乡村振兴中财政专项资金公平效率损失的内在逻辑

奥鹏网院作业

乡村振兴中财政专项资金公平效率损失的内在逻辑
——基于样板示范与市场化运作的分析视角
吴思红

（中共杭州市委党校 公共管理教研部，浙江 杭州 310024）

[摘 要]在乡村振兴战略实施中财政专项资金是以“项目制”方式运行的，并具有压力型体制下集中打造“样板示范村”的特点。一方面中央政府通过委托—代理方式将项目逐级向下“发包”，直至县级政府和对应的职能部门，形成分级管理体系。另一方面项目运行是在科层制中嵌入市场化机制，通过竞争性项目资源配置与资金配套的产权激励约束而产生效率的。在压力型体制下，由于县乡政府集中打造乡村振兴的“样板示范村”，项目资金集聚到少数样板示范村庄（样板示范点）以及少数精英手中，而且在委托—代理中剩余控制权与文化网络及制度限度等要素产生共振，导致项目运行中的权力合谋，破坏和消解项目资源配置的竞争性与资金配套的产权激励约束，从而造成乡村振兴中财政专项资金公平与效率的双重损失。所以既要改进乡村振兴中压力型体制下“样板示范”模式，又要完善项目管理中的相关制度，以增强乡村振兴中项目市场化运作的公平与效率。

[关键词]乡村振兴；专项资金；市场化运行；制度改进

一、文献回顾与问题提出
党的十九大提出实施乡村振兴战略，“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立和健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”，这是解决一些乡村凋敝和发展滞后的重要举措。在这一过程中，“人—地—钱”是乡村振兴的核心要素，其中，财政专项资金是政府推进乡村振兴的主要抓手，无论在农村公共品供给，还是在推动农村经济发展上，都起着引导、支持和激励作用。本文的财政专项资金主要指中央用于引导、激励地方政府实施乡村振兴战略的财政专项转移支付的资金。作为中央财政专项转移支付资金的运行管理具有一套完整的程序，由立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖罚等构成，这是在科层制中嵌入市场化运作的一种分级管理机制，学界把其定义为“项目制”，并展开了结构功能研究。认为项目制具有“专项化”和“市场化”运行特点：“专项化”是指从中央到地方政府间分配资金越来越依靠“专项或项目”的方式。在政府间的财政转移支付资金中，有相当大的一部分被政府部门指定了专门用途、戴上了各种“项目”的“帽子”，以期严格体现资金拨付部门的意志[1](p1-36)。如农村养殖种植生产补助、村村通公路、农田水利、高山搬迁、生态林保护、农村文化公共品和环境整治等等项目类型。“市场化”就是在科层制中嵌入项目资源竞争性配置和资金配套的产权激励机制，以避免科层制运行的权力寻租与低效率。所以项目制是分税制背景下，国家为了实行财政资金再分配和提供公共产品所建构的一种治国体制，是在原有行政体制之外产生了一种“项目权力”，并体现了“技术理性”的治国思维[2](p113-130)。这既是在科层制下实行市场化运作的一种分级管理机制，又是一种集权模式下“自下而上”的市场化竞争和“自上而下”分权的新型国家治理体制[3](p126-148)。

这些年来，学界在对项目制基本运行结构研究的基础上，通过个案呈现分析项目制的功能目标问题。如黄宗智通过“平晚县”推广双季稻项目的研究，发现项目制的运作并没有导致基层政府运作的“合理化”，其实际运作展示的是“官商勾结”，体现的是逐利价值观下的“权—钱”结合趋势，所以“项目制”不是“现代化”和“合理化”治理体制[4](p143-158)；李祖佩通过F县涉农项目和“农地整治”项目为例的考察，发现该项目所属的县、乡、村三级管理中，由于“委托—代理”关系中的激励和授权问题没有得到有效解决，所以产生大量诸如共谋、资金假配套、精英俘获等现象，项目制并不能形成有效的基层政府治理[5](p111-122)；李韬通过对项目制的科层制与市场化嵌入结构的分析，提出了项目制效率损失是由这种嵌入性结构所决定的，所以项目制并不是一种超越科层制的有效政府治理结构[6](p23-30)。

显然，学界并没有把同属于项目制的乡村振兴中财政专项资金单列出来予以研究，而是把其放在项目制范畴内进行具体类别项目的功能考察。即使在当前乡村振兴的研究中，仍然未能见到专门从乡村振兴视角研究财政专项资金公平效率使用的理论成果，所以以项目制既有理论研究为基础，专门探索乡村振兴财政专项资金的公平效率问题，更能拓展乡村振兴理论与实践研究的空间与深度。

乡村振兴中财政专项资金使用的公平效率损失问题已经十分普遍和突出，主要表现为优势村庄获得更多资金以及精英俘获（或独揽项目）、资金被套取和落地效益低等，这是由项目制的运行结构与乡村振兴中“样板示范”专项资金戴帽的特点所决定的。我们在梳理10个县乡村振兴战略实施规划和方案时发现，这些规划和方案的目标高远和振兴人心，比如在二年内打造和振兴一二三产融合型、观光旅游型、种植养殖型、乡风文明等等特色村庄上100个，但是，实际的情况并非如此，多数县在近二年内重点打造的典型示范村一般不会超过10个，其中可参观和扬名的典型样板示范村只有两到三个，这些村庄多数为具有前期基础或有明显的资源优势的村庄。而且这些所谓的典型示范村实际上只是行政村中的某个自然村，或者说是示范点，一般不能代表全村。这就意味着，在乡村振兴战略引导向下，大量的财政专项资金主要向样板示范点快速聚集，短期内样板示范点的公共资源存量得到了长足发展。这就造成典型示范村与非示范村之间的“发展型悬殊”“富村愈富、穷村愈穷”的马太效应，村民的剥夺感也相应增强，最终不利于村庄稳定协调发展[7](p54-61)。不仅如此，在项目制的运行结构中，科层制内嵌入市场化机制，并未减少权力腐败与项目的低效率。从各地省市县纪检监察委员会官网上都可以看到已公布的涉农专项资金被套取的案件。在我们调研中显示，M县五年内有六名主管项目的局级干部和10名普通工作人员因在涉农项目上违规和腐败而落马，还有六名村干部因为在项目申报和验收中做假而受处理。这不仅偏离了乡村振兴的政策意图和公平效率目标，而且影响乡村振兴战略实施的成效和进程。所以本文试图从样板示范与项目制市场化运行结构视角探索乡村振兴战略实施中财政专项资金公平效率损失的内在逻辑，并在此基础上提出公平有效地使用专项资金的路径选择。

二、乡村振兴中财政专项资金公平有效使用的理论与实践
在乡村振兴战略实施中，财政专项资金是以项目制方式运行的，并具有集中打造“样板示范村”的特点，资金跟着项目走，项目跟着政策走。一方面中央政府和相关部委局通过委托—代理方式将项目逐级发包给下级政府，直至县级政府和相关职能部门，形成分级管理体系。另一方面支持乡村振兴的财政专项资金承载在于项目中，项目运行是通过在科层制中嵌入市场化竞争机制来完成的，具有科层制与市场机制的双重运作属性。所以集中打造“样板示范村”、委托—代理和在科层制嵌入市场化竞争机制构成了乡村振兴战略实施中财政转移支付资金运行的基本结构。

首先，委托—代理结构。由于中央以及省级政府投入乡村振兴项目的财政资金十分庞大，而且项目类型复杂并具有专业性要求，中央及省级政府无法从县域行政组织中获得充分的信息，所以无论是中央政府和相关部委局，还是省政府和相关职能部门都没有能力直接操办和运作乡村振兴项目，只能把项目逐级委托到县级政府和相关职能部门，由其直接操办和运作项目，以实现项目最终落地到项目承载主体上，由此形成委托—代理的分级管理体制。中央相关部委局根据国家乡村振兴战略规划和政策目标编制《项目指南》，并提出项目意图、建设内容、支持对象、立项条件、申报和下达程序、资金规模、额度分配、分级责任、组织实施办法等，以招标的方式发布项目指南书[3](P126-148)。省级政府和相关职能部门根据国家项目指南向中央相关部委局申请乡村振兴的项目。作为委托方的中央相关部委局将项目发包给省级政府和相关职能部门，省级政府和相关职能部门作为受托方代理中央政府和相关部委局管理项目，由此获得包括项目配置权在内的绝大部分管理权。然后省级政府和职能部门作为委托方还要以同样的方式将项目发包给县市政府和相关职能部门，由其直接运作项目，最终实现项目落地到项目承载主体上（市场主体和社会主体）。

在项目的分级管理中，省政府和相关职能部门扮演着代理者和委托者双重角色，即相对中央政府及相关部委局是代理角色，而对应县市政府和职能部门是委托者角色。从表面上看，这一双重角色的权力很大，比如一个相关部门的计划处室，可能掌握着上亿甚于几十亿或上百亿资金的初始计划权，分管领导掌握审批权，但实际上其权力并不比县级政府及其相关职能部门大。这是因为，一方面资金分配额度往往由各县市的经济水平、自然资源特点、县域人口和申请项目规模等因素所决定，这意味着，省级相关职能部门和主管领导并不能随意切块和分配资金。另一方面相关职能部门根据中央的项目要求和程序分配资金后（立项），只保留项目的监督权和部分抽查验收权，项目落地的再配置权（落地到项目承载主体）、公共品建设招标、监督、验收和效绩评估等权力在立项后转移到县市政府和对应的相关职能部门，由其代理实施和完成项目。所以如此大量的项目资金只是如同“过水田”一样通过省级政府和相关职能部门流到县市政府和相关职能部门，县市政府和相关职能部门还要以委托人的角色把项目资金“发包”给项目承载主体即社会主体和市场主体，最后实现项目落地。这意味着，县市政府和相关职能部门获得了项目配置权（落地到项目承载主体）、公共品建设招标、监督、验收和效绩评估等委托代理权和额外的剩余控制权。

其次，在科层制嵌入市场化机制。在科层制中引入市场化竞争机制是20世纪80年代新公共管理运动的主要做法。在政府的公共服务中，科层制权威不仅“无法及时了解人们的真实需求”[8](p10)，而且“属于所有人的财产不属于任何人的财产”[9](p42)，“公共财产会被不计后果地使用”[10](p8-15)，这就容易导致不计成本地使用公共资源和权力寻租腐败，所以政府权威在供给私人物品中存在明显的低效率，必须引入市场竞争机制和对公共资源建立全面的私有产权[11](p80)。项目制就是在科层制中嵌入市场化竞争和产权激励约束机制，以避免科层组织直接运行项目所产生的“公地悲剧”和低效率。

在科层制中嵌入市场化竞争和产权激励约束主要是通过竞争性项目配置和项目资金配套而实现的。竞争性项目资源配置包括政府主体间的竞争和市场及社会主体间的竞争[6](p23-30)。政府主体间的竞争是在项目申请及立项时所产生的横向竞争，即项目“发包”时“抓包”的竞争，包括省际之间（跑部钱进）和县市际之间（跑厅局钱进）的竞争。市场或社会主体之间的竞争是指县级政府和相关职能部门从省级相关职能部门申请项目并获得立项后向社会主体（一般指申请公共品项目的主体）或市场主体“发包”项目，这时，各市场主体或社会主体向县级相关职能部门“抓包”项目时的竞争。同时，如果公共品项目金额超过一定的数额，如超过10万元（各地规定有些差异），那么公共品项目建设还要通过市场的竞争性招投标，由中标的市场主体实施项目建设，所以大额度公共品项目一般具有社会主体申请立项和公共品建设招标二次竞争的资源配置过程。

与项目竞争性资源配置相对应，项目资金配套是形成产权激励约束，防止或减少“公地悲剧”，促进项目市场化运作效率的关键。作为中央政府在项目“发包”时对地方政府设立了项目配套资金的条款，要求地方政府在项目完成上担负“连带责任”[3](p126-148）。一方面激励地方政府争项目，放大杠杆效应，以促进地方政府实现中央政策意图，整合中央与地方的关系[12](p113-127)。另一方面试图通过地方政府和项目承载主体（社会主体与市场主体）嵌入自有资金，形成一种产权激励约束，从而防止公共资源在末端的流失，保证中央项目资金的使用效率。项目资金配套分为项目立项的前期配套和后期配套，项目资金立项的后期配套一般由地方政府按照一定比例配套，不同地区的配套比例是不同的。总体而言，沿海经济发达地区项目资金配套比例比中西部地区高。而前期项目资金配套一般是“奖补”项目，即先建设或生产，后奖补[6](p23-30)。

乡村振兴财政专项资金除了具有以上基本运行结构外，还具有项目资金集中戴帽配置的特征，这区别于项目制中一般性竞争资源配置的运行结构。乡村振兴中项目资金集中戴帽配置是指县政府为了有效实施中央乡村振兴战略，根据中央的整体布局和要求，整合和集中财政专项资金，戴帽给样板示范村。项目资金的戴帽配置在运行程序上与项目制一样，所不同的是：虽然乡村振兴项目也要走项目制的基本程序，但由于各省市县制定了乡村振兴战略实施规划和方案，提出了本县和本乡的样板示范村，所以项目资金要戴帽给样板示范乡和示范村，所以各主体在申请与立项时没有竞争。但从本质看，这种竞争只是前移到样板示范点确立阶段或者说制定乡村振兴战略实施规划和方案阶段。但必须指出的是，对于公共品项目而言，在其建设招标中市场主体竞争仍然存在。另外，省政府和职能部门只是根据本省制定的乡村振兴战略实施规划或方案进行大切块，重点倾斜到原先规划的样板示范县，然后县政府和职能部门又集中投放到样板示范乡和示范村，集中打造样板点。所以其项目资金量一般都很大，往往由多部门整合多种类型专项资金而成，其中农业农村局和发改委在整合中起着主导作用。

由此可见，在乡村振兴财政专项资金的使用中，国家试图通过市场化竞争机制和产权激励约束而产生公平效率，但实际上压力体制下项目资金戴帽配置和科层制与市场机制的融合，不仅造成了公平损失，而且产生权力寻租合谋，从而消解市场的效率机制，这显然是系统运行结构上的问题。

三、乡村振兴中财政专项资金公平效率损失的系统结构
乡村振兴中财政专项资金公平效率损失是由压力型体制与委托代理运行结构及其要素（剩余控制权—社会文化网—制度限度）共振所导致的。一方面压力型体制下的任务发包、目标考核及结果运用催生和强化典型示范村模式，由此导致专项资金的选择性集中和不公平；另一方面委托代理中结构要素的共振产生权力合谋，消解市场化竞争性资源配置和产权激励约束，从而产生精英俘获和套取专项资金的公平效率损失。

压力型体制是1993年分税制改革以后建构的，其目的是为了解决以前有“中国特色的联邦主义体制”（分灶吃饭与财政包干）所带来的中央经济资源、动员力、中央政治权威与统合力不足、地方政府执行中央政策的效率低下和走样等问题[13](p83-92)。所以中央在考量权力集中与适度行政分权平衡的前提下，实行中央财政能力的集中，建构压力型体制。即在如计划生育、维稳、安全等等中心工作中，建构“行政发包”与“一票否决制”考核机制，通过层层压任务，最后在基层政府中形成“上面千条线，下面一根针”的格局”[14](p3-10)。到了20世纪90年代末和21世纪初，中央进一步完善了“行政发包”的“条块”管理机制及中央财政转移支付制度，以实现中央财力的再分配和平衡。“行政发包制”是学者周黎安从企业理论中引入政府治理结构中的一个概念，与马克斯·韦伯的理性科层制相对应。这是行政组织中层级之间的“内部发包制”，即在中央权威下，嵌入上级对下级的发包关系[15](p36-48)。通过责任状的签订，下放事权，赋予下级政府大量的自由裁量权，实行过程与目标管理。上级只保留部分决策权和干预权，通过绩效考核，对下级政府进行经济和干部人事晋升双重激励，由此形成横向同级政府竞争的“锦标赛”，从而激发纵向的动员力和地方政府的执行力[16](p1-35)。其特点：一是自上而下纵向政府间建立起目标管理责任制，这既强调地方政府的更多分权，又强调下级政府担负更多的责任。二是通过阶段性的政治动员促使“政治”与“行政”的混同运作、选择性控制和“事本主义”行政、有“压力”的目标约束与低度的过程约束[17](p61-90)。三是重视考核和结果运用，以量化指标分解任务，并实行量化考核，以“一票否决”和问责制推动考核结果的运用，使每一个责任主体头上悬有“达摩克利斯之剑”的压力[18](p104-112)。四是在“行政发包”中嵌入项目制，形成政治动员和经济激励，激发地方政府活力和一定自主性。所以压力型体制在本质上是“行政发包制”与中央财政专项转移支付制度的混合体，这既是一种中央财政的分配方式，又是一种政治动员机制，由此形成“集中力量办大事”国家治理体制的内核。

在乡村振兴战略实施中，来自中央此项工作的“行政发包”压力传递到省，再由省传递到市县及乡镇政府，由此形成逐级责任机制。尤其是乡村振兴战略实施主体，县乡二级政府在来自上级政府“行政发包”的压力下，就会根据中央、省市政府的战略实施布局和要求，制定适合本县和乡镇的乡村振兴战略实施方案，并突出三个内容：一是战略实施规划的典型示范样板村，包括典型示范样板村庄的数量和乡村振兴的类型；二是项目资金安排，包括资金性质与奖补额度；三是考核方式与奖惩运用，纳入年终工作考核的范围，并占有相应的指标权重。一般而言，在战略实施规划上，典型示范样板村（点）较多，涉及乡村振兴的方方面面，比如M县的方案：田园综合体、现代农业产业园、一二三产业融合发展示范区、乡村治理示范村、生态旅游示范村等等110个示范点和项目。但是，就全县而言，真正能够重点打造的示范村（点）一般不会超过五个，这主要是受项目资源的限制。因为集中打造的示范村（点）要具有典型性，既可以应对省和市的振兴战略实施的工作年度考核，又可以提供上级领导考察参观的实体，还可以作为政绩宣传样板。所以在此压力型体制下，乡村振兴战略实施的财政专项资金就会集中于县级和乡镇几个典型示范样板村（点）。如在浙江安吉生态旅游示范S村的打造中，近几年来投入其中的多种类型专项资金高达6000万以上[7](p54-61)。所以压力型体制是造成乡村振兴战略实施中财政专项资金公平性损失的主要因素。

同时，前文已论述，乡村振兴战略实施中财政专项资金使用效率并未如理论所预设的那样，只要通过市场化竞争性资源配置与产权激励约束，就可以产生效率，反而精英俘获和项目资金被套取的低效率现象成为常态。这主要源于委托—代理下剩余控制权、权力文化网络与制度限度的共振和权力合谋。

剩余控制权是不完全契约理论中的重要概念，与科斯的“交易成本”理论相关。威廉姆森根据科斯定律提出了资产专用性，认为资产专用性高的投资者，在投资前因拥有自主性的谈判能力，而在投资后将会随着自主性的减弱而减弱，这就面临着被“敲竹杠”的风险[19](p117-123)。所以格罗斯曼和哈特在此假设的前提下提出了不完全契约理论，由此推进了“科斯定律”的发展。他们认为，在多数情况下的合约是不可能完全的，换言之，在信息不对称和合约不能预测某种突发事件的情况下，只能约定明确的权利为特定权利，约定不明确或隐含的权利为“剩余控制权”。所以剩余控制权(Residual con-trolrights)是指那种事前在合约中没有办法明确界定怎样行使的那部分权力，或者说在最终合约中能够做出明确限定之外的权力，以及资产所有者可以按任何不与先前的合同、习惯或法律相违背的方式决定资产所有用法的权利[20](p1119-1139)。在不完全合约和剩余控制权的激励下，由于代理者具有天然的信息优势，在签订合约时总是不会向委托者告诉不利于自己的信息，而是有意向委托者封闭或隐藏不利于自己的信息，所以这就使得委托者在信息不对称的情况下总是处在不利的地位，由此容易产生逆向选择和道德风险，进而导致不能实现委托者所偏好的政策[21](p1-2)。所以“逆向选择”和“道德风险”都是委托人与代理人利益博弈过程中信息不对称所造成的事前和事后的机会主义行为，由正式制度所产生的不确定风险。但是，逆向选择与道德风险是有区别的。逆向选择是指代理人利用自身的信息优势及专业优势，在签订合约前所采取的机会主义行为，使委托人无法对代理人的好坏、优劣进行甄别，最终选择了劣质的代理人，从而导致项目质量和效率的损失，即“劣币驱逐良币”的结果。而道德风险是指签订合约之后，代理者利用信息不对称条件下的剩余控制权对代理人“敲竹杠”，将成本转嫁给代理人，从而造成代理人损失的可能性。无论是逆向选择还是道德风险都是委托人与代理人之间在产权清晰的前提下发生的，是市场经济运行中的一种普遍现象。

在乡村振兴战略实施中，作为代理者的权力主体，特别是县级职能部门掌握项目的权力主体拥有项目配置权（落地到项目承载主体）、公共品建设招标、监督、验收和效绩评估等合约规定的权力以及不能约定的剩余控制权，这就不仅可以向省级职能部门即委托者“敲竹杠”，而且掌握项目的权力主体在项目配置、公共品建设招标、监督、验收和效绩评估等方面拥有很高的自主性和空间，与社会主体（公共品项目承载者）和市场主体合谋。这种合谋的空间和机会既有合约明确的授权，又有剩余控制权，与权力文化网络相嵌与叠加而成的，进而消解相关管理制度的约束。

权力文化网络是美国学者杜赞奇在分析中国农村政治变迁与政治权力结构时引入的概念，由乡村社会中多种组织体系以及塑造权力运作的各种规范构成，包括宗族、市场等多方面等级组织或巢状组织，是地方社会精英获取权威和利益的源泉。在这些组织中，文化网络关系包括血缘、地缘、庇护人与被庇护人、传教士与信徒等非正式组织关系[22](p15)。本课题并不考察农村文化网络对村庄权威和权力构架的影响，而是借其权力文化网络关系即血缘、地缘、姻缘、业缘以及同学、战友等泛缘关系解析权力者在合谋中的内在关联结构。

在剩余控制权的激励下，权力主体往往以权力文化网络关系为基础建构“大圈子”。比如县级项目主管职能部门（科室负责人与成员；部门主要领导）——发展与改革委员会（科室负责人与成员；部门主要领导）——财政局（科室负责人与成员；部门主管领导）——县级项目主管领导形成权力的“大圈子”。在“大圈子”中往往又嵌入“小圈子”，即权力者与市场主体（项目承担者）构成文化网络关系，比如主管项目的科室负责人或者科室普通成员与其同学、战友、血缘兄弟和同村人等等构成“圈子”。所以“圈子”与管理权力及其剩余控制权的结合，消解诸如权力监督、项目申请与立项、招标和项目验收等相关管理制度的约束，由此进一步推高制度改进的交易成本，从而导致制度改进受阻，即本文所称的制度限度。这时，制度限度又反过来进一步激励权力合谋，最终使项目资源配置、招标和验收都在“圈子”内运行（见表1），导致项目市场化运作虚化。

乡村振兴中项目市场化运行虚化主要包括项目资源竞争性配置虚化和项目资金配套虚化。前文已论述，乡村振兴中财政专项资金的申请与立项与以前涉农项目是差别的。以前涉农项目都要通过竞争性项目申请和评审立项、公共品大额度项目建设的招标、验收和绩效评估等程序而完成。而乡村振兴中项目申请和评审立项的竞争性前移到了乡村振兴样板示范村的确立上。换言之，只要确立为乡村振兴样板示范村（点），那么，其申请和评审立项只是形式上的程序，基本不存在竞争性。所以在乡村振兴典型示范村的确立过程中，相关权力主体要根据地域自然优势（乡村振兴中的基础性资源优势）和动员“圈子”关系资源在竞争中获得样板示范点，即在调研、上报、初始规划的草稿拟定和决策中参与动员，以达到目标。这是隐性的非程序性权力资源的博弈或主导，权力合谋使非正式的隐性的项目资源配置代替显性的竞争性资源配置。

表1：M县乡村振兴中财政专项承载主体关系网络

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同样，在乡村振兴中的大额度公共品项目的竞争性招标中也是如此。权力主体与市场主体（投标者）合谋，即投标者通过与权力主体合谋，获取招标标底、评审专家信息和“打招呼”，或者通过最低价竞标（主体工程不能获取利润，权力主体给予辅助工程项目获取高利润）等等方式，进行违规的围标或控标，把“圈外”投标者排斥在外，从而获得项目资源的高收益。

项目资金配套虚化主要指项目承担者与权力者合谋，实行虚假配套（这里讨论的资金配套不包括地方政府的资金配套，主要是项目申请者或承载者的资金配套），这与项目验收的合谋有关。权力主体与市场主体（即项目承载者）合谋，利用专业性、难以精准化测量和某种情景的不可控性（如河堤基底深度；养殖中的瘟疫）等信息不对称的剩余控制权，在验收中扩大数量或减低产品质量，使加载自有的实际资金远远低于规定数，甚至于根本就没有加载自有的配套资金。即使是“先生产，后补助”的奖补项目，同样可以采取假报虚报等合谋方式套取项目资金。这就是有些农村经济发展项目明明在市场上无利可图，但有政府项目资金的支持也能长期存活的缘由。

由此可见，委托—代理下的剩余控制权与权力文化网络的结合不仅消解制度的效用，而且增加制度供给的成本，使制度产生限度。制度限度又反来激励剩余控制权与权力文化网络的结合，进一步产生权力合谋，破坏和消解项目市场化的运行效率，使权力精英和社会精英俘获或者说独揽项目[5](p111-122)。尤其是压力型体制下样板示范点模式，更是导致少数示范点和少数精英获得乡村振兴的财政项目，所以乡村振兴中财政专项资金公平和效率损失已经成为当前政府推动乡村振兴中的突出问题。

四、乡村振兴中财政专项资金公平有效使用的系统改进
上文已分析，乡村振兴中财政专项资金公平和效率损失根源于治理结构，也就是压力型体制下的样板示范模式和委托代理运行结构中的剩余控制权——社会文化网——制度限度等要素共振所形成的权力合谋。所以要减少或消除财政专项资金的公平效率损失，就要在改进压力型体制下样板示范模式的基础上，进一步完善相关管理体制机制，压缩权力合谋的空间，从而提升项目市场化运作的公平与效率。

首先，改进压力型体制下乡村振兴样板示范模式。乡村振兴样板示范模式是政府项目资金集中使用和公平损失的源头，由乡村振兴工作任务逐级行政发包、考核及其结果运用的所决定。所以要实现乡村振兴财政专项资金公平使用，就要转换和改变压力型体制和乡村振兴的样板示范模式。但是，由于压力型体制是国家层面的治理体制，包含有“集中力量办大事”的体制优势和合理内核，也是国家政策快速推动和落实的根本，所以乡村振兴战略实施不可能脱离这一国家治理体制，样板示范模式将是乡村振兴战略实施中长期和普遍的使用通用模式。这就要通过完善和改进压力型体制下的考核机制和样板示范模式，来推进乡村振兴中财政专项资金公平使用。一是改革集中考核与典型考核方式。乡村振兴涉及的内容很广，从产业振兴、乡村治理，到生态和乡风文明建设，每项典型示范村都是项目资金集中投放的重点，上级要求做到有可视实体、有评估价值和有宣传意义，总之，有可亮眼的典型性。一旦成为县、市和省的典型，那么不仅被考核的层级单位可以加分，并获得相应的经济奖励，而且其主要领导人在职务晋升上也获得加分。同时考核的权重较大，每年有中期和年终考核，时时有参观学习。这种抓典型、集聚资源打造和重形式宣传的集中考核与典型考核方式，必然导致“穷者愈穷、富者愈富”的不公平和项目资金低效率后果。所以要转变集中考核与典型考核为以项目目标为主导的考核方式。即以乡村振兴的中长期规划为根据，以项目目标管理代替集中考核与典型考核管理，完成一项，评估一项，考核一项，三年或五年对比规划和项目目标算总账。因为乡村振兴不是一年就可以实现的，尤其是资源缺乏的凋敝村庄，更是如此。而且诸如猕猴桃种植和加工项目、生态观光旅游项目、三产融合项目等等往往需要5到10年才能建成和见效，所以转变集中考核与典型考核不仅可以减少或消除造假行为，而且有利于中长期合理规划和总体协调布局，以避免财政专项资金集聚到少数典型示范点和少数精英的手中，这是促使乡村振兴中财政专项资金公平使用的关键。二是做好乡村振兴战略规划和其工作目标规划设计。乡村振兴战略规划是对一个县或一个乡镇村庄中长期发展的总体布局，涉及产业发展、乡村治理、乡风文明和生态环境等诸多方面，其目的就是挖掘村庄资源和补短板，即根据各村庄的本土资源优势，补足村庄某些方面发展的短板，尤其是产业落后的短板。这意味着，不能为了可参观、可宣传和可加分的典型考核和集中考核，把项目资源集中投放到有权力资源关系，或“锦上添花”的典型示范点上，而是要投放到有资源挖掘的短板村上。所以做好乡村振兴战略规划，并按照规划的阶段性目标引导和投放项目资金，或者搅动更多的资本下乡，支持短板村的产业发展，才是推动乡村振兴可持续发展的可行路径，也是减少样板示范村独揽项目资源的关键。

其次，完善项目管理的相关制度。权力合谋不仅破坏和消解项目市场化的运行效率，而且使权力精英和社会精英俘获或者说独揽项目。权力合谋是委托—代理下剩余控制权、权力文化网络与制度限度共振而产生的。减少权力合谋的根本途径就是完善相关管理制度，主要从权力监督、专家评审和项目验收等方面着手。一是建立专门的项目特派监督机构。项目特派监督制度创新于贵州省毕节市，就是“以市统领、县区管理、乡镇设置”的基本构架，整合镇、街道和区监察委员会的力量，设立项目监督特派小组，专司项目的监督[23](p36-37)，具有较强的专门性和独立性，并且在多年的实践中呈现出了较好的监督成效。但也有制约性不够和容易遭遇权力文化网络中“圈子”影响。所以要拔高权力层次，以“省统领、市（地级市）管理、县设置”为基本构架，以县级为基本单元设立项目监督特派小组，专司县级各类项目的监督。这一做法能够在一定程度上避免因制度成本增加而缺乏操作性，以消除或减少项目运行中权力合谋的寻租行为[6](p23-30)。二是完善专家评审机制。要阻断评审专家违法违规参与招标人和招标代理人以及投标人的共谋，在评标时相互串通，为“圈子”的投标人打高分。这就要一方面提高专家评审费，给予更高的经济激励，另一方面加大力度对违法违规评标的评审专家进行惩戒，使其不敢参与共谋。同时加强对评标专家的信用管理，建立评标专家信息评级制度和评标专家档案查询数据库，对声誉好的评标专家进行正激励，同时对参与共谋的违规违法评标专家进行披露和惩罚[24](p20-24)。三是强化乡村振兴项目的验收管理。面对如此数量庞大的各类项目，省级项目主管职能部门只能对县项目主管职能部门进行委托性授权，即省级主管项目的职能部门只保留项目的检查权，县主管项目的职能部门不仅拥有乡村振兴项目的验收权，而且还拥有隐性的剩余控制权，这意味着县级主管项目的职能部门获得了项目配置权（发包）、监督权和验收权，实现了“三权同体“的高自主性，这就容易产生权力合谋行为。所以一方面要通过现代网络平台和公示栏公开项目的详细信息，强化项目招投标和验收信息的公开透明，使更多的村民参与其中的监督，另一方面增加省级项目主管部门对项目验收的抽检频度和督查力度，使项目验收中的权力合谋行为受到一定的约束[6](p23-30)。

再次，不断推行最低价招标模式。最低价招标模式就是指报价最低的投标者中标方式，是国际上普遍流行的、公开公平竞争的市场化机制，同时也是防止和减少项目市场化运行中权力合谋寻租的有效方法。但是，当前相关法律并没有对最低价招标方式做刚性要求，例如国家新的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令87号）提出了最低价招标方式，但对最低价评标做出附加性审查条件，即评标委员会认为，如果投标人的报价明显低于其他通过符合性审查的投标人报价，并有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，那么，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。这意味着最低价招标机制有名无实，相关项目主管部门和人员更可能地采取中间价招标，而获得更大的自由裁量权，并与剩余控制权结合，从而拓展权力合谋的寻租与腐败的空间。所以市场化竞争招投标往往成为“装饰品”，项目效率就会因此而损失。所以要逐渐推行最低价招标方式，完善项目招投标的相关配套法律制度，特别是履约担保制度，比如若由于低价引起质量问题，那么，可以通过履约担保来约束和调整中标人违反合同行为，以最大限度地挽回建设单位的损失[6](p23-30)。

最后，“指南引导—后期奖补”运作模式的改进与运用。乡村振兴财政项目的效率损失主要是权力合谋下竞争性项目配置与公共品项目建设竞争性招标虚化、地方政府项目资金配套与加载个人资金的产权激励约束虚化，那么，“指南引导——后期奖补”就是通过强化产权激励约束而提升资金使用效率。其运行模式是：国家按照政策意图和地区资源条件制定乡村振兴项目指南，并在指南的基础上确立项目后期奖补资金的基本额度，然后地方政府（县）发动项目指南宣传，并对项目奖补的后期申请进行指导，包括项目指南的类型、项目申请的条件、奖补资助的比例，申请失败的风险等等。最后建立专业化项目评估体系，由第三方评估主体（市场主体）负责评估，省级主管项目的职能部门对奖补项目进行高频度的抽检。这一模式的效率机理在于：一是项目实体信息的确定性在很大程度上能够减少或清除了委托代理中不完全契约所产生的剩余控制权，以及由其产生的逆向选择与权力合谋的道德风险。因为直接以实物评估为基础更具有确定性和便于监督，而且项目管理的交易成本也会随着这一前期环节的减少而降低。二是“先生产，后奖补”在客观上等于先前加载了项目承载者的自有配套资金，由此形成产权激励约束。特别是对于产业发展项目而言，尤其是参与市场供求竞争的项目产品，如果在市场上出现亏损，那么，项目承载主体就会自然形成自我约束而不会先前跟进项目，反之亦然。所以“指南引导—后期奖补”是市场化程度高和有效运行的项目管理模式，既适应于乡村振兴的产业发展项目，又适用于公共品项目，应该成为乡村振兴战略实施中财政专项资金的主要运行模式。

五、结语
乡村振兴中财政专项资金公平效率损失主要是压力型体制下集中考核与典型考核、委托—代理下剩余控制权—权力文化网络—制度限度等要素共振和权力合谋所引起的。这在本质上是压力型体制与项目制运行结构上的问题，换言之，是由压力型体制下科层制与市场化机制相互融合结构所引起的。因为在压力型体制的科层组织中嵌入市场化机制，不能形成两个相对独立和有明确边界的系统，特别在权力文化网络普遍存在和相关管理制度受限于制度交易成本的情况下，权力与市场的结合为权力合谋打造了良好的生态，而且很难通过制度再供给予以解决。所以无论是相关管理制度的改进，还是“指南引导—后期奖补”运作模式的改进与运用，只能是减弱权力合谋所造成的公平效率损失。这意味着，要从根本上提升乡村振兴中财政专项资金的公平效率，就不能局限于既有结构下的具体制度改进，而是要从国家治理结构和项目制上检视和考量问题，在调整和优化治理结构上下功夫，这是一个长期演进的制度变迁过程。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2020.06.010

[中图分类号]F831

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2020）06-0087-10

基金项目：国家社会科学基金一般项目“乡村振兴中财政专项资金公平有效使用问题研究”（19BZZ087）。

作者简介：吴思红（1963—），男，湖北通山人，中共杭州市委党校公共管理教研部教授。

责任编辑 梅瑞祥