脱贫攻坚背景下“四议两公开”的创新实践与经验启示

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脱贫攻坚背景下“四议两公开”的创新实践与经验启示
——以河南省邓州市为例
□田 磊

（中共中央党校/国家行政学院 科学社会主义教研部，北京 100091）

[摘 要]“四议两公开”工作法是在农村税费改革背景下，为解决基层人民群众面临突出问题的实践探索中而产生的，经过各级试验推广，在全国得到了广泛的运用与发展。河南邓州作为“四议两公开”的发源地，将该工作法运用到脱贫攻坚工作中，并在实践中进行了创新发展：探索“网格长参与动态调整议事制”，确保扶贫脱贫全程“精准”；创新村民小组“一提二审三通过”程序，推进扶贫协商决策“下沉”；实施“四化双评”工作机制，构建共建共治共享的社会治理格局。“四议两公开”的探索运用和创新实践，积累了宝贵的经验：坚持党的领导和群众自治相统一；坚持依法办事与灵活创新相统一；坚持统筹兼顾与突出重点相统一；坚持顶层设计与基层探索相统一。

[关键词]脱贫攻坚；“四议两公开”；创新实践；经验启示

党的十九大明确了实施乡村振兴战略的总体布局。打赢脱贫攻坚战，确保到2020年全面建成小康社会，是乡村振兴的内在要求，也是实现“两个一百年”奋斗目标的基础和关键。2019年9月，中共中央印发《中国共产党农村工作条例》，指出：健全村党组织领导下的议事决策机制、监督机制，建立健全村务监督委员会，村级重大事项决策实行“四议两公开”[1]。这是“四议两公开”，继年初被写入《中国共产党农村基层组织工作条例》之后，一年之内再次被写入党内法规。此前，“四议两公开”已经在2010年、2013年、2019年三次被写入中央一号文件。脱贫攻坚战的打响和乡村振兴战略部署的实施为“四议两公开”的运用创新提供了新的历史舞台。河南省邓州市作为“四议两公开”的发源地，在基层党组织的坚强领导下，充分发挥出人民群众的创造性，将该工作法灵活运用到脱贫攻坚工作中，并进行了大胆创新，探索出了适应时代发展的新模式，积累了丰富的实践经验，助力脱贫攻坚工作顺利开展。

一、“四议两公开”工作法的发展历程及成效
（一）“四议两公开”工作法在问题倒逼中产生
改革开放以来，中国农村社会发生了重大变化。以家庭联产承包责任制为引领的全面深化改革在农村拉开帷幕，随后社会主义市场经济体制确立，对农村、农业、农民产生了极大影响。21世纪之初国家逐步取消农业税，改变了中国上千年来“交公粮”的历史，使农村社会发展发生历史性变革。与此同时，随着信息时代的到来和人们民主意识的提高，农村税改之前的老办法已经不再适用，村级组织建设已经跟不上时代发展的步伐，农村社会管理陷入僵局，严重制约着农村的进步与发展。问题倒逼新办法，时代呼唤新理念。理论不能与时俱进，实践就难以推进。

“四议两公开”的产生，用老百姓自己的话讲就是“被逼出来的”。2004年，面对村务公开和民主管理工作中的突出问题，邓州市坚持问题导向，以提升农村基层组织建设和村民民主自治为目标，在实践探索中提出“4+2”工作法。这一工作法是在解决农村具体问题基础上倒逼产生的，到底管不管用，需要经过更多实践检验。于是，邓州市委在两个乡镇39个行政村试点推行，并认真总结归纳经验。2005年9月，《邓州市委市政府关于在村务公开和民主管理工作中推行“4+2”工作法的决定》发布，要求全市各村在重大决策时，都要通过“四个会议”“两道公开”这六个步骤依次进行。2006年，河南省主要领导赴邓州考察“4+2”工作法，确立了先南阳试行再全省推广的工作思路。2008年4月，南阳市委在邓州召开现场会研究“4+2”工作法，并做出决定，要求将这一破解农村难题的新探索在南阳全市推广实施。

（二）“四议两公开”工作法在推广中发展
2009年“两会”后，习近平到河南考察调研。在了解到邓州“4+2”工作法的探索试验情况后，他对这一诞生于基层实践中产生的好做法给予充分肯定，指出：“邓州工作法是党的基层组织建设的好经验、好做法，可加以完善并在更大范围内推广。”[2]随后，“4+2”工作法在河南全省推广开来。同年8月，李源潮赴邓州考察调研“4+2”工作法实施情况，要求在第三批学习实践科学发展观活动中在全国推广，并将“4+2”工作法正式定名为“四议两公开”工作法。

“四议两公开”工作法的正式命名也引起了更多领导同志的重视，胡锦涛作出重要指示，强调要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制，包括建立健全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制[2]。2009年11月，党领导的村级民主自治机制工作经验交流会在郑州市召开，习近平、贺国强、回良玉、李源潮作出指示：“肯定邓州农村创造的‘四议两公开’工作法是基层建设的制度创新之举，是党领导的村级民主自治机制的有效实践形式，要求将这一好经验在全国农村推广，并在推广中不断完善。”[2]至此，“四议两公开”在全国范围内正式推广实施，并在推广过程中不断创新发展。

2010年中央一号文件要求，各地要在村务管理中，总结实际经验，因地制宜施行“本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开的做法。”[3]2011年两会期间，习近平同志与河南代表团讨论时指出：河南邓州市在农村基层组织建设中创造了“四议两公开”工作法，这个方法全省、全国都在推广，像这样的探索在基层各个领域要倡导和支持[4](p17)。2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》指出，要进一步健全村党组织领导的村民自治机制，继续推广“四议两公开”等工作法。

2014年5月，习近平总书记视察指导河南时强调：河南有焦裕禄精神、红旗渠精神等优良传统和作风，还有“四议两公开”工作法等一些先进经验，希望你们结合正在开展的党的群众路线教育实践活动，全面提高干部队伍建设和基层组织建设水平，为改革发展稳定提供坚强的保证[5]。

（三）“四议两公开”运用的主要成效
从2004年邓州开始探索实施“4+2”工作法，到2014年“四议两公开”获得党中央认可，从2009年9月中央同意“四议两公开”工作法在全国农村推广，到2019年9月“四议两公开”被写入《中国共产党农村工作条例》，以党内法规的形式加以确认，整整15年间，“四议两公开”从群众中来，到群众中去，由问题倒逼产生，在解决问题中前进，在运用推广中与时俱进、发展完善、改进创新，助力“三农”工作有效开展，显示出了强大生命力，取得了显著的成效。

一是基层党组织的领导得到不断加强。“四议两公开”工作法，把村党组织置于决策链的第一环，在程序上成为民主决策的发起者。基层党组织的核心地位在制度上得以确立，有了党组织的领导，可以更好地整合各方面的资源，提高决策活力。同时，提议环节在决策事项中的重要性、风险性和不可替代性，也使村党组织的凝聚力和公信力与决策事项的成败紧紧联系在一起，倒逼着党组织加强内功修炼，提高执政能力和决策水平。近年来，邓州市在村“两委”换届中，95%的村党组织书记担任了村委会主任；99%以上的村支部委员会成员实现了“交叉任职”。基层党组织的领导核心地位得到加强，基层党组织的领导力和组织力随之提升，能够更好地从基层群众的切身利益出发，做到全心全意为人民服务。

二是村级组织的运行越来越协调健康。理顺了党支部、村委会的关系，进而形成了党员大会、村民代表大会、党支部、村委会、村民监督委员会互相支持、互相补充、互相监督的良性循环。同时，通过党员联系群众、村民代表联系户等制度，密切了党群、干群关系，增强了群众对村级组织的认同感，保证了党的农村政策的顺利执行。各类村级组织也因此得到群众支持，机构不断健全，作用全面发挥。由村民自发组织的红白喜事理事会、纠纷内化委员会、医疗教育保障会等自治机构也在基层民主协商中扮演着重要角色。

三是党员行使权力、履行义务的积极性日益提高。普通党员作为人民的公仆，在为人民服务的同时，也有自己的利益诉求。通过参与审议，普通党员能够以个人名义参与村级事务的决策管理，主动参政议事的热情得到全面激发。在邓州运用“四议两公开”工作法较好的481个村中，党员大会到会率达到在家党员的95%以上，更多的普通党员愿意参与到村里的决策过程中，以行使自己的权力、履行相应的义务。尤其是一些村里的老党员，依然保持着很强的党性和思想觉悟，七十多岁了仍然能够坚持参加党员大会。

四是基层工作作风和方式明显转变。在运用“四议两公开”工作法的实践中，村干部学会了变被动为主动，讲程序、重民主，讲方式、重协商，主动问政于民、问计于民，改变了以往“只唯上命、不顾民意”的工作作风和“办事看人、但凭经验”的工作方式，有效地密切了党群、干群关系，促进了和谐与发展。老百姓发现了干部作风转变，也更愿意跟干部沟通交流了，以前动不动就要去上访的群众，也能静心坐下来通过适当的途径表达自己诉求。通过“四议两公开”，大家都得按程序办事了，事情都摆在台面上说清楚了，公平公正公开，谁都心服口服，很多事情村子里都协调解决好了，信访量自然就下去了。比如，茶庵村、宋楼村、唐棚村、八里王社区等，近些年都几乎无人上访。

五是村民代表参政议事的能力和积极性不断增强。“四议两公开”工作法在赋予村民代表最终决定权的同时，也赋予了他们更大的责任，既让他们更加积极地参与到与自己切身利益相关的村级事务，又倒逼着他们不断提高自身素质，正确行使权力。在邓州市，村民代表一般都能较好地联系农户，既及时收集意见向村委会反馈，又保证“四议两公开”工作法通过的事项在联系户中顺利落实。许多村民代表经常到村级活动场所看报纸、杂志、学习远程教育；有的积极报名参加基层党校的教育培训；有的自发订阅报刊、上互联网、用微信或学习强国平台等，自觉学习党和国家政策、法律法规、科学技术，以提高自身参政议事的水平。

六是基层群众的民主意识得到强化。随着社会物质文化水平的提高，人们的民主意识不断增强，个人的利益诉求和主张应该得到满足。“四议两公开”可以说是群众民主意识提高的加速器。基层群众在党组织的领导下参与“四议两公开”，他们的法治思维、民主意识、责任意识、监督意识、积极参与意识，都在无形中得到增强。学会了按规矩办事、尊重不同意见、考虑他人感受、认同集体决议等，能够更客观理性地理解权利与义务，参与协商决策的过程，使他们在生活实践中更好地体会民主、和谐、自由、平等、公正、法治、诚信等社会主义核心价值。这些年，不顾他人诉求、只管自己过得美的“自私鬼”越来越少了；征地、拆迁中的“钉子户”也不多见了。近年来运用“四议两公开”，邓州市用五万亩地安置了南水北调中线工程丹江口库区移民三万余人，新移民与当地居民和谐共处；土地流转过程中，群众相互礼让、没有斤斤计较，实现了“四年任务两年完成”；产业聚集区征地中，群众上访状况只是零星现象，很多社区实现了“零上访”。

二、脱贫攻坚背景下“四议两公开”的创新举措
2013年11月，习近平总书记提出“精准扶贫”理念。2015年11月，党中央国务院在北京召开扶贫开发工作会议，提出“到2020年，实现农村贫困人口脱贫、贫困县全部摘帽、区域性整体贫困得到解决”的目标，并指出：“要继续落实好‘四议两公开’、村务联席会等制度，健全党组织领导的村民自治机制。”[6]这标志着中国吹响了脱贫攻坚战的冲锋号。乡村振兴战略的规划实施为“四议两公开”应用扩展创造了新的载体。2019年1月的《中国共产党农村基层组织工作条例》指出：村级重大事项决策实行“四议两公开”[7]。2019年中央一号文件指出：“全面落实“四议两公开”，健全村级重要事项、重大问题由村党组织研究讨论机制。”[8]2019年9月，《中国共产党农村工作条例》出台，“四议两公开”再次被写入党内法规。近年来，邓州市将“四议两公开”运用到脱贫攻坚工作中，并在实践中进行了创新发展，产生了新的运用模式，为决胜脱贫攻坚战贡献力量。

（一）探索“网格长参与动态调整议事制”，确保扶贫脱贫全程“精准”
邓州市在贫困户动态调整中，坚持把“四议两公开”工作方法贯穿确定扶贫对象和贫困户退出的全过程。按照“四议两公开”工作法的程序，第一步是党支部提议，但是党支部成员人数较少，在现实中往往无法顾及所有人的利益。在脱贫攻坚中，曾经出现某户需要新识别为贫困户，但支部委员们掌握的情况有限，村党支部并没有进行提议，从而导致贫困户识别不精准的情况。针对类似的问题，邓州市小杨营镇率先开始探索实施“网格长参与动态调整议事制”，来进一步优化“四议两公开”的实施运用。

按照“网格长参与动态调整议事制”要求，在村里责任组和驻村干部全部入户普查算账后，要召开一次由脱贫攻坚责任组成员、驻村工作队员和各网格长参加的议事会议。由入户人员在会上通报每户人家的情况，网格长们对入户情况进行再度核实，判断是否有隐瞒收入或算账不精准的。同时，再对本网格内未被入户普查的进行比对筛选。若发现，入户人员所获信息与实际情况不符的，或仍有遗漏的疑似贫困户，启用网格长“重议权”，提请议事会议进行争议表决。若表决认定需要重新入户识别的，由各网格长通知本网格拟新识别贫困户递交“贫困户申请书”，贫困户申请书交由村支部后，再根据“贫困户申请书”，村支部召开提议会议，进入“四议两公开”的工作程序中。由此，通过“网格长参与动态调整议事制”来保障“四议两公开”的有效实施。

今年以来，邓州市通过“四议两公开”工作法和运用“网格长参与动态调整议事制”新识别贫困户247户739人，拟脱贫退出4585户12304人[9]。与此同时，“四议两公开”工作法在扶贫产业开发、重大民生项目、“三权分置”改革、农户再就业、村定位规划和基础设施建设等过程中让群众参与民主决策，成为当家人。到2018年底，“四议两公开”工作法运用助推邓州市建成扶贫基地60余个、“巧媳妇”培训基地38个，扶贫车间40余个，吸纳贫困劳动力就业超过11360余人次[9]，在近百个村实施光伏扶贫项目，保障了吃、穿、住、行、用等帮扶政策落实，贫困群众的获得感、幸福感、满意度明显增强。

（二）创新村民小组“一提二审三通过”程序，推进扶贫民主决策“下沉”
“四议两公开”工作法有一个重要的特征——程序性，即运用过程要按照既定的程序和步骤进行。对于农村重大事项，运用这种严格的程序可以保证决策的民主性和监督的公开化。在脱贫攻坚实践中，“四议两公开”工作法越用越灵活，不仅仅针对重大事项，一些涉及集体利益的其他事项也可以加以运用。但是，如果每件事都运用“四议两公开”，严格按既定程序的话，就会影响办事效率，反而适得其反。在这种情况下，邓州市在“四议两公开”的运用实践中，探索创新村民小组“一提二审三通过”程序。“一提”，就是理事组根据村民需求，负责本小组的重要事项的提议或实施方案的制定。理事组是村党组织领导下，由本村民小组内部的村干部、小组干部、党员以及德高望重的乡贤等组成的村民自治组织。“二审”，就是村党支部和村委会对理事组的提议或实施方案的合法性、可行性等进行审查把关。“三通过”，就是由村民小组的户代表或者全体群众进行表决通过。这种简易程序，并不是用于整个村的重大事项，而是针对某一个村民小组内部的重要事项。并且，工作的程序、方法需要有法律法规明确规定，或者经上级党组织和政府确定。如果是按传统方式约定俗成的，经村党支部、村委会研究同意后，也可以采用简易程序“一提二审三通过”。

2016年，邓州市在郑万高铁征地拆迁中综合运用“四议两公开”工作法和“一提二审三通过”程序，将239户拆迁安置任务逐一细化分解到小杨营等三个沿线涉及乡镇的13个村、35个村民小组，仅用3个月时间就基本完成了征地拆迁任务，为高铁建设顺利推进扫清了障碍。南水北调移民村之一的平安社区，2009年由淅川县香花镇迁至小杨营镇。凭借“四议两公开”和“一提二审三通过”“网格化管理”，迅速消融了移民和原住民之间的隔阂，让1500名“新邓州人”很快适应了新环境，种粮、打工、做生意，日子过得红红火火。

村民小组“一提二审三通过”程序是对“四议两公开”工作法的继承和创新，可以说是微缩版的“四议两公开”。这个简易程序不仅使决策程序得到简化，提高了议事效率，降低了决策成本，更是把民主决策“下沉”到“最小治理组织”——村民小组，使村民自治焕发更多活力，受到了基层群众的广泛欢迎。

（三）实施“四化双评”工作机制，强化基层治理助力脱贫攻坚
2016年，邓州市在“四议两公开”运用过程中，再次进行实践创新，提出“四化双评”工作机制①“四化双评”是指：“社会治理网格化、服务群众信息化、为民服务全程化、服务效能公开化，基层党组织评星晋级、党员评星争优”。。这是在脱贫攻坚背景下，以提升基层党组织组织力为重点，运用“互联网+”思维，探索服务群众，加强和创新基层社会治理的新模式。“四议两公开”与“四化双评”的创新结合，形成了“四议两公开”工作法解决民主科学决策、“四化双评”优化管理服务的“党建+民主科学决策+全方位治理”制度体系，有力增强了基层党组织的政治领导功能，推进了基层社会治理创新发展，为打赢脱贫攻坚战提供重要支撑。

1.精细基层网格，建立多元综合治理体系。

邓州市坚持源头治理、标本兼治，加强和创新社会网格化治理，健全基层党组织领导、社会协同、各级参与的综合治理体系，着力实现社会治理与经济发展、民生改善的良性互动。一是党建引领，夯实共建基础。将全市村（居）划分为6125个网格，分别建立党小组、理事组，设立党小组长、网络长、理事组长，鼓励党小组长和网格长“一肩挑”，6125名网格长中党员达85%以上。通过层层传导压实责任，形成了“市委—乡镇（街、区）党（工）委—村（社区）党组织—网格党小组”四级联动党建和社会治理工作责任制，切实将党的全面领导在社会治理各领域全覆盖。把党建统领贯彻网格始终，推动社会治理由“围绕型”向“融入型”转变，实现了组织建设在网格、问题解决在网格、群众满意在网格。二是协同治理，提升共治水平。乡镇（街、区）机关站所党员干部每人分包1—2个网格，20个市直执法服务单位党员干部下沉网格，8900多名在职党员“进社区、入网格，亮身份、做表率”，每个网格参与服务和管理人员达30多人。将权力下放，工作重心下移，党员干部以责任制的形式“承包”网格，围绕民生服务、综合治理等事项，开展走访巡查，发现问题能解决的立即解决，不能解决的第一时间通过手机网格化管理APP上传，将问题逐级化解、逐一落实，以此消除社会治理的“盲区”和“真空”。三是智能管理，强化共享效果。建立“四化双评”大数据服务平台，全面采集6125个网格信息，第一时间发现问题、解决问题，打破了信息的相互孤立，实现了信息的共享共用。“四化双评”服务平台对数据进行收集和分析研判，提高各级党组织准确掌握群众需求的能力，较好地解决了贫困户精准识别和精准帮扶、旧城（棚户）区拆迁、务工人员子女入学难等问题，群众共享治理成果，增强了幸福感满意度。

2.开展“双评”活动，发挥基层党组织战斗堡垒作用。

坚持党的全面领导，做到“党的一切工作到支部”，完善激励和竞争机制，着力发挥“双评”指挥棒作用，强力激发党员干部干事创业。一是强化结果运用，解决“弱化”问题。按照相关程序，每季度一评、年底总评，党组织、党员均划分为五个星级争创，并把评星定级与评先评优、申报发展项目、村干部绩效补贴等挂钩，三星级以上党组织每年申请相应的项目奖励，给予村（社区）干部绩效奖励。通过“双评”，星级“能上能下”成为党支部和党员管理的常态，激发了党员为民服务的激情和热情，增强了党支部的凝聚力战斗力创造力。二是强化工作导向，解决“虚化”问题。把“双评”和“精准扶贫”结合起来，将“三会一课”落实、“两学一做”和“不忘初心、牢记使命”主题教育活动、“四化”成效落实、党员干部服务群众等作为评定的主要内容贯穿始终，引导激发党支部抓党建促扶贫，推动基层党建“实”起来。三是强化管理指导，解决“边缘化”问题。在“双评”中为无职党员设岗定责，引导其认领志愿服务岗位，亮身份、亮承诺、作示范，开展联系群众及民情家访、政策宣讲等活动，增强了无职党员的仪式感身份感存在感。对获评五星级的农民党员，一次性发放奖金1000元，并享受体检、市内游、送话费、免医疗合作等福利待遇，以组织关怀激活“红色基因”。通过“双评”，使广大党员时刻感受到组织的关心与温暖，将党的建设从“边缘化”拉回“核心位置”、“主导地位”。

3.运用互联网+，探索服务群众与干部监督新机制。

坚持以“四化双评”深化“放管服”改革，提升“一网、一门、一次”办妥“互联网+政务服务”水平，推进公权力公开透明运行，推动全面从严治党向基层延伸。一是服务群众信息化，“一网”办妥铲除权力寻租空间。“四化双评”大数据平台依托光纤网络，与乡镇（街、区）为民服务中心、村（社区）服务站、市直审批服务部门联接，与省电子政务外网平台对接，构建了市、乡镇（街、区）、村（社区）三级纵向互联、多部门横向互动的智能信息化网络平台，844个审批服务事项网上申报受理，实行了权力运行后台化管理，变“现场办”为“网上办”，用“无情”的电脑管住了“有情”的人脑，铲除了权力寻租、基层“微腐败”滋生的土壤。城区中小学报名工作，依托“四化双评”平台，实现入学报名全部线上“就近跑一次”，也杜绝了线下办理的关系户、人情债，从客观上减轻了教育工作者的“人情负担”。二是为民服务全程化，“一门”办妥激活村级活动阵地。完善村（社区）为民服务中心功能，落实村（社区）干部服务承诺、责任追究、值班包组等制度，引导和激励村（社区）党员干部为群众提供更多更好的服务。群众若有办理事项只需到所在村（社区）服务站提出申请，工作人员将材料录入系统，平台根据办理事项将任务转移到对应的部门，由他们进行审核审批、协同办理。这样，群众办事省时省力又省心，真正实现了“信息多跑路、群众少跑腿”。“网上办事”一定程度上“把县级权力赋予村级”，群众不出村就能申报各种事项，村级活动场所真正成为为民服务的主阵地，一改往日村部“辛辛苦苦建起来，冷冷清清放在那”的尴尬局面。三是服务效能公开化，“一次”办妥倒逼干部转变作风。对纳入平台事项进一步减次数、减材料、减环节、减时间，优化办事流程，让群众用最短时间办成事。事项每个办理环节平台自动向办事群众发送短信提醒、及时反馈告知办理进度。纪检监察部门入驻平台，通过视频系统对各单位工作情况全程监督，真正管住权力任性，督促党员干部改进作风，对违规操作情况，严肃追责问责。绝大部分事项都实现了“最多跑一次”，在解决服务群众“最后一公里”的同时，也构建了风清气正的政治生态。

三、“四议两公开”创新实践的经验与启示
（一）坚持党的领导和群众自治相统一
1.以基层党建为引领，将党的领导贯穿于脱贫攻坚全过程。

党的十九大把“坚持党对一切工作的领导”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的第一条，并将其写入党章，这是近代以来中国实践斗争中获取的最宝贵的历史经验，是逻辑与历史的统一，理论与实践的统一。脱贫攻坚工作要强化基层党组织的战斗堡垒作用，将党的领导贯穿于脱贫攻坚全过程。在“四议两公开”的运用中，党组织既是发起者，又是全程的领导者，党的领导贯穿于工作法——四个会议、两道公开的全部过程。每个环节如果出现问题，党组织和党员干部都可以进行监督。同时，群众也会对党员干部进行监督，防止基层“微腐败”的发生。

2.以人民为中心，保障基层群众最基本的自治权利和政治需要。

关于人的发展，马克思主义形成了人的自由全面发展理论，这是马克思主义思想的出发点和归宿。中国共产党在一经成立就立志要把苦难深重的中国人民从水深火热的压迫之中解救出来。毛泽东在革命时期就注意到，解决中国问题，最主要就是解决好农民的生存和发展问题。党的十八大以来，习近平总书记提出以人民为中心的发展思想，是对人的自由全面发展理论的继承和创新，是新时代践行群众路线的重要举措。扶贫工作，扶的就是人，离开了“人”这个核心，其他一些都是空谈。在脱贫攻坚过程中，首先要解决最贫困群众的需求问题，解决“两不愁三保障”就是针对突出问题的应对之策。运用“四议两公开”解决“人”的最关切的现实问题，通过对贫困群众关切的现实问题，进行协商、决策、实施，满足他们的基本政治权利，让群众的事情群众自己决策，群众自己的决策群众合力落实。

（二）坚持依法办事与灵活创新相统一
1.严格依法依规办事，保障民主决策的公平公正公开。

重视并运用法治思维和法治方式，已经成为现代社会的共识。习近平总书记多次强调重大改革要依法有据，改革积累的经验要上升为一般法律，并且向全国推广。“四议两公开”实际上就是党的领导、依法治国、人民当家作主三者有机统一在基层的运用和创新，在脱贫攻坚中，具体表现为党组织引领、依程序办事、群众自我决策的有机统一。“四议两公开”创立之初，就是一种法治思维的运用。因为，当时的邓州农村，随着人民民主与法治意识的提高，依靠村干部老式的“人情管理”方法已经根本不起作用。运用一个严格的程序，大家有事大家商量、决策，谁也别有私心，公平公正，选出来的结果大家也能接受。在“四议两公开”的发展运用中，这种依法按程序办事的原则始终不变，按既定的规定和程序，经过“四议”“两公开”这六个步骤形成的决策和结果，既符合人民群众的真实意愿，也体现了民主决策的公平公正公开。

2.在程序合法的基础上创新运用方式，提高决策效率。

“四议两公开”是一个严格程序、保障民主决策公平公正公开的好办法。但是，要想保证民主必须在程序上严格要求，那么就会造成决策效率不高，对一些涉及部分群众利益，但是又比较紧急的事情，如果严格按程序执行，势必会影响决策的时效性，需要灵活创新运用。邓州市在运用“四议两公开”的实践中，在保证程序合法合规的基础上，对工作法进行创新改造。对涉及少数人的事件，运用简化程序，“一提二审三通过”；对“四议两公开”可能产生的遗漏问题，采用“网格长参与动态调整议事制”加以补充；为适应互联网的普及应用，探索“四化双评”工作机制。“四议两公开”运用中的几个具体形式，在实际的操作过程中都能发挥很大的作用，都是在程序合法基础上的运用创新，又保持了灵活性，提高了办事效率，是依法办事与灵活创新有机统一的重要体现。

（三）坚持统筹兼顾与突出重点相统一
1.全面运用各个领域，尤其是矛盾突出的重点领域。

马克思主义唯物辩证法认为，世界是一个相互联系的整体，时时有联系，事事有联系，处处有联系。基层社会是全社会的缩影，脱贫攻坚不仅仅是经济领域的事情，而是一场全面而复杂的系统工程，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等方方面面，各部分工作错综复杂，相互联系、相互影响、相互制约，任何一个部分都会对其他部分和整体产生影响。“四议两公开”的运用，就是从脱贫攻坚的整体出发，将其运用到基层政治、经济、文化、社会、生态文明等重大事项的决策中，统筹兼顾各项工作，并全方位推进各部分工作的协同发展。同时，脱贫攻坚还具有特殊的复杂性。任何一项工作没有做好，都可能成为影响社会稳定的导火索，成为阻碍人民幸福生活的绊脚石。在脱贫攻坚之中，人民群众通过“四议两公开”首先解决的就是矛盾最突出的问题，这些问题涉及群众切身利益，关系大多数人的生活，抓住了重点领域的突出问题，再去解决其他问题就会相对容易推进一些。老百姓的突出问题得到了妥善解决，就会减少上访，整体上就会和谐稳定。

2.维护大多数人利益，保护少数人利益不受侵害。

在“四议两公开”工作法的实践中，“四议”的各步骤会议的通过比例由1/2扩大到2/3，鼓励更多的群众参与到协商决策中来，有利于实现村内各个群体的利益诉求得到平衡。但是，基层群众的整体素质参差不齐，部分群众狭隘自私的情况还实有存在。在现实中，有相当一部分贫困户是长期贫困，导致他们在村子里地位低下、人缘不好、没有发言权。他们或许会因为各种原因根本就没有机会参加村民大会来表达自己的需求，或许参加大会了其他村民也不会投票给他们。面对这样的情况，就要发挥基层党员干部的能动性，对群众的各种权利进行具体甄别和“排序”。要优先保护群众的生命权、健康权、安全权、财产权，如果侵犯了上述权利，即使是多数人的意愿，也要修改方案，对少数人的合法权益予以优先保护[10](p20)。服从大多数人的意愿，并不意味着要损害少数人的利益。只有全体的合法利益得到了保证，大多数人的主张诉求才能实现价值。

（四）坚持顶层设计与基层探索相统一
1.树立问题导向，积极探索解决群众反映强烈问题的路径。

马克思在《资本论》中写下经典名言：“问题和解决问题的手段同时产生。”[11](p106)习近平中国特色社会主义思想正是立足于回答现实问题，总结改革开放以来我国社会主义建设经验，规划未来三十年中国实现现代化强国的宏伟蓝图的。坚持问题导向是马克思主义基本方法之一，也是我们在实践中得出的重要结论。习近平总书记指出：“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。”[12]正所谓“物质力量只能用物质力量来摧毁。”[13](p11)发展归根结底是一个发现问题、解决问题的过程。脱贫攻坚、消除贫困是全面建成小康社会的基础和前提，是当前国家政治生活中最大的实际。为了实现这个目标，就要通过着力解决阻碍老百姓过上美好生活的突出问题为导向，什么阻碍幸福生活就下决心解决什么问题，使人民群众切实过上殷实富足的小康生活。早在改革开放之初，安徽凤阳小岗村对家庭联产承包责任制摸着石头过河的实践探索，既是现实问题所逼，也是基层试验的生动实践。邓州市“四议两公开”工作法的产生同样也是现实逼出来的。本世纪初，随着农村税费改革和农村利益格局的深刻变化，农村社会组织、基层党组织、党员干部、干群关系等暴露出一些列问题，导致老办法不管用、新办法不会用，基层人民群众利益受损，权益得不到保障。正是为了破解这些跟老百姓息息相关的现实问题，邓州市党员干部与人民群众在摸索试验中一起总结出来“4+2”工作法。从“4+2”到“四议两公开”，从诞生基层到各级推广，再到全国总结经验形成顶层设计，十几年来，该工作法始终都是以解决老百姓最迫切的现实问题为出发，探索大小各类问题的破解路径，强化了基层党组织的战斗堡垒作用，改变了基层作风，改善了干群关系，增进了人民福祉。事实证明，坚持问题导向，摸着石头过河的试验探索，不仅符合马克思主义唯物辩证法，也适合中国国情，富有中国智慧，是推行改革的好方法。

2.强化顶层设计，将经过试验有效的好方法依法确立推广。

办法能不能用，管不管用，好不好用，不是总结出来就可以，关键要实践。为了验证“4+2”工作法，邓州市先在七个乡镇试点，成功了才在全市推广。经过几年试点成功，又在整个南阳市区推广开来。随后，工作法得到党中央的重视，又在全省推广。全省推广取得经验后，正式确立为“四议两公开”工作法，得到中央领导同志的批示，并在全国推广实施。“四议两公开”试验探索五年，在全国推广十年，并且还在不断创新发展，证明这个方法是好的，能管用的。今天，随着改革在各领域的全面深化，很多人不再是改革的旁观者，而变成了改革的推动者，改革与每个人息息相关。人民群众是改革的主体，人民群众在各领域改革的创造性，使试验探索这个方法有更广阔的适用空间。试验探索就是摸着石头过河，就是探寻规律，从实践中探索事物的内在联系。我国改革开放40多年了，实践在不断发展变化，各地情况差异较大，不断涌现出新情况、新问题，要形成科学决策和判断，就必须在基层采取先行先试，投石问路、大胆探索的方法，形成经验总结，再逐步推开。对于基层探索得出的好经验，中央要进行依法确立推广，达到顶层设计和摸着石头过河的统一。中央一号文件，前后三次将“四议两公开”工作法写入，2019年“四议两公开”先后两次被写入《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中国共产党农村工作条例》。这些举措正是从顶层设计上对“四议两公开”好的经验做法的确认和肯定。

参考文献：

[1]中共中央印发《中国共产党农村工作条例》[N].人民日报，2019-09-02（3）.

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[3]中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见[N].人民日报，2010-02-01（1）.

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[5]党的群众路线教育实践活动不能表面上浩浩荡荡，最后空空洞洞[N].河南商报，2014-05-12（A03）.

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[7]中共中央印发中国共产党农村基层组织工作条例[N].人民日报，2019-01-10（6）.

[8]中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见[N].人民日报，2019-02-20（2）.

[9]“四议两公开”高质量提升南阳脱贫攻坚[N].河南日报（农村版），2018-12-20（1）.

[10]刘朝瑞.积极探索党组织领导下的村民自治新机制——河南省邓州市推行“4+2”工作法的调查和思考[J].中州学刊，2009（6）.

[11]马克思恩格斯全集：第23卷[M].北京：人民出版社，1972.

[12]习近平.在布鲁日欧洲学院的演讲[N].人民日报，2014-04-02（1）.

[13]马克思恩格斯文集：第1卷[M].北京：人民出版社，2009.

[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2020.02.016

[中图分类号]D638

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2020）02-0152-09

基金项目：中共河南省委党校、河南省行政学院系统和“三学院三基地”2018年度科研课题项目“精准扶贫背景下的农村基层社会治理创新研究”（2018—231）。

作者简介：田磊（1988—），男，河南南阳人，中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部博士生，中共邓州市委党校教师。

责任编辑 申 华