用法治思维和法治方式应对重大风险

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用法治思维和法治方式应对重大风险
——学习习近平总书记关于国家总体安全观重要论述
郝铁川 宋 伟

[摘要]习近平不仅对我国重点领域的十二种风险做了概括，同时也指出这些风险涉及法律问题。他强调要用法治思维和法治方式应对重大风险，必须依法防范、制止、打击危害我国国家安全和利益的违法犯罪活动，开创国家安全新局面。实践证明，用法治思维和法治方式应对重大风险的做法，行得通、见效快，值得坚持。

[关键词]国家总体安全观；法治思维；法治方法；重大风险；

5年前，习近平就敏锐地作出判断，今后一个时期可能是我国发展面临的各方面风险不断积累甚至集中显露的时期。我国所面临的重大风险既来自国内的经济、政治、意识形态、社会和自然界，也来自国际经济、政治、军事等领域。如果扛不住可能到来的重大风险，国家安全就会遇到重大威胁，全面建成小康社会进程就会被迫中断。因此，我们必须把防范风险摆在突出位置，既要有防范风险的先手，还要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，还要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。力争不出现重大风险，或在出现重大风险时扛得住、过得去。[1](pp.9、15)近一年来我们所遇到的新冠肺炎疫情、香港修例风波等重大风险，证实了习近平上述判断的准确性。

应对重大风险需要“组合拳”，多管齐下，法治思维和法治方式无疑是其中重要一招。习近平指出，人类社会发展事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理，要善于运用法治思维和法治方式进行治理，[2](p.95)要依法防范、制止、打击危害我国国家安全和利益的违法犯罪活动。[1](p.8)

一、我国重点领域十二种风险都涉及法律问题
习近平认为，我国重点领域现阶段存在十二种风险，都涉及法律问题。[1]我们在应对风险时不要忘记法治思维。

第一，政治安全方面的主要风险涉及中国特色社会主义制度的法治化问题。根据习近平的论述，政治安全领域面临的主要风险概括如下：一是社会主义、共产主义理想信念动摇。理想信念动摇是最危险的动摇，理想信念滑坡是最危险的滑坡。没有理想信念，精神上就会“缺钙”，政治上就会变质，经济上就会贪得无厌，道德上就会堕落无耻，生活上就会腐化不堪。习近平反复思考：中国共产党人能否打仗，新中国的成立已经说明了；中国共产党人能否搞建设搞发展，改革开放的推进也已经说明了；但是，中国共产党人能否在日益复杂的国际国内环境下坚持住党的领导、坚持和发展中国特色社会主义，能否防止落入“西化分化陷阱”，还需要一代代共产党人持续作出回答。如果哪天出现“颜色革命”那样的复杂局面，我们的干部是否都能毅然决然站出来捍卫党的领导、捍卫社会主义制度？[1](p.23)中国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误，否则就无法挽回、无法弥补。

二是在政治体制改革上搞全盘西化。习近平指出，中国的人民民主专政国体、人民代表大会制度政体、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度，具有鲜明的中国特色。过去不能搞全盘苏化，现在也不能搞全盘西化。搞否定社会主义方向的“改革开放”只能是死路一条。全面深化改革是中国特色社会主义制度的自我完善，能够使之成熟而持久地运行下去。

防范上述风险的举措之一，就是全面推进依法治国，推动中国特色社会主义制度更加成熟、定型。习近平认为，我国社会主义实践可以分为前半程和后半程。前半程的主要任务是建立社会主义基本制度，并在此基础上进行改革；后半程的主要任务是完善和发展中国特色社会主义制度，提供一套更完备、稳定、管用的制度体系，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

第二，国土安全方面面临的主要风险涉及国家安全法等法律的完善和实施问题。根据习近平的论述，国土安全面临的风险主要有三方面。一是能否粉碎“台独”势力的活动。海峡两岸关系中最根本、最核心的是维护国家领土和主权完整。坚持“九二共识”、反对“台独”是两岸关系和平发展的政治基础。二是能否坚决捍卫中国的海洋权益。进入21世纪，海洋在国家经济发展格局和对外开放中的作用更加重要，在维护国家安全、主权、发展利益中的地位更加突出。三是能否在“一国两制”中坚持“一国”高于“两制”原则。“一国两制”的提出首先是为了实现和维护国家统一，香港回归后，我们更要坚定维护国家主权、安全、发展利益。在具体实践中必须牢固树立“一国”意识，坚守“一国原则”，正确处理特别行政区和中央的关系。任何危害国家主权安全、挑战中央权力和香港基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏的活动，都是对底线的触碰，都是绝对不能允许的。要把坚持“一国”原则和尊重“两制”差异、维护中央权力和保障香港特区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾和提高香港自身竞争力有机结合起来，任何时候都不能偏废。维护国家主权和领土完整是中华民族根本利益所在。

防范、化解上述国土安全方面的三大风险，涉及必须实施好我国的国家安全法、反分裂国家法、香港基本法、澳门基本法等问题。

第三，军事安全方面的风险涉及宪法、国防法等法律的实施问题。根据习近平的论述，军事安全方面主要面临的风险有：一是我军现代化水平与国家安全需求相比差距还很大，与世界先进水平相比差距还很大，必须以只争朝夕的精神抓起来、赶上去。[1](p.52)军事上的落后一旦形成，对国家安全的影响将是致命的。二是要坚决抵制“军队非党化、非政治化”和“军队国家化”等错误观点，深入抓好军魂教育，打牢官兵听党的话、跟党走的思想根基。抵制“军队非党化、非政治化”和“军队国家化”就必须实施我国宪法第一条关于党的领导地位的规定，以及我国《国防法》第十九条关于“中华人民共和国的武装力量受中国共产党领导。武装力量中的中国共产党组织依照中国共产党章程进行活动”的规定。

第四，经济安全方面的主要风险涉及民法典、农业法、宏观经济调控法、金融法、知识产权法、国家安全法等法律的实施问题。根据习近平的论述，我国经济安全方面的主要风险体现为以下六点。

一是我国正处于跨越“中等收入陷阱”并向高收入国家迈进的历史阶段，矛盾和风险比低收入国家迈向中等收入国家的阶段更多更复杂。这个阶段是各种矛盾爆发的时期。跨越“中等收入陷阱”的实质是处理好市场和政府的关系问题，这涉及民法和经济法的实施问题。

二是只有掌握粮食安全主动权才能掌控经济社会发展这个大局，靠别人解决吃饭问题是靠不住的，如果口粮依赖进口，我们就会被别人牵着鼻子走，世界上真正强大、没有软肋的国家都有能力解决自己的吃饭问题。粮食问题涉及我国农业法的实施问题。

三是我国经济发展正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”阶段，主要问题是重大结构性失衡，即实体经济结构性供需失衡，一方面由于供给体系大多数只能满足中低端需求而过剩，另一方面又因不能满足扩大的中等收入群体而不足；金融和实体经济失衡；房地产和实体经济失衡。处理上述问题，需要考虑制定我国的宏观经济调控法、经济增长稳定促进法、计划法等。

四是我国当前金融风险易发高发，不良资产风险、流动性风险、债券违约风险、影子银行风险、外部冲击风险、房地产泡沫风险、政府债务风险、互联网金融风险等不断累积。金融业的综合经营趋势明显，对现行的分业监管体制造成重大挑战。处理上述金融问题涉及我国银行法、商业银行法、证券法、保险法、票据法、担保法、信托法、银行业监督管理法、反洗钱法、合作社法等金融法律的实施问题。

五是我国经济总量大而不强、“臃肿虚胖体弱”问题相当突出，主要体现在创新能力不强，这是我国这个经济大块头的“阿喀琉斯之踵”。创新问题涉及我国科技进步法、知识产权法等法律的实施问题。

六是我国对外开放从早期“引进来”为主转变为“大进大出”新格局，但与之相应的法律、咨询、金融、人才、风险管控、安全保障等都难以满足现实需要，支撑高水平开放和大规模“走出去”的体制和力量仍显薄弱，稍不留神就可能掉入他人精心设置的陷阱。解决上述问题需要考虑制定我国公民和法人海外利益保护法。

第五，文化安全方面的主要风险涉及宪法、教师法、国家安全法、网络安全法、民法典等法律的实施问题。落后就要挨打，贫穷就要挨饿，失语就要挨骂。现在，前两个基本问题基本解决，而“挨骂”问题没有得到根本解决。根据习近平的论述，我国文化安全方面面临的主要风险和任务可以概括为以下六点：一是要巩固和拓展舆论红色地带；勇于进入舆论黑色地带，推动其改变颜色；大规模开展工作，加快使舆论灰色地带转化为红色地带。二是互联网已经成为舆论斗争的主战场，我们能否顶得住、打得赢，直接关系我国意识形态安全和政权安全。要解决好“本领恐慌”问题，成为运用新媒体的行家里手，过不了互联网这一关，就过不了长期执政这一关。解决这些问题涉及我国网络安全法、国家安全法等法律的实施。三是国际舆论格局总体上“西强我弱”，西方主要媒体左右着世界舆论，我们往往“有理说不出，说了传不开，传开叫不响”。对国际话语权的掌握和运用，我们总的来说还是生手，在很多场合还是人云亦云，甚至存在舍己芸人现象。四是我国思想道德领域比较突出的一个问题是一些人价值观缺失，观念没有善恶，行为没有底线，国家、集体、家庭等观念缺失。解决这些问题，涉及社会主义核心价值观如何融入法治建设、民法典实施等问题。五是敌对势力企图在我国制造“颜色革命”的一个突破口就是意识形态领域，他们利用一些热点难点问题进行炒作，煽动基层群众对党委和政府的不满，企图把人们思想搞乱，从而乱中取胜。解决这些问题涉及国家安全法、网络安全法等法律的实施问题。六是在一些学科和领域中，马克思主义被边缘化、空泛化、标签化，学科中“失语”、教材中“失踪”、论坛上“失声”。解决这些问题，涉及我国教师法等法律的实施问题。

第六，社会安全方面的主要风险涉及户籍法的制定，以及劳动法、民法典、刑法、突发事件应对法、药品管理法、环境保护法、反恐怖、防震救灾法、森林法等法律法规的实施问题。根据习近平的论述，我国进入社会矛盾多发期，社会安全方面的风险主要体现为以下六方面。

一是现在几亿多农民工和其他人员在城镇常住，但处于“半市民化”“两栖”状态。如果几亿城镇常住人口长期处于不稳定状态，不仅他们潜在的消费需求难以释放、城乡双重占地等问题很难解决，而且还会带来极大的社会风险。解决这些问题涉及制定户籍法、完善居民委员会组织法等。

二是当前各种人民内部矛盾和社会矛盾已经成为影响社会稳定很突出、处理起来很棘手的问题，其中大量问题是由利益问题引发的，这就要求我们处理好维稳和维权的关系。解决这些问题涉及相关行政法、劳动保障法、民法典等法律的实施问题。

三是我国治安形势仍很严峻，严重刑事犯罪呈高发态势。例如，“黄赌毒”，黑社会性质犯罪，危害食品药品安全，环境污染，邪教组织，严重精神障碍患者、扬言报复社会人员等重点人群，等等，是社会中较大的不稳定因素。解决这些问题涉及我国刑法、药品管理法、环境保护法、突发事件应对法等法律的实施问题。

四是暴力恐怖活动气焰嚣张。解决这一问题涉及我国反恐怖法的实施问题。

五是我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，防灾减灾救灾是一项长期任务。解决这些问题涉及我国防震救灾法、森林法、消防法、突发事件应对法等法律的实施问题。

六是公共安全形势仍很严峻。我国处于工业现代化中晚期，公共安全事件易发多发，安全生产工作具有艰巨性、复杂性、紧迫性。高速铁路、城市轨道、油气管网、城市燃气、高层建筑防火、城中村等重点领域和煤矿、矿山、化工、烟花爆竹等易燃易爆、高温高压、有毒有害重点行业都存在一定风险。解决这些问题涉及我国安全生产法、消防法、突发事件应对法、危险化学品管理法、国务院烟花爆竹安全管理条例等法律法规的实施问题。

第七，科技安全方面的主要风险涉及科技进步法、民法典等法律的实施问题。根据习近平的论述，我国科技安全方面面临的主要风险有以下两方面，一是中国科技总体上与发达国家相比有差距，科技创新的基础还不牢固，创新水平与发达国家相比在一些领域不但没有缩小，反而呈扩大趋势，关键领域核心技术受制于人的格局没有得到根本改变。在改革开放后的一段时期里，我国发展主要靠引进以前工业革命的成果，基本是利用国外技术，早期是二手技术，后期是同步技术。如果今后仍采用这种办法，我们不仅与先进科技水平的差距会越拉越大，还会被定格在产业分工格局的低端，因为欧美等发达国家是不会把核心技术提供给我们的。二是科技创新已成为牵动我国安全发展全局的“牛鼻子”。我国低成本资源和要素投入形成的经济发展驱动力明显减弱，需要依靠更多更好的科技创新驱动经济发展；解决人口老龄化、消除疲困，保障人民健康需要更多更好的科技创新，以实现经济社会协调发展；日益严峻的环境污染需要依靠更多更好的科技创新加以防治；能源安全、粮食安全、网络安全、生态安全、生物安全、国防安全等风险压力不断增加，需要更多更好的科技创新加以保障。

解决上述两方面问题，涉及我国科技进步法、民法典等法律的实施问题。

第八，网络安全方面的主要风险涉及行政组织法、制定有关国际条约和互联网管理法等法律问题。根据习近平的论述，网络和信息安全方面的风险主要体现在以下三方面。

一是我国现行管理体制长期存在多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高的弊端。解决这一问题需要制定或修改有关行政组织法。

二是从世界范围来看，网络安全威胁和风险日益突出，日益向政治、经济、文化、社会、生态、国防等领域传导渗透。互联网领域发展不平衡、规则不健全、秩序不合理等问题日益凸显。不同国家和地区信息鸿沟不断拉大，现有网络空间治理规则难以反映大多数国家意愿和利益；世界范围内侵害个人隐私、侵犯知识产权、网络犯罪等现象不断发生，网络监听、网络攻击、网络恐怖主义成为全球公害。解决这些问题涉及制定有关国际条约等法律问题。

三是互联网技术是我们最大的“命门”，核心技术受制于人是我们最大的隐患，构建关键信息基础设施安全保障体系迫在眉睫。金融、能源、电力、通信、交通等领域的关键信息基础是经济社会运行的神经中枢，是网络安全的重中之重，也是可能遭到重点攻击的目标。“物理隔离”防线可被跨网侵入，电力调配指令可被恶意篡改，金融交易信息可被窃取等都是重大风险隐患。解决这些问题涉及互联网管理法的制定以及国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》《互联网信息服务管理办法》等法规的实施。

第九，生态安全方面的主要风险涉及大气污染防治法、水法、土壤污染防治法、环境保护法、环境噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法等法律的实施问题。

习近平指出，我国正处于工业现代化中晚期，生态环境面临重大风险：一是近年来雾霾天气增多、一些地区饮水不安全和土壤重金属含量过高等严重污染问题集中暴露，改革开放之后30 多年来快速发展积累下来的环境问题进入高强度频发阶段。解决这些问题涉及我国大气污染防治法、水法、土壤污染防治法等法律的实施问题。

二是随着社会主要矛盾的变化，环境问题往往最容易引起群众不满，引发群体性事件。扭转环境恶化、提高环境质量是人民的热切期盼，也成为全面建成小康社会的突出短板。解决这些问题涉及我国环境保护法、环境噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法等法律的实施问题。

三是现行环保体制存在四个突出问题：难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任；难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预；难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求；难以规范和加强地方环保机构队伍建设。解决上述问题，需要制定或修改有关行政组织法。

第十，资源安全方面的主要风险涉及制定有关全民所有自然资源的确权法律，以及我国土地管理法、水污染防治法、节约能源法等法律的实施问题。根据习近平的论述，资源安全方面的风险主要体现在以下四方面。

一是全民所有自然资源的所有权人不到位，所有权人权益不落实，还原能源商品属性，形成主要由市场决定能源价格机制，转变政府对能源监管方式方面的任务还很重。解决这些问题需要制定相关确权法律。二是土地利用率相对较低且结构不合理。城郊大量农田被占；城镇工业用地偏多、居住用地偏少；建设用地偏多、生态用地偏少等。解决上述问题涉及我国土地管理法的实施。三是我国水安全已亮起红灯，高分贝的警讯已经发出，部分区域已出现水危机。解决这一问题涉及我国水污染防治法的实施问题。四是我国面临能源需求压力巨大、能源供给制约较多、能源生产和消费对生态环境损害严重、能源技术水平总体落后等挑战。解决这些问题涉及我国节约能源法的实施。

第十一，核安全方面的主要风险涉及我国需要积极推动相关国际条约的制定、完善等国际公法问题。习近平指出，核能发展伴生着核安全风险和挑战，主要体现在以下两方面。

一是全球性核安全课题。人类已有过24起核安全事故，如1979年美国三里岛核事故达到5 级，其经济损失高达24 亿美元；1986 年苏联切尔诺贝利的重大核事故达到7 级，不仅造成56人直接死亡、4000多人因辐射患癌症，而且有大量放射性物质泄漏和扩散，经济损失高达67 亿美元；2011 年日本福岛发生重大核事故也达到7 级，不仅有大量放射性物质泄漏和扩散，直接死亡3人，而且事故的危害与影响仍在延续。

二是核恐怖主义威胁具有非对称性和不确定性。联合国签署的《制止核恐怖主义行为国际公约》界定了核恐怖主义的若干类型，类型一是利用放射材料或装置发动“脏弹”袭击的犯罪行为；类型二是直接使用核装置或破坏核设施造成放射材料外泄的犯罪行为；类型三是非法和故意索要核材料、装置或核设施的犯罪行为。至今不排除还可能有第四种核恐怖主义类型，即通过现代信息技术或网络攻击手段对核电站的操作控制系统进行干扰与破坏，从而造成程度不同的核安全事故。

解决上述两方面问题涉及必须制定有关核安全和反对核恐怖主义的国际公约，并且拥有核能源的国家应严格遵守这些条约。

第十二，海外利益安全方面的主要风险涉及制定我国企业和公民海外权益等法律的实施问题。习近平指出，加快我国企业走出国门发展，是宏观经济稳定和转变经济发展方式的必然要求，但“走出去”会遇到一定风险，主要体现在，一是我国企业在海外投资形成的资产规模迅速扩大，海外资产总量已达六万四千亿美元，在境外设立企业约两万九千七百家，对外直接投资存量八千八百二十六亿四千万美元。中国企业“走出去”缺乏经验，在适应各国法律制度、技术标准、市场营销、人员管理、当地文化等方面的能力需要不断提高。解决这一问题涉及制定我国企业海外利益保护法、培养我国企业涉外法务人才和涉外律师等问题。

二是在保护海外我国公民和法人安全方面存在风险。我国公民年出境旅游人数达一亿人次左右。国际安全形势很复杂，而我们过去在国际上基本是不设防的，也没有什么有效手段。遇到重大风险可以集中撤侨，但对活动在全球各地的我国公民和法人，我们的安保能力相对有限。这是我们的一个突出短板。解决这一问题要求我国加强对“走出去”企业和公民的法律指引，特别要注意长臂管辖原则可能引发的法律风险，制定我国公民海外权益保护法。

以上分析表明，我国重点领域所面临的十二种风险都存在法律应对问题。因此，用法治思维和法治方式应对重大风险势在必行。

二、如何用法治思维和法治方式应对重大风险
我国多年来的实践表明，应对重大风险要采用“组合拳”，任何单一手段都不可能有效化解风险，法治思维和法治方式则是其中重要的“一拳”。如同习近平所指出，我国面临复杂多变的安全和发展环境，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增加，维护国家安全和社会稳定任务繁重艰巨。因此，必须依法防范、制止、打击危害我国国家安全和利益的犯罪活动，开创国家安全工作新局面。[2](p.8)

2014 年4 月，习近平在十八届中央政治局第十四次集体学习时的讲话中强调，要全面推进依法治国，对各类社会矛盾，要引导群众通过法律程序、运用法律手段解决，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。[1](p.137)2014年8月19日，习近平在党中央召开的党外人士座谈会上的讲话中指出，我们面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有。我们必须坚定不移贯彻依法治国基本方略和依法执政基本方式，坚定不移领导人民建设社会主义法治国家。[3](p.4)2014年10月23日，习近平在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话中指出，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们面对的改革发展稳定任务之重前所未有，人民群众对法治的要求也越来越高，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。[3](pp.9、10)2017 年9 月26 日，习近平强调，法治是现代社会治理的基本手段。对同一性质的安全问题，特别是反恐、难民、疫情等问题，既要遵守本国的法律规定，又要确保国际法平等统一适用，不能搞双重标准。[1](p.253)

基于习近平总书记相关论述，我们应当做好以下十二方面工作。

第一，在维护政治安全方面，最根本的是继续推进党的领导的制度化和法治化。

党的十八大以来，习近平多次强调，我们要继续推进党的领导制度化、法治化，不断完善党的领导体制和工作机制，把党的领导贯彻于全面依法治国全过程和各方面。2018 年3月11日，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，在宪法总纲第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”后增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。这是推进党的领导制度化、法治化的重大举措。

首先，我国法治体系要与中国特色社会主义政治制度相配套。我国实行的工人阶级领导、以工农联盟为基础的人民民主专政国体，人民代表大会制度政体，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，民族区域制度，基层群众自治制度，均具有鲜明的中国特色。这套制度能够保证人民享有更加广泛、充实的权利和自由，保证人民广泛参加国家治理和社会治理；能够有效调节国家政治关系，发展充满活力的政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系，不断增强民族凝聚力，形成安定团结的政治局面；能够集中力量办大事，有效促进社会生产力解放和发展；能够有效维护国家独立自主、主权、安全和发展利益。我国法治体系要跟这个制度相配套。[1](p.32)

其次，发展社会主义民主政治，关键是要增强和扩大中国特色社会主义制度的优势和特点，而不是要削弱和缩小这一制度的优势和特点。一是要坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家，切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象。二是要坚持国家一切权力属于人民，既保证人民依法实行民主选举，又保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督，切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。三是要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强社会各种力量的合作协调，切实防止出现党争纷沓、相互倾轧的现象。四是要坚持和完善民族区域自治制度，巩固平等团结互助和谐的社会主义民族关系，切实防止出现民族隔阂、民族冲突的现象。五是要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。六是要坚持和完善民主集中制，促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。

最后，要依法积极引导宗教与社会主义社会相适应。处理宗教问题的基本原则，就是保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪。[1](pp.26、27)

第二，在维护国土安全方面，最根本的是依法（包括国际法在内）维护国家领土和主权完整。首先，要根据国际法和平解决有关争议。坚持“主权属我、搁置争议、共同开发”的方针，维护我国国家海洋权益，着力推动海洋维权向统筹兼顾转变。其次，要依据我国《反分裂国家法》，挫败任何形式的“台独”分裂阴谋。两岸复归统一是结束政治对立，不是领土和主权再造。“和平统一，一国两制”是实现国家统一的最佳方式。最后，要严格依照宪法和基本法办事，完善与基本法实施相关的制度机制，支持特区政府和行政长官依法施政，履行维护国家主权、安全、发展利益的宪制责任。推进“一国两制”必须把握“一国两制”的根本宗旨，维护国家主权、安全、发展利益，保持香港、澳门长期繁荣稳定；必须坚持依法治港、依法治澳，依法保障“一国两制”实践；必须把坚持“一国原则”和尊重“两制差异”、维护中央权力和保障特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高港澳自身竞争力有机结合起来，任何时候都不能偏废。[1](pp.42、43)

第三，在维护军事安全方面，要坚持政治建军、改革强军和依法治军。2016年1月5日，习近平到第13集团军时强调，全军要以党在新形势下的强军目标为引领，深入推进政治建军、改革强军、依法治军，开创强军兴军新局面。在谈到依法治军时，习近平强调，要深化对依法治军重大意义的认识，构建完善中国特色军事法治体系，为推进强军事业提供重要保障。军无法不立，法无严不威，定了规矩就要执行。各级要强化执行力，维护法规制度权威性，让铁规生威、铁纪发力。要抓好领导干部这个“关键少数”，各级特别是高级领导干部要带头遵法学法守法用法，做到心有所畏、言有所戒、行有所止，按规则正确用权、谨慎用权、干净用权。要抓住治权这个关键，把权力运行制约和监督体系搞严实。纪检、巡视、审计部门要利剑高悬，履行好监督职能。[4]

第四，在维护经济安全方面，要坚持和完善社会主义基本经济制度，健全金融法治体系，营造法治化营商环境。首先，要坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，坚持社会主义市场经济体制这一社会主义基本经济制度。其次，要加强社会信用体系建设，健全符合我国国情的金融法治体系。坚决整治严重干扰金融市场秩序的行为，严格规范金融市场交易行为，规范金融综合经营和产融结合，加强互联网金融监管，强化金融机构防范风险主体责任。最后，要营造法治化营商环境，加快经济结构调整，推动产业优化升级，支持企业做大做强，提高国际竞争力和抗风险能力。[1](pp.73、91、98)

第五，在维护文化安全方面，要通过法治方式提升宣传工作的科学化规范化制度化水平，要依法加强网络社会管理，推动社会主义核心价值观融入法治建设。首先，随着中国特色社会主义进入新时代，宣传思想工作也面临新形势新任务新要求，需要通过法治方式提升工作的科学化规范化制度化水平。①参见黄坤明：《以党内法规建设新成效 推动宣传思想工作开创新局面》，《求是》2019年第17期。其次，要依法加强网络社会管理，加强网络新技术新应用的管理，确保互联网可管可控。最后，要推动社会主义核心价值观融入法治建设。对突出的诚信缺失问题，既要抓紧建立覆盖全社会的征信系统，又要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，使人不敢失信、不能失信。对见利忘义、制假售假的违法行为，要加大执法力度，让败德违法者受到惩治、付出代价。[1](pp.104、120)

第六，在维护社会安全方面，要坚持源头治理、系统治理、综合治理、依法治理，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。对此，应着力做好以下八方面工作。

一是要把平安中国建设置于中国特色社会主义事业发展全局中来谋划，坚持源头治理、系统治理、综合治理、依法治理，坚持依法办事和依法维权相结合，促进社会和谐稳定。

二是要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。要学习和推广“枫桥经验”，做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。对社会矛盾做到“发现在早、防范在先、处置在小”，防止蔓延升级。要严厉打击扰乱农村生产生活秩序、危害农民生命财产安全的涉农犯罪，打掉农村涉黑涉恶团伙，打击暴力恐怖犯罪，有效防范应对外部势力的干扰渗透，维护农村社会稳定。

三是对涉及维权的维稳问题，首先要把群众合理合法的利益诉求解决好。维权是维稳的基础，维稳的实质是维权。要全面推进依法治国，更好地维护人民群众合法权益，引导群众通过法律程序、运用法律手段解决各类社会矛盾，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。

四是要深入推进社会治安综合治理。对突出问题及时开展专项斗争，如对“黄赌毒”、黑社会性质犯罪等，露头就要打。对危害食品药品安全、环境污染等重点问题，对严重精神障碍患者、扬言报复社会人员等重点人群，对枪支弹药、易燃易爆等重点物品，要强化治理和管理，坚决遏制重特大公共安全事故发生。

五是要建立健全反恐工作格局，坚持专群结合、依靠群众，深入开展各种形式的群防群治活动，保持严打高压态势。

六是要完善农产品质量安全监管体系，坚持严字当头、重典治乱，加大执法惩处力度。

七是要以完善食品安全责任制、社会治安综合治理责任制、防灾减灾救灾责任制、安全生产责任制等为重点，明确并严格落实责任制，做到党政同责、一岗双责、失职追责，把确保公共安全工作成效作为衡量党政领导班子和领导干部的重要指标。要健全安全生产、防灾减灾救灾、食品安全的法律制度和标准体系。

八是要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法制化、智能化、专业化水平。②参见习近平：《关于总体国家安全观论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第131—152页。

第七，在维护科技安全方面，要加强知识产权保护，完善立法、加强执法，制定专门政策、加强制度建设。首先，要完善知识产权保护相关法律法规，提高知识产权审查质量和审查效率。要加快新兴领域和业态知识产权保护制度建设，设立知识产权法院，加大知识产权侵权违法行为惩治力度，让侵权者付出沉重代价。要提升拥有知识产权的自然人和法人的产权意识，使其自觉运用法律武器依法维权。其次，要重新组建国家知识产权局，开展知识产权综合管理改革试点，要紧扣创新发展需求，发挥专利、商标、版权等知识产权的引领作用，打通知识产权创造、运用、保护、管理、服务全链条，建立高效的知识产权综合管理体制，构建便民利民的知识产权公共服务体系，探索支撑创新发展的知识产权运行机制，推动形成权界清晰、分工合理、责权一致、运转高效的体制机制。最后，要积极实行以增加知识价值为导向的分配政策，包括提高科研人员成果转化收益分享比例，探索对创新人才实行股权、期权、分红等激励措施，让他们各得其所。[5]

第八，在维护网络安全方面，要坚持依法治网、依法办网、依法上网，让互联网在法治轨道上健康运行。首先要加强政策、监管、法律的统筹协调，加快国内网络立法进程，完善依法监管措施，化解网络风险。同时，在国际上，各国应完善网络空间对话协商机制，制定全球互联网治理规则，不搞网络霸权，不能以牺牲别国安全来谋求自身所谓绝对安全，维护国家网络空间主权，共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系。其次要根据有关法律和国际公约防范、打击利用网络进行的恐怖、淫秽、贩毒、洗钱、赌博、窃取商业秘密、攻击政府网络等犯罪活动。最后要维护我国网络空间主权，依法加强对大数据的管理，指定数据资源确权、开放、流通、交易相关制度，完善数据产权保护制度，保障国家数据安全。①参见习近平：《关于总体国家安全观论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第164—179页。

第九，在维护生态安全方面，必须依靠制度、依靠法治。要通过最严格的制度、最严密的法治来保护生态环境，为建设生态文明提供可靠保障。对此，应做好以下五方面工作。

一是要严格实施环境功能区划，严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区划定并严守生态红线，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全。二是要建立海洋污染总量控制制度、海洋工程环境影响评价制度，海洋生态补偿和生态损害赔偿制度等。要制定海岸线保护利用规划，严肃查处边申请、边审批、边施工的“三边工程”。三是要改变现行以块为主的地方环保管理体制，建立省以下环保机构监测监察执法垂直管理，市（地）环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局作为市（地）级环保局的派出机构。四是要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。五是要改革生态环境监管体制，设立国有自然资源管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

第十，在维护资源安全方面，要改革自然资源资产管理体制，建立能源法治体系、控制能源消费目标责任制。首先要健全国家自然资源资产管理体制，按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有人职责的体制。其次要形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立能源法治体系。最后要把单位国内生产能源消耗强度作为国民经济发展的约束性指标，对能源消费总量和消耗强度实施双控，建立目标责任制，建立预算管理制度、有偿使用和交易制度，更多用市场手段实现双控目标。[1]

第十一，在维护核安全方面，要以尊重各国权益为基础推进国际核安全进程，对核材料和核实施安保要实现立法全覆盖，对新风险要加紧弥补相关法律空白。首先要以尊重各国权益为基础推进国际和安全进程，巩固和发展现有核安全法律框架，呼吁更多国家考虑批准核材料实物保护公约及其修订案、制止核恐怖主义行为国际公约。其次，要完善核安全立法和监管机制，对核材料和核实施安保要实现立法全覆盖，对新风险要加紧弥补相关法律空白，并确保相关工作得到足够投入和支持。最后，关于打击核恐怖主义，中国有四点主张。一是源头管控要严，加强核材料安全监管，覆盖生产、使用、运输、存储等全流程。二是应对手段要新，着力加强网络反恐，坚决打击利用新媒体等渠道策划和煽动恐怖活动，加强金融监控。三是应急响应要快，在国家层面要健全分级响应机制，同时加强跨国信息交流和执法合作。四是法律法规要全，对核材料和核实施安保要实现立法全覆盖，对新风险要加紧弥补相关法律空白，并确保相关工作得到足够投入和支持。②参见习近平：《关于总体国家安全观论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第197—204页。

第十二，在维护海外利益安全方面，我们要加紧研究、加大投入、加强防范我国公民和法人在海外所遇风险，提高海外安全保障能力和水平。要引导我国走出去的企业遵守驻在国法律，不断推动国际关系法治化。

首先，要切实维护我国海外利益，不断提高保障能力和水平，加紧研究、加大投入、加强防范我国公民和法人在海外所遇风险。其次，我国企业走出去既要重视投资利益，更要赢得好名声，遵守驻在国法律，承担更多社会责任。最后，我们要和其他国家一道共同推动国际关系法治化，推动各方在国际关系中遵守国际法和公认的国际关系基本原则。在国际社会中，法律应该是共同的准绳，适用法律不能有双重标准，不能以“法治”之名行侵害他国正当权益之实。[1](p.233)

三、用法治思维和法治方式抗击重大风险的一次成功实践
香港特区2019 年6 月因为《逃犯条例》和《刑事互助事宜条例》的修订引发的“修例风波”，是威胁国家安全的重大风险，而2020年5月十三届全国人大三次会议审议通过的《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》（以下简称《决定》），2020年6月全国人大常委会会议通过的《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称《香港国安法》），则是以习近平同志为核心的党中央用法治思维和法治方式抗击重大风险的一次成功实践。

第一，遵循引导、提炼、集中民意的立法工作规律。在香港“修例风波”过程中，党中央引导人们逐步认识依法防范、制止、打击极少数人危害国家安全和香港同胞人身及财产安全的必要性，提炼出了民意的最大公约数，体现了立法体现人民意志的本质要求。

这场暴乱的本质有一个逐渐显露的过程，香港同胞对它也有一个逐渐认识的过程。党中央根据暴乱不断升级的演变过程，先后及时作出对“一国两制”底线的公然挑战的“一场暴乱”“出现恐怖主义苗头的暴乱”“外部势力插手的‘港版颜色革命’”等由表入里的系列判断分析，引导舆论，集聚民意。

到大多数香港同胞深受暴乱危害、忍无可忍的时候，党中央顺应民意，按照依法治国、依法治港的方针，采取“《决定》+法律”的立法策略，实现依法止乱、恢复秩序的目的。这“两步走”的立法策略，不仅体现党中央处理香港问题一向的审慎态度，还体现了党中央既注重惩罚、更注重教育、指引等法律功能的理念。

《香港国安法》的制定可以令香港特区善良的人们更加坚信一些古老的真理：多行不义必自毙、物极必反、置之死地而后生；令一切反中乱港的恶人们必须明白一个硬实的道理：反中乱港、做黑暴之徒是没有出路的，善有善报，恶有恶报；不是不报，时候未到；时候一到、一起都报。所以然者何？因为十四亿中国人民不希望香港乱，不希望香港成为西方反华势力掌控的地区，而是一个“一国两制”下和平友爱、充满活力的资本主义社会。

第二，这次立法把坚持一国原则和尊重两制差异相结合，贯彻“惩治极少数，保护大多数”的方针，继承了中华民族“明刑弼教”的文化传统，体现了立法的时代性、针对性和可操作性的要求。

《中华人民共和国国家安全法》的宗旨是“坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，维护各领域国家安全”（第三条），所要防范、制止和惩治的危害国家安全的行为计有二十种（第十五至三十四条），而《香港国安法》则主要针对分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪等四种严重危害国家安全的罪行。显而易见，在维护国家安全领域，《香港国安法》旨在坚持“一国两制”原则和在香港特区实行“惩治极少数，保护大多数”的方针。因此，在该法公布前夕，那些涉嫌危害国家安全行为的人便接二连三地表示要终止以前的所作所为，而深受他们所害的广大香港同胞则奔走相告，拍手称快。当天夜里，笔者就收到了许许多多香港朋友的欢呼信息。

第三，这次立法扎扎实实地告诉人们什么是“一国”的含义、什么是“一国”高于“两制”原则。

我们觉得，在《香港国安法》出台之前，香港社会没有多少人知道“一国”的含义，而这次制定的《香港国安法》非常清楚地告诉港人，“一国”就是指中华人民共和国的主权，主权主要包括两大项内容：一是国家对内的统治权，二是国家对外的防御权。对于前者，《香港国安法》第三章中的第一节“分裂国家罪”（两条）、第二节“颠覆国家政权罪”（两条）和第三节“恐怖活动罪”（五条）做了详细规定；对于后者，第四节“勾结外国或者境外势力危害国家安全罪”（两条）做了详细规定。从“分裂国家罪”的规定中，人们可以知道煽动、实施“港独”，或者宣扬香港拥有“次主权”、试图把香港变成一个“半独立政治实体”都涉嫌犯罪；从“颠覆国家政权罪”的规定中，人们可以知道实施所谓“结束一党专政”行为、推翻中央政权和香港特区地方政权行为都涉嫌犯罪；从“恐怖活动罪”规定中，人们可以知道一切造成严重社会危害的黑暴恐怖活动都会涉嫌犯罪；从“勾结外国或者境外势力危害国家安全罪”的规定中，人们可以知道一切为美领馆等外国或者境外机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供涉及国家安全的国家秘密或者情报的；请求美国政府国会等外国或者境外机构、组织、人员实施，与美国等外国或者境外机构、组织、人员串谋实施，或者直接或者间接接受美国国会民主基金会等外国或者境外机构、组织、人员的指使、控制、资助或者其他形式的支持，实施危害国家统一、严重干扰包括香港在内国家内政、操纵破坏香港特区选举并可能造成严重后果等行为的，均涉嫌犯罪。这些规定不溯及既往行为，旨在“先教后刑”“先礼后兵”，德治和法治相结合。

我们觉得，在《香港国安法》出台之前，香港社会没有多少人知道什么叫“一国高于两制”，而这次制定的港区国安法非常清楚地告诉人们，“一国”高于“两制”的基本含义，就是中央的主权（对内统治权和对外防御权）不可分割、不可转让、不可动摇，香港特区的资本主义制度是维护中央主权权威条件下的资本主义制度。中央可以行使对香港特区的创制权，为香港建章立制（建机构、定规矩）；中央可以行使对香港特区的主权性管治权，凡是香港特区不能自行解决的重大问题，中央可以出手解决，尤其是可以以雷霆万钧之力平定香港特区的一切黑暴动乱。有人说一旦中央维护国家安全机构出手惩治若干特殊情形下的危害国家安全犯罪活动，就是“两制”即死之时。但说这种话的人更应该明白：如果中央不能有效制止香港特区不能制止、不便制止的危害国家主权的犯罪行为，那就会“一国”不在，何谈“两制”！

《香港国安法》出台之后，成效显著。一是对反中乱港势力产生了一定的震慑力。例如，李柱铭在中央宣布制定香港国安法后，便公开声称“反暴力、反‘港独’”，并表示特区政府应自行立法维护国家安全。陈方安生亦于《香港国安法》实施前宣布退出政治及公共事务圈子。二是持续将近一年的大规模暴乱变成零星的骚乱。三是香港经济形势转好。恒生指数上扬，美国评级机构惠誉指，香港就国家安全立法不会带来降级压力，并相信香港在宏观制度上仍保持高度自治，如独立货币、财政框架、金融管理体系及商业环境。

实践表明，用法治思维和法治方式应对重大风险的做法，行得通、见效快，值得坚持！

[参考文献]

[1]中共中央党史和文献研究院编.习近平关于总体国家安全观论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2020.

[2]中共中央文献研究室编.习近平关于社会主义政治建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017.

[3]中共中央文献研究室编.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015.

[4]习近平.深入推进政治建军改革强军依法治军，坚定信心，狠抓落实，开创强军兴军新局面[N].人民日报，2016-1-8.

[5]“平语”近人：习近平这样要求保护知识产权[EB/OL].http://news.cnr.cn/theory/gc/20180426/t20180426_524212873.shtml.

Addressing Critical Risks with Legal Frameworks and Legal Methods:Studying Xi Jin-ping’s Speeches on the Concept of Overall National Security

(Hao Tie-chuan and Song Wei)

Xi Jin-ping not only outlined twelve types of risks in China’s key areas,but also pointed out that these risks involve legal issues.He stressed that addressing critical risks with legal frameworks and legal methods entails preventing,stopping and cracking down criminal activities that endanger China’s national security and interests in accordance with the law so as to create a new situation in national security.Experience has shown that the practice of addressing critical risks with legal frameworks and legal methods is feasible,effective,and worth adhering to.

[中图分类号]D61

[文献标识码] A

[文章编号] 1005-8273（2020）07-0001-11

作者：郝铁川,杭州师范大学沈钧儒法学院院长、华东政法大学博士生导师；宋伟，华东政法大学博士研究生。

责任编辑：澄 宇