫政策落实跟踪审计具有从扶贫政策制定、执行直至终结的事前预防、事中纠偏与事后评价问责的扶贫监督治理效应[4]，但实践中未能做到对扶贫对象全程跟踪审计的完全覆盖，为此，李晓冬借鉴公共政策评估标准的形式、事实和价值，构建了一个覆盖精准扶贫政策生命周期的三维逻辑框架，即形式维度的事前审计，事实维度的事中审计和价值维度的事后审计，体现了一种“全流程覆盖”的政策落实跟踪审计观[2](p114-116)。同时为提高精准扶贫政策落实跟踪审计效率，各维度要充分利用3S 技术（即GIS、RS 与GPS的统称）来支撑精准扶贫审计对海量、直观、复杂和动态可视化数据的原生需要[15](p45)。总之，已有的基础理论研究能为高效开展精准扶贫政策落实跟踪审计实践提供理论支撑与方法指导。

2.精准扶贫政策落实跟踪审计的实践困境与解决对策。梳理文献发现，已有学者从不同角度研究了精准扶贫政策落实跟踪审计的实践困境及其治理之策，譬如，常凌杰等基于国家审计预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能视角，剖析了山东省精准扶贫政策落实跟踪审计存在的问题并提出了相应的改进建议[16](p95-97)；房琳基于全过程管理和“2W1H”视角，发现精准扶贫政策落实跟踪审计存在忽略事前审计监督、审计对象混乱、范围狭窄、过程缺乏独立性、新技术应用较少和后期整改落实不到位等问题，并提出相应的解决对策[17](p55-58)；苗连琦等发现J 省T 县精准扶贫政策落实跟踪审计存在轻政策评价、轻中小项目评价、轻社会效益和生态效益评价、扶贫项目组织管理较弱和扶贫资金监管不力等问题，并据此提出相应措施来完善精准扶贫政策落实跟踪审计[18](p112-114)；闫天池等基于扶贫审计公告视角，发现精准扶贫政策落实跟踪审计存在审计对象全程覆盖尚未实现、审计深度力有未逮、审计协同机制尚未建立和审计成果有待提高等问题，并提出相应的改进路径[19](p8-11)。总之，已有研究或多或少对精准扶贫政策落实跟踪审计未能实现对“跟踪审计”全流程的完全覆盖、事前—事中—事后审计闭环未能形成有所提及，但大都只涉及事前、事中和事后审计的某一环节，研究较为零散，缺乏系统完整的统御框架，这为本文从审计功能全覆盖视角研究精准扶贫政策落实跟踪审计的困境与解决对策提供了较好契机。

三、精准扶贫政策落实跟踪审计的实践困境
基于结果导向原则，以精准扶贫政策落实跟踪审计结果公告文本揭示的问题为证据，总结分析精准扶贫政策落实跟踪审计的实践困境。

（一）样本选择与数据来源
自2013 年精准扶贫提出以来，审计署持续加大对精准扶贫的跟踪审计力度并定期公布审计结果。查阅审计署官网发现，其并未单独发布“精准扶贫政策落实跟踪审计结果”公告，而是将它置于“稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果”和“某年第某季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果”公告中。2013—2019 年，审计署分别发布了三类精准扶贫政策落实跟踪审计结果公告（下文简称审计公告）：

1.扶贫审计结果公告。审计署分别于2013年、2016 年、2017 年和2018 年发布了四份扶贫审计结果公告。由于2013 年第31 号公告①2013年第31号公告：审计署关于19个县2010年至2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况的审计结果。是对2010—2012 年扶贫资金审计的结果，而精准扶贫是于2013年11月提出，故该公告不符合本文研究样本区间而予以剔除，有效样本量为三。2016 年第7 号公告②2016年第7号公告：审计署关于40个县财政扶贫资金的审计结果。主要是对财政扶贫资金审计的结果，2017年第6号公告③2017年第6号公告：158个贫困县扶贫审计结果。和2018年第46号公告④2018年第46号公告：145个贫困县扶贫审计结果。是对精准扶贫整体审计的结果。

2.稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果（包含精准扶贫政策落实跟踪审计结果）公告。审计署从2015 年5月开始将审计结果由每季度公告调整为每月公告，2015年5—12月共发布了8份月度审计结果公告，其中2015 年第23、26、28、31 和32 号公告并未涉及精准扶贫政策落实跟踪审计结果，故将这五份公告予以剔除，有效样本量为三。

3.某年第某季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果（包含精准扶贫政策落实跟踪审计结果）公告。审计署从2016 年开始改为按季度发布国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告，2016—2019 年共发布了15 份季度审计结果公告。

以上数据来源于中华人民共和国审计署官网（http://www.audit.gov.cn/）并经作者自行整理。本文最终获得21份审计公告。

（二）精准扶贫政策落实跟踪审计结果公告文本揭示的典型问题梳理
依据上述三类审计公告，本文分别对其揭示的典型问题做了梳理，详见下表1、表2和表3。

表1、表2和表3的审计公告文本显示，精准扶贫政策落实跟踪审计发现的问题主要集中于扶贫政策落实、扶贫资金统筹整合与使用和扶贫项目实施与管理三方面，即：（1）在扶贫政策落实方面：教育、健康、金融、易地扶贫搬迁和产业等政策的贯彻执行均存在不同程度的落实不到位；（2）在扶贫资金统筹整合与使用方面：扶贫资金统筹盘活与整合不到位、扶贫资金长期闲置、被骗取套取、违规使用、变更用途、超范围发放和违规列支等；（3）在扶贫项目实施与管理方面：扶贫项目脱离当地实际、建设进展缓慢、建成后闲置、无法使用和损失浪费、扶贫项目绩效不佳、项目管理过程不规范、违规招投标、违规分包转包和虚假招标等。自精准扶贫政策落实跟踪审计开展以来，审计发现的上述问题一直是影响和制约扶贫效果与脱贫质量的顽疾，屡审屡犯，屡犯屡审。事实上，前述问题主要由三方面原因造成，即：审计未能提前介入扶贫资金预算与分配阶段和扶贫项目立项与计划阶段进行监督和及时纠偏，审计的事前风险防控作用发挥不充分；审计对扶贫资金使用流向和扶贫项目建设管理过程跟踪监控不力，审计的事中揭示作用有待加强；审计的事后问责机制不健全，审计沦为一种软约束。有效的精准扶贫审计应贯穿于扶贫事前、事中和事后全过程[20](p67)，从政策落实跟踪审计的时点看，也应包括事前、事中和事后审计三个环节[5]，并从形式、事实和价值维度实现对扶贫政策事前、事中和事后审计的全覆盖[2](p114-115)，只有形成“事前—事中—事后”审计监督循环才能促进政策真正落实[21](p61)。但吕劲松等实证检验发现目前的精准扶贫政策落实跟踪审计主要以事后为主，审计的预防和揭示功能发挥不足[22](p102)，审计功能的全覆盖有待加强。精准扶贫政策落实跟踪审计在扶贫政策制定、执行到终结的全流程中居于独特位置，能够促进扶贫政策制定、执行到终结全流程的良性循环[2](p116)。但实践与理论总是存在明显差距，精准扶贫政策落实跟踪审计的实践效果并不理想，陷入未能实现对“跟踪审计”完全覆盖的实践困境。

表1：扶贫审计公告发现的主要问题

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资料来源：中华人民共和国审计署官网http://www.audit.gov.cn/，并经作者自行整理

表2：2015年5—12月精准扶贫政策落实跟踪审计发现的主要问题

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资料来源：中华人民共和国审计署官网http://www.audit.gov.cn/，并经作者自行整理

（三）审计公告映射出的精准扶贫政策落实跟踪审计的实践困境
上述审计公告文本揭示的问题映射出精准扶贫政策落实跟踪审计陷入未能实现对“跟踪审计”完全覆盖的实践困境，具体表现在：首先是审计未能有效嵌入扶贫政策、项目和资金前端进行监督，事前审核防控机制缺失，审计的预防性功能缺位；其次是现有审计大多以事后评价为主，只能揭示扶贫政策执行以后存在的违法违纪问题，审计的事中纠正机制执行不到位，揭示性功能有待加强；再次是审计未能深入扶贫整改末端进行跟踪评价和监督，事后评价与问责机制不健全，在一定程度上影响了审计整改的实施效果；最后是对精准扶贫效果是否满意最有发言权的贫困户未被纳入精准扶贫政策落实跟踪审计的评价范畴，缺乏受益主体参与的精准扶贫绩效评估机制并不完善。总体上看近年来的精准扶贫审计实践，审计机关的审计重点基本遵循以下顺序，即事后评价〉事中监控〉事前预防[20](p67)，即使是最为重视的事后评价也存在评估与问责机制不健全的问题，需要进一步

优化与改进。具体分析如下。

表3：2016—2019年精准扶贫政策落实跟踪审计发现的主要问题

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资料来源：中华人民共和国审计署官网http://www.audit.gov.cn/，并经作者自行整理

1.精准扶贫政策落实跟踪审计的事前审核防控机制缺失，审计的预防性功能缺位。公共政策是公众愿望和利益在公共领域的公开表达，聚合、表达公共利益是构建公共政策的基本价值诉求[23](p37)，因此公共政策的制定是否科学、是否具有可操作性是政策生命力的核心。精准扶贫及其配套政策的制定是否符合科学性和可操作性原则是其有效执行的前提。但从上述审计公告揭示的问题看，由于审计介入不及时，审计的预防功能在扶贫政策制定和项目立项阶段明显缺位，未能实现对扶贫政策制定和项目实施前期的审核和监督，实践中全流程跟踪审计的方法基本仍未采用，主要体现在审计机关未能及时对扶贫政策和项目的科学性、可行性进行前期调研、论证、监督和评价，精准扶贫政策落实跟踪审计明显滞后，缺乏对扶贫政策制定和项目立项的事前审核。

中国幅员辽阔，各地在制定扶贫政策时面对的经济、文化、地理区位和乡土文化千差万别，但是从审计公告揭示的问题来看，一些地区在制定扶贫政策时并未因地制宜，特别是在扶贫项目立项上，对项目的前期调研、论证并不充分，盲目照搬其他地区扶贫项目的成功经验而忽略了自身的地理环境、市场、气候等区位条件，致使扶贫项目屡屡失败、扶贫资金长期闲置浪费。从审计的监督功能看，审计机关往往是在扶贫项目结束后才开始介入审计工作，但此时经济损失已经形成，违法违纪行为已经发生，这种滞后性审计主要是对违法违纪行为予以揭示和处罚并督促其整改，主要作用在于查错纠弊，而对扶贫政策制定和项目立项前期的调研、扶贫资金预算、拨付等是否作了科学论证和系统规划等未能进行有效监督和及时纠偏，从而未能较好起到事前预测和风险防控的预警作用，致使扶贫项目和资金效果未能达到精准扶贫的预期目标。

2.精准扶贫政策落实跟踪审计的事中纠正机制执行不到位，审计的揭示性功能发挥不足。在精准扶贫政策、项目和资金的跟踪审计中，由于审计机关对扶贫政策落实、项目执行和资金使用过程的监控力度不大，导致审计的揭示功能发挥不足，精准扶贫政策落实跟踪审计的事中监督覆盖强度有待进一步加强。具体来说，现有审计对扶贫政策、项目和资金的审计大多以事后财务收支审计为主，且主要集中于对资金等货币性指标的合法性、真实性与合规性审计，扶贫资金绩效审计严重不足，脱离了政策落实跟踪审计是一种绩效审计的本质[24](p9)。另外，现有审计极少涉及对精准扶贫政策本身及政策的经济性、效率性和效果性的专门评价，未能有效发挥审计揭示功能对扶贫政策执行偏差、体制机制缺陷等制度层面问题的揭露。由于对扶贫政策、资金和项目的执行过程缺乏应有的审计监督，使得审计只能在政策执行后、项目建设完和资金使用后再检查和揭露其中存在的违法违纪问题，审计发现的问题也过于表面，未能深入到体制机制层面予以揭示，因此并不能显著提高精准扶贫政策、项目和资金的效率和效果，进而未能充分发挥精准扶贫政策落实跟踪审计的揭示功能。

据2019年第8号审计公告文本显示：（1）在扶贫政策落实方面，部分地区落实教育、产业和健康等扶贫政策不到位，譬如，截止到2019 年6 月底，甘肃省华池县三个产业扶贫项目未与贫困户建立利益联结机制，涉及资金4610.1 万元；2016—2018年，河南省三个县直接给贫困户发放产业扶贫资金4649.84 万元；（2）在扶贫项目建设方面，截至2019年6月，辽宁省三个县的四个扶贫项目建设进展缓慢，涉及金额648.6万元；（3）在扶贫资金使用方面，存在将扶贫资金用于非扶贫领域、扶贫资金被骗取套取等问题，2016年—2019年6月，山东曹县等八个县变更扶贫资金用途涉及27 305.34 万元；2016年—2019年6月，黑龙江明水县等三个县骗取套取财政补贴资金193.99万元。从中可以看出，由于审计机关未能及时在精准扶贫政策落实、项目和资金使用过程中全流程嵌入，没能对政策落实、项目实施和资金使用中发现的问题及时纠正，加之对政策执行过程的监督力度不足，导致审计对扶贫政策落实、项目执行和资金使用的揭示功能未能有效发挥，在一定程度上影响了精准扶贫的实施成效。

3.精准扶贫政策落实跟踪审计的事后评价与问责机制不健全，审计的抵御性功能不强。审计公告针对精准扶贫政策落实，资金拨付、管理和使用，项目建设运营中存在的违法违纪问题进行揭示并提出整改建议，起到了一定的威慑作用，在一定程度上保证了精准扶贫预期效果的实现。但精准扶贫政策落实跟踪审计发现的前述问题屡审屡犯、屡犯屡审，不仅审计整改建议得不到有效整改和落实，而且精准扶贫政策落实跟踪审计也陷入一种“年年审计年年犯”的低质低效的循环怪圈。本文认为，造成这一怪象的原因在于《审计法》和《审计实施条例》对审计公告的事项范围和审批程序缺乏明确、严格的规定，审计机关对精准扶贫政策落实跟踪审计整改过程的跟踪和评价流于形式，警示作用发挥不强，以及审计的事后问责机制不健全，问责方式以诫勉谈话和严重警告为主[25](p111)，问责力度不大，导致精准扶贫政策落实跟踪审计的威慑作用未能充分发挥应有的溢出效应。

高质量的国家治理取决于政府高质量地履行公共受托责任，实现国家治理目标的根本途径是依法定责而治[13](p119)。精准扶贫政策落实跟踪审计作为政策绩效审计的方法之一，本质上是要形成一种行之有效且不可或缺地对政府履行精准扶贫这一公共受托责任的倒逼机制，它是在明确扶贫责任主体的前提下，审计机关依法对扶贫主体运用人民赋予的公权力、按照精准脱贫要求履行经管扶贫资源并向人民报告其经管绩效及其履职情况的一种“权责对等”式的评价和追责机制[13](p119)。但本文发现，尽管审计公告针对审计发现的精准扶贫问题提出了具体整改措施，但由于审计对扶贫有关责任主体事后整改过程的跟踪和监督力度不大，问责效果并不明显，因而无法保证审计整改建议是否能够落实到位、相关违法违纪责任人员是否能够受到严惩等。精准扶贫政策落实跟踪审计重“审查”而轻“问责”，未能深入审计整改末端进行跟踪评价和监督，审计的问责效应威慑力不强，惩治力度不大，致使心怀侥幸之人铤而走险。

4.精准扶贫绩效评估机制不完善，未能实现评价主体全覆盖。自精准扶贫实施以来，企事业单位和社会公众响应中央号召，积极投入到精准扶贫这一伟大的事业中，基本形成了政府主导下的社会帮扶、市场引导和公众参与的多元扶贫主体的大扶贫格局。与以往扶贫政策相比，精准扶贫基本突破了由政府在扶贫领域单打独斗的局面，极大充实了扶贫力量。但从当前中国精准扶贫的绩效评估实践看，评估主体单一，缺乏较为独立、客观的多元评估主体参与，尤其是贫困受益主体的缺失，贫困人口被直接或间接地排除在扶贫监督评价主体之外[26](p91)，导致监督主体过于单一，严重影响了精准扶贫绩效评估结果的真实性、客观性与公正性。事实上，精准扶贫直接面向贫困群众，精准扶贫落实中存在的扶贫资金被截留、挪用、优亲厚友等贪污腐败行为以及扶贫项目闲置、精准性不高和精英俘获等问题，贫困户的感受最直接、反映也最为强烈。贫困户作为精准扶贫的直接受益人，这些弱势群体对精准扶贫的实施效果是否满意最有发言权，恰恰是这些群体的脱贫获得感，才是检验精准扶贫效果的试金石，是脱贫攻坚的出发点和落脚点。但不仅现有的政策绩效评估机制未将贫困户纳入评价范畴，而且精准扶贫政策落实跟踪审计也几乎没有将贫困户对扶贫效果的满意度评价纳入审计监督范畴，因而也就不能从扶贫政策受益人这一角度直接、真实地反映出精准扶贫的效果如何，进而也就不能客观、真实地反映精准扶贫预期目标的实现程度。因此，缺乏受益主体参与的精准扶贫绩效评估机制必然是不完善的，未能实现对扶贫绩效评估主体的全覆盖。

四、精准扶贫政策落实跟踪审计的优化路径
为提高精准扶贫政策落实跟踪审计治理贫困的监督保障效率、实现审计功能全覆盖，对照前述困境，从四方面提出了相应的优化路径。

（一）前移审计关口，充分发挥精准扶贫政策落实跟踪审计的预防性功能
政策科学理论对公共政策运行的评价主要是通过政策内容、政策执行和政策效果三方面来进行[27](p152)，公共政策审计作为评价公共政策的方法之一，其评价内容理应是对公共政策的全过程而言，即对政策制定、执行和效果做出审计评价[1](p48)。但以往研究误认为公共政策审计并不关注政策本身而是仅对政策执行及其效果两个维度进行评价，从根本上忽视了审计对政策制定的事前防控作用，既违背公共受托责任理论，也不符合政策科学理论。事实上，美国审计署已实现了审计关口前移，在公共政策制定阶段就充分发挥审计的前瞻性和预防性功能。当前，中国开展的精准扶贫政策落实跟踪审计仍以事后评价为主，并未实现对“跟踪审计”全流程的完全覆盖。因此，精准扶贫政策落实跟踪审计应该覆盖政策制定和项目立项环节，前移审计关口，充分发挥审计在扶贫政策制定、项目论证和资金预算等前期阶段的事前预测和风险防控等预警作用，从源头上确保扶贫政策的科学性与可行性，弥补审计的预防性功能缺位，提高精准扶贫政策落实跟踪审计的预警能力，具体从三方面加以改进：一是审计提前介入扶贫政策制定阶段，对扶贫及相关配套政策的科学性、合法性、一致性和可行性进行监督、评价与鉴证，及时纠正政策偏差，弥补政策漏洞，促进政策完善，发挥政策指导作用。二是审计提前介入扶贫项目规划、论证阶段，对项目的规划设计、成本效益、资金预算和实施可行性进行监督与评价，以提高扶贫项目的精准性与成功率。三是审计提前介入扶贫资金筹集、预算安排与资金划拨阶段进行审核、评价与监督，以提高扶贫资金筹集和分配的效率与精准度。

（二）加强事中监督，充分发挥精准扶贫政策落实跟踪审计的揭示性功能
针对精准扶贫政策落实跟踪审计存在事中纠正机制执行不到位、审计的揭示功能发挥不足、缺乏扶贫绩效审计等问题，本文建议从三方面加以改进：一是加大对扶贫政策落实、资金流向和项目实施与管理过程的跟踪审计力度与频率，这不仅有利于遏制精准扶贫执行中的代理现象，而且能够及时纠正扶贫中不当的政策执行、项目安排与资金使用，进而减少相关损失，发挥审计事中监督及时止损的作用。建议派专人不定期适时跟踪暗访扶贫政策、项目和资金的落实情况，一旦发现违法违规行为，应立即予以上报并督促被审计单位及时纠正整改，以确保精准扶贫政策、资金和项目按照预期目标精准执行。二是加大对扶贫政策、资金和项目绩效审计的力度与比重，建立与完善精准扶贫政策落实跟踪审计评价标准体系。科学统一的审计评价标准是确保精准扶贫绩效评估结果权威性、公平性与可比性的前提，但目前对政策落实跟踪审计评价标准的研究较为匮乏，精准扶贫政策落实跟踪审计评价标准更是尚未建立，极大制约了扶贫政策、资金和项目绩效审计的开展。未来建议结合精准扶贫审计实践，在已有“形式”“事实”和“价值”三维审计评价标准[1](p50-53)基础上加以丰富和完善，从定量和定性两方面充实和拓展三维视角下精准扶贫政策落实跟踪审计评价指标体系，做到经济绩效指标与生态和社会绩效指标相并重、短期绩效指标与脱贫可持续性绩效指标相结合、外力帮扶脱贫效果评价指标和贫困户自身内在脱贫意愿评价指标相平衡，努力实现精准扶贫政策落实跟踪审计评价指标的全面性和平衡性，以克服单一经济绩效指标易被操纵的局限，降低精准扶贫执行中类似于企业为达到既定指标而实施的盈余管理操纵等代理行为发生的频率。三是要充分发挥审计揭示功能既能“下沉”至精准扶贫的具体事务层面，又能“上浮”至精准扶贫的宏观制度层面，分析其产生的政治经济后果并提出治理对策。针对精准扶贫政策落实中的典型性、普遍性问题，不仅要发现和揭露政策落实、资金使用和项目实施管理中的违法违规等表层问题，更要善于从深层次的体制机制层面深挖隐藏在问题背后的体制性漏洞与制度性缺陷，并充分发挥审计的建设性功能，提出完善政策制度的建议，从根本上杜绝扶贫中违法违规问题的接连发生，以彻底扭转精准扶贫政策落实跟踪审计“救火式”监督“治标不治本”的尴尬局面。

（三）完善扶贫审计公告，健全精准扶贫政策落实跟踪审计事后评价与问责机制
精准扶贫政策落实跟踪审计公告是对支配、使用扶贫资金和制定、执行扶贫政策的单位和个人审计的结果，是国家审计最主要的外在表现。审计公告具有溢出效应，表现为精准扶贫政策落实跟踪审计通过审计公告的形式曝光接受审计的部门和单位在制定、执行扶贫政策和资金落实方面的问题，进而对受审单位、未受审单位和个人形成巨大压力，促使其认真执行国家各项惠农政策，降低精准扶贫中类似精英俘获、挤占挪用、优亲厚友等贪污腐败和违法违规行为发生的频率。精准扶贫政策落实跟踪审计由审计机关负责，其行政身份使其发布的审计公告具有较强的社会关注度，而审计公告的公开性又能向社会公众和利益相关者传递被审计部门和单位在执行扶贫政策中的问题和不足等方面的负面信息，进而导致社会公众等利益相关者用脚投票来对被审计部门和单位进行惩罚；同时，这些负面信息还会引发舆论媒体的竞相报道和持续追踪，引起其他监管部门对被审计单位和个人的进一步调查，这又进一步放大了精准扶贫审计的威慑效应。扶贫审计公告传递的负面信息在经社会公众和舆论媒体等放大后，会给被审计部门和单位领导带来极大的不利影响，出于自身政治晋升考虑，被审计部门和单位领导会积极整改扶贫审计公告揭示的问题。此外，扶贫审计公告也会对未接受审计的部门和单位形成威慑，促使其减少精准扶贫落实中的代理和短视行为，增加扶贫投入，增强脱贫力度，以免未来在接受审计时也有类似的违规问题被查出。因此，审计机关应在遵循时效性、保密性和易理解性等原则的前提下，稳步推进和完善精准扶贫政策落实跟踪审计公告，在现有审计公告的基础上，客观公正地披露精准扶贫政策落实跟踪审计的评价标准和评价结论，加大对审计发现的深层次的体制、机制等制度层面原因的公告力度，以充分发挥扶贫审计公告的溢出效应，提高审计公告的信息含量，促进贫困治理效率的提升。

在完善扶贫审计公告的同时，审计机关要坚持审计发现问题与整改问责并重，对发现的整改不实、未整改和假整改等问题，要探索建立并完善被审计单位负责人约谈、通报等机制，建立健全精准扶贫政策落实跟踪审计结果运用制度，加大审计整改在党政领导干部经济责任审计中的比重，切实把审计整改结果作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据，坚决落实审计发现问题及时整改，扩大扶贫审计信息披露范围，积极推动扶贫审计整改结果和问责情况依法公开，不断增强社会公众和舆论媒体等的知情权与监督权，进而构建常态化与长效化相结合的精准扶贫政策落实跟踪审计整改机制，不断将扶贫审计整改成果转化为促进被审计单位依法规范运行的监管效能，切实维护审计治贫的权威性与严肃性。

（四）构建多元主体参与的精准扶贫绩效评估机制，充分调动扶贫受益主体参与审计评价的积极性和能动性
公共利益是公共政策的基本价值诉求[23](p37)，公共政策本质上是公众愿望和利益的公开表达，而扩大政策参与度是提高公共政策开放性的基本价值维度[28](p79)。公众作为公共政策的受益对象，提高公众的公共政策参与度，不仅可以扩大政策制定者的决策参考点，为其提供新的决策参考依据，使其在社会整体公共利益的权衡下科学决策，而且能够充分实现人民民主权利，增强政策执行透明度。因此，在精准扶贫绩效评估中，应借鉴公共治理理论合作和共治的理念，大力推进包括扶贫受益主体在内的第三方评估机制的发展。目前，多元扶贫主体相互合作、协同治贫，在考核精准扶贫成效时，单一采用政府自评方式已远落后于扶贫绩效评估实践的发展，既当“运动员”又当“裁判员”式的政府自评模式已经难以为继，亟须引入由社会公众和第三方组织参与的新型绩效评估模式，大力推进包括贫困受益主体在内的精准扶贫政策落实跟踪审计的发展，以客观、独立和公正地考核精准扶贫绩效。贫困受益主体参与精准扶贫政策落实跟踪审计具有独特优势：一是其对扶贫政策落实中的各种违法违纪问题和贫困帮扶效果的感知最清楚、最直接，二是其完全独立于精准扶贫政策制定、资金分配与管理部门之外，提供的有关信息和证据更能直指扶贫中的各种错弊之要害。

评价标准是政策落实跟踪审计的基础和依据，政策效果、效率和影响是评价公共政策执行情况的依据和事实标准[1](p51)。政策效果是评价政策绩效的首要因素，是指政策执行是否解决了政策问题，是否符合政策预期目标。政策效率是指政策投入与产出之间的比率关系[29](p33)。由于政策产出（收益）大都无法用金钱衡量，因此评估政策效率主要是看该政策是否是以最小的投入最有效地实现政策目标，而不在于政策投入（成本）是否小于政策产出（收益）或二者间比率关系的高低[29](p33)。因此在评价精准扶贫政策的效果时，应考虑将贫困户纳入审计评价主体范畴，充分发挥扶贫受益主体参与审计的积极性和能动性，树立帮扶对象而非被审计单位或个人是最终客户的理念，着重审计在现有扶贫资金和项目投入下贫困户的脱贫数量和质量是否达到了政策的预期目标，扶贫受益主体是否满意、获得感如何、心理是否存在不平衡、贫困户与非贫困户间的待遇是否存在“悬崖效应”等。将贫困受益主体纳入精准扶贫政策落实跟踪审计评价范畴，不仅有利于降低审计成本，而且有利于从价值导向层面推动政府精准扶贫绩效意识和责任意识的增强。

五、研究结论
精准扶贫实施以来，中国的贫困治理取得了决定性成就，但也应看到，随着扶贫力度不断加大，脱贫速度和脱贫边际效益呈递减趋势，因此加强精准扶贫政策落实跟踪审计对提高脱贫质量具有重要作用，是监督精准扶贫有效执行、降低精准扶贫运行成本、提高精准扶贫效率、实现精准扶贫高质量发展的一项重要监督制度安排。公共受托责任理论、国家治理理论和新公共管理理论是精准扶贫政策落实跟踪审计产生的理论基础。以21份精准扶贫政策落实跟踪审计结果公告文本揭示的问题为依据进行分析，发现精准扶贫政策落实跟踪审计陷入未能实现对扶贫全流程“跟踪审计”完全覆盖的实践困境，具体表现在：审计的事前审核防控机制缺失，预防性功能缺位；事中纠偏机制执行不到位，揭示性功能发挥不足；事后评价与问责机制不健全，抵御性功能不强；绩效评估机制不完善，未能实现评价主体全覆盖。为更好发挥精准扶贫政策落实跟踪审计事前预防、事中纠偏与事后评价问责的监督治理效应，应从审计功能全覆盖维度入手优化精准扶贫政策落实跟踪审计机制，即：前移审计关口，充分发挥审计的预防性功能；强化事中监督，增强审计的揭示性功能；完善审计公告，健全审计的事后评价与问责机制；构建多元主体参与的扶贫绩效评估机制，充分调动贫困受益主体参与审计评价的积极性和能动性。巩固脱贫成果、防止返贫，治理相对贫困和统筹推进精准扶贫与乡村振兴战略的无缝衔接是后精准扶贫时代贫困治理的重要内容，本文旨在为今后及后精准扶贫时代优化扶贫政策落实跟踪审计、充分发挥其预防、揭示和抵御功能提供理论指导与参考借鉴。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2020.08.006

[中图分类号]F239.61

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2020）08-0051-13

基金项目：国家自然科学基金面上项目（71572118）；甘肃省哲学社会科学规划项目（YB067）；甘肃省知识产权计划项目（18ZC1LA011）；兰州财经大学重大招标项目（Lzufe2017A-01）阶段性成果。

作者简介：李晓冬（1990—），男，山西介休人，首都经济贸易大学会计学院博士生，兰州财经大学现代财务与会计研究中心助理研究员（通讯作者）；马元驹（1957—），男，甘肃兰州人，管理学（会计学）博士，首都经济贸易大学会计学院教授、博士生导师，兰州财经大学客座教授；南星恒（1971—），男，甘肃定西人，管理学（会计学）博士，兰州财经大学会计学院院长、教授、硕士生导师；普天星（1993—），男，甘肃兰州人，英国胡佛汉顿大学商学院博士生。

责任编辑 梅瑞祥